（行政管理专业论文）湖北省乡镇政府改革特色与问题研究.pdf

摘要 自上个世纪9 0 年代以来，“三农问题”成为理论界与实践界关注的热点问题，国家 也采取了一系列措施解决这一问题，尤其是税费改革在减轻农民负担、规范农村分配关 系、增加农民收入等方面取得了明显成效。但中国的农村要彻底改变如今的面貌，除了 国家政策的扶持，还需要廉洁高效的管理层与管理体制。作为中国政权体系末梢的乡镇 政府，必须要与时代的发展相适应，变革其机制与方式，否则国家的各项惠农政策在执 行的过程就会大打折扣。推进乡镇政府改革，是湖北省适应形势，进一步解放农村社会 生产力，加快农村经济发展和社会全面进步，作出的重大决策。从税费改革到乡镇综合 配套改革再到农村综合改革，在湖北省形成了一个乡镇政府改革的风潮，使得湖北省的 乡镇改革一直走在全国的前列，具有全国性的影响力和创造性。 本论文运用公共管理学相关理论和分析工具，联系实际，对湖北省乡镇政府改革的 实践进行了分析研究。从乡镇政权的历史沿革和湖北省乡镇政府改革的背景出发，重点 分析了湖北省乡镇政府改革的特色与问题。湖北省乡镇改革的成功之处在于其改革内容 上领导干部的交叉任职以及“以钱养事机制，一定程度上使乡镇政府得以“瘦身”， 提高了行政效率。但这一由财政压力引起的改革，却遭遇到了政策设计的困境、执行的 偏差以及与外围系统的矛盾等等难题。改革目前所取得的只是阶段性的成果，还需要进 一步地推进与完善。 关键词：乡镇政府；改革；特色；问题；对策 a b s t r a c t s i n c et h e19 9 0 s ，t h ep r o b l e mo fa g r i c u l t u r e ，c o u n t r y s i d ea n df a r m e r sh a sb e e nam a j o r c o n c e r ni nb o t ht h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lf i e l d t h eg o v e m m e n th a su n d e r t a k e ni n i t i a t i v e st o s o l v ei ta n dm a d ep r o g r e s se s p e c i a l l yi nt a xr e f o r mw h i c hp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nl e s s e n i n g t h ef a r m e r s l o a d ，s t a n d a r d i z i n gd i s t r i b u t i o ni nc o u n t r y s i d e , a n di n c r e a s i n gf a r m e r s i n c o m e t h et h o r o u g hc h a n g ei nc u r r e n tc h i n a sc o u n t r y s i d ei sg u a r a n t e e db yt h en a t i o n a lp o l i c i e sa n d i n c o r r u p t i b l ea n de f f i c i e n tm a n a g e m e n ta n dm a n a g e m e n ts y s t e m o n l yw h e nv i l l a g ea n d t o w n s h i pg o v e m m e n t ，t h eb o s o mo fp o w e rs y s t e m ，m u s tm e e tt h en e e d so ft h et i m e s ， r e v o l u t i o n i z ei t sm e c h a n i s ma n dp a t t e r n sc a nt h ep r e f e r e n t i a lp o l i c e sf o rt h ef a r m e rb ec a r r i e d o u tt ot h el e t t e r t oc a r r yt h er e f o r m a t i o no ft h ev i l l a g ea n dt o w n s h i pt oan e ws t a g ew i l lb ea d e c i s i o no fs t r a t e g i ci m p o r t a n c ei nk e e p i n ga b r e a s to ft h et i m e s ，e m a n c i p a t i n gt h ep r o d u c t i v e f o r c e sa n dq u i c k e n i n gt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to fc o u n t r y s i d e ，e v e nt h ed e v e l o p m e n to ft h e s o c i e t y f r o mt a xr e f o r m st oc o m p r e h e n s i v ea n dc o m p l e m e n t a r yr e f o r m si nv i l l a g e sa n d t o w n s ，t h e r ee x i s t sat i d eo fr e f o r m si nv i l l a g ea n dt o w n s h i pg o v e r n m e n to fh u b e ip r o v i n c e w h i c hi si nal e a d i n gp o s i t i o na n do fi n f l u e n c ea n dc r e a t i v i t yi nc h i n a t h i sp a p e rp r o b e si n t ot h er e f o r mo f v i l l a g ea n dt o w n s h i pg o v e m m e n t i nh u b e ip r o v i n c e b yu s i n gs o m er e l e v a n tt h e o r i e sa n da n a l y t i c a lt o o lf r o mp u b l i cm a n a g e m e n t b e g i n n i n gw i t h t h eh i s t o r yo ft h ep o l i t i c a lp o w e ra n dt h er e f o r mb a c k g r o u n do fv i l l a g ea n dt o w n s h i p g o v e r n m e n t ，t h ea u t h o rm a i n l ya n a l y z e st h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dt h ep r o b l e m so ft h er e f o r m s t h es u c c e s so ft h er e f o r m sc o n s i s t si nh o l d i n gac r o s sp o s i t i o na n dp o u r i n gi n v e s t m e n ti nr e a l m m t e r s ，w h i c hi m p r o v e st h ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yt os o m ed e g r e e h o w e v e r , t h er e f o r m c a u s e db yf i n a n c i a lp r o b l e me n c o u n t e r sd i f f i c u l t i e si np o l i c yd e s i g n i n g , d e v i a t i o ni n i m p l e m e n t i n gi ta n dc o n t r a d i c t i o n sw i t ht h ep e r i p h e r a ls y s t e m t h e r ei ss t i l lm u c ht ob ed o n e t od e e p e na n dm a k et h er e f o r mp e r f e c t k e yw o r d s ：v i l l a g ea n dt o w n s h i pg o v e r n m e n t ；r e f o r m ；c h a r a c t e r i s t i c s ；p r o b l e m ；c o p i n g s t r a t e g y n 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：乡分手 日期：弦8 年1 月le l 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的 印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许采用影印、缩印、数 字化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的前提下，学校可以公开学 位论文的部分或全部内容。( 保密论文在解密后遵守此规定) 作者签名： 指导教师签 日期：妒妒- 厶，2 日期：；o o ，、耘a 六j 9 一、导言 一 垦吉 、寸 目 ( 一) 研究背景及意义 我国正从初步小康向全面小康过渡，无论是发展还是改革，都处在一个新的历史起 点。在这样一个经济社会转型的关键时期，如何缓解缩小城乡差距，是一个重大的经济 社会问题。自上个世纪9 0 年代以来，“三农”问题如何解决，既是理论界也是实践界关 注的焦点与热点问题。这么多人投身于这一问题，足以证明这是一种时代的需要与召唤。 “十七大”召开以后，可以预期国家对新农村建设的投入与扶持会有更大的增加，这将 构成新一轮乡镇改革的背景与推动力。进入新世纪以来，乡镇政府面临着一种全新的社 会发展背景，传统的发挥国家政权建设整合基层社会的作用逐步弱化，提供社会公共产 品和公共服务的职能得到进一步加强。在这种背景下，改革乡镇政府以适应现代农村社 会的发展需要，乃至构建现代乡村治理体制的问题便显得刻不容缓。作为我国政府体制 最末一级的乡镇政府，是农村经济建设和社会发展的组织者，与占我国人口大多数的农 民直接面对。一方面，乡镇政府改革的成败，将关系到广大农民对我国新一轮政府机构改 革的整体评价与支持。另一方面，城镇化建设的加快，农村税费改革的不断深入，公共产 品的市场化趋向等都对乡镇产生了巨大的冲击：乡镇财政收入锐减，债务无力偿还，乡 镇运转困难，机构臃肿和人员超编问题开始显化，乡镇职能定位和干部的工作远远不能 适应建设社会主义新农村的要求。因此对乡镇政府改革进行严肃，规范的学术研究，并 在实践层面给予切实的理论总结和指导，将具有重大的现实意义。 地方政府改革，特别是乡镇政府改革，与国务院机构改革相比，虽有共同之处，如政 府职能转变，要实现政企分开、政事分开和政社分开，大力发展社会中介组织，依法行政， 合理定编等，但也有特殊性，如乡镇政府职能到底应该怎样定位、乡镇政府机构改革人 员怎么分流、乡镇政府机构应该怎样合理设置、乡镇政府提供公共服务的方式究竟有哪 些等等，这些已是改革实践中不能回避的紧迫问题，改革的难度更大。从税费改革到乡 镇综合配套改革再到农村综合改革，在湖北省形成了一个改革的风潮，使得湖北省的乡 镇改革一直走在全国的前列，具有全国性的影响力和创造性。目前国内理论界针对湖北 省乡镇政府改革的专门研究还不多见，但对乡镇政府改革进行研究的著作与文章是非常 多的，可以说是理论界的一个热点问题。从湖北省乡镇改革的实践来看，理论界的许多 成果无疑成为了其改革的指导背景，如湖北省的乡镇政府改革在其内在精神上就吸收了 “县政乡派论”的观点，即撤销乡镇政府，改为县级政府的派出机构。作为中部农业大省 1 湖北人学硕士学位论文 的湖北省，其乡镇政府改革显示了一种全新的发展趋势和可能性，对其经验和特点的研 究可以为后续的改革提供预期与预测，具有很强的实践意义。同时湖北省的乡镇政府改 革，除了走在全国的前列并在全国大部分地区都具有示范意义外，从某些方面来讲，它 也走在了理论的前列，某些在理论上可能还在争论甚至没能重视的思路，它却已拿到实 践中进行检验。为此，对湖北省乡镇政府改革进行研究既有实践意义，也有理论意义。 在目前的乡镇改革中，其形式多种多样。有侧重于机构精简、人员分流的乡镇机构改革， 也有侧重于乡镇党政领导人选举方式的选举改革，还有侧重于乡镇撤并等的乡镇规模改革。 湖北省的乡镇改革涉及到了乡镇政府的地位、职能、机构的重置、事业站所的转制、财 权事权的重新界定等等，我们这里界定为乡镇政府改革，其意指湖北省的乡镇改革是以乡 镇政府的事权、职能、财政和社公共服务的生产和供给方式为主要对象的政府改革。这个定 义是在政府与社会关系框架中来界定的，强调的是事、财、权、责关系的调整，具有较强的 包容性，同时又具有明确的现代治理体制改革的方向性。 ( 二) 内容框架 对“三农问题 的关怀，一方面是基于伦理价值的角度社会主义要走共同富裕 的道路。另一方面是从效率的角度出发中国进一步的发展离不开农村这个大市场。 但中国的农村要彻底改变如今的面貌，除了国家政策的扶持，还需要廉洁高效的管理层 与管理体制。推进乡镇政府改革，是湖北省适应新形势，进一步解放农村社会生产力， 加快农村经济发展和社会全面进步，作出的重大决策。这是一场政府自身自上而下推行 的改革，改革采用了中国改革一贯的方式，即先找试点进行试验，然后在总结经验的基 础上全面推行。那么我们究竟需要一个什么样的乡镇政府呢? 理想的愿景怎样和现实找 到契合点呢? 或者说乡镇改革的实践与我们的愿景目标相一致吗? 这是我研究湖北省 乡镇政府改革的初衷。在本论文里，我将围绕着上述问题，从中国乡镇体制沿革的大背 景入手，来系统剖析湖北省乡镇改革的特色与问题，并试图给出相应的解决方案。 论文正文共分为六个部分。论文的第一部分，简单阐述研究背景、内容框架及研究 方法等等。第二部分从中国乡镇体制的历史沿革出发，试图展示每一次乡镇体制变化与 所处时代背景的关系，历史地分析乡镇政府变革的动态规律。第三部分，分析湖北省乡 镇政府改革的背景，通过勾勒背景，实际上也就为改革找到了方向与目标，这也是时代 赋予乡镇改革的具体要求。然后再介绍湖北省乡镇改革的进程，其目的是为湖北省乡镇 政府改革的实践作个直观的介绍。第四部分具体分析湖北省乡镇政府改革的主要内容及 2 一、导言 其特色，它究竟改了哪些方面? 又是用什么方式去改的? 突出湖北省在乡镇政府改革方 面的创新性。第五部分重点阐述湖北省乡镇政府改革的困境。因为改革是利益格局的重 新组合，这些困境既有政策设计上的两难，又有政策执行过程的偏差。在仔细分析完困 境之后，在第六部分对改革的进一步推行提出了解决的思路与对策建议。 ( 三) 研究方法与创新 在方法的选择上，本文属应用和对策研究，因此马克思主义理论联系实际的方法是 本文采用的基本方法，即将乡镇政府改革的丰富实践与行政管理的有关科学原理有机结 合起来。具体来说本文主要采用以下几种研究方法： 实证研究方法：本文以湖北省的乡镇政府改革为研究对象，通过对湖北省乡镇政府 改革的深入分析，揭示了乡镇政府改革所面临的种种矛盾。通过探讨湖北省乡镇政府改 革的阻力和难点，寻求推进改革的对策思路，并为乡镇政府改革提供理论及实践指南。 规范研究方法：这是确定乡镇政府改革的价值取向、目标原则、基本内容及改革成 效评价标准等所不可或缺的研究方法。 比较方法j 通过比较不同历史时期、不同乡镇改革的特点，以期从动态与静态、个 性与共性的结合上把握乡镇政府改革的规律。 调查研究方法：首先是找到相关部门搜集湖北省乡镇政府改革的各种文件与资料， 并实地走访了部分县市与乡镇，以期得到第一手的资料。 本文研究的创新在于：一是既力求避免对乡镇机构改革纯理论的空洞阐述，又防止 停留在对实践的简单陈述上，坚持规范研究与实证研究相结合，在实证的基础上进行理 论分析，力戒空谈，找到“事实”与“应该 的结合点。二是乡镇政府改革也是一个体 系，各环节问有着十分密切的联系。既涉及到改革的外部机遇与挑战，又涉及到内部的 困境与潜力；既有政策设计的问题，也有政策执行的偏差。而且乡镇作为中国政权体系 的术梢，它的改革是牵一发而动全身，其改革就不仅仅是乡镇本身。为此，本文力求系 统地思考乡镇政府改革的问题，梳理它的背景、设计、执行及其与上下之间的联系问题。 三是对湖北省乡镇改革进行综合研究本身也就是一种创新。 湖北人学硕+ 学位论文 二、乡镇体制的历史沿革 ( 一) 乡镇政权在古代的发展概况 乡作为基层行政建制萌芽于春秋战国时期，定型于秦汉王朝时期。中国古代乡建制 的第一个历史形态为秦王朝至隋朝前期的乡亭制。从秦朝开始，中经两汉、两晋、南北 朝到隋朝前期，共沿袭了8 0 0 多年。汉书百官表记载，秦制“以县统乡，以乡统 亭，以亭统里。大率1 0 里l 亭，亭有亭长；1 0 亭1 乡，乡有三老( 有秩) 、啬夫、游缴。 三老掌教化，啬夫职听讼、收赋税，游缴主循禁盗贼。”具体来讲，在这一体制下i 县 是国家的基层政权单位。在县以下，实行乡、亭、里制，与县不同，乡不是一级政权机 构，而是县延伸到乡的行政组织，乡以下的亭、里等则是行政末梢。乡级行政组织的功 能主要是征税、司法、教化、治安。但这一时期的乡官大都由郡守或县令委派，朝廷支 付俸禄。南北朝时期，政局动荡，战乱频繁发生，乡亭之制无法彻底实施。一直到了隋 朝初年，苏威向隋文帝奏请五百家为乡，“置乡正一人，使治民，简辞讼川，乡制才得 以重新恢复。隋文帝时期，尽罢乡官，作为基层行政建制的乡同时撤销，秦汉以来的乡 亭制遂演变为乡里制，县作为最基层的行政建制，直接控制着乡里组织。唐袭隋朝，继 续沿用乡里制。到宋代，发展为保甲制，县作为基层政权机构，“王权止于县政 ，县以 下通过半官半民的保甲体制进行治理。其重大变化就是乡官制变为职役制，即不再是行 政单位，乡官也不再是领取俸禄的正式官员，而是受县政府驱使的差役，权小责大。这 种体制一直延续到清朝，基本上无太大的变化。总的来看，在中国古代，县以下从未建 立起一级与郡县相对应的正式政权体制，乡只是一级具有行政功能的组织。国家的治理 实行的是城乡分治，上下分治。即在县以上，实行中央集权的垂直统治，县以下主要依 靠权威性资源的分配进行间接性统治。县以下实行乡村自治，但这种自治是在总体上集 权统治之中的有限自治。 ( 二) 清末与民国政府的保甲制 清末时期，由于帝国主义的入侵，中国逐渐由封建社会沦为半封建半殖民地社会， 中国社会的政治结构和经济结构都发生了缓慢变化。在这种历史条件下，中国乡村行政 体制发生了又一次形态变化。保甲制在这一时期得到加强，乡开始成为一级正式的政权 机构。乡作为一级j 下式的政权组织是以自治的名义出现的。1 9 0 8 年，清廷颁布城镇乡 【i 】转引自来圭武中国乡村发展研究 m 北京：中国经济f l 版社，2 0 0 4 ：第2 1 7 页。 4 二、乡镇体制的历史沿革 地方自治章程，自治范围以学务、卫生、道路、农工商务、慈善事业及自治经费为主， 地方自治执行机关很简单，只有乡董、乡佐各1 名。其基本原则为国民政府所继承。在 1 9 3 1 年国民党军队进行的第三次“围剿 期间，被划为“剿匪区”的江西修水等4 3 县 率先试行“编组保甲，清查户口”工作，随后保甲制被推广至江西全省。1 9 3 2 年8 月， 南京国民政府正式颁布了剿匪区内各县编查户口条例，公布了以蒋介石名撰写的鄂 豫皖三省剿匪司令部施行保甲训令。以后，又陆续颁布了警察保甲及国民兵联系办 法和各县保甲整编办法，保甲制遂成为当时乡村社会的核心制度。民国时期的保 甲制遵循“人必归户、户必归甲、甲必归保、保必归乡镇 和“管、教、养、卫 并重 的原则，按不少于6 户、不多于1 5 户为一甲，不少于6 甲、不多于1 5 甲为一保将乡村 社会严密组织起来，实行联保连坐法。由此可以发现，民国时期的保甲制“卫 的功 能被充分凸显出来。换言之，保甲制此时已成为一个有力的统治与镇压工具，它将中国 乡村社会编织成一个富有浓厚军事强权色彩的控制体系。这种治理模式虽然意识到了国 家权力向乡村社会延伸以推动现代化的必要性，但国家权力渗透在实践中常常过犹不 及，产生与推行保甲制初衷相背离的结果。有学者指出，保甲制失败的原因之一在于， “保甲的实施与中国农村的传统存在着根本性的冲突”。乜1 此说不无道理，但从公共权力 运行的角度来看，国家权力在乡村社会的延伸与扩展缺乏规范与制衡也是保甲制治理模 式失效的重要原因之一。 ( 三) 建国以来乡镇体制的建立与演变 1 、1 9 4 9 年到1 9 5 8 年乡镇体制的建立 建国初期，我国乡镇机构建设是在议行合一的人民代表大会制度框架内进行的。 1 9 5 0 年1 2 月，政务院制定并颁布了乡( 行政村) 人民政府组织通则，规定乡人民行 使政权的机关为乡人民代表大会( 或乡人民代表会议) 和乡人民政府。在乡人民代表大 会闭会期间，乡人民政府即为乡人民行使政权的机关。乡人民政府为乡一级的地方政权 机关，受区人民政府领导；在不设区人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监 督指导。1 9 5 4 年到1 9 5 8 年公社化前，是乡镇体制健康发展的一个重要阶段。1 9 5 4 年宪 法取消了过去区村制和区乡制两种体制并存的现象，明确规定，乡、民族乡是农村基层 【l 】张厚安，白益华中国农村基层建制的历史演变 m 成都：四川人民出版社，1 9 9 2 ：第1 4 l 页。 【2 1 张呜乡村社会权力和文化结构的变迁( 1 9 0 3 - - 1 9 5 3 ) m 南宁：广西人民 l j 版社，2 0 0 1 ：第1 2 l 页。 5 湖北人学硕士学位论文 行政区划，乡政权是农村基层政权，是我国国家政权体系的有机组成部分，这种以国家 根本大法确定乡镇建制的法律地位，在我国的历史上还是首次r o 2 、1 9 5 8 年到1 9 8 3 年的人民公社制 人民公社制是计划经济与军事动员方式在中国乡村社会的集中体现。就演变过程来 看，它先后经历了互助组、初级农业生产合作社和高级农业生产合作社的过渡阶段。1 9 5 8 年8 月，中共中央主席毛泽东视察河南省新乡县七里营，发出了“人民公社好的号召。 同年8 月2 9 日，中共中央通过了中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议，最 终促成了以“一大二公、“一平二调 为主要特征的大公社如雨后春笋般破土而出。据 统计，至1 9 5 8 年l o 月底，全国农村共建立了2 6 5 7 6 个人民公社，参加的农户占全国农 户总数的9 9 1 。n 1 随后的“大跃进”运动和遍及全国的自然灾害促使决策者反思大公 社的弊端与问题，1 9 6 0 年1 1 月3 同，中共中央向全国农村党支部发出了一封关于农 村人民公社当前政策的紧急指示信，提出建立“三级所有、队为基础”的小公社制。 当时的乡镇机构名义上有三个，即公社党委、公社( 管理委员会或革命委员会) 和社员 代表大会，其中社员代表大会形同虚设，真正的乡政机构只有两个。在文革时期，公社 成立革命委员会，实行党政合一，其乡政机构实际上就只有一个。 人民公社实行“三级所有、队为基础”，实际上是将国家的政权组织进一步下延至 生产大队( 行政村) 和生产队( 自然村) ，将所有农民纳入自上而下的支配体系之中。 从结构形态上看，人民公社是按地域划分的，它把每一个农民都纳入其内，公社内部按 区域再分成生产大队和生产小队。人民公社的骨架是一整套完备的、以特殊的方式相互 关联的、带有科层制色彩的组织系统。乜1 总而言之，人为创设的公社制治理结构具有深 刻的政治、经济和意识形态根源，它是全能结构的乡村社会治理模版，是国家权力向乡 村社会延伸和渗透的极端体现。事实证明，这种乡村治理结构与理想状态差之千里。同 时也表明，单纯依靠公共权力支撑但缺乏历史社会基础的治理结构，始终是脆弱的而非 强大的、冲突的而非和谐的、失衡的而非均衡的。 i l l 王令金农村人民公社制度的建市与废除【j 】，党史博采，2 0 0 0 ( 1 0 ) ：第3 3 页。 嘲张乐灭告别理想人民公社制度研究【m 】，上海：东方j f ；版中心，i 9 9 8 ：第2 4 6 页。 6 二、乡镇体制的历史沿革 3 、1 9 8 3 年至今乡镇体制的重建与改革 改革开放后随着农村经济体制改革的深入，“政社合一”的人民公社体制逐渐失去 权威基础，以致造成“农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪半瘫痪状态，致使 许多事情无人负责，不良现象在滋长漫延。川q 党中央、国务院在1 9 8 3 年联合发布了关 于实行政社分开建立乡政府的通知。通知要求设立乡政府，实行政社分开；同时设 立乡镇党委，并根据生产的需要和群众的意愿建立经济组织，而在乡以下实行村民自治。 此后，全国各地先后开始了恢复建立乡政权的工作，到1 9 8 5 年全国范围的“社改乡 结束。至此，“人民公社”终于退出了中国历史舞台，取而代之的是7 9 ，3 0 6 个乡、3 ，1 4 4 个民族乡、9 ，1 4 0 个镇和9 4 8 ，6 2 8 个村民委员会( 中国统计年鉴1 9 9 7 ) 。根据现行地 方组织法规定，乡镇政权位于我国政权体系的最基层，在乡镇以下实行村民自治，这 就是所谓的“乡政村治”。其政权体制的结构大致如下：乡镇人大是地方国家权力机关， 由乡镇选民直接选举产生的人民代表组成，代表人民行使国家权力，每届任期3 年；乡 镇党委是中国共产党在乡镇的基层组织，对本地方各项工作实行政治领导和起核心作 用，党委设书记一人，副书记若干人，其中乡( 镇) 长一般兼任副书记；乡镇人民政府是 基层国家的行政机关和本级人民代表大会的执行机关，乡镇人民政府对上一级人民政府 负责并向其报告工作，同时作为乡镇人民代表大会的执行机关，要向乡镇人民代表大会 负责并报告工作，要接受乡镇人民代表大会的监督；有的乡镇还设有政协联络组。 作为我国最基本的独立行政单元的乡镇行政区域，“麻雀虽小，五脏俱全”，具有明 显的综合性。根据组织法的规定，乡镇人民政府根据乡镇人大通过的本行政区域内的经 济和社会发展计划，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财 政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。乡镇行政体制虽不像中央、省、市、 县那样功能完备、机构齐全，但设立了许多与上面有联系的对应机构，不过这些机构大 多只有一名工作人员，一机构多功能，一干部多职务的现象十分普遍，而且党政、政事、 政企难以分开。因此乡镇行政体制既具有明显的综合性，又具有明显的非完整性。若无 有效的外部制约，乡镇行政体系极易出现职能混乱，人员膨胀的现象，事实也的确如此。 1 9 8 3 年1 0 月，中央曾规定：“省、直辖市、自治区的人民政府决定乡、民族乡、镇 的建制和区域划分。乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大 【1 1 中共中央文献研究室三中全会以来重要文献选编( 下册) m ，北京：人民i f l ：版社，1 9 8 2 ：第8 7 页。 7 湖北人学硕士学位论文 的也可以适当划小。在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立 镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。村民委员会是基层群众性自治组织，应按 村民居住状况设立。 这就造成了新建乡的规模普遍偏小，而建制镇的数量猛增，行政 村和村民组则划分零散，致使当时的乡镇建制规模甚至超过了人民公社时期，极大地增 加了国家行政成本，又让农民背负了沉重的经济负担。从1 9 8 6 年开始，各地又开展了“撤 并乡镇 工作，通过近1 0 年的时间，全国乡的数量减少至原来的三分之一不到，但建制 镇的数量增加了接近1 倍。此后这一“撤庙撵神 的方式成为了历次乡镇行政体制改革 的重要方式之一。 同时，随着经济改革的进一步深入，国家财政的负担同益加重，因此要求有固定的 税种来支持国家政府职能的正常运转，从而分税制走上历史舞台。分税制是通过明确划 分中央政府和地方政府之间的税种，将中央和地方的财政收入明确分开，使得中央与地 方之间的收入分配固定下来，从而将财权高度集中到上级政府部门。1 9 9 4 年实行以后， 由于地方和国家脱钩，地方财政收入就直接来源于地方的税种，形成了“分灶吃饭 和 “层层包干一式的财税体制。乡镇在完成上级给定的税费“包干 任务前提下，自己创 收，自己养活自己有局面，这样就为乡镇谋取自身利益打开了方便之门。为此，乡镇政 府总是想方设法减少中央与地方分成的税种，并通过收取企业利润、管理费、集资、摊 派、赞助等手段，将税源转化为乡镇自筹资金收入。乜1 同时由于乡镇政府又是处于“压力 型体制 中，这种“压力型体制 通过将政府确定的经济发展任务、指标层层分解下达， 从省到市县到乡镇，再到村甚至每个农户，将每个组织和个人的政绩、荣辱、升迁与之 “挂钩”，在无形中形成了一种自上而下的压力。这种层层承包式的“经济政治 体制，实质上是一种“县乡村( 党支部) 连坐制。在这种体制中，上级只关心 下级任务和指标的完成结果，却不管下级采用何种方法、何种途径合理的或不合理 的、合法的或不合法的来完成这些任务和指标，因而从体制上决定了乡镇变成了一 个盈利性组织。对于缺少经济实体的大多数农业型乡镇而言，农业税是其主要的经济来 源，在盈利的目的下，各种摊派逐渐增多，其后果使农民负担有增无减。 以上种种原因导致乡镇行政体制已远远不能适应农村的发展与农民的需要。1 9 9 8 年1 0 月，十五届三中全会通过了中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定， l 朱光磊当代中国政府过程【m 】，天津：天津人民f ；版社，2 0 0 2 ：第3 7 7 页。 2 1 荣敬奉等从胝力型体制向民主合作体制的转变【m 】，北京：中央编辑出版社，1 9 9 8 ：2 1 5 页。 8 二、乡镇体制的历史沿革 标志着中国农村改革开始进入正常发展轨道。2 0 0 0 年3 月2 日，中共中央、国务院发出 关于进行农村税费改革试点工作的通知，率先在安徽省进行农村税费改革试点。2 0 0 1 年3 月2 4 日，国务院又发出关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知，要求在 “扩大试点，积累经验的基础上，具备条件的省份可以全面推开试点工作。2 0 0 2 年3 月2 7 日，国务院办公厅发出关于做好2 0 0 2 年扩大农村税费改革试点工作的通知。 2 0 0 3 年3 月2 7 日，国务院发出关于全面推进农村税费改革试点工作的意见，要求各 地区应结合实际，逐步缩小农业特产税征收范围，降低税率，为最终取消这一税种创造 条件。2 0 0 4 年1 月1 日，中共中央下发新的“一号文件”，农业税税率从总体上下降1 个百分点，取消除烟叶外的农业特产税。2 0 0 4 年3 月5 日，温家宝总理在第十届全国人 大二次会议上郑重承诺：“从今年起，中国逐步降低农业税税率，平均每年降低1 个百 分点以上，5 年内取消农业税”。2 0 0 5 年在十届全国人大三次会议上，温家宝总理又宣 布2 0 0 6 年在全国范围内全部免征农业税，农民种地必须交纳“皇粮国税”的历史，在 延续了近2 6 0 0 年之后就此终结。 农业税的取消，标志着我国农村改革开始进入综合改革的新阶段。以乡镇机构、农 村义务教育和县乡财政管理体制改革为三大重点的农村综合改革试点，则在2 0 0 5 年全 面启动。除西藏外，2 0 0 5 年全国3 0 个省( 区、市) 都确定了试点单位。然而在试点过程 中，各地出现了很多意见分歧，有的甚至不得不停滞观望。2 0 0 5 年6 月3 0 日，国务院常 务会议进一步部署了深化农村税费改革和推进农村综合改革工作。2 0 0 5 年9 月1 日，国 务院在京召开全国农村综合改革工作会议并拟出进程表：一、扩大试点范围，力争5 年 期间或更长一点时间基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革的任 务；二、5 年内乡镇机构编制只减不增；三、今明两年将在全国免除农村义务教育阶段 中小学生的学杂费，同时将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。国务院总理温家 宝在此次会议上非常明确地表示：5 年内乡镇机构编制只减不增是必须坚守的一条底线； 要积极稳妥地合理调整乡镇政府机构，改革和整合乡镇事业站所，精简富余人员；上级 部门要大力支持基层改革，不得以机构“上下对口”干预乡镇机构设置和人员配备。到 目前为止，很多省份的这一改革已基本结束。 9 湖北大学硕+ 学位论文 三、湖北省乡镇政府改革的背景与进程 湖北是一个农业大省，农村的发展与稳定对湖北省来讲有着举重若轻的地位，在税 费改革之初，湖北省本不在国家的试点范围之内，但湖北省主动请缨，自费进行试点， 并走出了一条具有自身特色的改革之路，其乡镇政府改革在全国大部分地区都具有示范 意义，它不仅走在了全国的前列，从某些方面来讲，它也走到了理论的前列，某些在理 论上可能还在争论甚至没能重视的思路，它却已拿到实践中进行检验。通过对湖北省改 革路径的分析与总结，可以大致把握中国乡镇体制改革的一般趋势，并为后续的改革找 到“应该 与“事实”的结合点。 ( 一) 背景 1 、农村问题重要性的凸现 农业是人类社会生存和发展的基础，一切发展都是从这里开始的。经济学家通常把 农业对经济发展的作用归纳为以下四个方面：一是产品贡献，在所有的产业部门中，农 业是唯一生产食品的部门。没有钢或没有煤没有电，人类仍能生存，但是绝对不能没有 粮食，粮食无可替代。农产品商品剩余的增长，是非农产业产品部门发展的先决条件； 二是市场贡献，农业是工业以及整个非农产业产品的主要购买者和消费者。农民购买和 消费工业品是发展中国家工业化的关键拉动力；三是要素贡献，在经济发展的早期阶段， 农业作为经济结构中的最大产业部门，既是国内储蓄和投资的主要来源，也是劳动力的 主要供给者；四是外汇贡献，对于大多数发展中国家来说，由于工业还没有发展到出口 工业品换回自身所需要的资本品的程度，农业就成了依赖的对象。与此同时，随着人们 生活水平的提高，农业还增加了另一个重要作用，那就是提供良好的生态环境，为社会 提供休闲、旅游和教育等产品。以上几个方面作用在不同的阶段并不是同等重要的。但 是，即使是已经实现初步工业化的国家，如果农业基础受到削弱，也会对经济和社会的 稳定造成损害。一方面是我国工业化的发展，需要稳定的农业基础及广阔的农村市场， 但另一方面却是我国农村发展大大滞后于社会发展的需要。 我国的改革从农村开始，农村的改革有力地推动了城市的改革，农村经济发展释放 出的巨大活力，极大地支持了整个国民经济的发展。但是，从上个世纪8 0 年代中期改 革的重心移向城市以来，农村的发展大大滞后于城市的发展，城乡差距不断扩大，致使 “三农问题”成为国民经济中一个最突出的问题。2 0 世纪8 0 年代前期，由于首先从农 1 0 三、湖北省乡镇政府改革的背景与进程 村推动改革并使农民直接受益的缘故，乡村社会的形势比较稳定。但是，随着从乡村提 取资源力度的不断加大，城乡之间的差距也日益悬殊。据统计，从2 0 0 0 年到2 0 0 3 年的 4 年中，全国农民人均纯收入分别只比上年增长2 1 、4 2 、4 8 和4 3 ，与“十五 计划年均增长5 的目标相距较大；农民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比分别为 l ：2 7 8 、l ：2 9 0 、l ：3 1 1 和1 ：3 2 4 。与此同时，世界银行发展报告中的中国基尼系 数，目前已扩大至0 4 5 8 。啦! 这一系列数据背后是实实在在的财富差距，若差距越来越 大且持续不变，就很容易滋生和助长弱势阶层的相对剥夺感。相对剥夺感的强化会促使 人们对现状进行反思，进而对国家政权产生离心倾向，更有甚者，还有可能引发种种冲 突。 农民收入增长缓慢的同时，是农民负担的不断增加。上个世纪9 0 年代以来，由农 民负担引起的乡村社会的冲突虽未成燎原之势，但冲突的频度越来越高，强度越来越大， 组织化程度日益提升，村民自发成立的组织大体上有“减负组”、“减负委员会”、“减负 监督组”、“减负代表”、“减负骨干”等等，口3 而且，乡村宗族势力、黑恶势力开始卷入 冲突之中，使乡村社会的问题日趋复杂化，社会稳定开始步入临界值。尽管中央出台了 一系列减轻农民负担的政策，但还是赶不上农民负担增加的速度。据国家统计局的一项 报告，1 9 9 7 年农民负担已经达到人均1 0 8 元，占当年农民人均纯收入的5 2 ，此后到 2 0 0 0 年农民收入的增长速度一直处于下降状态，然而农民负担却处于持续增长之中。h 1 就湖北省而言，作为中部地区的农业大省之一，其农民负担问题也是比较突出的。2 0 0 0 年3 月，湖北省监利县棋盘乡原党委书记李昌平上书国务院总理反映“农民真苦，农村 真穷，农业真危险”，揭开了严重的“三农 问题的盖子。当年举行的全国减轻农民负 担电视电话会上，国务院通报了2 9 起涉及加重农民负担的恶性案件，湖北省就有6 起， 居各省市之首。这也是湖北省高层主动请缨自费进行税费改革的重要原因之一。目前， 随着我国工业化、城市化的迅速发展，我国已步入工业化中期阶段，由农业提供积累向 工业反哺农业的阶段已到来，农业的功能定位将出现大的调整与变动，必须通过发展现 代农业，确保农业在保障农产品充分供给的同时，提高农民收入，扩大农村市场贡献份 额以及维护生态环境等方面发挥更多的作用，实现农业与国民经济的协调发展。这样便 【i 】、1 4 ) 国家统计局农调队近5 年农民收入年均增长3 8 j ，中国统计，2 0 0 3 ( 4 ) ：第l l 页 2 1 中科院专家预测2 0 5 0 年的中国h t t p ：w w w p e o p l e c o m c n g b j i n g j i 1 0 4 5 2 0 9 5 3 3 4 h t m l ，2 0 0 3 年9 月1 8 日 3 1 于建嵘利益、权威和秩j 争一对村民对抗基层政府的群体性事件的分析【j 】，中国农村观察，2 0 0 0 ( 4 ) ：第7 2 页 湖北大学硕十学位论文 意味着对乡镇政府的职能与管理方式提出了更高更新的要求，以适应农村社会经济发展 的需要。 2 、现行乡镇体制的危机 首先是现行权力体制，导致乡镇政府权责不对等。理论上，乡镇政权是一级完整的政 权体系然而，现实中的乡镇职能与权力受到上级政府部门及其下派机构的掣肘，整体功 能遭到严重削弱。比如，原来乡镇的“七站八所”便存在很大的弊端。“八所”一般是 政府机构，行使一定的行政和执法职能，多数有利可图，由上级主管部门掌握。“七站 则 是事业单位，多数需要投入，但却被上级职能部门当作“包袱甩给乡镇政府管理，加重 乡镇政府的财政负担。 其次是分税制体制下，财力薄弱的乡镇政府成为农村“三乱 的根源。长期以来， 在分税制体制下，我国财政体制是一个上级政府主导下的利益博弈过程，上级政府一般 都能够比较顺利地将下一级政府财政收入包干基数提得较高，而将支出包干系数压得很 低i 以此减轻本级政府的财政压力。自上而下的行政任务型管理和财政体制上的分级包 干之间的矛盾在乡镇一级非常突出，9 0 年代中后期，长期累积下来的矛盾系统性的呈现出 来。在分税制体制下，乡镇政府成为政府序列中财政最弱的部分，分得的财政份额是最零散、 征收成本最高，而其负责的事权与财权之间的关系并没有得到明确和科学的划分。这使得财 源在向高层政府倾斜的同时，事权却通过目标责任制等形式压到再无下级政府的乡镇政府。 其结果是乡镇政府在政绩压力下向农民转移负担，成为“三乱 的直接制造者。另外，“分 灶吃饭”的财政体制一方面强化了不同层级政府和政府的不同部门之问的利益本位主义，另 一方面没有形成相应的权责体系，面对缺乏能力和手段保护自己利益的农民群体，基层政府 尤其是乡镇政府往往不顾一切的涸泽而渔，自我膨胀，加剧了体制本身带来的问题，形成严 重的“三农问题。在农业和传统的粮食产业为主的地区，这些问题因为缺乏非农业税源的 支持和弥补而显得特别严重。湖北省正是中部地区的农业大省，这些问题已经造成了严重的 治理危机。在9 0 年代的全国农民负担恶性案件中，湖北省屡次列身其中。因此，在2 0 0 1 年 中央政府进行税费改革的试点时，没有列入其中的湖北省自己选择主动改革，并以税费改革 的配套改革的形式继续尝试了乡镇综合配套改革，从而拉开这次具有深远意义的乡镇政府改 革的序幕。 第三是党政分设，机构膨胀，人员臃肿。党政分设导致分工不明，相互牵制，效率低 下。在理论上乡镇党政职能径渭分明，但实际工作中却很难分丌。乡镇党委和政府职能 1 2 三、湖北省乡镇政府改革的背景与进程 都同样具有执行性、具体性。党政分开，很容易造成三种结局，要么党委职实政府职虚， 要么党委职虚政府职实，要么党政职能各自分割一些，并非真正意义上的职能分开。这三 种情况都不宜于乡镇政府工作的开展，相互排挤，相互扯皮，造成巨大内耗，严重影响工 作。此外，领导职数过多，岗位升格，不利于工作协调。乡镇领导班子成员过多，很难达成 一致政见，经常出现议而不决、决而不行、行而不果的问题，领导岗位变多了，具体办事 的人就少了，容易增加办事人员，因此自用编外人员相应增加。总体上看，乡镇机构叠床 架屋，人员臃肿已是不争的事实。通常，膨胀先是从县级开始的，县级政府的人浮于事日 趋严重，就转向下移，蔓延到乡镇层面。之所以乡镇政府会出现机构的分化和功能的分化， 很大程度上是因为乡镇和县级政府以及六大班子对口设置机构的结果，对口