（公共管理专业论文）呼和浩特市失地农民社会保障问题研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得凼墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：j 丝 日期：呈坐：! 呈：竺 指导教师签名：二易形 日期：丝丝：! 兰：丝 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：兰堡垒塑璺指导教师签名： 日期：竺! 竺：! 兰：! !日 厶觚 呼和浩特市失地农民社会保障问题研究 摘要 城镇化是历史的必然，也是现代社会的重要特征。土地资源为城镇的生产 和生活提供了活动空间与承载场所，是城镇社会经济发展的必要物质基础。城 镇的发展，必然带来城镇用地的扩张。大量农用地被征用，改变了土地上千百 年来不变的生产方式，改变了权益结构，也剥离出一个新的社会群体失地 、 农民。现行政策法规没有为失地农民的到来做好相应的准备，失地农民自身对 此也没有做好心理准备，所以农民失地又失业，成为种田无地、就业无岗、低 保无份的“三无游民”。失地农民问题若不能得到公正、合理地解决，持续如此 的生活状态必然会影响到社会稳定，将对构建和谐社会造成隐患。所以，建立 和完善失地农民的社会保障制度势在必行。 本文以呼和浩特市为例论述了失地对农民产生的影响，探索在城镇化建设 中解决失地农民的社会保障问题，解决他们未来的生活问题，保证他们的基本 生存和生活能力，提出可行性对策与建议。 关键词：城镇化建设，失地农民，社会保障，对策与建议 r e s e a r c ho nt h es o c l a ls e c u r i t yo fl a n d l o s t f a r m e r s - t ak i n gh o h h o ta st h ee x a m p l e a b s t r a c t t h eu r b a n i z a t i o ni st h eh i s t o r i c a ln e c e s s i t y , a n di sa ni m p o r t a n tc h a r a c t e r i s t i co f t h em o d e ms o c i e t y t h el a n dr e s o u r c eh a sp r o v i d e da c t i v es p a c ea n dp l a c ef o rt h e c i t i e sp r o d u c t i o na n dt h el i f e ，i se s s e n t i a lm a t e r i a lb a s ef o rt h ec i t i e ss o c i a le c o n o m y d e v e l o p m e n t t h ed e v e l o p m e n to fc i t i e s ，b r i n g st h ec i t i e st ou s ee x p a n s i v e l y t h ep l a c e t h em a s s i v ea g r i c u l t u r eu s e dt ot a k eo v e rf o ru s e ，c h a n g e dp r o d u c t i o nm e t h o d so nt h e l a n df o rt h o u s a n d so fy e a r s ，c h a n g e dt h er i g h t sa n di n t e r e s t so fs o c i a ls t r u c t u r e ，a l s o s t r i p p e dn e ws o c i a lg r o u l 卜t h el a n d l o s tf a r m e r s t h ep r e s e n t l a w sa n dr e g u l a t i o n s h a v e n tp r e p a r e df o rl a n d 1 0 s tf a r m e r s a r r i v a l ，a n dt h e m s e l v e sd o n tc o m p l e t et h e p r e p a r a t i o na l s o ，t h e r e f o r et h el a n d 1 0 s tf a r m e r sl o s tt h e i rf a r m sa n d a r eu n e m p l o y e d ， b e c o m et h ep e r s o n so fn of o r m s ，n oe m p l o y m e n t ，a n dn og u a r a n t e e s i ft h eq u e s t i o no f t h el o s tf a r m e r sc a n n o ts o l v ef a i r l ya n dr e a s o n a b l y , t h e nt h e yc o n t i n u el i k et h i sl i f e c o n d i t i o n ，i tw i l lb ea f f e c ti n e v i t a b l yt h es o c i a ls t a b i l i t y , a n dw i l lc r e a t et h eh i d d e n d a n g e ri nt h eh a r m o n i o u ss o c i e t y t h e r e f o r e ，t h ee s t a b l i s h m e n ta n d t h ec o n s u m m a t i o n o ft h el a n d 1 0 s tf a r m e r s s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m si si m p e r a t i v e t h i sp a p e rd i s c u s s e di nh u h h o tc i t ya sa ne x a m p l eo ft h ei n f l u e n c eo fl a n d - l o s t f a r m e r s ，e x p l o r e st h eu r b a n i z a t i o ni nt h ec o n s t r u c t i o no f s o c i a ls e c u r i t yo ft h ef a r m e r s s o l v ep r o b l e m sa n ds o l v et h e i rf u t u r el i f ei s s u e s ，g u a r a n t e et h e i rb a s i cl i v e l i h o o da n d a b i l i t y , a n a l y s i so fs o c i a ls e c u r i t yf u n d sl a n d 1 0 s tf a r m e r st os e a r c hf o rs o l u t i o n st o t h ec h a n n e l ，p u tf o r w a r dt h ef e a s i b i li t yc o u n t e r m e a s u r ea n dt h es u g g e s t i o n k e y w o r d s ：t h eu r b a n i z a t i o n c o n s t r u c t i o n ，l a n d l e s s f a r m e r s ，s o c i a l s e c u r i t y , c o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n s 目录 弓i 言”一”“一1 ( 一) 选题的背景和意义1 1 选题背景l 2 论文研究的理论意义1 3 论文研究的现实意义2 ( 二) 研究方法2 ( 三) 论文结构o ooo o oolooo boo oo 3 一、失地农民社会保障的相关理论4 ( 一) 失地农民社会保障的内涵及作用4 1 失地农民4 2 社会保障0 0qq00100 o 000d0 4 3 失地农民社会保障及作用0 000 1000 4 ( 二) 土地征用补偿理论5 ( 三) 土地换保障理论5 ( 四) 社会保障水平“适度”理论6 二、呼和浩特市失地农民社会保障的现状、存在问题及原因8 ( 一) 呼和浩特市失地农民的现状8 1 失地后的生活情况8 2 失地农民的收入情况8 3 失地农民的消费情况1 0 ( 二) 呼和浩特市政府对失地农民的补偿情况l o 1 补偿方式1 0 2 补偿标准1 1 3 失地农民对补偿费用的使用情况1 2 ( 三) 呼和浩特市失地农民社会保障现状1 3 1 初步建立失地农民基本养老保险制度1 3 2 初步建立失地农民医疗保险制度1 3 3 初步建立失地农民就业保障制度1 4 ( 四) 呼和浩特市失地农民社会保障存在的问题1 4 1 以年产值的倍数作为征地补偿的标准不合理1 4 2 农民持续的生活和生产能力的无保障1 4 3 再就业困难，失业现象严重1 5 4 失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低1 5 5 政府对失地农民的社会保障政策宣传不到位1 5 ( 五) 原因分析1 6 1 二元经济结构背景1 6 2 土地产权制度的缺陷1 6 3 土地征用补偿制度的缺陷1 7 4 法律法规制度不完善1 8 5 农民组织化程度低，缺乏维护自身权益的能力1 9 三、国内其他地区失地农民社会保障的主要做法及启示2 0 ( 一) 国内一些城市失地农民社会保障的措施2 0 1 浙江省关于失地农民社会保障的措施2 0 2 上海市关于失地农民社会保障的措施2 0 3 成都市关于失地农民社会保障的措施2 1 ( 二) 经验与启示i d od 00 000 00 2 2 四、完善呼和浩特市失地农民社会保障的对策2 3 ( 一) 提高和加强对失地农民社会保障问题的认识2 3 1 充分认识并发挥土地保障替代物的应有作用2 3 2 充分认识健全的社会保障制度对失地农民的重要作用2 4 ( 二) 继续深化土地征用制度改革2 4 1 完善征地补偿制度是征地制度改革的关键2 5 2 加强土地征用工作的透明度，尊重被征地农民的权益2 5 3 建立科学的征地测算和补偿标准，丰富征地补偿手段2 5 ( 三) 健全失地农民最低生活保障制度0 0 00 00 0000 2 6 1 合理界定保障对象2 6 2 科学确定保障标准2 6 3 确立多渠道的资金筹集机制2 6 4 建立相关配套措施2 7 ( 四) 健全失地农民社会保障基金制度2 7 ( 五) 完善失地农民就业培训制度2 8 ( 六) 加强对失地农民的法律援助2 8 ( 七) 在建立和落实失地农民社会保障制度过程中应注意的问题2 8 1 制度先行2 8 2 因地制宜2 9 3 公平和效率的有机统一2 9 4 与现行社会保障制度相衔接2 9 参考文献3 1 致谢”“”一”一i i d i p ooqqo q m ”q l l0 00 00 3 3 内蒙古人学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 1 选题背景 己l 吉 j -口 ( 一) 选题的背景和意义 构建社会主义和谐社会，这是我国在改革发展的关键时期全党全国人民的一项重要任务。 呼和浩特市是内蒙古自治区首府所在地，它的建设发展得到自治区乃至中央领导的高度重视， 加快新农村建设步伐，实现城乡一体化发展是呼市市委、市政府几届领导热切关注的问题。 近年来，随着城镇化、工业化的迅猛推进，城市面积不断扩大，特别是城中村改造过程 中，城区周边大批农民赖以生存的土地被征用或即将被征用，城市化中“三农 问题表现得更 为严峻。在新农村建设过程中，如何妥善解决失地农民的社会保障问题，是村民和各级政府 关心的重大问题，关系新农村建设能否顺利进行，关系到改革、发展、稳定的大局，在这样 的前提下，失地农民社会保障问题的研究显得非常必要和紧迫。 2 论文研究的理论意义 据不完全统计，全国完全失去土地或者人均耕地o 3 亩以下的农民多达四五千万人，国 家统计局曾对其中2 9 0 0 多户抽样调查显示，耕地被征占后收入下降的占4 6 酽。农民失去土 地，等于失去了生产资料，失去了收入来源和生活资料。失去了土地的农民由于自身的知识 结构单一，综合素质低，缺乏应对市场竞争的信心和能力。在失去土地的农民中，只有很少 一部分人今后的生活能得到基本保障，大部分的农民没有保障。由此产生出“难就业、难创 业、难保障、难发展 的“四难”局面。 。王梦夸城市化小能放松对三农问题的关注 j 农村t 作通讯，2 0 0 5 ，( 3 ) 内蒙古大学公共管理硕一 ：( m p a ) 学位论文 失地农民既区别于农民，也不同于城市居民，他们是一个边缘群体。他们失去了土地的 保障，又不享有城市居民的社会保障。当他步入老年后，由于劳动能力的下降，收入会明显 减少或不再具有收入来源，而家庭养老功能又面临弱化的趋势。农民的养老问题历来是农民 最关心的问题之一，尤其当农民失去土之后。因此，失地农民的社会保障问题具有重要的现 实意义。 进入二十世纪9 0 年代，中国以东南沿海为代表的地区工业化城市化迅速发展，失地农民 的问题日益突出。各地政府针对这一问题，纷纷出台了一些相关的社会保障配套政策。但严 格地讲，目前各地几乎还没有真正建立失地农民的社会保障制度，随着城镇化进程向中西部 地区的推进，中西部地区失地农民问题也越来越严重。 土地作为一种基本经济要素和资源，除了具有普通土地的资源和经济价值外，还具有重 要的社会保障价值，对社会稳定和经济发展都有着重要的影响。因此，城镇化进程中，对妥 善处理好、安置好失地农民的生活问题的研究，具有理论的必要性和现实的迫切性。 3 论文研究的现实意义 呼和浩特是内蒙古自治区的政治、经济、文化、教育、金融中心。其经济发展和城市建 设水平在全区有着举足轻重的影响。近年来，随着城市规模不断扩大，按照城市的整体规划， 二环路以内的城中村将纳入城市，越来越多的农业用地被城市建设所占用，越来越多的“村 变成“城”的一部分，村民变为非农业户的城市居民，这意味着原来村民相对稳定的基本生 活来源即将失去，在城市居民的社会保障体系尚未健全的时候，这必将引起农民对失去土地 的恐慌，造成农民大规模上访，影响社会经济环境和社会治安环境的稳定。因此，研究解决 失地农民的安置问题，通过社会保障途经，使失地农民能够获得与城市居民同等的待遇，消 除他们未来进入城市后生活的忧虑，对实现呼市扩大城市规模，顺利完成城中村改造，打造 和谐首府的目标，意义十分重大。 ( 二) 研究方法 以呼和浩特市失地农民的实地调查为基础，结合国内研究现状和发展趋势及基本模式， 内蒙古人学公共管理颂十( m p a ) 学位论义 探讨适合呼和浩特市失地农民的社会保障制度。 资料主要来源于国内相关文献以及笔者的个人调查。调查采用自填问卷和当面访问相结 合。 调查问卷共分三部分，2 0 个问题指标，每个问题指标包括若干个可供回答和选择的“答 案。第一部分是基本情况。包括被调查者的家庭成员、生产经营情况、生活消费情况、就业 情况等。第二部分是政府对失地农民的补偿情况。包括补偿方式、补偿标准以及农民对补偿 的使用情况等。第三部分是失地农民的社会保障情况。包括目前的保障方式、资金来源以及 对未来社会保障的预期等。 失地农民社会保障调查样本选择。按照政府征地的先后顺序，先后分层抽样选取了1 5 个 村，然后在每个村随机抽取1 0 户左右进行调查。共发放问卷1 5 0 份，收回有效问卷1 2 5 份， 有效回收率8 3 。 ( 三) 论文结构 全文共分四章 第一章是失地农民社会保障的相关理论。 第二章呼和浩特市失地农民社会保障的现状、存在问题及原因。 第三章国内其他地区失地农民社会保障的主要做法及启示。 第四章完善呼和浩特市失地农民社会保障的对策。 内蒙古人学公共管理硕f ：( m p a ) 学位论文 1 失地农民 一、失地农民社会保障的相关理论 ( 一) 失地农民社会保障的内涵及作用 失地是指农民部分或全部失去原有承包经营的土地。在二元结构下的中国，人的身份按 地域划分，不是农民就是市民，按理说农村完全失地的农民应该划入市民行列，但是现实中， 这部分人并没有享受市民待遇，他们成为游走于城市和农村间的边缘人。正是因为这种边缘 状态，他们的社会保障才显得尤为必要。本文所要研究的失地农民是指为了城市化快速发展 的需要，大量原本属于农村集体组织所有、家庭联产承包经营的土地被全部征为国有用地而 撤销建制和尚未撤销建制并部分办理或未办理农转非人员的农民。 2 社会保障 社会保障是一个国家文明进步的重要标志，在社会及经济运行过程中发挥着重要作用。 国内外对社会保障概念的存在着很多解释，一般都认为社会保障具有保障弱势群体权益，维 护社会稳定的功效。本文认为，现代社会保障是国家或政府为了承担对公民的社会责任，促 进社会的稳定和发展，不断提高社会成员的福利水平，以立法的途径和对国民收入进行再分 配的方式，为全体社会成员的基本生活提供安全保障的一种社会制度。 3 失地农民社会保障及作用 。吴鹏森现代社会保障概论上海：上海人民出版社，2 0 0 4 塑鍪直盔兰坌茎篁里堡圭! 竺坠! 堂垡堡茎 中华人民共和国宪法明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能 力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。 这是对社会保障最简洁的概括。因此， 享受社会保障是失地农民的基本权利。本文认为，失地农民社会保障是指国家通过立法，积 极动员社会各方面资源，保障失地农民在年老、失业、疾病、伤残或遭受灾害时的基本生活 不受影响，并逐步增进其公共福利水平，提高生活质量的一种社会制度。 建立和完善失地农民社会保障的相关制度，一是有利于失地农民的保障基本生活。国家 建立社会保障体系，保障公民的基本生活，免除劳动者的后顾之忧，不仅是经济发展和社会 稳定的需要，也是人权保障的重要内容，是社会进步的体现。二是有利于维护社会稳定。失 地农民社会保障为失地农民提供各种社会保障的直接目的是维护社会秩序，减少社会冲突， 缩小贫富差距，缓解社会矛盾，建立稳定社会的安全网圆。三是有利于保持社会公平。建立失 地农民社会保障也是市场经济国家保持社会公平的一个重要手段。其作用主要表现在：一方 面通过保障失地农民的基本生活，在一定程度上消除社会发展过程中因意外灾害、失业、疾 病等因素导致的机会不均等，使失地农民在没有后顾之忧的情况下参与市场的公平竞争；另 一方面通过在全体社会成员之间的风险共担，实现国民收入的再分配，缩小贫富差距，减少 社会分配结果的不公平。 ( - - ) 土地征用补偿理论 土地征用是国家为了实施土地利用规划，实现土地利用的公共目的而强制取得农民集体 占有土地的一种行政行为。长期以来实行的征地补偿制度，是建立在把土地看作是公共产品 的基础上的。在土地征用补偿中并不完全承认、土地农民集体所有权及其土地承包经营权的 财产性质，所补偿的并不是土地完全的资产价格。征地赔偿则是要按照土地资产的实际价格， 在作出各种扣除后予以农民和集体的全额赔偿。征地赔偿更接近于土地的赎买，要求政府征 用土地需要按照市场机制进行，政府征地赔偿应该体现具有土地所有权和使用权的物化价值。 ( 三) 土地换保障理论 。张左己主编领导干部社会保障知识读本北京：中国劳动社会保障 f 版社，2 0 0 2 成保良社会保障概论 m 北京，九州出版社，2 0 0 1 内蒙古人学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 所谓土地换保障是指在规划区范围内的农民，将自己所有的土地使用权一次性流转给政 府委托的土地置换机构，由土地置换机构为失地农民符合条件的现有家庭成员统一办理各项 社会保障。土地置换机构根据土地管理部门规定的失地农民的安置费、土地补偿费、水利设 施费全部用于失地农民的社会保障。 政府用保障换土地，农民用土地换保障，这是在中国目前二元社会保障体制框架下，保 护失地农民的一种有效途径。当前，广大农村尚未建立起完善的社会保障制度，土地不仅是 最基本的农业生产资料，也是社会保障的替代物，它具有基本生活保障功能、失地保障功能 和养老功能。随着城市化的推进，必将有越来越多的农民的土地被征用。农民失去了土地， 就应有社会保障来支撑未来的生活。因此，必须对失地农民实施社会保障安置。以土地换保 障，将他们纳入城镇社会保障体系，这将有助于增进失地农民对城市化的认同，提高他们对 未来生活的预期，从而有力地推进中国城市化的进程。 ( 四) 社会保障水平“适度 理论 在微观层次上，社会保障水平是社会成员享受社会保障经济待遇的高低程度，可以用受 益给付与社会工资之比来衡量。在宏观的层面上，社会保障水平是指社会保障支出总额占国 内生产总值( g d p ) 比重，它反映的是一国或一个地区社会保障发展的深度。社会保障水平， 从其属性上分析，它是一个具有整体性、相对性、且质与量相对的范畴。它是一种宏观性、 整体性指标，实质是反映在国民收入分配中社会保障具有的份额和现实的保障水平。同时， 社会保障水平是一个相对性范畴，社会保障是相对于国民经济发展程度而言的。社会保障水 平也是一个质与量相统一的范畴。从量上讲，社会保障水平有“高、“低之分，具体衡量 方法是社会保障费用总额占国内生产总值的百分比；从质上讲，社会保障水平有“适度和 “不适度”之分，具体衡量标准是社会保障费用支出是否与国家生产力发展水平以及各方面 的承受能力相适应；从质与量的统一上看，社会保障并非越高越好，社会保障支出增长速度 主要取决于国民收入水平及国民经济增长速度，超越国民经济增长的社会保障水平，即使很 卢海元实物换保障：完善城镇化机制的政策选择北京：经济管理出版社，2 0 0 2 塑茎直查堂坌茎笪墨婴：兰! 坚坠! 堂竺丝苎 高，也是不可取的。 社会保障需求条件是决定社会保障经费支出水平的因素，它既包括现今需求状况，又包 括未来需求趋势。社会保障水平的确立，要立足于社会保障的当今需求更要着眼于社会保障 的未来需求。因为社会保障水平具有刚性，易升不易降，当未来社会保障需求大于当今需求 时，当今适度的社会保障水平就会变成未来不适度的社会保障水平。从总体上看，社会保障 需求条件主要包括以下几个方面：它所保障人口、给付的水平、保障的项目、给付的条件等。 社会保障供给的条件是决定社会保障资金筹集水平的因素。从本质上说，社会保障供给 条件，主要取决于国民经济总体发展水平。 社会保障水平适度理论，为确定失地农民养老保障制度的给付水平提供了理论依据。在 我国现行的生产力水平下，国家只能提供维持农民基本生活的保障。 。李春根社会保障理论与政策北京：经济科学出版社。2 0 0 9 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、呼和浩特市失地农民社会保障的现状、存在问题及原因 ( 一) 呼和浩特市失地农民的现状 近年来，随着经济的快速发展，呼和浩特市加快了城市化的步伐，城区面积迅速扩张。 如意开发区、金川开发区、金桥开发区的相继建成，自治区、市、区级政府的向外搬迁以及 二环路、三环路的修建，使征地数量大幅度增加。据呼和浩特市劳动和社会保障部门统计， 呼和浩特市建设规划区域范围内被征地农民达4 6 万人，其中完全失地农民2 2 万人。随着 呼和浩特市城市化的进一步加快，将会形成更为庞大的失地农民群体。 1 失地后的生活情况 失地农民失去了传统的经营土地为主的生产方式后，他们的再就业方式因年龄、性别、 文化水平、技能和择业观念的不同而呈现出不同的特点。调查统计显示：处于劳动年龄的失 地农民，开商业店铺的约占1 5 9 6 ，搞运输( 包括出租车) 的约占1 9 ，搞养殖业( 主要养奶牛) 约占2 2 ，在私企打工的约占2 8 ，失业在家的约占1 6 ( 包括自愿性失业和季节性失业) 。 从以上统计情况可以看出，失地农民受自身文化程度、择业观念的限制，只能从事以体力劳 动为主的一般性行业就业。 2 失地农民的收入情况 呼和浩特市失地农民的收入因其所处的地理位置不同而呈现出明显的差异。二环路以内 居住的农民，因交通便利，房租又比市内便宜得多，所以成为外来打工人员的首选住所。他 内蒙古大学公共管理硕上( m p a ) 学位论义 们的房租收入成为稳定收入的重要组成部分。而二环路以外居住的失地农民，房租收入则微 乎其微。下面是一组不同收入的对比分析。 案例1 ：府兴营村位于呼和浩特市新城区，处于二环路以内。有本村户口的约8 8 6 户， 2 9 8 0 人。该村的耕地基本全部被政府征用，村民主要以房屋出租、金属加工和服务业为主维 持生计。由于该村所处的地理位置优越，吸引了大量外来打工人员，大约有2 0 0 0 0 人在该村 租房。大量的外来人员给府兴营村民带来了赚钱的机会。8 5 的农户依靠出租房屋获得了相对 稳定收入，同时，5 0 的农户经营店铺。 案例2 ：沟子板村位于呼和浩特市玉泉区，处于二环路以外。有本村户口的约4 0 0 多户， 人口1 0 2 2 人。由于其所处地理位置较偏，交通不便，所以外来租房人口较少，导致该村村民 房租收入少，经营店铺的也少。大部分收入来源于跑运输、养奶牛和给私企打工。该村家庭 总收入额明显要比府兴营村少。 通过对调查资料整理，得出下面两个村的家庭纯收入户数构成对比表 表2 1 ：两个村居民家庭纯收入户数构成表单位：( ) 收入府兴营村沟子板村 3 万元以上 8 62 2 2 3 万元 3 4 62 4 5 1 2 万元4 0 25 3 0 5 1 万元1 3 11 6 3 0 5 万元以下 3 5 4 通过对2 0 0 户呼和浩特市失地农民收入状况的抽样调查的调查，得出： 表2 2 ：呼和浩特市失地农民家庭年收入户数构成表 家庭年收0 5 万元 o 5 1 1 一1 5 1 5 22 2 52 5 33 万元 入 以下万元万元万元万元万元 以上 户数91 8 4 06 2 4 0 1 91 2 可见，呼和浩特市失地农民在2 0 0 7 年每户平均纯收入为17 7 3 7 5 0 元，人均纯收入为5 4 8 5 元。而同期呼和浩特市城镇居民人均可支配收入为1 6 9 2 0 元，农民居民人均纯收入为6 1 2 1 元 ( 资料来源：呼和浩特市2 0 0 7 年统计年鉴) 。农民的人均收入不仅低于城镇居民，而且低于 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 未失地农民的收入。 3 失地农民的消费情况 通过对2 0 0 户呼和浩特市失地农民消费调查，得出以下的失地农民消费水平统计： 表2 3 ：失地农民家庭消费情况调查表 家庭消费0 3 万元 0 3 0 5 1 1 一1 5 1 5 22 2 52 5 万 ( 万元)以下0 5 万元万元万元万元万元元以上 户数573 31 0 24 66 l 可见，呼和浩特市失地农民在2 0 0 7 年平均每户家庭消费额为1 2 6 5 2 5 元，人均消费3 1 4 4 元，而同期呼和浩特市城镇居民人均消费性支出1 1 4 3 2 元，农村居民消费支出3 2 6 7 元( 资料 来源：呼和浩特市2 0 0 7 年统计年鉴) 。失地农民的消费不仅低于城镇居民的消费水平，也低 于未失地农民的消费水平。 1 补偿方式 ( 二) 呼和浩特市政府对失地农民的补偿情况 目前，从全国范围来看，政府对失地农民的补偿方式主要有货币安置、招工安置、留地 安置和住房安置等基本方式。 货币安置是指在土地征用时，由政府和用地单位根据土地上从事的农业生产收益一次性 一 支付被征地农民一笔补偿费。不与土地的非农业化价值以及土地非农化后产生的级差收益增 、值相关联。采取货币安置方式，农民虽然在心理上比较容易接受，但是对于农民的长久生计 并无保障。 招工安置是指地方政府或用地单位依据征地数量有比例地安排“农转非 人员就业。这 是从计划经济体制时期存延的一种老办法，现时期实施起来困难加大。 留地安置是指在征地时为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障；在规划确定的 建设用地范围内安排一定面积的建设用地；支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产 内蒙古大学公共管理硕1 j ( m p a ) 学位论文 经营的安置方式，是货币安置的一种重要的补充形式。有时也称为划地安置，即划出一定面 积土地，给失地农民留出生存和发展空间，既可通过发展二、三产业解决部分失地农民的就 业，还可通过壮大集体经济，为失地农民提供多方面的保障，真正造福百姓。 呼和浩特市政府目前对失地农民的安置基本上全部采用货币安置。这是因为货币补偿操 作简单，既可以减轻国土部门和用地单位的工作量及安置带来的压力，又可以使失地农民在 心理上容易接受。 2 补偿标准 根据土地管理法第四十七条规定：征用土地的，应按照被征用土地的原用途给予补 偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。土地补 偿费，指因国家征用土地对土地所有者和使用者对土地的投入和收入造成的损失的补偿；安 置补助费，是为了安置以土地为主要生活资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补 助费，按照需要安置的农业人口数计算。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地征用 前三年平均年产值的三十倍。 呼和浩特市征用土地的补偿费和安置补助费如下表： 表2 4 ：呼和浩特市征用耕地土地补偿费标准单位：万元亩 土地 菜地水浇地旱地 种类 类别一类二类三类四类一类二类三类四类一类二类三类 平均年 0 80 50 2o 10 0 80 0 7 5o 0 70 0 6 50 0 30 0 2 50 0 2 产值 补偿 7 24 51 80 90 7 20 6 7 50 6 30 5 8 50 2 70 2 2 50 1 8 金额 表2 5 ：征用耕地人员安置补助费单位：万元亩 人均耕地面积 0 4 亩0 60 81 亩1 5 亩2 亩2 5 亩3 亩3 5 亩 田田 内蒙古人学公共管理硕l ( m p a ) 学位论文 土地类 种类 别 1 3 1 2 ll1 098765 菜地o 81 0 49 68 887 26 45 64 84 0 56 565 554 543 532 5 0 22 82 62 42 221 81 6 1 41 2 水浇 o 0 81 0 40 9 60 8 80 8o 7 20 6 40 5 6 0 4 8o 4 地 0 0 7 50 9 7 50 90 8 2 50 7 50 6 7 5 0 6 0 5 2 5 0 4 50 3 7 5 0 0 70 9 l o 8 4 0 7 70 70 6 30 5 60 4 9o 4 2o 3 5 旱地0 0 30 3 9o 3 60 3 30 30 2 7o 2 4o 2 4o 1 80 1 5 0 0 2 50 3 2 50 30 2 7 50 2 50 2 2 50 20 1 7 60 1 5 0 1 2 5 0 0 20 2 6 0 2 4 0 2 2o 2o 1 80 1 50 1 40 1 2o 1 ( 资料来源：呼和浩特市人民政府文件呼政发 2 0 0 1 5 9 号) 在实际操作补偿政策的过程中，尤其是对于土地补偿费在乡政府、村集体和失地农民个 人这三者之间的分配非常混乱，没有明确的分配标准，往往是乡政府、村集体留存了大部分， 实际到农民手里的只是少部分。据笔者的调查资料显示，呼和浩特市失地农民实际得到的土 地补偿费和安置补偿费总和平均每户为6 7 万元。按照2 0 0 7 年的人均消费水平3 1 4 4 元计算， 不考虑物价上涨因素，这笔费用只能维持4 5 年的生活。 3 失地农民对补偿费用的使用情况 调查显示，大部分农民对已经到手的补偿费存在短期消费的现象。已经( 或准备) 为子 女结婚用的排第一，供子女上大学的排第二，装修房屋排第三，投资性消费排第四，存银行 排第五。 内蒙古人学公共管理硕j 二( m p a ) 学位论文 ( 三) 呼和浩特市失地农民社会保障现状 近年来，呼和浩特市政府为了妥善安置失地农民，以征地补偿安置费和土地转用后的增 值收益为主要来源，初步建立了失地农民的养老保险、医疗保险、就业保障等“三位一体” 的措施，为解决失地农民的生产生活进行了诸多有益的探索。 1 初步建立失地农民基本养老保险制度 2 0 0 5 年7 月，呼和浩特市政府出台了呼和浩特市被征地农转非人员养老保险暂行办法。 该办法规定，呼和浩特市规划区2 5 0 平方公里范围内，在土地被依法征用和整体拆迁的 行政村中办理农转非登记，年满1 6 周岁的集体经济组织成员与城市市民一样均可参加城市市 民的基本养老保险。被征地农转非人员养老保险制度所需基金由市土地收购储备拍卖机构、 村集体和个人共同承担。其中市土地收购储备拍卖机构承担4 0 ，村集体承担3 0 ，个人承担 部分从土地征用、拆迁补偿费中缴纳。截止到2 0 0 8 年，己有2 万多名失地农民参加了社会养 老保险，其中5 3 9 6 名达到法定退休年龄的参保人员已经开始享受每月4 1 8 元的养老保险待遇。 同时，呼和浩特市也成为内蒙古第一个将被征地农民纳入养老保险范畴的城市。 2 初步建立失地农民医疗保险制度 为了缓解失地农民中患重病家庭的经济压力，有效防止“因病致贫，因病返贫 现象的 发生，呼和浩特市政府于2 0 0 7 年1 月出台了呼和浩特市被征地农转非人员医疗保险办法。 该办法适用于城市规划区范围内土地全部被依法征用的被征地农转非人员，凡是年满1 6 周岁的被征地农转非人员由原村集体组织统一参加医疗保险。此外还规定了被征地农转非人 员一次性缴纳的医疗保险安置费和医疗保险费，由呼和浩特市土地收储拍卖部门、原村集体 以及被征地农转非人员个人共同承担，其中个人承担4 0 ，原村集体土地补偿费承担3 0 ( 土 地补偿费不足部分由所在乡镇和区政府统筹解决) ，呼和浩特市土地收储拍卖部门承担3 0 。 内蒙古人学公共管理硕：l ：( m p a ) 学位论文 3 初步建立失地农民就业保障制度 在失地农民中，劳动年龄段人员占多数，解决他们的就业问题，必须是重中之重。在这 种背景下，呼和浩特市被征地农转非人员就业培训管理办法于2 0 0 7 年3 月正式出台并在 2 0 0 7 年5 月1 日起正式施行。该办法规定，呼和浩特市被征地农转非人员将纳入城镇再 就业服务体系，凡属呼和浩特市城市规划区范围内土地全部被依法征用且在法定劳动年龄段 内( 在校生除外) ，有就业能力和就业愿望的被征地农转非人员，已参加被征地农转非人员养 老保险、尚未就业的人员，可到市劳动和社会保障部门申领再就业优惠证，按规定享受现 行的就业再就业优惠政策。除此之外，还统一建立了被征地农转非人员就业保障金制度，确 保被征地农转非人员全面享受各项就业再就业优惠政策。被征地农转非人员就业保障金将按 每人2 0 0 0 元的额度征收，村集体承担3 0 ，区财政承担3 0 ，市财政承担4 0 ( 在土地出让收 益中支出) 。 ( 四) 呼和浩特市失地农民社会保障存在的问题 虽然呼和浩特市对失地农民的社会保障取得了一定成绩，但从总体上看，还存在着一些 问题急需解决： 1 以年产值的倍数作为征地补偿的标准不合理 呼和浩特市的现行规定中的土地征收补偿机制，即呼和浩特市城市建设控制区内征用 集体土地和拆除地上建筑物补偿办法( 呼政发 2 0 0 1 5 9 号) ，基本上延用了计划经济时代的 做法，以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，并且至今依然沿用十年前制定的补偿方 、 法，不能反映土地在市场上的真实价值，未考虑到农用地转为国家建设用地的土地价值的升 值潜力，这种测算方法不够科学。地价房价的不断上涨，而集体土地被征收补偿所依据的标 准未变，在很大程度上损害了失地农民的合法权益。 2 农民持续的生活和生产能力的无保障 1 4 内蒙古人学公共管理硕j ：( m p a ) 学位论文 由于现有的补偿方式基本上都是一次性货币补偿，许多失地农民将征地补偿费一次性用 于房屋建设、子女婚嫁或偿还债务，加之无稳定的收入来源，大部分失地农民在今后可能出 现日常生活难以维持、大病无钱医治、付不起子女教育费等困难。失地农民成了“务农无土 地、上班无岗位、失业无保障 的三无农民。土地作为农民生活的保障，失去土地后生活困 难。有些农民尽管目前生活还不错，但由于平时打散工，收入不稳定，没有了土地心里没有 底，担心以后的生活问题。生活无保障不仅成为失地农民的后顾之忧，也成为农村社会长治 久安的后顾之忧。 3 再就业困难，失业现象严重 调查发现，失地农民再就业困难这个问题较为突出，失地农民闲赋率高达1 6 9 6 。究其原 因主要有两方面：一方面是因失地农民普遍文化水平低，年龄结构偏大，加之过去以种地为生， 无技能或技能单一，就业缺乏竞争力，在招工用工市场化的情况下，难以找到合适的工作岗 位；另一方面是因部分年轻失地农民对就业期望值较高，希望找份轻闲、干净、工资待遇高 的工作，面对现实生活中的粗活、重活，往往怕吃苦、嫌工资低而不愿干，处于金融危机特 殊时期工作更难找，他们索性在家当起了“啃老族”。 4 失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低 呼和浩特市建设规划区域范围内的被征地农民已达4 6 万人，而政府只给完全失地2 2 万 名农民办理养老保险，目前仍然有大约2 4 万名部分失地的农民被排除在养老保险大门外。 此外，已参加养老保险的失地农民大多数都存在着缴费基数低，保障数额偏少问题，养老保 险的待遇尚达不到解决生活保障的目的。 5 政府对失地农民的社会保障政策宣传不到位 政策宣传不到位是影响失地农民社会保障制度建立和充分发挥作用的一大阻碍因素。由 于村民并不理解社会保障项目的来龙去脉，所以也不知道如何实现、