（行政管理专业论文）河北省农民工医疗保险转移接续问题研究.pdf

-1 11ij】，1 学位论文耐性声明f 删f 魁嬲 本人所提交的学位论文河北省农民工医疗保险转移接续问题研究，是在导师的 指导下，独立进行研究工作所取得的原创性成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中标明。 本声明的法律后果由本人承担。 指导教师确认( 签名) ： 形年莎月p 日 学位论文版权使用授权书 奄乃圾 本学位论文作者完全了解河北经贸大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学 位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权河北经贸大学可以将学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保 存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在年解密后适用本授权书) 指导教师确认( 签名) ： 狮年6 月尸同 秀乃芸 i l 纠 、伊 、，t1钔日 堑羁 月 耆乡 作年 文 p 论 矽 呷 ，li 釉护 戳巧 月 眷q 作年 文 。 论训 摘要 目前我国j 下处于经济加速转型的特殊时期，随着城市化进程的加快，农村富余劳动 力源源不断地涌入城市，成为城市发展中庞大又特殊的力量农民工。他们处于城市 社会的边缘地位，一般从事着“脏、累、苦、差 的工作，身体的健康状况处于高疾病 风险状态，所以，迫切需要完善的医疗保障以防疾病风险。然而，在实际操作中还存在 着许多问题，比如各地农民工医疗保险模式呈碎片化且互不兼容，农民工的“断保”、 “无保现象普遍，农民工医疗保险的实施效果与政策初衷产生了很大差距。2 0 0 9 年4 月，国务院关于深化医药卫生体制改革的意见的出台，为解决这一难题提供了新的 保障，今后我国将以农民工为重点做好医疗保险转移接续，妥善解决农民工医疗保险问 题。 基于上述背景，论文选取河北省农民工医疗保险转移接续问题作为研究主题，并展 开实地调研以求制定合理对策，为河北省农民工医疗保险转移接续机制的建立提供参 考。首先，通过文献研究，总结农民工医疗保险转移接续的相关理论，为对策的制定奠 定理论基础。其次，采用比较分析法，通过阐述河北省农民工医疗保险的相关政策及具 体规定，并在与其他农民工医疗保险模式及移接接续规定进行比较的基础上，对河北省 有关农民工医疗保险政策本身进行评析；采用实地调查法，对省会建筑农民工医疗保险 现状及其转移接续需求进行调查，客观分析农民工医疗保险现状、对转移接续的需求及 意愿，为对策的制定提供现实依据。再次，深入剖析建立农民工医疗保险转移接续机制 的制度约束、现实约束和技术约束以及机制的缺失对农民工群体、医疗保障事业的发展 及河北省城市和社会建设等方面造成的负面影响。最后，提出河北省建立农民工医疗保 险转移接续机制的对策建议，包括实施原则、前提条件、具体方案、技术及法律支撑等 五个方面。 当然，转型期农民工医疗保险转移接续机制只是一种过渡性的措施，随着城市化进 程的加快，经济转型的完成，在整体层面上将逐渐消除长期以来存在的城乡医疗保障水 平的巨大差异，农民工医疗保险最终将会融入城乡一体化的医疗保障体系。 关键词：河北省农民工医疗保险转移接续机制 a b s t r a c t w i t hc h i n a sr a p i de c o n o m i ct r a n s f o r m a t i o n ，a c c e l e r a t e dp a c eo fu r b a n i z a t i o n ，t h e s u r p l u sr u r a ll a b o rh a sp o u r e di n t ot h ec i t y , t h e yg e n e r a l l ye n g a g e di n ”d i r t y , t i r e d ，b i t t e ra n d p o o r ”w o r k ss ot h e yu r g e n t l yn e e d e dm e d i c a lc a r et og u a r da g a i n s tt h er i s ko fd i s e a s e h o w e v e r ，t h em e d i c a li n s u r a n c eo fp e a s a n tw o r k e r sl a c ko fc o n t i n u a t i o ns y s t e m t h e r ew a sa b i gg a pb e t w e e nt h ee f f e c to fi n s u r a n c ep o l i c ya n dt h eo r i g i n a li n t e n s i o no ft h ep o l i c y t h e s t a t ea n dg o v e r n m e n tp u b l i s h e d ”t h er e c e n ti m p l e m e n t a t i o np l a no fm e d i c a la n dh e a l t hs y s t e m r e f o r m ”， f o c u s i n g o nu r b a na n dr u r a lm i g r a n tw o r k e r st o c o m p l e t em e d i c a l i n s u r e t r a n s f e r e n c ea n ds o l v et h ep r o b l e mo fp e a s a n tw o r k e r sm e d i c a li n s u r a n c e b a s e do nt h eb a c k g r o u n d ，t h ep a p e rt o o kt h et r a n s f e r e n c ea n dc o n t i n u i t yo fp e a s a n t w o r k e r sm e d i c a li n s u r a n c ea ss u b j e c t d e p e n do nt h ei n v e s t i g a t i o n ，t h ep a p e rp r o v i d et h e r e f e r e n c eo fh o wt os o l v et r a n s f e r r i n gp e a s a n tw o r k e r si nh e b e im e d i c a li n s u r a n c es y s t e m r a t i o n a l l y f i r s to fa l l ，t h i sp a p e rs u m m e du pr e l e v a n tt h e o r y sa n dt h e nu s e dc o m p a r a t i v e a n a l y s i s ，c o m p a r i n gr e l e v a n tc u r r e n tp o l i c yo fm e d i c a li n s u r a n c ea n dp r o t e c t e dm o d e lf o r m i g r a n tw o r k e r si nh e b e ip r o v i n c ea n do t h e rd o m e s t i cr e p r e s e n t a t i v er e g i o n s ，e v a l u a t i n gt h e m e d i c a li n s u r a n c ep o l i c yo fi nh e b e ip r o v i n c e s e c o n d l y , t h i sp a p e ra d o p t e ds u r v e ym e t h o d ， c a r r y i n go u ta ni n v e s t i g a t i o no nm i g r a n tw o r k e r s n e e do fm e d i c a li n s u r a n c es h i f ti n c o n s t r u c t i o ni n d u s t r y a n a l y s i so b j e c t i v e l yt h ed e m a n da n dt h es u b j e c t i v eo fm i g r a n tw o r k e r s i nc a s eo fl a c ko ft h es y s t e m ，p r o v i d i n gp r a c t i c a lb a s i sf o rf o r m u l a t i n go fr e a s o n a b l er e s p o n s e t h i r d ，t h i sp a p e rd e e p l ya n a l y z e t h e s y s t e mc o n s t r a i n t s ，r e a l i s t i c a n dt e c h n i c a l c o n s t r a i n t s f i n a l l y , t h i sp a p e rp u tu pt h ep r i n c i p l ea n dm e c h a n i s mo fe s t a b l i s hm e d i c a l i n s u r a n c ei nh e b e ip r o v i n c e ，t h a ti n c l u d e di m p l e m e n t a t i o np r i n c i p l e ，c o n d i t i o n ，s p e c i f i c s o l u t i o n s ，t e c h n i c a la n dl e g a ls u p p o r t m e d i c a li n s u r a n c et r a n s f e r r i n gm e c h a n i s mi sak i n do ft r a n s i t i o n a la r r a n g e m e n t s ，w i t h t h ea c c e l e r a t i o no fu r b a n i z a t i o na n de c o n o m i ct r a n s i t i o n ， e l i m i n a t i n gt h el o n g s t a n d i n g p r o b l e mo fu r b a na n dr u r a lm e d i c a li n s u r a n c e ，m i g r a n tw o r k e r sw i l le v e n t u a l l ye n g a g e di n t o t h eu r b a n r u r a li n t e g r a t i o nm e d i c a ls e c u r i t ys y s t e m k e y w o r d s ：h e b e ip r o v i n c em i g r a n tw o r k e r s m e d i c a li n s u r a n c et h e t r a n s f e ro f c o n t i n u a t i o n 目录 中文摘要i i i 英文摘要i v 1 导论1 1 1 研究背景、目的及意义1 1 1 1 研究背景1 1 1 2 研究目的2 1 1 3 研究意义2 1 2 国内外研究综述2 1 2 1国内研究综述2 1 2 2 国外研究综述6 1 2 3 简要评述：7 1 3 研究的主要内容、方法及创新点8 1 3 1 研究的主要内容8 1 3 2 研究方法9 1 3 3 创新点9 2 2 理论基础与概念界定1 0 2 1 概念界定1 0 2 1 1 农民工1 0 2 1 2 农民工医疗保险1 1 2 1 3 农民工医疗保险转移接续1 2 2 2 理论基础1 2 2 2 1“大数法则”理论1 2 2 2 2 社会保险连续性理论1 3 2 2 3 农村劳动力转移理论1 3 2 2 4 社会公平理论1 4 3 河北省农民工医疗保险相关政策与需求调查1 5 3 1 河北省农民工医疗保险相关政策发展概况1 5 v 3 1 1 河北省农民工概况1 5 3 1 2 农民工医疗保险相关政策及具体规定1 5 3 1 3 政策比较与评析1 9 3 2 河北省农民工医疗保险转移接续需求调查2 3 3 2 1调查对象的人口统计特征2 3 3 2 2 调查对象的工作及流动情况2 4 3 2 3 原医保处理情况及参保现状2 6 3 2 4 样本转移接续意愿及方式的主观选择2 7 3 3 本章小结2 7 4 河北省农民工医疗保险转移接续机制缺失分析2 9 4 1农民工医疗保险转移接续机制缺失的原因2 9 4 1 1 制度约束2 9 4 1 2 现实约束3 1 4 1 3 技术约束3 2 4 2 农民工医疗保险转移接续机制缺失的负面影响3 3 4 2 1 对农民工群体造成的负面影响：3 3 4 2 2 对医疗保险事业发展的负面影响3 4 4 2 3 对河北城市和社会建设的负面影响3 5 4 3 本章小结3 6 5 河北省实施农民工医疗保险转移接续的对策建议3 8 5 1转移接续的原则3 8 5 1 1 公共财政视角下的政府责任主导原则3 8 5 1 2 维护农民工利益视角下的权利与义务对等原则3 9 5 1 3 省际区域范围视角下的各地协调发展原则3 9 5 2 转移接续的重要前提4 0 5 2 1 合并社会保险两类经办机构4 0 5 2 2 实行基金管理的省级统筹4 0 5 3 转移接续“缴费年限 的计算4 l 5 3 1同一险种，累积“缴费年限”4 1 5 3 2 不同险种，折算“缴费年限”4 1 v i 5 4 转移接续的技术及法律支撑4 2 5 4 1 推进“金保 工程，统一信息系统4 2 5 4 2 完善政策法规，提高立法层次4 2 6 总结及展望4 3 6 1 研究总结及局限4 3 6 1 1 研究总结4 3 6 1 2 研究局限4 3 6 2 后续研究展望4 4 参考文献4 5 附录5 0 致谢5 2 攻读学位期i 日j 的研究成果5 3 v i l v i i i 1导论 1 1研究背景、目的及意义 1 1 1 研究背景 ( 1 ) 农民工医疗保险出现“政策微效”【l l 我国当前处于经济转型、城市化进程加速时期，跨地区流动就业的农民工越来越多， 由于农民工医疗保险转移接续机制缺失，零散并带有地方属性的农民工医疗保险互不兼 容，农民工医疗保险政策的实施效果与政策初忠产生了很大差距。据统计，截至2 0 0 8 年 1 2 月底，全国农民工总量为2 2 5 亿人，然而，截至2 0 0 8 年1 1 月底，全国农民工参加 基本医疗保险的人数只有4 1 9 5 万人，仅有不到2 0 农民工参加了基本医疗保险山，部分 已参保农民工“断保”现象普遍，农民工实际处于“无保 状态。 ( 2 ) 农民工医保政策“微效 的不良影响 从本质上讲，医疗保险制度是一种国民收入的再分配，在医疗资源稀缺的前提下， 其“目标定位 ( t a r g e t i n g ) 应该能够体现社会福利的最大化1 2 】。然而，农民工医疗保险 具有城乡二元属性和属地化管理的双重特征，各险种的账户设立、筹资水平、缴费比例、 保险待遇等都不尽相同，农民工医疗保险转移接续机制缺失。“两栖”的农民工在流动 之后，其医疗保险不能转移接续，从而损害了其医疗保障权益，违背了“谁参保，谁受 益 的医疗保险基本原则，也违背了社会公j 下，并逐渐成为制约我国经济发展和医疗保 障事业本身发展的瓶颈之一【3 】。 ( 3 ) 建立农民工医疗保险转移接续机制的必要性 由于当前我国农民工医疗保险领域出现了这样或那样的各种问题，与新时期的要求 已不相适应，因此建立符合现实需要的农民工医疗保险转移接续机制已成为当务之急， 以有效地保护农民工权益，促进劳动力自由流动，加速我国城市化进程，推动经济繁荣 发展，保障社会和谐稳定。为此，国务院于2 0 0 9 年4 月6 同公布关于深化医药卫生体制 改革的意见，明确指出，将以城乡流动的农民工为重点做好基本医疗保险关系转移接 续，妥善解决农民工基本医疗保险问题。随后，各统筹地也相继出台了文件以求解决 医疗保险转移接续问题。2 0 0 9 年6 月，河北省颁布并实施关于完善城镇基本医疗保险、 生育保险政策若干问题的指导意见，明确了实施省内城镇职工医疗保险转移接续的办 m 数，来源：人力资源和社会保障部网站。2 0 0 9 h t t p ：啪m o h r s s g o v c n i n d e x h t m l 酗文件米源：人力资源和利：会保障部网站，2 0 0 9 h t t p ：啪m o h r s s g o v c n i n d e x h t m l 法，规定在本省范围内跨统筹地区流动的人员，其“缴费年限”连续计算。此办法的 实施将会在一定程度上加速省内的人才流动，但河北省农民工医疗保险转移接续机制的 有效供给与农民工的实际需求仍面临着结构性的困难【4 】。 1 1 2 研究目的 基于专业兴趣和对社会问题的关注，论文选取河北省农民工医疗保险转移接续问题 作为研究主题，以期取得以下成果： ( 1 ) 通过展丌积极调研，厘清农民工医疗保险相关政策及具体规定：了解农民工 医疗保险现状及对转移接续的诉求，为制定合理对策提供现实依据。 ( 2 ) 在实地调查的基础上，深入剖析农民工医疗保险转移接续机制缺失的原因， 阐述农民工医疗保险转移接续机制缺失所带来的负面影响。 ( 3 ) 结合河北省的具体情况，提出农民工医疗保险转移接续的对策建议，包括转移 接续原则、前提条件、“缴费年限 的计算、技术及法律支撑等方面。 1 1 3 研究意义 农民工医疗保险转移接续问题不仅是个单方面的问题，它还关系到农民工就业、医 疗保障体系的完善、社会稳定与经济发展等一系列的问题。本文总结了农民工医疗保险 转移接续的理论基础，并以现实条件为基础，展开调研，把握农民工医疗保险转移接续 问题的实质，提出农民工医疗保险转移接续的对策建议。期待为进一步深化河北省基本 医疗保险制度改革理清思路，为相关职能部f - i n 定合理政策提供可行的参考方案，为进 一步开展基本医疗保险扩面工作提供支持。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国内研究综述 ( 1 ) 医疗保险转移接续难题的成因 统筹层次过低是医疗保险跨区转移难的根源。我国经济社会发展呈现二元结构， 城乡间经济发展不平衡；受历史、资源分布等因素制约，东中西三大经济地带间经济发 展也不平衡( 杨宜勇、谭永生，2 0 0 9 ) 1 5 】。受二元社会保障模式的影响和制约，我国的 农民工医疗保险制度走了一条区分城乡、分别建设的路子( 曹笑辉、孙淑云，2 0 0 8 ) 【6 】。 经济发展的地区不平衡、省区之间经济实力差距过大，导致各地医疗保险统筹层次过低， 是医疗保险跨区转移难的根源所在( 杨宜勇、辛小柏、谭永生、邢伟，2 0 0 9 ) 忉。使得 各地“各自为政”，制定的相关制度都只在本行政区域内有效，无法满足农民工流动性的 国文件来源：河北省人力资源和社会保障厅 l 】9 站，2 0 0 9 b ! ! 巳；曼塑：生：! ! ! ：g q ! ：璺望 2 要求( 罗倩妮，2 0 0 9 ) 【引。 政府政策是产生该问题的直接原因( 杨宜勇、谭永生，2 0 0 9 ) 1 9 】。我国对公民的 社会保障权的保护仅停留于宪法的纲领性规定之上，尚未有专门的医疗保险法律，医疗 保险事业还停留在社会政策的层面( 罗倩妮，2 0 0 9 ) 【1 0 1 。一方面，政府政策各地并不统 一，甚至互相冲突，严重损害了法律的严肃性；医疗保险统筹范围一般局限于市、县两 级，为劳动力流动中的医保关系转移带来了相当大的复杂性。另一方面，某些统一而不 尽合理的政策也对医疗保险转移接续产生了阻碍，如“劳动力跨区域流动，只转移医疗 保险关系和个人余额，统筹基金并不随同转移等，对参保人利益产生直接冲击，更为 严重的是，它将触发迁出地与迁入地政府间的利益博弈。罗正月( 2 0 0 8 ) 1 l 】的研究也认 为政府责任的缺位是导致农民工医疗保险制度长期滞缓的主要因素。一般情况下当地户 籍应在当地参保，这种社会保险与户籍挂钩的管理办法，使保险关系转移遇到障碍， 有户籍的可以转入，无户籍的则不能转入，这对于社会保险关系接续是极为不利的( 杨 宜勇、谭永生，2 0 0 8 ) 1 2 】。 信息系统不统一是操作层面的原因。医疗保险经办机构管理体制不健全、行政效 率低下、信息系统不统一是操作层面的原因( 尹庆双、杨英强，2 0 0 7 ) t 3 】。我国医疗保 险涉及人口总量大，且流动性强，因此对医疗保险行政管理和服务提出了更为严格的要 求，但现有的行政管理体制和效率却无法保障相关管理服务的供给。我国目前的社会保 险各统筹区域的管理是自成系统，业务信息网络基本不与其他统筹区域连接，社会保 险关系转移只能通过多个环节的人工办理，费时费力，制约社会保险关系的转移( 杨宜 勇、谭永生，2 0 0 8 ) 1 4 1 。 ( 2 ) 医疗保险转移接续难题产生的负面影响 直接损害了参保人的社会保障权利。从理论上讲，存储于医疗保险个人账户和社 会统筹账户中的资金，其所有权、受益权均属于参保人，理应随着参保人的跨区流动而 跟随转移。但是由于各地采取的是医疗保险封闭运行模式，互不续接的管理办法就成为 一种短期行为，历史地看显失公平；而且当灵活就业者、进城务工人员待重新择业后， 其医疗保险的缴费和待遇的双重吃亏就不可避免了( 罗勇，2 0 0 5 ) i s 】。 不利于医疗保险制度的可持续发展。医疗保险制度设立的初衷是为了集中保险 资金，分散投保人风险。但是因为医疗保险关系跨区衔接的阻碍，影响到医疗保险筹资 水平的提高，大大弱化了医疗保险的保障功能。如参保人在跨区流动时，被动选择“退 保 ，降低了保险中的“大数效应”，难以在群体内部分散风险( 杨月娇，2 0 0 8 ) 1 1 6 。 又如基本医疗保险缴费年限不能跨区叠加以及医药费异地报销难的问题弱化了医疗保 障的应有功能( 褚福灵，2 0 0 8 ) l l 。 阻碍了劳动力的自由转移和全国劳动力市场的组建。劳动力是否选择跨区工作转 移最终要取决于劳动者本人的成本一收益核算。假定转移行为的收益既定，于是转移成 本大小将成为转移决策的决定性因素，这其中，医疗保险“转续难”将大大提升跨区转 移成本，降低劳动力自由转移的可能性( 李珍，曹清华，2 0 0 7 ) 【i 引。住在城市的农民工 多数享受不到单位的任何医疗待遇，处于高风险无保障的状态，只有依靠自己微薄的收 入和有限的个人积蓄，这种依靠自身的保障是一种十分脆弱的保障，不利于促进社会公 平和劳动力的合理流动( 李晓云，2 0 0 7 ) 【1 9 】。 不利于城市化的进一步推进。目前，我国j 下在实施城市化战略和建设社会主义新 农村战略，其目的主要是转移数量巨大的农村富余劳动力，实现城乡和谐有序发展。但是 社会保险关系跨地区转移接续制度的缺失，严重影响着农村剩余劳动力向城市转移，给 城乡之间人口的合理流动造成极大的干扰，致使两种战略之间失去有效的衔接，从而延 缓我国城市化的进一步推进( 董成，2 0 0 7 ) 2 0 】。迁移出去并不预期能够在迁入地长期居 住下去( 蔡畴，2 0 0 1 ) 【2 。中国约8 0 的农民工处于侯鸟式的短期迁移过程中，他们或 者流动到其他的城市，或者返回农村，很难在城市定居下来。由此，导致的我国城市化 水平较低，与工业化水平不符。 ( 3 ) 医疗保险转移接续难题的化解路径 农民工医疗保险问题的严重化并不意味着农民工境遇不如以前，恰是中国社会发展 进步的表现，农民工自身的公平意识、平等意识、维权意识乃至民主意识等均在快速强 化起来，国家同益具备了逐渐解决农民工问题的条件( 郑功成，黄黎若莲，2 0 0 7 ) i z 引，专 家和学者对医疗保险转移接续难题提出了化解方法。 提高医疗保险统筹层次，最终实现全国统筹。医疗保险统筹层次越高，抗风险能 力越强。唐钧( 2 0 0 7 ) 1 2 3 】，车莲鸿( 2 0 0 8 ) 2 4 1 认为如能尽快实现省级统筹，甚至全国统筹， 在更大范围和层次上保证医疗保险政策统一、机构统一、标准统一，则“接续难”问题 可以得到快速而有效的解决。胡大洋( 2 0 0 8 ) 【2 5 】，杨宜勇等( 2 0 0 9 ) 2 6 】从中国经济实际出 发，认为先行省级统筹，下一步再实现全国统筹更符合国情，这样有利于保险关系转移 接续，有利于保障资金统一调度，有利于一个地区居民的负担公平。 提高医疗保险统筹层次后建立相关协调机制。作为临时补充配套政策，胡大洋 ( 2 0 0 8 ) 【2 7 l 提出统筹层次提高后需建立地区间基金平衡调节机制，以化解地区间因人口 4 转移带来的基金结构性失衡。陈锋、李文中( 2 0 0 8 ) 2 9 】，杨宜勇等( 2 0 0 9 ) 2 9 1 提出应该 建立社会保险转账储备基金，专门用来保证社会保险关系跨统筹地区转移时转移相应统 筹账户基金的需要，并提出尽快实现基本医疗保险省级统筹建议，将多数地区现行的计 算“连续缴费年限 的做法，改为计算“累积缴费年限”，建议流入地与流出地双方应 有协议和沟通机制，将医疗保险相应的社会统筹部分随基本医疗保险关系一并转移。唐 钧( 2 0 0 7 ) 【3 0 1 ，董克用、王丹( 2 0 0 8 ) f 3 1 】主张学习欧盟的社保跨国移动的管理经验，坚 持“国民待遇和“工作地原则”，实际上也是一种累计计算缴费年限的办法。苏嫒 ( 2 0 0 9 ) 3 2 1 提出了通过赋予统筹账户缴费受益权，实现社会保险关系全国统一转续的创新 思路。受益权，即参保职工向社会统筹账户缴费满1 年，就应该享有一定数量的受益权。 提供转移接续的法律保障。林枫( 2 0 0 5 ) p 3 】提议医疗保险立法应当在强化广覆盖、 充实多层次、照顾困难群体、完善个人账户等基本点上花力气，应尽早立法! 有学者主 张借鉴西方国家在类似情况下的经验，如欧盟以统一实体法的“求同协调 ( h a r m o n i z a t i o n ) 与冲突规范的“存异协调”( c o o r d i n a t i o n ) 两种方式来解决各国间社二 会保障的法律冲突( 董保华，2 0 0 5 ) p 4 】【3 5 | 。曹笑辉、孙淑云( 2 0 0 8 ) 3 6 1 认为在社会保 障的城乡整合实现之前，以法规的选择规范配合地方社会医疗保险法规的立法模式，将 是解决城乡医疗保险协调问题的主要途径。 实施转移接续的配套政策。首先，合并医疗保险部门。郑功成( 2 0 0 9 ) p 7 1 认为当 务之急是由法律作出规定统一经办机构。其次，建立全国统一的信息系统。从发达国家 经验可知，高水平的社会统筹离不开全国统一的社保信息系统。杨燕绥( 2 0 0 8 ) 1 3 剐认为 政府应投资建立全国性数据库，在各险种之间建立信息共享机制，为参保人在全国各地 接续社会保险关系和转移参保记录提供方便的服务。褚福灵( 2 0 0 8 ) 3 9 1 提出，应当效法 加拿大，实行“一卡通”，劳动者一生中在不同居住地区的缴费和待遇信息均计入该社 会保障卡( 册) 中，并都能确保统筹基金部分随同参保职工跨区转移。参保人患病时所 需资金可通过“银行系统”由患者“所在地 对患者“就医地”进行远程支付，以共同 化解其疾病风险。 、 ( 4 ) 农民工医疗保险转移接续的具体方案 胡务( 2 0 0 6 ) 【4 0 1 就农民工城镇医疗保险与新型农村合作医疗制度的衔接进行了研究， 探讨城市农民工能否参加农村新型合作医疗问题，未涉及制度的衔接；付晓光，汪早立 ( 2 0 0 6 ) 【4 l 】就新农合与城镇居民医疗保险制度衔接问题进行了研究，主要解决交叉人群 参加何种医疗保障问题，未涉及具体制度安排；朱俊生( 2 0 0 9 ) 4 2 1 也提出城乡整合的第 一步应该着眼于城镇居民医保和新农合的整合；周寿棋( 2 0 0 7 ) 【4 3 】研究城乡各项医保制 度的衔接，未涉及具体制度安排，对“压高就低 或“托低就高”的接续方法进行了探 讨，指出前者违背“福利不可逆”的定律，政治风险大。 张车伟( 2 0 0 6 ) i 删提出为农民工建立可以携带的全国通用的社会保障专用账户，并 把基本养老、基本医疗和工伤等几项保险全部包括进来，由地方劳动和社会保障部门统 一管理。刘传江、程建林( 2 0 0 8 ) 【4 5 】提出建立便于转移的完全积累永久性个人账户，以 实行“可衔接、可转移、可折算”的农民工医疗保障制度。韩秀兰、阚先学( 2 0 0 9 ) 1 4 6 1 研究了农民工大病医疗险与城镇职工基本医疗保险间的转移和衔接模式，认为可采用参 保时间折算方式、折算参保时间，并补缴差额以及视同参保年限补缴保费三种模式。龚 文海( 2 0 0 9 ) 【4 7 1 对农民工医疗保险与城镇职工基本医疗保险之间的转移接续，提出了 “弹性运作模式”和账户中断与复效制度，即确定科学合理的年限折算比例和保费补缴 比例以进行转换和衔接，对因失业、短期回乡或工作变换出现保费中断的，可保留其医 保关系，经补缴后，其保费可办理接续或转移。这种弹性运作模式可促进当前“保当期、 不建个人帐户的农民工医保暂行办法向全民统一基本医保制度转变。 1 2 2 国外研究综述 国外学者对中国农民工的医疗保险问题研究较少，就医疗保险转移接续的实践而 言，欧盟的一些制度安排值得借鉴。欧盟成员国由于经济发展水平、历史传统和价值观 念不同，其社会保障制度具有很明显的属地化( 本土性) 特征。但欧盟在解决跨国流动 人员的养老、医疗问题方面，并没有试图用统一的制度来取代各成员国的保险安排，而 是力图在各国现有社保制度的基础上进行“协调”【4 8 1 。也就是说，每个成员国仍可自行 决定各项社会保障安排，比如覆盖对象、项目设定、资格条件、待遇水平以及缴费标 准，欧盟层面的作用是确立一系列成员国必须遵守的共同规则，“允许劳动者为其在 不同成员国完成工作的所有时间不受歧视地获得福利”( 刘卫翔，2 0 0 1 ) ，确保成员国 的“个体行为”不会对其他成员国的流动就业人员产生消极影响【4 9 】。 ( 1 ) 欧盟关于社会保障问题的法律规定 在欧盟的各项基本条约中所阐述的关于保证劳动者在自由流动中的社会保障权利 的规定，为具体立法提供了法律基础。欧盟制定的一系列法规目的是取消不同社会保障 制度的适用中所隐含的地域限制，在欧盟各国中就这一问题达成原则性的共识，为具体 立法提供法律基础如2 0 0 7 年通过、2 0 0 9 年生效的里斯本条约加大在社会保障领域 的立法和协调力度。 6 ( 2 ) 具体的社会保障协调方案 欧盟为适应经济一体化的要求，颁布了具体方案，并多次进行调整与扩充，最终形 成欧共体1 4 0 8 7 1 号条例( r e g u l a t i o n se e cn 0 1 4 0 8 7 1 ) 5 0 】和欧共体5 7 4 7 2 号条 例( r e g u l a t i o n se e cn 0 5 7 4 7 2 ) 5 1 】。内容如下： 依靠标准表格。采用标准表格，详细提供个人的有关资料，如姓名、社会保障号 码、地址、参保记录、福利申请等等。当劳动者发生流动、甚至死亡时，通过表格在相 关成员国的社会保险机构之间传递，掌握经办所需的基本信息，从而精确计算出劳动者 的应得权益，防止虚报冒领的道德风险。 保证办公经费。欧盟各成员国在确定参保人员应缴纳的保险费用时，就已经将可 能发生的行政费用包含其中，也就是说各成员国社会保险经办机构所有办公经费均按一 定比例从从社保基金中提取，以保证按时足额支付劳动者各项保险待遇。 累积原则。即工作地所在国必须考虑申请者在其他成员国工作期和投保期限，将 其累加后作为参考标准。例如当劳动者主张享受医疗保险待遇时，如果在这个最后参保 国有一定的参保时间或缴费金额的要求，那么就要将其之前在其他成员国履行医疗保险 义务的时间或金额一并计算。 在最终居留地领取待遇。若劳动者最后居住图与参保国不同，而欲在居住国主张 待遇时，居住国要提供同等于参保国的医疗福利，但以其在参保国参保的额度为限，发 生的费用由实际应对其负责的参保国予以偿还。事实上，很多欧盟国家通过签署双边或 多边居民互免同病种医疗费用协议，避免了偿还的发生【5 2 】。 1 2 3 简要评述 “农民工”是我国社会发展进程中形成的一个特有的概念，多年来国内学者和实践 者对农民工的医疗保险问题进行了积极的研究和探索，并形成了大量理论科研成果，出 现了不同类型的农民工医疗保险实践模式。但讨论主要集中于全国层面，没有形成广泛 认可的成熟方案，也缺乏系统地针对特定地区的研究。 欧美一些国家在社会保障建设，特别是工业化、城镇化、人口老龄化过程中出现的 医疗保障问题及对策方面，积累了不少成功经验，对我国医疗保障制度的完善，尤其对 农民工医疗保障问题的妥善解决有一定参考价值和借鉴作用。 本文借鉴国内外已有的研究成果，为了促进农民工医疗保险建设，完善农民工医疗 保险制度，进行特定地区的农民工医疗保险转移接续问题的研究。 7 1 3 研究的主要内容、方法及创新点 1 3 1 研究的主要内容 论文遵循“提出问题一分析问题一解决问题的研究思路，以河北省为研究的切入 点，重点研究河北农民工及在河北务工的省外农民工医疗保险在河北省区内转移接续问 题。首先，通过文献研究，总结了农民工医疗保险转移接续的相关理论，为制定合理的 对策奠定理论基础。其次，采用比较分析法，通过阐述河北省有关农民工医疗保险的相 关政策及具体规定，并与上海、广州农民工医疗保险模式及长三角医疗保险转移接续模 式进行比较，对河北省现行农民工医疗保险相关政策本身进行评析；采用实地调查法， 对省会建筑农民工医疗保险现状及其转移接续需求进行调查，客观分析了农民工医疗保 险现状、对转移接续的需求及意愿，为制定合理的对策提供现实依据。再次，深入剖析 建立农民工医疗保险转移接续机制的制度约束、现实约束和技术约束以及转移接续机制 的缺失对农民工群体、医疗保障事业的发展及河北省城市和社会建设等方面造成的负面 影响。最后，在明确了医疗保障制度建立的理念基础上，提出了河北省建立农民工医疗 保险转移接续机制的对策建议，包括原则、前提条件、“缴费年限”的计算、技术及法 律支撑等五个方面。 本论文主要的研究内容分为6 个部分，重点内容为第3 、4 、5 部分。 第1 部分：导论。在导论部分，说明了选择河北省农民工医疗保险转移接续问题进 行研究的背景，指出了研究目的及意义；对有关医疗保险转移接续难题的研究进行了梳 理，展现了关于此问题的研究现状和特点，并介绍了国外的实践经验；介绍了论文的主 要研究内容和方法，指出了此文的创新点及局限性。 第2 部分：概念界定与理论基础。对论文中所涉及的重要概念做出解释，使研究范 围更为清晰，研究目的更为明确。阐述实施农民工医疗保险转移接续的相关理论，为实 施农民工医疗保险转移接续提供理论依据。 第3 部分：河北省农民工医疗保险政策及农民工需求调查。首先，采用比较分析法， 通过阐述河北省农民工医疗保险的相关政策及具体规定，与其它代表性的农民工医疗保 险及转移接续模式进行比较，对河北省农民工医疗保险现行政策进行评析。其次，采用 实地调查法，对建筑行业农民工医疗保险现状及其转移接续的需求进行实地调查，并对 调查结果进行客观分析与说明。 第4 部分：河北省农民工医疗保险转移接续机制缺失的原因分析。深入剖析农民工 医疗保险转移接续机制缺失的原因，具体包括制度约束、现实约束和技术约束。从对农 8 民工群体、医疗保险工作及河北城市和社会发展三个方面阐述了转移接续机制缺失的负 面影响，指出实施农民工医疗保险转移接续的重要性和紧迫性。 第5 部分：河北省建立农民工医疗保险转移接续机制的对策建议。在明确了医疗保 障制度建立的理念基础上，结合河北省的具体情况提出农民工医疗保险转移接续的对策 建议，包括实施原则、前提条件、“缴费年限”的计算、技术及法律支撑等五个方面。 第6 部分：总结及展望。总结本论文的研究结果，并指出由于时间和能力所限，论 文的调查与研究尚存在一定的局限性，说明了有待进一步研究的问题。 1 3 2 研究方法 ( 1 ) 比较分析法。医疗保险的发展具有普遍的规律性，通过对河北省农民工医疗 保险具体政策与其它代表性的农民工医保及转移接续政策进行比较，阐述河北省农民工 医疗保险政策本身的优缺点，从而在比较中找出差异，获得经验和启示，以便更有针对 性的提出河北省解决农民工医疗保险转移接续问题的相应建议。 ( 2 ) 实地调查法。走访河北省省本级医疗保险的主管部门，了解有关农民工医疗 保险的相关政策、具体规定及运行成效。结合实地的问卷调研，了解建筑行业农民工医 疗保险的现状和对医疗保险转移接续的需求及其意向，找出实施农民工医疗保险转移接 续的约束因素，为制定合理的河北省农民工医疗保险转移接续方案提供现实依据，使研 究结论具有说服力和可操作性，以避免纸上谈兵。 1 3 3 创新点 ( 1 ) 通过梳理河北省农民工医疗保险相关政策，了解省会建筑农民工医疗保险现 状及转移接续的诉求，深入剖析了农民工医疗保险转移接续机制缺失的原因，具体包括 制度约束、现实约束和技术约束。 ( 2 ) 结合河北省的具体情况，以现实条件为基础，提出了可供参考的河北省农民 工医疗保险转移接续的对策建议，包括实施转移接续的原则、重要前提、“缴费年限” 的计算、技术及法律支撑等五个方面。 9 2 理论基础与概念界定 本章首先对论文中所涉及的重要概念做出解释，使研究范围更为清晰，研究目的更 为明确。其次对农民工医疗保险转移接续问题的相关理论进行分析，为农民工医疗保险 政策转移接续机制的探讨提供理论依据。 2 1 概念界定 2 1 1 农民工 “农民工一词，于1 9 8 4 年在中国社会科学院社会学通讯中第一次出现，后被广 泛使用，但至今“农民工”一词仍没有一个统一的定义，学者们从不同的角度对“农民 工”作出了解释，如表2 1 所示： 表2 1 “农民工定义 仅从以上四位学者各自给出的定义来看，“农民工”一词虽涵盖范围有些不同，但 说明了一个共同点，那就是“农民工 既是一个身份概念，同时也是一个职业概念，是 身份和职业的结合体。本论文倾向于较为宽泛的“农民工”概念，即所有从农村( 从事 农业生产的农村人口，即具有农村户籍的人员) 中出来进入到城镇务工、经商的人员， 但不包括哪些“离土不离乡“的务工人员；其转移流动方式包括三种，即从乡到城、从 城到城和从城到乡。 l o 2 1 2 农民工医疗保险 ( 1 ) 医疗保险 医疗保险包括由政府专门提供的社会基本医疗保险、由市场提供的商业医疗保险和 由企业或单位提供的补充医疗保险，更多情况下指的是社会基本医疗保险。从其所承保 的范围来看，医疗保险有广义和狭义之分，如下表2 2 所示： 表2 2 医疗保险承保范围 我国社会医疗保险是指通过缴费筹集