（行政管理专业论文）江西省农村养老保障制度研究.pdf

摘要 摘要 江西省的农村养老保障问题是迫切需要解决的问题。江西省是农业大省， 2 0 0 7 年末全省农村人口2 6 2 9 7 8 万人，占总人口的6 0 2 。6 5 岁及以上的人口 为2 2 0 9 万人。中国素有养老、爱老、尊老的良好传统。江西省的老年人是我过 城乡二元结构中的弱势群体，也是最需要保障的群体，应该得到物质生活的保 障和精神慰籍。 但是，我省农村传统的养老制度正在面临挑战。由于计划生育政策的实行 和耕地面积的减少，家庭和土地对农民的保障功能已经弱化。而“社区养老 和“五保户 覆盖面小；商业养老保险对农民来说缺乏可信度和购买力。这就 使建立和完善江西省农村养老保障制度变的十分必要。 江西省农村养老保障问题在理论和实践上一直都是众多学者争论的焦点。 但到目前还没有达成共识。本文分析了建立和完善江西省农村养老保障制度的 背景和迫切性，在对国内外农村养老保障制度进行比较研究的基础上，着重研 究了建立我省农村养老保障制度的主客观条件，认为我省已经具备建立农村养 老保障制度的条件，从而提出了建立江西省农村养老保障制度的基本设想。 研究的目的是通过建立和完善江西省农村养老保障制度，迎接人口老龄化 的挑战，提高江西省农村老年人的生活质量。对于建设社会主义新农村，和江 西省社会保障实际工作有着较高的理论意义和现实意义。 关键词：农民农村社会保障农村社会养老保障江西省 a bs t r a c t t h ep r o b l e mo fe n d o w m e n tf o rt h ea g e di nj i a n g x ip r o v i n c ec o u n t r yi su r g e n tt o s o l v e j i a n g x ip r o v i n c ei sab i ga g r i c u l t u r a lp r o v i n c e ，w h o s er u r a lp o p u l a t i o na tt h e e n do f2 0 0 7y e a ra m o u n tt o2 6 2 9 7m i l l i o n ，w h i c ha c c o u n t sf o r6 0 2 0 f t h et o t a l p o p u l a t i o n t h ep o p u l a t i o n6 5y e a r so l da n da b o v en e a r l y 2 2 1 m i l i o n t h e r ei sa l o n g - e x i s t i n gg o o dt r a d i t i o no fs u p p o r t i n g , l o v i n ga n dr e s p e c t i n gf o rt h ea g e d i n c h i i l a s e n i o rc i t i z e n sl i v i n gi nj i a n g x ip r o v i n c ec o u n t r ya r ew e a kc o m m u n i t i e si n d u a le c o n o m i cs t r u c t u r eo fc i t ya n dc o u n t r y , a n da l s oa i ct h ec o m m u n i t i e sw h i c h m o s tn e e dt oe n d o w t h e ys h o u l do b t a i nt h ee n d o w m e n t i nm a t e r i a ll i f ea n dc o m f o r t i ns p i r i t b u tt h et r a d i t i o n a lr u r a le n d o w m e n ts y s t e mi nj i a n g x ip r o v i n c ei sf a c i n gt h e c h a l l e n g e b e c a u s et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h eb i r t hc o n t r o lp o l i c y , t h er e d u c t i o ni n e u l t i v a t e da r e ar e s u l ti nt h ef a c tt h a tf a m i l ya n dl a n dh a v ew e a k e n e dt h es a f e g u a r d f u n c t i o nf o rt h ef a r m e r s ，b u tt h eh o u s e h o l de n j o y i n gt h ec o m m u n i t ye n d o w m e n t f o r a g e da n de n j o y i n gt h ef i v eg u a r a n t e e sa c c o u n tf o rs m a l lp o r t i o ni nc o n t r a s tw i t ht h e w h o l ep o p u l a t i o n i ti sn o to n l yd e f i c i e n ti nc r e d i tb u ta l s ou n a f f o r d a b l ef o rt h e f 椭e r si nt e r m so fc o m m e r c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e a l lt h e s em a k e i tn e c e s s a r yt o e s t a b l i s har u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mi nj i a n g x ip r o v i n c ec o u n t r y t h ep r o b l e mo ft h er u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mi nj i a n g x ip r o v i n c ei s c o n t i n u o u s l yaf o c a lp o i n tq u e s t i o nb e i n gh e a t e d l ya r g u e d i nt h e o r ya n dp r a c t i c e 锄0 n gm u l t i t u d i n o u ss c h o l a r s b u tt h ep r o b l e m o fh o wt oe s t a b l i s ha n dp e r f e c tt h e n l r a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e ma p p r o p r i a t ef o rj i a n g x ip r o v i n c ea tp r e s e n th a s n o ta c h i e v e dm u t u a lr e c o g n i t i o n t h i sa r t i c l eh a sa n a l y z e dt h eb a c k g r o u n da n d u r g e n c yo fe s t a b l i s h i n g t h en e wr u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mi nj i a n g x i p r o v i n c e ，i l l u s t r a t e ds e p a r a t e l yt h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dt h e t h e o r i e sc o n c e r n e d - b a s e d0 nt h ec o m p a r a t i v es t u d yo nt h ed o m e s t i ca n df o r e i g nr u r a le n d o w m e n t i l l a b s t r a c t i n s u r a n c e s y s t e m a n da l s ot h e s u b j e c t i v e a n do b j e c t i v ec o n d i t i o n so ft h e e s t a b l i s h m e n te m p h a t i c a l l y , t h ea u t h o rb e l i e v e st h a tj i a n g x ip r o v i n c eh a sa l r e a d y p o s s e s s e dt h ec o n d i t i o n so fe s t a b l i s h i n gt h er u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m _ = s o m ec o n s t r u c t i v ei d e a sa n da d v i s eo ni t se s t a b l i s h m e n ta n dp e r f e c t i o ni s p u t f o r w a r d t h er e s e a r c hg o a li st oi m p r o v et h el i v i n gq u a l i t yo fs e n i o rp e o p l et h r o u g h e s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n gt h er u r a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e mi nj i a n g x i p r o v i n c e ，f a c i n gt h ec h a l l e n g eo fo l d - a g ep o p u l a t i o n i ta l s oh a st h es i g n i f i c a n c ei n t h e o r ya n di np r a c t i c ef o rt h ec o u n t r ys e c u r i t y a n dt h es o c i a l i s tn e wc o u n t r y c o n s t r u c t i n gi nj i a n g x ip r o v i n c e k e yw o r d s ：f a r m e r t h er u r a ls o c i a le n d o w m e n tt h er u r a ls o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c es y s t e m j i a n g x ip r o v i n c e i v 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手瓢纫豫签字瞧扣8 年6 月多日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位做作者签名( 瑚：象翟辛霉 导师签名( 瑚：侈隍吃 签字日期：捌年6 月岁日签字日期：珈8 年移月 第1 章引言 1 1 概述 第1 章引言 “老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养 一直是 中国人的理想境界。在老龄化日益加剧的今天，养老问题已经成为全世界越来 越关注的问题。中国作为世界上人口最多的国家，也拥有为数最多的老年人口。 随着新世纪的到来，我国已经正式跨入老龄化社会，养老问题已经成为关系到 国计民生和社会稳定的重大问题。我国有7 0 的人口是农民，随着我国工业化 和城镇化的步伐不断加快，农村计划生育政策的实施和人均寿命的不断延长， 我国农村的老龄化趋势已经日益加剧。农村老年人口绝对数量大，老龄化程度 高、速度快，加以相对落后的经济社会状况给农村养老带来了巨大的压力，解 决了农村的养老问题就等于是解决了中国大多数人的养老问题。 中国农村养老的传统模式是以家庭养老为主，但随着中国工业化、城市化 进程的加快，农村的生育率下降、人口流动加剧、传统养老观念改变等，家庭 养老保障的功能逐步弱化。改革开放三十年来，我国的社会主义建设已经取得 了巨大的成绩，各项制度不断完善。就城市而言，从2 0 世纪8 0 年代的养老保 障制度改革到9 0 年代基本形成“统帐结合”的养老新模式，我国的养老保障体 制已基本解决了城市养老保障的重大问题。但就农村而言，一方面：传统的家 庭养老保障功能逐渐弱化，无力承当日益加剧的养老压力；另一方面：成熟的 社会养老体系尚未建立。加之以我国农村经济发展的不平衡，各地农民分化情 况的巨大差异又给建立统一的农村养老保障模式提出重大挑战。 对于农村养老保障的现状，学者们的意见取得了基本一致即传统的家庭养 老保障功能已经弱化。现行的农村养老保险一方面先天不足，另一方面在创新 中有巨大的危机。建立新的符合中国国情的农村养老保障制度迫在眉睫。在此， 政府应该承担起责任。但顾及中国农村发展不平衡的现状，就各地区应建立怎 样的农村养老保障制度，未能达成共识。尽管有的学者认为，目前中国建立全 民普及的养老保障的时机已经成熟，可以以全覆盖、高统筹、低水平、无条件、 可持续的原则不分城乡、工农等差别建立全民社会养老保障。但笔者认为，虽 第1 章引言 然建立全民普及的社会保障体系是从普通民从到中央高层的共同理想和追求目 标，但就中国目前的具体情况而言，养老保障尤其是农村养老保障还无法一步 到位，而是要在对我国总的养老保障的现状分析的基础上，根据不同地区的实 际情况，切实建立起适合本地区的养老保障模式，逐步实现全民普及这一共同 理想。 江西省作为发展中的中部城市，经济发展与浙江等沿海开放城市存在着一 定差距。尤其表现在农村经济发展上。在这种经济条件之下照搬其它地区的农 村养老保障模式明星是行不通的。本文拟从全国农村养老保障的现状分析入手， 结合江西省的实际情况，努力探索一种适合江西省省情的农村养老保障新模式。 1 2 研究背景 1 2 1 我国农村养老保障现状 就养老保障而言，按照保障责任主体由小到大，可以将养老保障划分为自 我养老保障、家庭养老保障、社区养老保障、政府养老保障和社会养老保障1 。 就目前我国农村养老保障的现状来看，主要可以分为三个层次：家庭养老保障， 社区养老保障和政府养老保障。其中家庭养老保障占主导性的地位，社区养老 保障发展不平衡，政府养老保障包括最低生活保障和政府补贴的社会养老保险， 目前我国的低保水平较低而农村社会养老保险正处于创新阶段，新的模式尚处 于探索中。 第一、家庭养老保障占主导性的地位。家庭养老在我国农村养老中一直占 据着基础性的地位。有着深厚的社会心理基础和文化基础。并受国家法律的保 护。中华人民共和国老年人权益保护法明文规定“老年人养老主要依靠家庭， 家庭成员应该关心和照顾老人 拒不赡养老人的，将受到道德和法律的双重制 裁。家庭是我们的情感归宿，尤其是对于老年人来说，除了温饱以外，家庭在 情感交流和精神慰籍方面都起着不可替代的作用。目前在我们国家，老年人主 要依托家庭养老，绝大多数老年人都和子女居住在一起。据统计我国现阶段有 1 公维才中国农民养老保障论社会科学文献出版社 2 第1 章引言 6 3 5 的老人和子女一起生活2 ，虽然存在不少老年夫妻家庭和老年单身家庭， 但子女供养的居多。 第二、社区养老保障发展不平衡。社区保障是一定地域范围( 社区) 的人 口，通过一定方式筹集保障资金，用公开规范的措施为社区内成员因生病、怀 孕、伤残、年老和死亡，造成经济损失或收入下降，导致经济和生活困难而提 供的帮助，为社区成员提供生活保障的一种制度3 。我国农村的社区养老，主要 是由社区提供养老资源和养老服务的保障模式。目前，由于我国经济发展的不 平衡。各地社区养老保障发展也相应出现发展不平衡的情况。在农村经济发达 的地区，社区为农村人1 ：3 的养老提供了强有力的经济支持和服务保障。下文将 提到的在我们国家具有典型代表意义的苏南模式和广东模式都建立在集体经济 发达的基础上。在农村经济中等发达的地区，社区保障主要体现在对本社区的 成员的老年生活进行补贴。推进“五保 供养。兴办老年福利。而在经济不发 达，集体经济薄弱的地区。集体对于老年人的养老根本无法提供有效的经济支 持，“五保”供养也很难落实到位。由此可见，由于农村社区养老保障是依托农 村集体经济而建的，农村社区本身所拥有的资源和经济实力对农村社区养老保 障构成基本的约束。目前在我们国家大部分农村还不具备相应的实力建立完备 的农村社区养老保障。但一些发达地区的成功经验也为我们提供了借鉴意义。 农村社区养老保障有利于利用农村现有的养老资源，保有农村现有的人文环境， 有利于农村老年人口的心理健康。对农村的稳定和发展有不可忽视的作用。是 我国农村养老保障体系的重要组成部分之一。 第三、农村社会养老保险正处于创新阶段。2 0 0 6 年中央一号文件指出“建 立与农村经济发展水平相适应、与其他措施相配套的农村社会养老保险制度。切 实际上，从1 9 8 6 年民政部根据中华人民共和国国民经济和社会发展的第七个 五年计划提出的“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情 况，先试点、逐步实行 我国就开始了对农村社会养老保险的试验和探索。 1 9 9 1 - 1 9 9 2 年，民政部确定了开展农村社会养老保险工作的基本原则、事实方 法、管理机构等一系列重大问题。试点期间积累了丰富的经验。1 9 9 2 年农村社 2 刘昌平城市化：解决中国农村养老问题的关键。中国农村经济，2 0 0 l 3 梁鸿中国农村现阶段社区保障的经济学分析上海，百家出版社 4 中共中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见人民日报2 0 0 6 2 2 2 3 第1 章引言 会养老保障试点工作结束，进入全国范围内根据县级农村社会养老保险基本 方案全面推广阶段。到1 9 9 7 年，全国有2 6 个省发布了开展农村社会养老保 险工作的地方性法规和文件，2 1 0 0 多个县不同程度地开展了农村社会养老保险 工作，参保人数达8 0 0 0 多万人。但也暴露出很多问题，基本方案在制度设 计和实践实施中都存在一定问题。出现稳定性差、保障力度不够、基金保值增 值困难、基金管理、监督机制不完善、基金流失严重的情况。2 0 0 2 年1 0 月， 劳动和社会保障部向国务院递交了关于整顿规范农村养老保险进展的报告， 提出农村养老保险工作要在有条件的地区逐步实施，同时研究探索适合农民工、 失地农民、小城镇农转非人员特点的养老保险办法。2 0 0 2 年1 1 月，党的十六 大提出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险 ，由此，我国的农村社会 养老保险工作进入创新发展阶段。各地根据自身实际，不断寻求制度创新，北 京、江苏等地都创立了适应本地区的农村社会养老保险制度。虽然在目前我国 农村养老保障体系中，农村养老保险发挥的作用显得相对薄弱。但作为农村养 老保障的核心内容，伴随着我国人口老龄化的进程和养老社会化的发展趋势， 农村社会养老保险将成为我国农村养老保障体系的重要组成部分。大力发展农 村社会养老保险，寻找适合本地区的新模式是目前各地养老保障工作的重点。 1 2 2 江西省农村人口老龄化的现状 改革开放三十年来，江西省的经济得到不断发展，人们生活水平日益提高， 医疗卫生条件不断改善，人们的平均寿命不断提高，江西省人口自然增长稳中 有升。据统计，至2 0 0 7 年末，全省总人口为4 3 6 8 4 1 万人，比上年未增加2 9 2 8 万人。其中6 5 岁及以上老年人口为3 4 6 7 6 万人，占全省人口的比重为8 4 ， 比上年提高0 5 百分点。按照“6 5 岁及以上人口比重超过7 ，即为老龄社会 的衡量标准。江西已经进入老龄化社会。其中农村人口为2 6 2 9 7 8 万人，占总 人口数的6 0 2 ，按比例计算，农村6 5 岁及以上人口的为2 2 0 9 万人，农村养 老面临着巨大压力5 。 我省的人口老龄化呈现出以下特征：第一，农村老年人口数量大，增长速 度快。据2 0 0 5 年的抽样调查，2 0 0 5 年全省6 5 岁及以上的农村人口为1 9 9 4 2 万人，占农村人口的7 3 5 ，到2 0 0 7 年底的统计数据显示，全省6 5 岁及以上 5 数据来源：江西统计信息网 4 第1 章引言 的农村人口2 2 0 9 万人，占农村人口的8 4 。以年均1 0 7 4 万人的速度递增。 第二，农村老龄化程度高于城镇。第三，农村“空巢老人增多。在城市化的 不断推进中，伴随着大量青壮年劳动力外出打工，和家庭小型化趋势的到来， 农村“空巢老人逐年增多。第四，未富先老。我省属于中部发展中省份，虽 然在2 0 0 7 年全省总产值突破5 0 0 0 亿元大关，但相对而言和其它发达省份的差 距还比较大，老龄化的物质基础仍比较薄弱6 。 1 2 3 江西省养老保障模式研究的必要性。 由于城乡二元结构特征明显，城乡发展差距较大。我省绝大部分农村地区 尚未建立完善的社会养老保险制度。长期以来，养老保障主要依赖于家庭养老。 日趋严重的老龄化问题对我省农村老年人口养老问题提出严峻挑战。 第一，农村老年人口的增加，加大了农村的养老压力。 第二，老年人口的高龄化降低了老人的自我养老能力。由于大部分农村老 年人口受教育程度低，他们大都是纯体力劳动者，年龄极大的影响了他们的自 我养老能力，加重了农村养老的负担和压力。 第三，农村家庭的小型化，削弱了农村养老的功能。由于计划生育政策的 实施，农村家庭的小型化、核心化发展。由过去一般是多对夫妇供养一对老人 变成现在一对夫妇供养两对及两对以上的才人，加之人们思想观念的转变，传 统的“孝文化的未落。传统的家庭养老功能开始弱化。 第四，“空巢老人 的增多，加大了农村养老的社会化需求。农村“空巢老 人”不断增多，使传统的家庭养老模式变得更加不完整，失去其优势。传统的 家庭养老不仅由子女为老人提供经济保障，更重要的是生活照顾和精神抚慰， 农村青年进城务工后，虽然履行了在经济上供养父母的义务，但无法给予老人 必要的生活照料和慰藉，这必然对社会化养老提出迫切要求。 综上所述，寻找一种适合于我省的农村养老保障模式已经提上了日程。关 系到我省新农村建设的大局。省“十一五 计划已经把建立健全社会保障制度 和管理服务体系，实现资金来源多渠道、保障方式多层次，管理服务社会化。 健全农村社会保障制度作为发展目标之一，大力推进社会主义新农村建设，使 广大农村人口能更加切实地享受到我省发展的成果。 6 数据来源江西统计信息网 5 第1 章引言 1 2 4 研究概念的界定 1 2 4 1 社会保障制度 是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在 暂时或永久失去劳动有力以及由于各种原因发生困难时予以物质帮助，保障其 基本生活的制度。 我国社会保障主要包括缴费型的社会保险和非缴费型的社会救济、社会福 利、优抚安置、社会互助等内容。 1 2 4 2 社会保险 国家依法建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、失业、 疾病、工伤、生育时获得帮助和经济补偿，保障他们的基本生活和基本医疗， 目前中国的社会保险包括：基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保 险和生育保险五个项目。 1 2 4 3 农村社会保障 我国农村社会保障从理论上讲也应当包括社会保险、社会救济、社会福利、 优抚安置、社会互助等内容。但是由于现实条件的限制。目前农村社会保障主 要内容包括三部分。 第一，社会救助。包括五保供养制度和农村最低生活保障制度。 第二，农村医疗保障制度。以农村合作医疗为主。 第三，农村养老保障。其中农村社会养老保险是国家保障全体农民老年基 本生活的制度，是农村养老保障的核心内容。 6 第2 章江西省农村养老保障的现状及存在问题 第2 章江西省农村养老保障的现状及存在问题 2 1 江西省农民分化情况分析 农村养老保障的对象即是农民。但随着我国社会经济的发展和社会转型， 我国农民群体出现了分化，形成了许多亚层次结构。不同的农民群体有不同的 收入水平、职业特点、生活方式和保障需求。我省农民群体同样也存在着这样 的亚层次结构。正确认识和分析江西省农村养老保障的现状就必须从分析目前 我省农村人口的分化开始。 在我国，农民的定义可以从职业和身份两方面来理解。公维才在中国农 民养老保障论中把农民定义为：以种植、养殖为收入来源或虽已脱离农业生 产，但仍然保留农业户口的劳动者。兼顾了职业与户籍身份两个方面。事实上， 自1 9 5 8 年以来我国的城乡二元户籍制度以及在此基础上附着的一系列社会分 工和福利制度依然存在并发生作用。改革开放以前，保护城市的若干政策严厉 地限制了农民向城市流动。( 除“一五 期间由于优先发展重工业战略的实施和 “大跃进一结束后大批农民返村造成的农民流外) 整体上农民流动规模不大， 绝大多数农民主要参加农业生产活动。改革开放以后，受城市经济、就业动力 的牵引和农村就业、经济的推动，农民开始向城市流动，显现规模化和规范化 的趋势。部分农民开始从事非农业的生产经营活动，农民的职业开始出现多元 化。形成许多亚层次结构，不同的群体就社会保障方面有着不同的需求。 到目前为止，我省农民群体主要包括以下几种形态。 第一、纯农民：指生活在农村，纯粹从事农业( 农、林、牧、渔) 主要靠 农业获取收入的人群。目前由于其成员不断向其它群体转化，因而占总就业人 口的比例不断缩减。而且由于外流人员一般年龄青、文化水平较高，留村务农 的往往是文化水平低，年龄大的农民。这一群体的老龄化程度较高。据统计 1 9 9 0 - - - 2 0 0 0 年，农村6 0 岁以上的老年人有6 6 居住在农村7 。这一群体的经济 收入受自然条件和市场风险双重影响，稳定性不高。除了维护家庭的日常开支 和必要的教育、医疗以外，其用于养老的积蓄极其的有限，因此急需养老保障。 但同时由于经济和收入水平的限制，他们的保障需求往往是双低型：保费缴纳 7 数据来源，中国经济体制改革年鉴2 0 0 3 7 第2 章江西省农村养老保障的现状及存在问题 金低，保障水平也低。 第二、乡镇企业农民工。指进入乡镇企业从事第二、三产业，未完全脱离 与土地的关系，依然保留农村户口的劳动者。相对来说，他们的收入水平和生 活状态较稳定，属于中上水平，但也受乡镇企业的发展和命运而变化。 第三、城市农民工：指进入城市，从事第二、三产业，但又未完全脱离土 地关系，依然保留农业户口的劳动者。这一部分人流动性强，收入差距大。主 要集中在制跏、建筑业和服务业三个行业，为城市的建设作了了重要贡献， 但却未完全被纳入城市保障体系。 对于乡镇企业农民工和城市农民工而言。他们的总体收入水平比纯农民要 高。但由于子女教育、家庭建设等一些大额支出的存在，他们的剩余储蓄也不 足以自我养老，另外，由于当他们参加社会养老保险时，其所在的企业要承担 部分保费，因此他们对于参加社会养老保险有着迫切的需求。而且他们的保费 交纳能力和保险水平要求也比纯农民要高。 第四、失地农民：指随着工业化和城市化进程而出现的，已失去土地，但 身份未转化的劳动者。他们的特点是：他们原来拥有的集体所属的承包土地被 征用和卖出，他们在获得了一定的补偿后失去了土地这一块生产资料。必然向 其它职业群体转化。由于目前我国失地农民补偿出现的问题较多，而他们的生 存保障又未被完全纳入城市保障体系。因而这一群体中存在许多不稳定因素。 参保意愿和保费交纳能力都不是很高。 以上四种形态构成了我省农民群体的主体，同时也是我省农村养老保障的 主体和对象，这种分化要求我们积极探索适合我省的农村养老保障模式。 2 2 江西省农村养老保障的现状 “老”是每一个社会人都必须面对的问题。对于有着2 0 0 0 多万农村人口的 江西省，实施农民养老保障，特别是在家庭养老保障的基础上实行社会养老保 障，对提高老年农民的生活质量，维护社会稳定，以及维护社会公平都具有重 要意义。 我国的老年人权益保障法中规定：“国家和社会应当采取措施，健全对 老年人的社会保障制度，逐步改善老年人生活、健康以及参与社会发展的条件， 实现老有所养，老有所医，老有所为，老有所学，老有所乐。”对老年人以经济 8 第2 章江西省农村养老保障的现状及存在问题 上的支持，生活上的照顾和精神上的慰藉。 就养老保障而言，按照保障责任主体由小到大，可以将养老保障划分为自 我养老保障、家庭养老保障、社区养老保障、政府养老保障和社会养老保障。 其中社会养老是一种比较高层次的养老保障模式，这种养老保障模式是由传统 的个人和家庭逐步走走向社区、政府、社会的过程，也就是养老保障的社会化。 随着工业化、城市化的推进，社会化的养老保障模式是各国普遍选择的一种模 式。当然，它并不表明家庭养老保障功能的消失。我们在认识和规划我省农村 养老保障时应该充分认识到这样一点。 目前，我省农村养老保障的现状如下： 2 2 1 家庭养老保障占据基石性地位，是农村养老的主要方式 在城市化的进程中，城乡之间社会保障上的差距并未消失。社会保障无论 从理论上还是实践上更多地偏向城市。我省大部分的农村老年人口都以传统的 家属养老保障为主，绝大多数无工资，无劳保养老金。而且，根源于中国传统 “孝”文化的家庭养老为老年人提供的不仅仅是经济上的支持，也更加适合于 中国人的情感和心理需要。正是由于家庭养老有其独特的优势，加之以农村养 老保险的缺位的影响，传统的家庭养老方式仍然占据我省农村养老保障模式的 主导地位。可以预见的是，在相当长的时间内它都将是我省乃至我国农村重要 的保障方式之一。认为社会化养老保障可以取代家庭养老保障的观点是不现实 的。传统的家庭养老保障将随着社会的发展而不断变换自己的形式，以新的方 式存在并发挥其不可替代的作用。 2 2 2 农村。五保一老人供养工作持续展开 中共江西省委江西省人民政府关于推进社会主义新农村建设的实施意 见中明确指出要“逐步建立农村社会保障制度，逐步加大公共财政对农村社 会保障事业的投入，加强农村敬老院建设，基本实现农村五保户对养老集 中供养2 0 0 6 年我省进一步提高农村“五保户 供养标准，将全省农村“五 保户供养标准提高5 0 ，集中供养的年人均提高到1 8 0 0 元，分散供养的提高 到1 2 0 0 元。8 8 数据来源，江西统计信息网 9 第2 章 江西省农村养老保障的现状及存在问题 2 2 3 建立农村居民最低生活保障制度，扩大农村困难群众大病医疗救 助范围 我省按照全省农村最低生活保障标准不低于人均7 0 元，月人均补差水平不 低于2 5 元( 2 0 0 7 年共计向农村低保户发放低保金3 8 8 亿元) ，对生活困难的 1 0 0 万农村居民实行生活补助，扩大了农村困难群众大病医疗救助范围，将救 助对象由农村“五保户”农村特困群体中的常年救助对象扩大到所有农村“五 保户 和农村低保对象。 2 2 4 探索农民工与失地农民养老保障机制 江西省将南昌、上饶、宜春定为试点地区。于2 0 0 7 年由省级财政安排1 亿 元资金，加上地方相应的财政配套，按照被征地农民工不同年龄所实行不同类 别的基本生活保障制度，按照低费率、广覆盖、可转移、可衔接的原则，探索 建立农民工养老保险制度。截至2 0 0 7 年9 月全省被征地农民参保4 2 7 万人， 农民工参保人数2 8 1 2 万人。根据省有关部门拟定的工作目标，预计2 0 0 8 年全 省被征地农民参保6 万人，并将继续探索适合农民工特点的社会保障机制。 2 2 5 初步试行涉农企事业单位困难退休职工补助制度和部分计划生育 家庭扶助制度 2 0 0 7 年1 1 月南昌市青云谱区未参保城镇大集体企业退休人员的生活补助 标准为每人每月2 0 0 元。我省这项工作将惠及9 万名未参保城镇大集体企业退 休人员。 2 0 0 7 年，我省发放农村部分计划生育家庭奖励扶助金2 0 7 9 1 万元，共有 3 4 6 5 1 名对象受益。2 0 0 8 年，江西省人口和计划生育委员会发布多项农村计划 生育优惠政策，从0 8 年起，农村独女家庭父母和农村二女家庭父母，施行长期 节育手术的一方，可享受3 0 0 0 元以上的计划生育补充养老保险金。其中由省财 政负担1 0 0 0 元，市( 县、区) 财政负担1 6 0 0 元，乡( 镇) 财政负担4 0 0 元。 享受该政府的一方在年满4 9 周岁时，可以在银行或者保险公司将3 0 0 0 元补充 养老保险金连同获利一起取出。这即是对控制人口增长做出贡献的农村计划生 1 0 第2 章江西省农村养老保障的现状及存在问题 育夫妇的一项奖励措施，以鼓励更多的群众自觉实行计划生育，也是针对农村 计划生育家庭养老压力增大的实际，为切实解决农村独生子女家庭的后顾之忧 提供一项扶助政策。 2 2 6 农村养老保险需进一步完善 江西省从社会保障制度的角度构建社会保险制度始于8 0 年代，具体来说是 从1 9 8 6 年开始，时间很短，到2 0 0 6 年，江西除了医疗保险覆盖率高于全国水 平外，养老保险等都低于全国平均水平。2 0 0 5 年养老保险覆盖率是5 3 ，全国 是5 8 ，比全国水平低五个百分点，2 0 0 7 年享受养老保险的城乡居民共计4 6 2 8 8 万元。省劳动和社会保障厅负责人表示，到2 0 0 8 年我省预计养老保险参保率将 达到6 8 ，在扩大养老保险覆盖面的同时，我省将着眼于提升养老金水平，让 广大群众充分享受到经济发展的实惠。实际上，我省农村养老保险不同于城镇 企业职工基本养老保险，主要的特点是个人缴费为主，集体经济有能力的情况 下给农民一些补助，国家给予政策支持。而且目前我省农村人均收入水平仍然 比较低，2 0 0 7 年我省农民人均纯收入为4 0 9 7 8 2 元，9 加上集体经济十分薄弱， 农民的参保意愿不高，实际上也无力参保。 2 3 江西省农村养老保障中存在的问题及原因分析 2 3 1 家庭养老保障功能弱化 如上所述，我省大部分的农村老年人口都以传统的家属养老保障为主，根 源于中国传统“孝 文化的家庭养老为老年人提供的不仅仅是经济上的支持， 也更加适合于中国人的情感和心理需要。正是由于家庭养老有其独特的优势， 加之以农村养老保险的缺位的影响，传统的家庭养老方式一直占据我省农村养 老保障模式的主导地位。但随着中国工业化、城市化进程的加快，农村的生育 率下降、人口流动加剧、传统养老观念改变等，家庭养老保障的功能逐步弱化。 无力承担日益严峻的养老压力。造成我省家庭养老保障功能弱化的原因如下： 首先，土地保障困难。传统家庭养老保障主要依靠土地收入作为保障基础， 9 数据来源，江西统计信息网 第2 章江西省农村养老保障的现状及存在问题 而目前仅靠土地保障十分困难。2 0 0 7 年我省农民来自第一产业的收入为 1 8 3 3 1 6 元，而且老年人本身缺乏劳动能力，这一产业更低，单靠土地无法达 到养老目的。 其次，农村生育率下降，家庭规格缩小，保障能力减弱。随着我国计划生 育政策的实施，生育率不断下降，家庭规模缩小，人口和劳动力减少，家庭收 入减少，赡养老人的能力降低，抵御风险的能力下降；结构上家庭趋于小型化 和核心化，赡养的时间和精力难以满足老年人的需要。 再次，农村人口流动加剧，人员照顾困难。改革开放以后，农村人口尤其 是青年人口向城市流动大大增加，这一部分进城务工人员相对于留守农村的人 员从经济收益和赡养能力来说要高许多，但养老的内容绝不仅是经济上的供养， 更有生活上的照顾和精神上的慰藉。而那些留守农村的父母却无法从进城务工 的子女身上获得这些。家庭养老保障的内容变得不够完整。 最后，孝文化传统的没落，动摇了传统的家庭养老保障的基础，改革开放 以来，人们的观念发生了巨大变化，“孝 的文化基础也发生了动摇。家庭养老 所依赖的传统孝心即子女对父母的绝对服从变为对父母关心和回报式的“爱 ， 老人已丧失在传统家庭中的强势地位，由一家之主变为受供养的弱势一方。 上述情况表明，传统的家庭养老保障制度已经不能完全适应现代的养老需 求。农村养老需求的增加和老年人口抚养比的增大都要求社会化养老保障的完 善和发展。 2 3 2 社区养老保障力度不够 在我省农村社区养老保障中，较为典型的是集体对“三无”老人的“五保” 供养制度。2 0 0 7 年我省“五保”老人供养标准为集中供养者每人每月1 5 0 元， 分散供养者每人每月1 0 0 元。相对上年提高了5 0 ，但随着社会消费水平的提 高和供养成本的提高，这样的力度明显不够，还需进一步加大投入，扩大供养 融资，提高社区服务水平。另外，“五保供养的覆盖范围和保障能力，远远无 法解决目前我省农村面临的养老压力。 根据1 9 9 4 年国务院颁布的农村五保供养条例，“五保”老人供养是指对 民中无法定抚养义务人，或者虽有法定抚养义务人，但是抚养义务人无抚养能 力的、无劳动能力的、无生活来源的老年人和残疾人，在吃、穿、住、医、葬 1 2 第2 章江西省农村养老保障的现状及存在问题 方面给予的生活照顾和物质帮助。条例明确了“五保 老人的供养性质是农 村集体福利事业；供养费用来源由农村集体经济组织负责提供；供养标准不低 于当地村民的一般生活水平。供养形式实行集中供养或分散供养。随着9 8 年税 费改革，和农业税的取消，“五保 供养经费主要来自于财政的转移支付和行政 村集体经济。供养性质也由集体福利转为国家福利。我省的“五保 供养正是 在这样的背景下开展的。但是由于以下原因，我省“五保 供养面临着困境。 第一、我省“五保供养经费来源层次低，缺乏经济保障。事实上，我省 “五保 经费主要来源于政府的转移支付，资金严重不足。村一级的集体经济 基本没有支付能力。村财政收入有限，也无力在“五保供养方面增加投入。 直接的后果就是我省的“五保 供养力度较低。 第二、我省农村社区服务水平较低。有些乡村的社区基本趋于解体，对于 “五保”老人的供养造成负面影响。即使农村社区依然存在，但服务水平也比 较低。农村文化建设不足。农村老人的精神需求很难得到满足。在新农村建设 积极开展的今天，这无疑是不和谐之音。因此，在未来的发展中，加强我省农 村社区建设，提高社区服务水平都应是我们的重点政策之一。 第三、“五保”供养制度改革滞后。目前指导我国“五保供养工作的依然 是9 4 年的农村五保供养条例和9 7 年的农村敬老院暂行管理办法，这两 项制度的基础都是集体经济，但现在大多数农村集体经济弱化，要真正落实五 保制度。国家必须制定新的农村五保供养条例来指导农村的五保供养工作。 2 3 3 社会养老保险亟待发展 建立农村社会养老保险是应对农村人口老龄化，传统家庭保障功能弱化的 有效举措；是应对城市化冲击，扭转工农城乡地区差别扩大趋势的现实要求， 党的“十六大 指出：要“扭转工农差别、城乡差别扩大趋势”，“在有条件的 地方探索建立农村社会养老保险 。 我国的农村社会养老保险经历了实验、试点、发展和整顿。目前正处于创 新发展阶段。2 0 0 3 年，为了加强对地方工作的指导，劳动和社会保障部下发了 关于当前做好农村社会养老保险工作的通知和关于认真当前做好农村社 会养老保险工作的通知，要求各地高度重视农民的养老保障，进行分类指导， 积极稳妥地推进农村社会养老保险工作。各地都根据自身的实际，寻求制度创 第2 章江西省农村养老保障的现状及存在问题 新。 我省属于中部发展中省份，农村养老压力十分巨大。但是我省的农村社会 养老保险工作开展比较缓慢。原因可归结为以下几方面： 第一、由于受农村传统养老观念影响，多数人仍认为土地和家庭保障是完 全可以解决农民的养老问题的，没必要办理农村养老保险，认识滞后严重阻碍 了农保业务的发展。 第二、我省农村经济发展滞后抑制了需求增长。现行的农村社会养老保险 是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。由于经济发展的滞后， 一方面农村集体经济薄弱，不能为农民养老保险提供足够的资金支持，集体补 助难以到位；另一方面地方财力不雄厚，难以全面提供以政府为主的养老基金 融资。同时由于农民收入增长缓慢，一部分农民当前的生活、子女读书的开支 都难以保证，更没有多余的钱缴纳养老保险金。 第三、制度缺陷屏蔽了发展路径。基本方案内容滞后，不能确保业务健 康发展。由于制定时间较早，与现在的实际不相符，在内容上存在诸多缺陷， 如，对失地农民没有特定的优惠条款，对保险基金的流失和挪用等行为，也未 规定有效的限制和惩罚措施。基金块块分割管理，难以保值增值，降低了保障 功效。 我省一直没有统一的农村社会养老保险的实行办法。目前只是在几个地区 开展了试点工作。农村社会养老保险的覆盖低，保障能力弱。农民参保积极性 不高。如何根据我省的现实情况，建立适合我省的农村社会养老保险模式是民 生工程的重中之重。 总体看来，虽然我省对社会保障和民生工作高度重视，积极探索有益于我 省新农村建设的道路，努力健全和完善