（行政管理专业论文）电子政务信息资源共享机制运行瓶颈及其化解.pdf

摘摘 要要 电子政务信息资源共享是我国信息化建设中的重要部分。本 文力图从机制的角度把握共享的规律。电子政务信息资源共享机 制包含了信息，以及与信息流动息息相关的权力和利益等三个要 素。三要素之间是一种价值平衡关系。这种平衡在实践中常常具 体化为不同的关系模式，并通过一系列的规则体现出来。 目前我国电子政务建设正处于由国外移植，到国内适应和改 良以及初步发挥作用的阶段。在这些过程中障碍和困难是不可避 免的，尤其是电子政务信息资源共享机制的发展遭到了利益分割 失调、信息资源管理滞后、共享环境发展失衡等瓶颈，始终得不 到持续、全面的发展。不仅如此，在进一步的研究中还发现，这 些制约因素并不是孤立的，而是一个包含了当前和长远、隐性和 显性、硬件和软件障碍的集合。 本文将研究对象锁定在电子政务信息资源共享机制的研究 上，从权力流对信息流的制约、利益流对信息流的制约角度对共 享机制运行瓶颈进行了深层解读。并针对以上制约，提供了信息 资源开发市场化、信息资源共享对象大众化、信息资源保障法制 化以及信息资源管理体制化等化解瓶颈的实践方法以供选择。 关键词：电子政务信息资源，共享机制，权力流，利益流 abstract it is an important part in the information construction of our country that sharing the information resources of the e-government together. this text tries hard to hold the law of the sharing in terms of mechanism. e-government information resources sharing mechanism included such 3 key elements as information flow, power flow and interests flow. among three key elements are balanced relations based on a kind of value. these balanced relations often turn into different relation modes, and embody through a series of rules at present, the development of the e-government information resources sharing mechanism has been limited by the bottlenecks. and, they are not isolated that these restrict the factor but related. the basic way to dispel this kind of restriction is to seek a new balance of information, power and interests. so, this text has offered the appropriate mercerization leading, popularization leading, legalization leading, etc. for you to choose. key words: information resources, sharing mechanism, power flow, and interests flow 1 引引 言言 20 世纪 90 年代以来，伴随着信息技术、特别是网络技术的 飞速发展，信息化成为各国普遍关注的一个焦点。在国家信息化 体系建设中，电子政务信息资源的共享又成为整个信息化中的难 点。影响电子政务信息资源共享的因素有很多，其中缺乏行之有 效的共享机制是一个关键的因素。但在我国，对电子政务信息资 源共享机制的研究并不多见。如何界定电子政务信息资源共享机 制，深化对共享机制运行原理的认识，准确把握其运行瓶颈及突 破策略等，都是当前学术界需要解决的重要课题。本文围绕上述 问题，综合国内外资料，提出一些分析的思路和实践探讨。 一、选题来源 研究生阶段，我一直将电子政务作为自己的研究方向，在参 加国家社会科学基金项目“电子政务信息资源的共建与共享” （03btq015）研究的过程中，进一步了解到电子政务信息资源共 享机制是目前政务信息化建设中的一大难点。在得到导师的指点 和肯定之后，我选择“电子政务信息资源共享机制运行瓶颈及其 突破”作为硕士学位论文的题目。因此，本文的选题主要来源于 国家社科基金项目“电子政务信息资源的共建与共享” 。 二、选题背景 1、电子政务信息资源共享实践及不足 面对信息技术和信息社会的挑战，世界各国均致力于政府信 息化的发展， 借助信息技术提高政府行政效率和公共服务的质量。 1993 年美国率先吹响了国际竞争的号角，各国的信息化建设日新 月异。1 值得注意的是，在西方国家，并没有特定的针对电子政务信 息资源的管理项目， 共享往往包含在改善政府公共服务的理念中。 比如，美国把发展整合性的电子化取用信息服务作为重点，并提 出，要按照民众的方便来组织政府信息的提供。英国提出建立起 2 政府的信息服务中心，提供单一窗口式服务。法国提出要开放政 府信息等。2此外，发达国家还将电子服务作为电子政务发展的 重要衡量指标，将资源共享放在重要地位上。 我国政务信息化建设自上世纪 80 年代起从办公自动化起步， 至今发展的势头仍然很好。 1993 年， 国务院启动了以金桥、 金关、 金卡、 金税工程为代表的十二个国家级的专业信息系统建设， 1999 年国办与 40 多个国务院部门共同倡议发起了政府上网工程。 近年 来，以数字化和网络化为基础，一些地方和部门的网上办公及核 心政务信息化程度都大大提高。3资源共享，也成为政务信息中 的指导原则之一。然而，遗憾的是，由于我国政府信息化整体水 平偏低，地区发展极为不平衡，资源共享的原则很难落实。地方 信息资源共享的实践还处于初级阶段。 2、电子政务信息资源共享理论研究及存在的问题 国外“信息高速公路”建设始于 20 世纪 70 年代。至今，信 息社会初见雏形，关于信息社会的理性思考以及对信息技术的社 会改良效果日益受人关注。美国学者们认为从技术和政治结合的 角度去理解电子政府，是一个正在呈现的新领域。4著名未来学 家托夫勒认为，信息技术将导致政府管理的民主化。他在权力 的转移一书中指出，权力的质量可以通过三种形式逐渐增高， 这三种形式是暴力、财富和知识。现代信息技术的发展，打破了 知识和信息被传统官僚机构垄断的局面，带来了知识和信息的社 会化，作为财富和知识主体的社会、市场、公民的权力得到强化， 促使政府管理的民主化。5尼葛洛庞帝认为网络的发展将改变传 统的官僚思想。6哈贝马斯认为技术是改变权力结构的重要杠杆 之一，信息化无疑强化了这种杠杆的调节作用。7迈克尔尼尔森 更明确指出，正像信息技术深刻地改变了美国的商业结构一样， 我们可以预见计算机技术和信息交流技术的发展将极大地影响政 府的结构和职能，信息技术和网络经济的发展将深刻地改变公众 的期望和政府的工作方式。西蒙在管理决策新科学一书中则 从管理决策的角度探讨了网络信息技术、网络信息资源对政府决 3 策科学化的影响。8 我国政府信息化的相关研究也如雨后春笋般涌现出来，中科 院中国电子政务研究中心、北京大学网络经济研究中心、时代财 富科技公司等承担了一些国家信息化建设的有关项目。此外，学 者较集中地对电子政务及其信息资源建设的基本理论进行了探 讨，在各个方面都不乏真知灼见。国家行政学院教授、中国信息 化建设领导小组副组长汪玉凯先生在中国政府信息化与电子政 府一文对电子政务的总体目标、指导原则、主要任务、保障策 略等等进行了较全面的阐述。 9中国人民大学的张成福先生在 中 国电子政务的十大困境比较全面的描述了我国推行电子政务的 基本障碍。10湘潭大学的何振先生在我国电子政务信息资源的 共建与共享针对信息资源建设提供了比较完整的研究思路。11 以及电子政务信息资源库的建设 12、 关于信息资源共享与知 识产权的制度均衡13等论文分别从信息资源数据库及其涉及的 知识产权问题等方面进行了深入研究。 纵观对信息社会的理性思考与技术务实的研究和实践，可大 致分为三类：一是来源于政府机构和管理咨询公司的基础研究， 涉及“电子政务到底是什么” 、 “怎样实施电子政务的整体规划” 等问题，许多新概念和新的研究领域就从中而来；二是应用研究， 集中表现为专注于信息业务的公司的电子政务方案；三是学者的 信息化研究成果，主要是从公共行政和行政改革的角度对政府信 息化进行研究，这类成果往往是将新的管理思想政府再造、 流程重组引入政府组织，思考政府的职能设置和机构安排。 可以说，这些研究成果都从不同的侧面对电子政务及其信息资源 建设的有关问题进行了比较全面的分析，为本文的研究起到了很 好的参考作用。但是，就本文所掌握的资料来看，我国乃至国外 都比较重视电子政务基础建设及其策略等方面的研究，对电子政 务信息资源共享的专门研究还不够深入。 三、选题意义 4 1、推动电子政务信息资源共享发展的需要 电子政务信息资源共享机制的建设是一个复杂工程，它不仅 需要从电子政务建设、信息化建设等领域挖掘发展的潜能，还要 善于学习和借鉴外部元素来推动发展。把市场化、法制化、大众 化等理念引入其中，将充实电子政务信息资源共享机制的内涵， 丰富其运行模式和方法，加强其理论研究，有利于它真正建设和 有效运行。 2、深化政府信息公开改革的需要 在知识经济时代和信息化时代条件下，在加入 wto 背景下， 我国政府受到巨大挑战，人们对政府透明化、政府信息公开的要 求越来越高。并且“信息公开制度的建立，是从公民对政府和公 共部门拥有的公共信息享有的知情权为基础的，当代国外信 息公开立法的发展趋势表明保障公众知情权已成为政府的基本义 务。 ”14信息公开归根到底就是对人民合法权利的维护。 电子政务信息资源共享机制的建设和有效运行能解决网络化 信息公开的操作问题，大大提高政府的透明度，便利政府与公民 的沟通。15深圳市“数字深圳”的建设及先期成就，就是电子政 务信息资源共享尝试成功的一个例子。 四、研究思路和内容 我国信息化建设正处在由国外移植，到国内适应和改良以及 初步发挥作用的阶段。在这些过程中障碍和困难是不可避免的。 尤其是电子政务信息资源共享遭遇到政治和经济利益分配失调、 信息资源管理体制不健全、 共享机制运行环境发展不平衡等瓶颈， 始终得不到持续、全面的发展。不仅如此，在进一步的研究中还 能发现，诸多制约因素并非孤立存在，而是一个包含了当前与长 远障碍、隐性与显性障碍、硬件与软件障碍的集合。各制约因素 相互影响，辨证存在，形成了一种难以简单化解的瓶颈。 本文将研究对象锁定在电子政务信息资源的共享研究上，对 电子政务信息资源共享制约的突破机制这一极具现实意义的研究 5 是本文的重点。 本文用第一至三章将上述思路具体化。 第一章主要阐明了电子政务信息资源共享机制的本质与运行 原理。文章从概念界定入手，分别阐明了“电子政务信息资源” 、 “共享” 、 “机制”等关键概念的内涵、具体内容以及特点。在此 基础上，最终得出电子政务信息资源共享机制的概念内容。并且 分析了该机制的运行原理和有效运行的基本条件。目的是在于为 后文的阐述提供基础支持。 第二章在对深圳市信息资源共享情况的调研成果基础上，概 括了电子政务信息资源共享机制的运行瓶颈。它们是政治和经济 利益分配失调、信息资源管理体制不健全，共享机制运行环境发 展不平衡等三个因素。在此基础上，本文注意到系统哲学以信息 流形成的结构来建设社会模型，认为在社会系统中有能量流、物 质流和信息流，其中信息流是最高阶的流体，是起支配、控制和 组织作用的流体。16这种观点为本文提供了一种思路，因此在宏 观审视的基础上，本文从权力流对信息流的制约、利益流对信息 流的制约对运行瓶颈进行深层解读。 第三章主要是针对权力流、利益流对信息流的制约，针对运 行瓶颈确立突破原则，并提供相应的实践选择。力求从信息资源 开发市场化、信息资源共享对象大众化、信息资源保障法制化、 信息资源管理体制化等实践选择入手，提供兼具理论性与操作性 的方法化解现有共享瓶颈。 五、研究特色与创新点 本文的研究特色主要有以下三个方面： 1、力求从机制层面开展研究 本文力求克服电子政务信息资源共享研究经验性的倾向，用 一种较为开拓的视角和更理性的角度开展相关研究，力求找到一 个电子政务信息资源共享研究的新思路。 2、力求规范研究与实证分析相结合 6 本文通过对深圳市信息资源共享现状的调查研究，确定了基 础理论研究与实证应用研究的结合点，将始终坚持理论与实践相 结合的研究方法，及时跟踪国外的先进经验和发展动态，并结合 中国的实际情况开展实证性研究。 3、力求宏观、中观、微观分析相结合 在信息资源共享机制化以及制约突破上，现有的理论资料对 单个的具体的制约因素研究较多，对多个制约因素及其相互联系 研究较少；对制约因素的描述性研究较多，对如何系统突破制约 因素的研究较少。因此，本文将针对现有研究的单一性、笼统性 和描述性，着重于综合性、具体性研究，着重于探索诸多制约因 素的内在联系，力求对我国电子政务信息资源共享的制约瓶颈做 出基于原创性、理论性和实证性的研究，为突破现有制约提供切 实可行的借鉴和参考。 本文创新点主要有以下三个方面： 1、本文将机制概念引入电子信息资源共享的研究领域，厘清 了政府创新管理体制下的行政权力、信息资源以及二者所隐含的 经济利益这三种要素之间的相互联系和相互作用，指出电子政务 信息资源共享机制是一种相对稳定的运作模式。这种运作模式的 稳定性，必然存在其固有的运行原理和有效运作的基本条件。 2、本文认为，电子政务信息资源共享机制的能否正常运行， 受到很多因素的影响，归纳在一起，主要表现为能否保障以政府 意志为导向的权力流、以共建主体意愿为支撑的利益流、以公众 需求为目标的信息流之间的有机结合与畅通流动。 3、本文认为，突破电子政务信息资源共享机制的运行瓶颈， 必须坚持一些原则，其中标准化原则有利于信息畅流，规模效益 原则有利于共建主体之间的利益平衡，宏观调控原则有利于保障 政府部门的合作协调。以此为出发点，突破电子政务信息资源共 享机制的运行瓶颈，必须走信息资源开发市场化、信息资源共享 对象大众化、信息资源保障法制化、信息资源管理体制化等之路。 7 第一章第一章 电子政务信息资源共享机制的本质与运行原理电子政务信息资源共享机制的本质与运行原理 第一节 电子政务信息资源共享机制的本质与特点 第一节 电子政务信息资源共享机制的本质与特点 一、电子政务信息资源的概念界定与特点分析 1、电子政务信息资源的概念界定 电子政务信息资源，顾名思义，就是电子政务活动中的信息 资源，是指公共管理部门在履行政务活动中所形成的以数字代码 形式传输和存储在特定介质上的各种有用信息的集合。它包含三 个方面的内容： （1）电子政务活动中直接形成的信息资源，如电子发文、电 子邮件、电子会议、电子讲话、在线投稿、在线登记、在线注册、 在线审批等，这是最直接主要的电子政务信息资源。 （2）电子技术环境下形成的政务信息资源，如数码照相、视 听新闻、电子签名、电子签章、电子地图、电子法规、电子档案、 电子图书等，这部分信息资源主要与政务活动中使用的电子技术 有关。 （3）电子化的政务信息资源，即将以往政务活动中形成的既 有的纸质文献、实物材料等进行电子化处理或数字化处理而形成 的内容，如文件扫描、缩微胶片、光盘、磁盘、磁带等。 2、电子政务信息资源的特点分析 电子政务信息资源的特点是由其内涵决定的。电子政务信息 资源是一个内涵十分丰富的概念，内涵的丰富性决定其所具特点 的广泛性。从其内涵的逻辑层次上理解，电子政务信息资源至少 包含了以下三个层次的特性：首先，它是一种资源，故具有资源 的“自然”特性，是人类活动中自然形成的各种记录；其次，它 是一种信息资源，故具有信息资源所普遍存在的知识性、共享性、 稀缺性、时效性等特点；再次，它是一种政务信息资源，故具有 政务信息资源所派生的公共服务性、决策性、权威性等特点。 然而，电子政务信息资源作为区别于传统政务信息资源的一 8 种新的信息形式，其特点又不仅仅是以上三个逻辑层次上所具特 性的简单叠加，作为现代信息技术的产物，它还有其本身内在的 特点。17 （1）多维性。电子政务信息资源的多维性特征在信息学上说 是指其在信息技术环境下可以进行各种标量、矢量与张量的多维 立体显示。从管理学上说，多维性是指可以接受多角度、多形式、 多渠道、全方位的读取、管理和利用。 （2）交互性。交互可以理解成一种强调控制（programming） 的互相交流。电子政务信息资源所有的这种交互性，意味着用户 可以自己选择、接受和反馈信息。电子政务信息资源借助网络技 术实现了政府与政府、政府与企业、政府与社会公众的双向互动， 彼此之间能够进行即时互动的沟通和交流。 （3）虚拟性。所谓虚拟性，一方面是指信息资源是电子技术 操作产生的，从而既能够在网络上再现真实存在的环境，也能虚 拟出原本不存在的事物，让人感觉像真的一样。另一方面看，人 们谈论电子政务信息资源的虚拟性，是与传统文献信息资源相比 较而言，主要在于其文字、图像、声音、动画等都用二进制数字 代码来表达，没有一般物理意义上的具体实体作依托，不像实物 型信息那样客观实在。 （4）开放性。信息资源都具有开放性，但是电子政务信息资 源的开放性更为突出。我们说电子政务信息资源的开放性强，一 是指获得电子政务信息资源的渠道更多，获取手段更为容易。二 是电子政务信息资源的开放范围扩大。 二、电子政务信息资源共建与共享机制的本质内涵 共享，就是共同使用，共同享用。电子政务信息资源的共享 是指在政府创新管理体制的条件下，参加到信息资源开发和建设 中的团体和个人，以及虽未参加开发和建设，但缴纳了相关费用 的团体和个人共同使用已有的和待建的信息资源，享受这一资源 带来的好处。时下，出于电子政务信息资源开发和建设的政策、 资金和技术限制，各政府部门、企事业单位及社会团体都倾向于 9 合作开发，协调享用。加强电子政务信息资源共享的呼声很高， 构建合理的共享机制是符合理论和实践要求的课题。 机制，原指机器的构造和运动原理，后用来说明事物各有关 部分在一定结构与功能的基础上所形成的内在活动方式，以及事 物各有关组成部分之间的相互联系和制约关系。18当某事物机制 化就意味着：机制构成要素之间的相互联系和相互作用具有一定 的规律性，并将产生相应的功能作用，这种功能作用大于或优于 各要素功能作用的简单相加。这种逻辑过程在机制运行过程中循 环往复出现，因而机制是一种稳定的运作模式。 将机制概念引入到电子政务信息资源共享的研究领域，厘清 政府创新管理体制下的行政权力、信息资源以及二者所隐含的经 济利益这三种要素之间的相互联系和相互作用，并通过制度性安 排形成相对固定的管理模式就构成了电子政务信息资源共享机 制。实践中，大致符合或类似的管理方式已经出现，例如北京市 经济社会基本单元基础信息交换工程。然而，只有有意识地根据 机制概念设计和创立相应制度，才能从根本上确立共享的管理模 式，并进一步探讨共享机制的运行原理及有效运作的要求。 三、电子政务信息资源共享机制的特点 1、它反映了双赢的价值选择 当前，实现电子政务信息资源的共享是进入信息社会发展的 必然要求，是我国电子政务发展战略中的一项重要举措。但现状 是电子政务信息资源分散、重复、混乱，管理僵化、低效，共享 十分艰难。设立和创建共享的机制，并非简单地作为一种政府管 理手段，而是反映了人们双赢的价值选择。所谓双赢，是指交易 双方都获利。在管理学中， “双赢”是一种整合管理，利用“双赢” 理念创造一种共生关系，将管理者与被管理者那种“你输我赢” 的心态修正过来，引导双方共同抵御风险。在信息资源共享中， 双赢是指，只要遵循共享机制，合作开发和协调享用的双方和多 方都能获得比独建独享大得多的利益。双赢是共享机制的灵魂， 是一切设计和实施工作的目的导向。 10 2、它是一种多结构的平衡状态 要素结构功能关系是任何机制的核心内容。在电子 政务信息资源共享机制中，权力、信息及利益构成了共享机制的 静态要素结构；信息流通，信息流通引发的权力变化和利益增减 以及三者之间的互动作用构成了模式的动态运作形式；结构和运 作的叠加则刺激了共同建设、协同享用的功能。 与其他机制的单一结构不同的是，在电子政务信息资源共建 与共享机制中，既有权力、信息、利益三要素的循环影响结构； 也有单一要素与其他两要素相互作用的结果之间的作用结构；在 开放环境下，还存在一些较复杂的作用结构，例如纵横交错的网 状结构，不断变化的博弈结构等。就运作方式而言，要素之间的 相互作用则有直接的，间接的，强制的和引导的等多种形态。结 构和运行的变化是极其纷繁芜杂的。但是，无论结构和运行如何 复杂，始终是为新的整体功能服务的。信息资源共享机制设计中 一方面要保持各个要素的张力，另一方面要能够有力地控制各个 要素的变化，确保这一机制能够根据信息资源共享需求的变化不 断变动、增减或延伸，保证各个要素的地位或角色始终处于自我 调节的相对平衡状态，从而保持多结构的稳定性，确定了一定的 整体功能。 3、它是一种协调性制度安排 制度是一种必须遵循的规则，是任何机制的外在形式，只有 通过制度安排，才能使得机制构成要素之间的相互联系和作用稳 定下来，才能将机制固有的运作原理固定下来，并使之具有一定 的操作性。因此，合理的制度安排是机制成功的关键。 大部分机制都具有强制性的制度安排，共享机制也不例外， 但它不同于其他机制之处在于它的基本目的是协调和合作。这就 决定了它的制度安排能够吸收参加多方的意愿和目标，能够将不 同主体的利益要求尽可能的平衡，形式多样。 11 第二节第二节 电子政务信息资源共享机制的运行原理电子政务信息资源共享机制的运行原理 任何机制在运行过程中，其构成要素之间的相互作用必然存 在一定的规律性。这种规律性就是该机制的运行原理，这种规律 性也是该机制能够形成或优化功能的基本原因。电子政务信息资 源共享机制也不例外。正确认识该机制的运行原理，有利于进一 步明确和遵循该机制有效运作的要求。 一、结构转化功能规律 电子政务信息资源共享机制中，信息、随着信息增减而长消 的权力和利益这三个主要要素之间既相互独立，又存在着此消彼 长的联系。三者之间的独立奠定了相互联系和作用的基础；三者 之间的相互联系和作用使之成为一个有机整体。这种对立统一关 系使它们可以形成三足鼎立的结构，相互牵制，保持均势；也可 以形成“信息权力利益信息”的循环结构，一荣俱荣， 一损俱损；在开放环境下，还可能形成更为复杂的结构。信息、 权力、利益三要素关系结构不同，各个要素之间的相互作用、影 响以及调整的方式就有所不同，从而产生不同的功能效果。设计 该机制的目的就是利用这种结构转化功能的规律，创造利益递增 的环境，促成合理的权力流动，疏通信息渠道，促进信息流动， 进而突破原有的行政桎梏，形成新的利益平衡。 二、机制功能大于或优于构成要素功能之和规律 机制功能大于或优于构成要素功能之和规律根据在于一般系 统论的观点，有机整体的功能大于其组成部分功能之和。19人们 对这一规律也早有认识，不少耳熟能详的俗语生动形象地体现了 这一规律，例如“三个臭皮匠顶个诸葛亮” 。在共享机制之外，单 独的信息资源仅仅能发挥传播知识的作用，影响面窄；并且，缺 乏了政策和资金的支持，信息资源的传播缺乏持续的动力。但是， 信息资源被纳入到共享机制中之后，信息资源与权力、利益等要 素形成了有机联系。信息被赋予了更多的功能，不仅是传播的对 象，而且能够通过传播扩大影响，间接地克服权益分割的障碍。 12 三、木桶原理 木桶原理是指决定一个木桶蓄水量的是构成木桶中质量最差 最短的那块木板。这是管理学中的新论点，对于机制运行同样有 效。换句话说，在整个机制中，决定该机制整体功能的，是其构 成要素中最弱的那一个。 在长期的电子政务实践中，人们终于认识到在现有技术条件 下，建设电子政务不存在任何技术障碍，最大的障碍恐怕来自于 行政体制革新滞后和经济效益提升缓慢等方面。20也就是说，尽 管共享机制是以信息资源的开发和建设为出发点和落脚点，但是 孤立以信息资源的发展推动其共享机制的实现是不切实际的。必 须将信息、权力、利益置于统一的机制中进行思考。否则，最弱 的那个因素将毁了整个机制的运行。 马克思在资本论序言中谈到社会经济形态的发展阶段时 指出： “一个社会即使探索到了本身运动的自然规律，它还是既不 能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段。但是它能缩短和减轻 分娩的痛苦。 ” 21同样， 我们不能企望朝夕之间我国对信息流通就 能达到一种完全合理状态，但也不能漠视信息资源的流通需求。 应尽量缩短和减轻我国信息资源流通不畅的时间以及带来的痛 苦，促进电子政务信息资源共享机制的完全实施。 13 第三节第三节 电子政务信息资源共享机制有效运行的基本条件电子政务信息资源共享机制有效运行的基本条件 跟其它机制一样，电子政务信息资源共享机制的有效运行， 必须具备一定的条件。在我国，电子政务已经实施了十几年，但 信息资源共享情况仍然比较混乱，究其原因，重要的一点是对共 享机制有效运行的条件还掌握得不够。研究其运行条件，需要从 电子政务信息资源共享机制本身来分析。 一、确定要素目标的交叉点 人们对共享机制中所设计的信息、权力、利益原本有不同的 目标要求，要求信息传播得更快，权力得到更好的巩固，收获更 多的利益，三者之间更协调。但是，单独实现这其中任一个目标 都可能不同程度地损害另外两个目标的实现， 最终导致信息枯竭、 权力嬗变、利益锐减。为了达到合力的效果，唯有将这些不同的 目标结合起来，确定目标的交叉点，保持机制整体的平衡。 如何确定要素目标的交叉点，世界著名的管理学家，诺贝尔 奖得主西蒙指出“从某种重要意义上讲，一切决策都是某种折中。 最终选定的决策方案，决不会尽善尽美地实现目标，它只可能是 在当时条件下可以利用的最好办法。 ” 22所谓 “当时条件下的可以 利用的最好办法”是一种原则性指导，在不同的“当时条件”下， 可供利用的最好方法不尽相同。 欧委会将电子政务划分为四个阶段：网上发布信息阶段；网 上单向沟通阶段；网上双向沟通阶段；网上处理事务阶段。 23一、 二阶段中，信息流占据了主导，信息资源共享实现的要害就在于 信息的合理流动，因此，一切应以之为中心；三、四阶段中，权 力的作用逐渐重要，或者可以说是权力的不断拓展促进了信息的 流动，实现信息资源共享价值的根本是疏导权力的流动，因此， 一切应以之为中心；同时在整个过程中，不可忽视的是利益的合 理分配，否则，缺乏驱动力，任何流通都是不可想象的。在电子 政务实施的各个阶段，审时度势，突出不同的要素目标，就能有 效寻求机制的价值平衡点。 14 我国电子政务信息资源目前仍以基础建设为主，信息的开发 是共享机制的出发点和落脚点，也是该机制首要的目标；放眼未 来，当进入到网上事务处理、无缝隙政务阶段时，权力和利益的 协同平衡将成为新的目标焦点。 二、建立适宜的关系模式 我国电子政务信息资源共享机制的有效运行，不仅需要确定 各个要素参加其中，更重要的是建立适宜的关系模式，确定各个 要素的内在有机联系。该机制的关系模式构建必须适应我国发展 的特色，特别是以下两个方面： 1、电子政务信息资源共享平台的多样性和不平衡性 目前我国电子政务信息资源共享平台涉及到县一级的部门达 数万个之多，但许多机构的信息化程度还很低；其次，各地方政 府信息库发展水平不平衡，信息资源库没有统一的构建标准，很 不成熟，各个信息资源库千差万别。这种情况导致现有的信息平 台不能兼容，产生信息流通的硬件障碍。24 2、社会转型进程化 我国社会正处于经济形态转型和制度转型之中，这是电子政 务信息资源共享机制运行的大背景。在这样深刻的社会转型过程 中政府职能、管理方式、部门设置和组织架构方式必然出现大变 化，而且这将是一种持续性变化。这也使得我国电子政府信息资 源共享机制不可能毕其功于一役，而只能逐步、分阶段、分层次 建设。 因此，可以从不同的角度出发，根据事实的需要设计不同的 关系模式。 1、垂直型 根据政府上下级组织的行政隶属关系，可以构建一种垂直型 结构的网络化信息空间。在这个网络空间中，电子政务信息资源 通过各级政府信息中枢机构，实现从中央到地方乡镇五级政府间 的双向（自上而下和自下而上）运行。在此信息空间里，借助固 有行政组织的结构，自上而下的权力流动是主流，信息所有者、 15 利益所有者从属于权力所有者；信息流、利益流基本上与权力流 的要求保持一致，三者无论是流量还是流速都十分均匀；但是， 由于权力流自上而下分化的同时，权力在一层一层分解、具体化， 来自中央的权力往下的影响力有所削弱，也就是说中央给地方的 政策空间有所增大，地方灵活适用政策，就能获得更多利益，因 而利益流的流量在基层有所增加；与此同时，在权力的动力、利 益的张力作用下，信息的流动十分稳定。 2、水平型 在各个地方政府体系和行业部门体系的行业部门体系的层面 上，根据该层面骨干信息结构机构形成的一种分层的水平网络就 称之为水平型信息资源共享机制。在这种网络空间中，自上一级 业务系统的信息资源，以及伴随着的权力和利益在低层政府和业 务系统中，由中心向边缘横向流动。无论是电子介质化的信息还 是相关的权力和利益的流动都受到该政府和业务系统的内部结构 的很大影响。 根据不同地方政府和业务系统的电子政务成熟状态， 可能出现权力和利益流动不均匀的现象。 3、交叉型 我国行政区域非常广阔，30 多个省、直辖市和自治区，500 多个城市，以及 2300 多个县；同时，政府机构众多，与社会团体 的联系复杂；随着社会生活的变化，许多原本不存在隶属关系或 是联系的部门之间也经常产生联系。在传统办公模式中，经常需 要上级甚至更上级中转协调，但这样往往浪费时间。因此，建立 广泛的交叉型信息资源共享机制运行十分必要。这种交叉型机制 包含三个层面：微观交叉型是面向机关内部的电子文档一体化管 理模式； 中观交叉型是面向政务系统的信息资源计算机管理模式； 宏观交叉型是面向公众的政府公共信息网建设。 这一类型的共享机制始终以信息的流动为主，由于这种模式 所涉及的权力、利益关系众多，在不同的层面上，不同的条件下， 信息、权力以及利益的流动各有不同：流向呈多头放射形，流速 不确立，流量也不确定。 16 机制要素 关系模式 信息流的运行 权 力 流 的 运行 利益流的运行 垂直型 在该机制模式内， 信息自上而下，自 下而上双向流动； 流速较快； 信息数量和质量保 持稳定。 权 力 自 上 而 下 的 流 动； 流速较快； 流 量 逐 渐 减少。 利益自上而下 的流动； 流速不均匀； 流量呈上升趋 势。 权力流动为 主。 地区水平型 水 平 型 业务系统水平型 在该机制模式内， 信息自上一级地区 （业务系统）流向 下一级，在该地区 （业务系统）内由 中心向边缘横向流 动； 流速由该地区（业 务系统）内部结构 决定； 信息数量和质量发 生一定的损失。 权 力 自 上 一 级 地 区 （ 业 务 系 统）流向下 一级； 流 速 不 均 匀； 流 量 不 均 衡。 利益自上一级 地区（业务系 统）流向下一 级； 流速不均匀； 流量不均衡。 权力与信息 的 博 弈 流 动。 微观交叉型 中观交叉型 交 叉 型 宏观交叉型 在该机制模式内， 信息呈多头放射形 流向， 方向不确定； 流速不确定； 流量不确定。 权 力 自 上 而下，自中 心向边缘， 自 内 向 外 流动； 由 于 多 头 牵制，相互 抵消，流速 较缓； 流量很小。 利益的流向更 加复杂，难以 确定； 流速较快； 由于参加对象 的增加，利益 总 量 有 所 增 加，但利益分 配 更 难 以 协 调。 信息流动为 主，权力和 利益的流动 处于从属地 位。 17 三、配置完整的规则体系 电子政务信息资源共享机制，从某种意义上说，是一种制度 安排，这种制度安排主要体现为固定机制各构成要素之间有机联 系和相互作用的规则程序。这一整套规则程序是机制不可或缺的 形式要件。机制建设的外在表现就是健全机制规则程序的过程。 设置机制的规则和程序不仅仅是简单地建章立制，还必须注重规 则内在的统一性，以及与机制有机联系配套的紧密性。 为电子政务信息资源共享机制配套规则程序体系，可以从两 方面入手：一方面是加强规则体系建设。政治家认为制度问题更 带有根本性，全局性和长期性25，经济学家认为发展是制度变迁 的结果 26。周密的、切实可行的、能够在较长时期内发挥作用的 规则和程序才能够较好地确保机制的有效运行。电子政务信息资 源的共享是一种新兴事物，目前对它的规范大多脱胎于电子政务 规范和信息资源规范。然而，前者自身处于不断的变化中，后者 尚不能完全适应电子化的要求，因此，目前信息资源共享机制的 规则体系是十分脆弱的。即使存在一定的规章制度，由于在各个 环节上少了明确、具体、严密的界定，而缺乏规范性和可操作性。 同时，在既有的规则中，存在着重实体轻程序，重常规轻例外， 重原则轻配套的倾向，使得应有的效应大打折扣。 另一方面，在配套电子政务信息资源共享机制规则体系的过 程中，应当加强对已存规则的清理整合。十多年来，在电子政务 建设和信息资源建设的各个阶段，各级各地政府都制定了相关的 规章制度，但没有及时清理过时的规则，造成各地对同一概念或 问题往往做出相互抵触、相互重叠的规定，严重干扰了共享机制 的有效运行。因此，建立统一协调的规则程序体系的要求十分迫 切。 18 第二章第二章 电子政务信息资源共享机制的运行瓶颈分析电子政务信息资源共享机制的运行瓶颈分析 第一节第一节 电子政务信息资源共享机制运行瓶颈的宏观审视电子政务信息资源共享机制运行瓶颈的宏观审视 人们对衡量电子政务信息资源共享机制运行状况的指标，众 说纷纭。但目前最易测算，得到最广泛认可的衡量的指标就是政 府网站的建设和功效情况。据统计，全国 97%以上的地区和部门 已建成了办公业务网；辽宁、上海、重庆等 75%的地区建立了联 接所辖各厅局和各地（市） 、县的计算机网络系统；43%的国务院 部门分别建立了覆盖本系统的办公业务资源网；85%以上的地区 和部门建设了政府公众信息网。27信息资源共享机制所需的硬件 和载体建设得比较完整了。然而，政府网站上流通的信息资源本 身的状况却不容乐观。滞后、单一、冗杂是大部分信息资源的通 病，公开、流通、互动等方面的效果更差，电子政务信息资源共 享机制运行基本处于停滞状态。28这将成为共享机制下阶段发展 的制约瓶颈。 造成电子政务信息资源共享机制运行处于停滞状态的因素很 多， 大致可以分为技术和非技术两个方面。 技术层面的因素包括网 络技术的基础设施、运行环境与运行模式、标准规范、信息安全以 及自主知识产权等方面的问题， 大都属于硬瓶颈， 属于短期性制约 因素。 这类瓶颈的基本方法主要是依赖技术进步， 我们暂不涉及。 非技术因素是属于软性的、 长期性的制约因素， 解决这类问题的根 本方法是提高行政管理质量，综合化解这类复杂问题。29我们将 着重分析这类问题。 一、利益分配失调 电子政务信息资源共享机制是对传统政府信息资源管理的一 种冲击和改革，它面临的最大问题是如何促进以及如何适应信息 资源共享所引发的对利益的重新分配与调整。各政府部门为了各 自利益实现的最大化要么不断强化自身在共享机制中的地位和作 用；要么有意识地抵制或排斥共享机制的运行。30 19 1、政府部门政治利益失调 政府部门普遍对信息技术发展产生的整体效益寄予厚望。31 他们相信，信息技术正在有力地促进传统行政组织管理与服务的 整体转型，能有效改善和提高自身部门政治形象和地位。然而我 国传统行政组织信息化的现实却无法充分推动政府部门这一目标 的实现。对于这两种情况，常见的解释有两种：一是传播假说。 美国斯坦福大学的大卫保罗认为，新技术所产生的效益需要一 个 “扩散期” ，也就是说新技术必须得到广泛传播，人们普遍掌 握了如何使用它，才能出现回报。二是聚集效应假说。美国西北 大学的罗伯特高尔登认为，计算机产业是整体经济的一部分， 它所带来的高经济效益必须根基于整体性生产率的增长，当它积 累出聚集效应时，才会带来真正的生产率的奇迹。也就是说，新 技术需要一个“预热期” 。32 除了上述两种假说之外，在我国的政府实践中，还存在一个 重要的原因导致信息技术难以产生应有的效益， 这个原因就是 “政 绩工程”心理的存在。由于政府部门在电子政务信息资源开发和 建设中，急于实现自身政治利益，使得它们在实践操作过程中存 在许多问题： （1）投资大，建设急，上级指示下级遵守，往往是 一哄而上，重复建设，急功近利，追求短期效应。 （2）重投资轻 管理，往往是政绩工程多，管理效益不明显。无法彰显电子政务 对提高政府公共管理效率，降低管理成本，增加公共产品的产出 以及提高公众对公共服务的满意度的重要意义。我国加入世贸组 织之后，国际间的政府竞争加剧，推动电子政务的发展，是提高 政府管理社会、服务市场、扶持企业综合能力的一大契机，也是 潜在地赢得政治效益的最佳机会。但是，目前电子政务及其信息 资源共享的发展现状远远未达到这一水平，致使人们对电子政务 失去信心，政府信息化的政治功能也相应地被削弱了，政府政治 利益失调。 2、政府部门经济利益失调 电子政务信息资源共享机制是为了提高政府效率，提高政府 20 经济利益而设计的。但是在实践中，却遭遇了部门经济利益失调 这一巨大障碍，以至于举步维艰。以深圳市政府网络管道建设为 例，政府电子公文交换系统从龙岗区政府到龙岗大工业区铺设光 纤网络，需要使用 18 公里的电信管道，必须先给电信交纳 30 万 元的连接费，并每年交纳 33.7 万元的租金；企业信用系统在蛇口 后海大道租用 2.5 公里的管道，蛇口电信要价首年 16 万，以后每 年 12 万； “三防”水情遥测系统如果利用政府网络平台，只需要 铺设 3 公里左右管道，但是因管道租用困难，只好沿着深圳河重 新架设 20 公里光缆等等都是各部门坚持部门利益典型案例。 这些 案例都说明了经济利益已经成为政府各部门最直接最现实的追求 之一，这种追求最终使得各部门不是从实现电子政务信息资源的 最有效整合着手，而是从实现各部门经济利益的最大化着手。 二、管理体制不健全 1、运作管理体制不健全 电子政务信息资源共享机制的管理在各地均是处于零散、混 乱的局面，本文仅以深圳市的相关情况为代表归纳了有关的几个 问题。 （1）投资与审批管理体制不健全 投资管理体制不健全。目前，地方上电子政务建设项目投 资程序仍按基建投资项目立项程序进行，投资程序缺乏信息化建 设主管部门的审核环节，周期长（至少历时两年） ，并且立项中缺 少对其是否符合“十五”信息化建设规划等要求进行把关的程序， 导致投资方向偏离上述文件的要求，造成投资分散。 审批管理体制不健全。由于电子政务项目是政府财政性资 金投资的信息工程项目，缺乏严格报批制度。特别是对重大信息 化项目的立项问题，往往忽视了信息化工作领导小组的意见，导 致许多在建甚至是新建项目的建设全过程（包括招投标、质量监 督检验、竣工验收等）不能处于监管之下，影响了信息工程的建 设质量和投资效益，严重阻碍了电子政务的建设进程。 （2）资金运作不规范 21 2001 年以来，深圳市电子政务建设投资力度有所加强，但全 市投资仍不够， 占全市固定资产投资不到 1%。 用于电子政务建设 的投资离“十五”信息化建设规划的要求相距甚远（还差 6.56 亿 元） ，和北京、上海和省内先进地区相比相差更远。已有的投资也 主要用于硬件建设。2001 年电子政务投资额为 6400 万元，2002 年为 1.8 亿元，但是，投资主要用于市民中心的电子政务建设。 2004 年财政投资计划表中（图 2）也没有明确用于信息资源建设 的项目。仅有深圳市数字档案局建设得到了国家资助的 100 万元 以及深圳市配置资金 100 万元，是明确用于信息资源建设的，但 这与电子政务整体数亿的投资相比，是不相称的。 深圳市信息化建设 2004 年财政投资计划表 单位：万元人民币 总投资 2004 年度计划 投资 内容 电子政务 （26 项） 57，09323，900 按照深圳市机关信息化电子 政务建设纲要和深圳市电 子政务工程总体设计方案的 要求，建设的一批能够发挥实 效性，互联互通，统一标准的 党政机关信息化建设项目。 平台建设 （5 项） 13，0006，000 围绕为建设 “数字深圳” 目标， 针对信息化应用推进中存在 的问题，必须由政府牵头建设 急需解决的政府、企业、社会 等公共平台。 公共测试平台 （1 项） 6，3002，930 根据我市软件开发、网络安 全、信息工程质量检测告示尚 无一个完善的测试中心这一 现状，建设为企业提供各种测 试服务的公共测试平台，确保 产品达到国际标准。 合计 76，39332，830 22 2、绩效评估体制不健全 目前，深圳市关于电子政务尤其是针对信息资源建设的考评 估指标项目相对单一，大部分指标（图 1）停留在一些硬件数量 增减和软件提升程度的对比上。 深圳市 2002、2001 年城市信息化水平测评指标对比表 序号 指标名称 单位 2002 年2001 年 同期+， -绝对值 1 每万人城域网带宽 千比特/万 人 627465 826485 -199020 2 家庭宽带接入比例 % 30.13 20.42 +9.17 3 每百户计算机拥有量 台/百户 71 71 0 4 固定电话主线普及率 线/百人 53.67 46.80 +6.87 5 每百人拥有移动电话数 部/百人 120 82.71 +37.29 6 每百户拥有电视机数 台/百户 166 163.5 +2.5 7 人均 gdp 元/人 46030 43355 2675 8 平均受教育年限 年/人 9.7729 9.7729 0 9 信息产业