（行政管理专业论文）政府在促进大学生创业中的角色研究.pdf

i 中 文 摘 要 随着我国教育和经济体制的不断改革,大学生就业问题已成为社会发展的瓶颈。 而农村剩余劳动力转移、国企职工下岗等基本国情以及变幻莫测的国际环境，使大 学生就业问题面临着更复杂的背景。从政府的角度看，大学生作为劳动力大军中最 有优势和潜力的群体，是优质的人力资源，是推动未来经济持续发展的主力军。而 单靠经济增长提供的就业岗位是有限的，与其被动等待就业不如主动创业。所以提 升大学生创业成功率，不仅能够促进社会稳定，而且能够创造新的工作岗位来推动 经济的发展、增强国家综合竞争力和可持续发展的动力。 创业是一个系统的工程，成功创业的实现不能仅依赖一个有潜力的创业团队和 一份完美的创业计划书；真正将创业付诸实施，从创业小企业发展为成功企业，还 需要政府的大力支持和全方位服务、对创业的法律法规的健全，全社会对创业的认 可、 融资渠道对创业企业的支持、 创业失败时的及时援助及对创业者的社会保障等。 这些都属于政府的职能，尽管政府多方鼓励创业，但效果不甚明显，我国大学生的 创业成功率仅为百分之十，远远低于西方先进国家。而大学生千军万马考公务员的 现象就更能说明他们对创业信心不足。正是由于我国政府在促进大学生创业中，角 色定位不准确，存在缺位和越位，导致我国大学生创业能力不足和创业热情不高。 本文对我国政府应在促进大学生创业中应扮演的角色问题进行研究，共分为四 个部分，第一章是对创业、大学生创业及政府角色的相关理论进行分析与概述；第 二部分介绍我国政府在促进大学生创业中的不足，即政府角色的缺位与错位；并在 此基础上，探讨存在不足的原因；第三部分是分析了日本和美国政府的在促进大学 生创业中的角色定位，并从中发现值得我国借鉴的经验；第四部分从应然层面，对 我国政府应在促进大学生创业中的角色进行了重新定位。 关键词:关键词:大学生创业；政府角色缺位；定位分析 iii abstract with the continuous reform of chinas education system and economic system, employment problem of college students has become the bottleneck of the economic development. in addition, the transfer of surplus labor force in the rural area, the laid-off workers in the state-owned enterprises as well as the unpredictable international environment have made the employment problem of college students face the more complicated background. from the point of view of government, the college students belong to the group with most superiority and potentiality and are therefore the high quality human resource and the main force to push forward the sustainable development of future economy. as the employment posts brought by the economic growth are much limited, it is better to start up the business actively rather than to wait for the employment passively and to drive the employment by the startup of business. therefore, the increase of success rate of college students in the startup can not only promote social stability but also can create new posts in order to push forward the development of economy and enhance the national comprehensive competitive power and sustainable development power. the business startup is a system project. the successful realization of business startup should not only rely on a potential entrepreneurial team and a perfect entrepreneurial plan. the actual implementation of business startup also needs governments great support and full service, the improvement of laws and regulations, the acceptance of the whole society to the business startup, the backup of financing sources, the prompt assistance when the startup is failed and the social security to the entrepreneur, etc, which all belong to governments function. although the government encourages college students to start up the business in every ways, the effect is not really obvious. the success rate of startup of college students in our country is only 10%, far less than the advanced western countries. the phenomenon that thousands of college students take chinas national examination for iv admissions to the civil service further shows they are not confident to start up the business. as a result, the inaccuracy, absence and offside role position of our government in business startup of college students has led to the insufficient ability and low enthusiasm of college students in the startup. this paper carries on the research on the role of our government in the business startup of college students. it consists of four parts. the first part analyzes and outlines the relevant theories of business startup, startup of college students and the role of government. the second part introduces the deficiency of our government i.e. the government role absence and dislocation in promoting the business startup of college students and discusses the reasons on this basis. the third part analyzes the role of japanese and us government in the promotion of business startup of college students and finds some experiences for our reference. the fourth part tells what kind of role that our government should play in the college students business startup. keywords: the students in business; the government role vacancy; positioning analysis 个人简况及联系方式 36 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的 ，学位论文的知识产权属于山西大学。如果今后以其他单位名义发表 与在读期间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明 引用的文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的成果。 作者签名： ： 20 年 月 日 承 诺 书 37 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许 论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位 论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全 部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议 作者签名： 导师签名： 20 年 月 日 导 论 1 导 论 1.选题背景 目前我国社会正处于转型期，产业结构的进一步优化和调整，促使经济实现了 持续稳定的增长，但也出现了许多前所未有社会的问题，如日益严重的失业问题， 已成为影响我国经济发展的难题和瓶颈。目前我国大学生就业难的原因主要是： 第一，国有企业的改革与转型已使几百万工人下岗走向社会；再加上大批的新 增城镇劳动力人口，2007 年城镇新增的求职人员达到 2400 万左右，就业岗位缺口 高达 1200 万左右。第二，高校扩招使得高校毕业生的人数年年创新高。从 2001 到 2009 年 9 年时间里， 大学生毕业生人数增长了约 4.3 倍， 我国高校毕业生人数从 115 万增长到 611 万。第三，农业产业化和城镇化推进过程中，大量失去土地的农民开 始以更快的速度向城市转移， 使每年高达近千万的农民涌入城市的就业大军。 第四， 大量的军队转业官兵也越来越受到社会的严格选择。 同时由于科学进步所产生的 “挤出效应” 使得 gdp 增长所提供的就业机会大大 减少，每年新增就业岗位还不到 900-1000 万左右。2009 年全国城镇登记失业人数 达到 921 万，登记失业率达到 4.3%，登记的失业人数已接近千万，而该数字只是城 镇登记的的失业率，并未把城镇没有登记的显性失业者和隐性失业者计算在内，社 科院 2009 年社会蓝皮书指出，中国城镇的实际失业率为 9.4% 所以，充分就业、 提高就业率已成为我国各级政府的重要执政目标。 解决就业的根本出路就在于主动就业创业，通过创业带动更多人就业，从而 实现就业的倍增效应，为我国经济的发展增加动力。大学生具备良好的专业知识和 理论知识，又充满活力和激情，是我国优质的人力资源，也是最有创业潜力的群体。 若使得大学生创业成功，既为大学生展现自我提供了舞台，又是对社会优质资源的 充分利用，更是推进社会进步的重要因素，理应受到政府的支持和重视。而挖掘最 具潜力群体的大学生创业能力，也是整个国家和民族创新能力提高的重要方面。 创业是一项系统工程，创业成功不能仅仅靠一份完美的创业计划书，一个优秀 的创业团队。更需要法律的保护，政策的支持和政府各职能部门形成联盟来引导支 持大学生创业；除此之外，创业教育的成败，全社会接纳创业活动的普遍心态，也 是创业能否取得成功的重要因素。这些都属于政府的职能，尽管我国政府已经做出 席升阳我国大学创业教育的观念、理念与实践2008 年第一版 李霞， 促进就业的税收政策分析 ，常州大学学报，第 12 卷第 1 期 政府在促进大学生创业中的角色研究 2 了很多努力，但还存在一定的角色缺失。本文将就政府在促进大学生创业中的角色 问题进行深入探讨研究。 2.研究内容与研究方法 政府在社会发展中究竟应扮演什么样的角色，而政府在促进大学生创业中又应 扮演什么样的角色呢？通过对相关文献的搜集、整理，可以看出，对于政府在促进 大学生创业的过程中，多号召提倡少服务支持，多宏观方针少落实细则，没有脱离 “官本位”思想的束缚，没有把服务大学生创业群体作为政府的重要角色，没有致 力于改善全社会的创业环境，没有为大学生创业营造积极的创业政策支持环境，没 有重视创业教育对大学生创业活动中能力的培养，导致我国大学生对创业没信心， 创业过程困难重重，创业成功率极低。 因此，本论文综合运用行政管理学、经济学等多学科的理论和方法，同时对比 国外政府促进大学生创业的相关理论和经验，深入分析我国政府在促进大学生创业 中的角色的缺位和越位，对政府角色进行重新定位，从而最终形成有效促进大学生 创业的机制。 本论文的研究方法主要有： (1)文献研究法 对一个问题做系统深入的研究，查阅大量的资料和著作，了解当前学术界的动 态和研究状况，是一项必须的工作，是对问题进行全面深入研究的前提和基础。本 文研究建立在对国内外研究文献和原始资料的鉴别分析基础上，对我国政府促进大 学生创业的促进、政策、服务、法律等方面的资料进行收集、整理和分析。 (2)比较分析法 没有比较就没有鉴别，也就没有进步。促进大学生创业在国外己经有比较先进 的理论和实践成果， 本文通过与国外政府在促进大学生创业中的角色进行比较分析， 借鉴其理论和经验， 结合我国国情， 重新定位我国政府在促进大学生创业中的角色。 (3)系统分析法 本文把促进大学生创业看做是一个完整的系统，这个系统包括政府、高校、企 业和社会。本文以政府角色论为基础，对比研究国外促进大学生创业的理论和政策 及对我国政府角色定位的启示，结合我国国情从法律规范支持扶持全方面服务 利益协调的角度进一步明确我国政府在促进大学生创业中的角色定位。 3.研究意义 导 论 3 我国是一个人口大国，仅拥有占全世界约 9.6%的自然资源、1.85%的技术资源、 9%的资本资源和 1.83%的国际资源，却要承担起全世界 26%的劳动人口就业的重任。 全球创业观察组织 2004 年对 37 个国家和地区创业活动环境及活跃程度的评估和考 察显示：中国属于创业环境差、创业机会多、创业动机和活跃程度强的国家。 中国 急需能将各种专利、发明转化为生产力的创业家、企业家。政府能否推进大学生创 业，实现“创业带动就业” ，关乎我国的和谐、稳定、发展的大局，关乎我国由“躯 干型国家”向“头脑型国家”的转变。 (1)大学生创业为我国经济的持续发展注入生机和活力。 大学生创业活动可以加 速新兴行业的产生，增加新的社会需求，产生新的消费热点，从而推动新兴产业的 持续发展， 也使社会经济焕发生机与活力。 我国改革开放 30 年的实践也证明中小企 业发展的一个重要结果就是使工业产值不断提高。新创的中小企业为中国经济的发 展提供了新的增长点，所以说大学生创业可以为经济提供持续发展动力，是经济发 展的活性因子。 (2)大学生创业能够有效缓解就业压力， 从而维护社会的稳定和政治安定。 目前 全球的就业形势都比较严峻，失业问题若进一步严重化就会导致社会的动荡，进而 影响到政局不稳定， 所以解决好就业问题对营造良好的政治环境有非常重要的意义。 大学生不仅是创业的主力军，也是劳动力市场中的优质资源，大学生的成功创业不 但可以解决自身的就业问题，还可以为社会增加就业机会。据统计一个人创业成功 至少可以解决 35 人的就业问题。因此，支持并鼓励大学生创业，把被动就业变为 主动创业，是解决大学生就业问题的有效途径；也是从根本上解决就业问题的重要 措施。 (3)大学生创业是推动我国技术创新的动力。 大学生掌握了丰富的理论知识和科 学技术，大学生创业的过程包含着新产品和新服务的产生，以市场为导向的创业过 程是科技成果产业化和商品化的过程。所以大学生创业对推动我国技术进步和产业 调整起着重要的推动作用。 (4)大学生创业成功有助于营造一个和谐的社会环境。 大学生的成功创业是自强 的实践活动，这种创业活动需要政府的扶持和帮助，政府通过政策上的倾斜来鼓励 大学生创业，建造良好的创业环境。同时，政府在政策法律上的鼓励和倾斜又会反 过来促进国家政策和法律的完善，使创业的社会环境逐渐完善起来，这也将是和谐 清华大学中国创业研究中心，全球创业观察中国报告要点【j】中国人才 2003， （8）:5-7 政府在促进大学生创业中的角色研究 4 社会建设的一部分内容。目前我国和谐社会的建设，不但包括人与人的和谐，而且 还包括人与社会的和谐。鼓励大学生创业能够更好地为社会提供更多的就业岗位， 实现需要工作的人能够获得一份合适的工作，能非常有效促进的人与人之间的和谐 发展，人与人之间的和谐发展又会为人与社会的和谐发展去创造必要的条件，只有 完成人与人和谐发展， 人与社会的协调发展， 才能最终实现整个社会大环境的和谐。 (5)大学生创业成功有助于解决下一代人的发展问题和上一代人的养老问题。 大学生是创业队伍中最积极、 最有生气的力量， 也是每个家庭承前启后的一代， 他们很快要面临下一代子女的发展问题和老一代的养老问题。大学生创业成功可以 为子女的发展和培养提供有利的条件。 如果大学生毕业后失业了， 他们还需要啃老， 那么他们的下一代生活和发展就会失去依靠。老一代非但要养自己还得养他们的孩 子和孙子，就会严重影响老年生活质量。所以大学生一代创业成功，可以为长辈提 供养老的物质条件，还可以免去老人的担忧，使老一代人有所依靠。 4.文献综述 大学生创业是社会发展进步的产物，对大学生创业问题的研究已引起社会的广 泛关注。近年来，在学术界有关大学生创业的研究者很多，对于大学生创业问题提 出了不同的看法。 国外对创业方面的理论和运行的机制都比较成熟完善，对大学生创业问题的关 注主要集中于具体政策的执行上。而围绕政府在大学生创业中的角色定位，通过优 化政府职能、提供完善服务来完成促进大学生创业的研究却较少。本论文主要介绍 了日本政府和美国政府在促进大学生创业方面的政府的角色定位。 在国内，政府在大学生就业中的角色定位及职能优化的研究目前仅仅处于初步 的探索阶段。从中国期刊全文数据库自 2000 年到 2011 年 3 月的统计情况来看，其 中题名中含“大学生创业”的文章，共有 2768 篇，主要集中在大学生创业教育、及 大学生创业中的具体问题；而题名中含“政府、创业”的却只有 25 篇，且研究的内 容主要集中在政府促进创业的行为与责任，对我国政府促进大学生创业的角色定位 研究较少。 整理近期的相关研究资料，关于大学生创业的相关文献综述总结如下: 第一类：对大学生创业问题的关注，和对大学生创业意识的培养。如河南教育 2010 年 12 期的 关于引导大学生创业的思考 ； 唐山职业技术学院学报 2010 年第 3 期大学生创业意识的培养途径 ；江西教育 2010 年第 31 期大学生创业，你准备 导 论 5 好了吗 。 第二类：对创业教育的关注，如黑龙江高校研究 2011 年第 1 期构建大学生创 业教育长效机制的研究 ， 安徽文学 2010 年第 12 期 关于大学生创业教育的几点思 考 ； 黑龙江科技信息 2011 年 5 月 大学生创业教育的现状与对策 ； 科教文汇 2010 年 2 月探讨大学生创业教育 。 第三类：与国外相比，我国大学生创业存在的问题比较与对策研究。如科学管 理研究 2010 年 1 月中美大学生创业环境的比较分析 ；河北工程大学学报 2010 年 1 期当前大学生创业问题成因及对策分析 ；社会工作 2010 年 4 期大学生创 业问题及对策分析 。 政府在促进大学生创业中的角色研究 6 第一章 创业及政府角色概述 1.1 创业的内涵 1.1.1 创业的概念 创业一词最先出自于孟子.梁惠王下中： “君子创业垂统，为可继也。 ”在辞 海中，对创业的定义为： “创业，创立基业。 ”从字面上理解，创业可以泛指一切开 创性的社会活动。 “创业”的一般性含义指“开拓、开创业绩和成就” ，包括个人、 集体、国家和社会的各项事业，与守成相对应。从管理学、教育学、心理学、经济 学、法学等不同的视角对创业进行不同角度的分析，可以形成不同的理论派别。而 若从创业机会识别的能力分析，创业可以理解为预测未来的能力；若从创建新组织 方面分析可以理解为：创办一个新企业。从创业家特征来分析，创业可以理解为： 在变化和不完全市场中善于发现机会并把握机会。 很多作者对创业理解的侧重点也不同，如斯蒂文森认为：“创业是个人追踪和 捕捉机会的过程， 这一过程与当时所控制的资源无关。 ” 此定义强调的是创业的过 程。蒂蒙斯则认为，创业是一种推理、思考和行为方式。许玫认为：创业是“创办 企业”的意思，是一种以创新为基础的以创造价值及提高生产力为目的的综合性社 会活动。 创业的定义分为广义和狭义的理解，对狭义的创业的概念理解，指从零开始创 建一个全新的、独立的企业， 主要是开创个人的事业。而广义的创业概念指：开拓 新的领域或解决原有问题，使企业发展壮大、重现生机，其功能指向是成就国家、 集体和群体的大业。 本文认为：创业是指发现并捕捉机会并由此而创办企业，提供新的服务或产品 从而创造财富的过程。也可以说创业是发现、创造和利用商业机会，组合各种生产 要素以追求获取商业成功的活动或过程。 创业的特征表现为： （1）创造性。创业是开创前所未有的事业的过程，创造出一种新的服务或产品 来满足市场细分需要的过程。 创业对于任何创业者来说， 都是一项前所未有的事业， 也许这件事情别人尝试过，虽然也可以借鉴他人的经验和方法，却必须自己从头做 起，这就意味着创业的开拓性和创造性。 黄江波，陈沙麦，青年成功创业者动机与素质探析【j】.当代青年研究，2006（7） 第一章 创业及政府角色概述 7 （2）自主性。创业就是运用自己的资本、知识和技能，自主进行产品开发、生 产或提供服务的过程，是一种独立自主的行为。创业者是自己命运的主人，他们必 须独立自主，自力更生，靠自己的努力和坚持开创自己的事业，做自己的主人。创 业是一种个性化的创造性社会行为，是一个复杂而艰难的过程，也是实现自身价值 的有效途径。 （3）风险性。虽然创业者可以借鉴他人创业的经验教训，但对创业者来讲，仍 然面临很大的风险，这些风险可能会有多种形式和来源。由于存在着创业环境的不 确定性、创业活动的复杂性、创业时机的变动性以及创业能力的有限性，可能会导 致最终的创业活动偏离预期的创业目标。 （4）功利性。创业是从无到有，从小到大的创造财富的过程。创业者尽管会有 不同的创业动机，但追求财富几乎是所有创业者最原始、最直接的动力。 1.1.2 我国大学生创业的特征 大学生创业是指大学生在大学期间或者在毕业时，开创自己的事业，创办企业 成为市场活动的主体。如美国的比尔.盖茨、搜狐的创始人张朝阳、雅虎的创始人杨 致远等，在大学期间依靠自己的知识、技术和服务，从小做起发展壮大为成功企业。 我国大学生创业起步较为落后，创业成功率与西方国家相比也极低，由于受传统文 化的影响，我国大学生毕业后，都热衷于去考公务员、进好单位。由于政府对大学 生创业的引导和支持较为缺乏，社会对大学生创业也缺乏认同感，使得大学生对创 业缺乏信心。 （1）创业的主体是年轻化、知识型的大学生。大学生拥有丰富的理论知识，与 下岗工人、农民工等相比具有无可比拟的优势。大学生思维活跃、不怕冒险、充满 激情、是中国未来事业的接班人。结合现实情况看，现在的很多大学生都是独生子 女，十几年的学习就是为了考高分上好大学，社会、家庭和学生都付出了极大的代 价，导致实践能力和生存能力较差，更没有社会经验，希望大学是人生命运的转折 点，希望大学毕业就有终身的饭碗。 （2） 大学生创业靠的是服务或技术。 理科类大学生运用自己所学的知识和技术， 研究开发新产品新技术， 实现技术创业。 也有一部分大学生毕业后以提供基本服务， 如修鞋店、 网上商店等实现生存型创业。 此时大学生只有头脑中想象的产品和技术， 对市场需求、创办企业的程序细节和实际经营管理等缺乏深入了解。 （3）创业起始资金来源渠道有限，成为制约创业发展的重要瓶颈。大学生创业 政府在促进大学生创业中的角色研究 8 初期的注册资金、投入研发、生产经营等都需要资金。另一方面，创业企业缺资金 又没有可供抵押的财产，几乎不可能从银行获得贷款，同时由于企业太小也并不可 能发行股票。所以，大学生在学校开发出拥有具有广阔市场前景的新产品，就需要 开办企业将其转变为生产力，需要较大的启动资金。目前从风险投资商处获取资金 的途径还不完善、相关的法律依据也很不健全。所以，创业资金已成为创业企业中 严重不足的“血液” 。 （4）我国大学生创业的成功率与先进国家相比差距很大。把技术变成商品，将 科学技术产品转化为生产力，全球范围内转化率最高的国家美国高达 50%60%，而 我国还不到 10% 。 如此大的差距只是我国大学生自身的问题吗？如何鼓励适合创业 的学生去创业，引导不适合创业的学生继续完成学业或就业，我国尚未建立创业评 价体系，政府和高校也没有相关的专门机构提供创业指导。如何提高大学生创业的 成功率？政府应在哪些方面提供服务？政府在大学生创业中的角色应如何定位？正 是本文要研究的内容。 （5）我国大学生创业代价高、风险大。创业成功必须在项目开发、产品设计、 企业管理和市场运作等方面运筹帷握，大学生创业无资源、无保障，极低的成功率 必然会造成大学生创业投入的风险很大。另一方面，面对未完成的学业，创业会导 致学业的中断。而创业者在创业失败后的生活保障及对创业失败的及时救援制度法 律尚未有明确的规定。 1.2 政府角色的内涵 政府是国家公共行政权力的具体象征、实际承载体和实际行为体。在我国具体 是指国务院以及各级地方人民政府。政府角色是指在一定范围内充当社会公共权力 主体的政府所具有的功能作用的人格化表现。政府作为一个国家发展的核心力量， 其角色的发挥决定了一个国家发展的未来。 简单地说，政府角色就是政府的作用，政府职能就是政府担负的任务。界定政 府职能首先要界定政府角色；转变政府职能首先要转换政府的角色。我国目前还处 于经济和社会的转型时期，但中国政府必须按照完全市场经济和民主社会的要求来 确定自己的社会角色。因为相对于社会转型的进程来说，政府职能的转变具有滞后 性；所以政府角色的定位必须具有超前性，才能适应社会转型的要求。我国在历史 焦之文： 我国高校科技成果转化率不到 10%， 光明日报 ，2005 年 1 月 12 日 第一章 创业及政府角色概述 9 上是权力崇拜的国家之一，国家崇拜、政府崇拜一直是我国传统政治文化的主流。 在实际的政治生活领域，官本位、权本位、关系本位的思想很大程度上取代了思想 文化领域对人本位和能力本位的倡扬，导致政府盲目地扩充职能和权力。这种权利 和只鞥的扩张冲动在历史延续中早就了政府及其官僚的好大喜功性格和万能政府的 角色偏好。计划经济时期的中国政府以超常的魄力对全社会的人力资源、生产资料 和社会事务进行统一的计划管理，正是万能政府和中心人政府角色意识的极端发展。 在这种角色意识的主导下，但是的政治权威试图通过大规模的政府全面干预，创造 出比资本主义高得多的生产力，从而迅速改变贫穷落后的社会面貌。但实践证明高 度集权和政府职能的无限扩张，不但不会在整体上创造经济和社会效率的奇迹，而 且会带来无穷的社会弊端。高度集权的计划经济和万能政府管理体制的失败，教育 和提醒全社会对这场社会实验进行全面而深刻的反思；结果是取得了放弃这种高度 集权的非理性的政治博弈而选择最有效率的分权的市场经济和有限政府的共识。 有限政府理论是市场经济下政府角色定位的理论前提。有限政府理论是民主宪 政理论的派生物；所谓有限政府，包含权力有限、能力有限、规模有限、成本有限、 职能有限、责任有限等政府要素；因此它又是建设法治政府、效能政府、小政府、 廉洁政府、责任政府、服务型政府的基本前提和重要条件。对于由高度集权、对社 会负无限责任的全能政府脱胎而来的当代中国政府来说，有限政府理论具有特别重 要的现实指导意义。 从市场经济发展的历史和现实来看，政府在社会治理中的职能和作用是不断增 多增大的。这一方面是权力本身的扩张冲动所致；另一方面也是社会生活日益丰富 多样所需。正如马克思所说：“在古代国家中，政治国家就是国家的内容，其它的 领域都不包含在内，而现代的国家则是政治国家和非政治国家的相互适应。” 马克 思在这里所讲的“政治国家”其实就是“政治政府”的同义语，即政府单纯的统治 职能使古代国家成为“政治国家”；而现代国家除了基本的统治职能，更多的是非 政治的管理与服务职能，它们构成了“非政治国家”的一面；因此，政治政府与非 政治的社会之间就有个彼此尊重互相适应的问题。这种现实在美国学者托马斯.戴伊 的著述中得到同样的描述.戴伊写道:“如果说，政府的权力曾经一度受到限制的话 政府除了法律和秩序，保护私人自由、私人财产、监督合同、保护本国不受侵 略之外，没有别的权力那个时代早已过去；今天认为政府机构干涉我们生活中 ,马克思恩格斯全集第一卷，人民出版社 1956 年版，第 283 页。 政府在促进大学生创业中的角色研究 10 从生到死全过程的各个方面的看法是很平常的。看来政府的职责是无限的, 而我们每天都给政府增添新任务” 这些每天增添的新任务，就是人们日益增长的物 质和文化生活需求对政府管理与服务职能提出的新要求；它使得政府职责的扩充成 无限增长之势，但并不意味着政府的实际职能和责任是无限的；因为政府能力是有 限的，有所为必须有所不为；政府必须根据社会需求运用“加减法”来更新和转变 自己的职能，才能实施有效管理，为社会提供切实的服务。 目前我国处于经济和社会转型的关键时期，但我国政府必须按照完全市场经济 和民主社会的要求来明确自己的社会角色。政府角色的定位必须具有超前性、科学 性，才能适应我国社会转型的要求。随着政府职能重心的转变，我国政府放弃了这 种高度集权的政府角色，而选择了最有效率的分权市场经济和有限政府的共识。在 转变方式上，也由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手 段和必要的行政手段相结合；由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理 为主；由重视计划、排斥市场转向把计划和市场有机结合起来，以市场导向为主的 经济体制。 具体来说，处于体制转型时期的我国政府应扮演角色的是：“执法者、服务者、 协调者、改革者”四位一体的角色。在社会经济管理中，政府不是“经济人”，也 不是“运动员”和“教练员”，而是“裁判”。依法运用经济杠杆、法律规范和行 政手段来宏观调控经济、规范经济行为、制裁经济违法和营造良好的经济环境。在 促进经济发展中，政府的主要角色是服务者。政府应利用其资源，树立服务的思想 和意识，提高服务质量和效率 。在公共管理中，政府的角色主要是协调者按照 公共性原则，协调各种关系，协调各方面的利益，协调各类资源的合理配置。在政 治生活中，政府的角色主要是改革者参与政治改革、经济改革、文化改革、社 会改革以及自身改革方案的设计与制定，并推动改革深入发展。 而在促进大学生创业过程中，政府更多的是要作为法律制定者为大学生创 业营造有法可依、公平竞争的环境；服务者为大学生创业的各个环节提供一条 龙服务；协调者整合政府、高校、企业、银行、民间资本、风险投资各方的权 利与义务，形成完善的体制促进大学生创业的成功。让大学生创业成为促进我国经 济持续发展的源源不断的动力。 美托马斯.戴伊： 谁来掌管美国 ，世界知识出版社 1980 年版，第 66 页。 夏书章， 行政管理学第三版，第 51-52 页 第二章 我国政府在促进大学生创业中的角色定位 11 第二章 促进大学生创业中政府角色存在的问题 我国大学生创业起步晚、发展缓慢、成功率低，除了传统文化的影响外，主要 是由于我国政府没有制定出完善的促进创业的法律制度，没有多元化的融资渠道和 融资体系，没有政府全方位的扶持服务，缺乏税收政策方面的引导和减免，没有创 业项目的具体咨询与救援机制， 没有对大学生创业者提供社会养老医疗等基本保障。 如何提高我国大学生的创业热情和创业成功率，政府应如何定位其在促进大学生创 业中的角色，是一个迫切需要深入研究的问题。 2.1 我国政府在促进大学生创业中的缺位和越位 2.1.1 促进大学生创业的相关法律法规不健全 2008 年 1 月 1 日我国施行中华人民共和国就业促进法 ，是“为了促进就业， 促进经济发展与扩大就业相协调， 促进社会和谐稳定” ， 表明政府已经意识到了就业 问题的紧迫性。然而只有创业成功，才能从根本上解决就业、扩大就业，只有鼓励 创业，鼓励最有发展潜力的大学生创业成功，才能有效地促进就业。然而目前政府 并没有把立法的重点往前移一步，至今仍没有创业方面法律出台具体的日程安排。 创业相关方面的法律也没有形成体系，尽管有一些促进大学生创业的政策，也不系 统、不完整，只是零散地存在于各个部委和各级政府之中，存在着制度主体职责不 清、规定原则多细则少。 （一）文件多而法律缺乏 大学生创业已经引起了我国政府的重视。在相关政策层面，中央和地方各级的 政府也已经认识到推进大学生自主创业对促进当前就业、促进经济社会全面发展和 积极调整产业结构的重要作用。受创业计划大赛的影响，针对大学生创业的促进政 策，最早出现的是教育部在 2000 年 1 月发布的关于大学生、研究生(包括硕士、博 士研究生)可以休学保留学籍去创办高新技术企业的政策。在 2003 年，国务院有关 部门颁布了 关于切实落实 2003 年普通高校毕业生从事个体经营有关收费优惠政策 的通知 。在 2006 年 1 月，为了进一步鼓励高校毕业生从事个体经营进行创业，财 政部和国家发改委发布了关于对从事个体经营的下岗失业人员和高校毕业生实行 收费优惠政策的通知 。 在 2008 年 10 月， 国务院办公厅批转了人力资源社会保障部 等部门联合发布的 关于促进创业带动就业工作的指导意见 ， 希望以此来降低创业 者的市场准入门槛。但是，针对大学生创业的法律还是真空地带，还没有具体日程 政府在促进大学生创业中的角色研究 12 的安排，在大学生创业的资金门槛、创业破产的法律责任等方面，也没有对应的法 律和配套法律法规。 使得大学生进行创业风险非常大； 政府在立法角色中严重缺位。 (二)主体职责不清 大学生创业除了涉及中央政府之外，更多地涉及到国务院及各部委和地方各级 政府和相关职能部门。 国务院与地方各级政府制定的大学生促进创业的法规和政策， 都还需要各级政府相关的职能部门来负责具体落实。但是对于涉及大学生创业活动 的直接部门如：税务、人事、劳动社会保障、公安、财政、工商行政管理等主管部 门的工作职责并没有做出明确具体的规定。对于国内各个高校而言，对其加强创业 教育的教学改革也没有做出具体的职责规定，却在其它层面承担了附加的责任。 (三)规定过于原则，落实不到位 创业扶持政策存在于各类法规文件中，规定过于原则，限于文件精神，没有制 定细则，导致落实不到位。还有些政策在执行过程中变了样，尤其是在降低门槛、 简化工商登记、 融资渠道、 经营管理和税收优惠等关系到大学生创业的实质问题上， 很难让大学生创业者享受到真正的实惠。 2.1.2 在大学生创业中政府服务角色的缺位 创业是一项系统的工程，我国政府目前还没有建立对大学生创业的全方位服务 体系，没有将政府角色定位为大学生创业的服务者。 在大学生创业初期，只有技术和产品的雏形，不知能否适应市场的需求，而政 府没有对创业项目施以正确的引导，在大学生创业者之间也缺乏信息交流的平台， 很多创业企业在初期市场竞争中就“壮烈牺牲” ；而在创业企业成立初期，由于大学 生缺乏资对工商、税务等具体程序的了解，而政府并没有开通专门的通道，来简化 创业企业的程序，使得大学生在创业初期，大量时间和精力都消耗在奔波于政府各 个主管部门之间；而对创业项目中的技术缺乏科学的评估体系，若创业企业资金困 难，在没有任何可抵押物时，不可以用技术和信用担保获得贷款，就会使创业企业 发生资金链的断裂，导致创业企业快速破产；还有创业企业的资金来源渠道非常有 限，大多数大学生创业者并不能享受到政府基金的支持，对于风险资本和民间资本 投资大学生创业企业，目前还没有具体可行的模式；由于创业初期项目并不成形， 孵化器、实践基地对创业企业的发展壮大具有极其重要的作用，而目前大多数的省 份和高校都不具备大学生创业实践的基地；大学生创业风险高，目前政府对大学生 创业者缺乏社会保障，如失业金、救济金、养老医疗保险等，大学生一旦创业失败 第二章 我国政府在促进大学生创业中的角色定位 13 会一无所有；最后大学生创业还没有得到全社会的认可和支持，企业、民间团体、 高校对大学生创业并不很热衷，也没有形成促进大学生创业的体系；这些问题使得 我国大学生的创业成功率远远低于西方先进国家。 2.1.3 在创业教育中政府角色的缺位和越位 从上世纪 90 年代，我国开始开展创业教育，就受到政府和高校的关注。大学生 创业教材的编写和翻译、师资的培养受到越来越多学者和老师的关注，创业课程的 设置逐渐合理，政府也出台了如税收优惠等的相关政策，创业教育呈现了良好的发 展态势。 但是我国高校的创业教育毕竟还是处于起步阶段， 我国社会又处于转型期， 相比西方先进国家还有很多问题。 （1）创业教育中政府角色的缺位 首先，中国高校从事创业教育的师资力量非常紧缺。因为创业教育对师资的要 求很高，既要求创业老师具备丰富而全面的理论知识水平，又要求有一定的创业经 验，讲课内容贴近创业实际、生动而发人深省、既能够激发学生的创业热情、又能 提高学生创业实际能力。目前我国高校创业教育的师资大部分是原高校经济类学科 的教师，缺乏系统的创业理论培训，也没有实际创业经验，在创业教育过程中难以 为学生创设生动的教学氛围；另一方面，学校和企业界成功人士联系不紧密，很少 能邀请风险投资家、创业成功人士、企业管理者来校进行指导，创业教育限于纸上 谈兵。目前政府部门还没有具体的措施来解决缺口巨大的创业教育师资问题，使得 高校和社会力量重视性不足，严重影响创业教育的质量。 其次，我国高校创业教育课程的设置不系统，权威的创业教材非常缺乏。目前 创业教育的课程并没有在我国所有大学中开设，即使开设创业教育课程的大学也只 是将其作为选修课， 高校和学生都缺乏足够的重视。 与现有基础课和专业课程相比， 没有将创业教育也纳入教学大纲，也没有教学质量考核的标准。而且即使开设创业 教育的课程，大部分是经济类课程或创业理论类课程，创业教育教材内容与我国的 创业实践和创业环境存在着严重脱节，没有起到理论基础的作用。 再次，创业教育基础缺乏实践基地。创业教育不仅是理论教育，更是实践教育， 很大程度上会受到基础设施的影响。实践基地对提高大学生的创业能力起着关键作 用，而孵化器作为创业计划和创业企业之间的理想环境，对提高创业企业的成功率 起着重要作用。而目前我国只有 548 个孵化器；目前只有部分经济发达的省份建立 了创业实践基地，校外实习场地以及创业辅导机构的建设尚未开始，这些基础设施 政府在促进大学生创业中的角色研究 14 的建设严重制约我国创业教育的发展。 最后，创业教育联盟问题。创业教育的开展既需要政府的大力扶持，也需要全 社会的认可和企业界的大力支持。目前，高校创业教育主要是高校组织，政府和高 校之间、高校和企业之间没有建立起长效的合作机制，政府没有成为创业教育联盟 的引导者，来推动创业教育的快速发展。 （2）创业教育中的政府角色的越位 政府直接参与创业教育，又是创业大赛的唯一主办方，成为创业教育的规则制 定者，使创业教育与市场相脱节，是政府角色的越位。如我国的创业计划大赛，政 府和高校共同承办，使其蒙上了浓厚的官方色彩。创业计划大赛每两年举办一次， 采用学校省级全国三重赛制， 层层筛选出优秀团队， 与传统的学术竞赛很相似。 总所周知，创业计划大赛的目标并不在于按照一定程序编写出几张纸的一份创业计 划书，而是要通过创业计划大赛这种形式，鼓励学生关注市场需求，集思广益，制 定出能够真正经得住市场考验并产生价值的计划。政府直接组织创业计划大赛，使 得高校为了其在年度的主管部门评估中获得更高的分值，从而用“保研” 、额外奖金 等功利性目标鼓励更多优秀学生参加竞赛。这种政府主导的创业计划大赛带来大量 功利目标，与市场脱节，导致学生不了解创业、不了解社会，往往只是依靠书本来 闭门造车，90%以上的参赛作品都很难进入实际操作阶段。 2.1.4 在大学生创业资金支持中政府角色缺位 政府能够提供的创业扶持中，创