（行政管理专业论文）省属地方大学高校问责制研究.pdf

， ，i ad i s s e r t a t i o ni na d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t p o l i c ys t u d yo nl o c a lu n i v e r s i t y a c c o u n t a b i l i t y b yp e n gl i n 1 i n s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rl o uc h e n g 、 r i l a s s o c i a t es u p e r v i s o r - a s s o c i a t ep r o f e s s o rw a n g y i n g n o r t h e a s t e r nu n i v e r s i t y m a y 2 0 0 8 l j p 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一伺工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：渤珩球 ， 日期：加矿多f7 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口 学位论文作者签名：勃稚啪 签字日期： 硼毛、t l i ， 两氰 翩签名删 签字日期：黔、一歹 j ， j 、 东北大学硕士学位论文摘要 省属地方大学高校问责制研究 摘要 地方高校为国家培养了7 5 左右的本科生，他们是各地建设的主力军，也是 高等教育从精英教育向大众教育过渡时期改革的主战场。高校如何发展，特别是 地方高校如何发展，在和谐社会的建设进程中，承担着重要的使命。在高等教育 大众化的今天，地方高校面临着越来越沉重的管理负担和生存压力，他们存在着 多数部属高校难以想象的困难。这都促使人们开始积极探索更科学的管理模式， 反思传统的管理问题。- 在高校中引入的问责制，实际上就是指高校要以培养高素质的学生为己任、 以履行对公众教育承诺为职责、以追求高效的办学方式为目的、以全面接收责任 监督和追究为根本的责任监督追究制度。胡锦涛在党的十七大报告中说“让权力在 阳光下运行”，提出健全问责制度的观点，这一观点也成为新时期促进高校稳定与 发展的重要指南。因此，首先，本文在界定概念、梳理相关理论的基础上，分析 了国外高校问责制的理论、运作及启示；其次，具体研究了省属地方大学在问责 方面的实践，分析了省属地方大学高校问责制实践存在问责各要素模糊不清、问 责法制不健全的问题，指出导致这些问题的原因是，高校问责制的法律依据不足、 高校问责主体利益相关者主体地位缺失，高校问责文化氛围淡薄、现行的高校管 理体制阻碍。最后，提出了界定并优化问责要素、制定相应的问责法规、营造问 责文化氛围、健全问责的奖惩机制等一系列完善省属地方大学高校问责制的对策。 - k 关键词：问责制；地方大学；高校管理 - i i l i 一 东北大学硕士学位论文 目录 p o l i c ys t u d y o nl o c a l u n i v e r s i t y a c c o u n t a b i l i t y a bs t r a c t a b o u t7 5 o fs t a t eu n d e r g r a d u a t e sa rec o m ef r o ml o e a lu n i v e r s i t i e s t h e ya r et h e m a i nf o r c eo fl o c a ls o c i e t yc o n s t r u c t i o n l o c a lu n i v e r s i t i e sa r ea l s ot h em a i nf i e l dt o t r a n s f e r e l i t ee d u c a t i o n t o p u b l i ce d u c a t i o n t h ed e v e l o p m e n td i r e c t i o no fh i g h e r e d u c a t i o n , e s p e c i a l l yt h e l o c a lh i g h e re d u c a t i o n , t a k e sag r e a tm i s s i o ni no u r h a r m o n i o u ss o c i e t y c o n s t r u c t i o n t o d a y , h i g h e re d u c a t i o nh a sb e c o m eap o p u l a r e d u c a t i o n l o c a lu n i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e sa r ef a c i n gm o r ea n dm o r ec h a l l e n g e so nb o t h a d m i n i s t r a f i o na n ds u b s i s t e n c e t h e s ek i n d so fc h a l l e n g e sa l en o n i m a g i n a b l ef o rt h o s e u n i v e r s i t i e sm a n a g e db ym i n i s t r yo fe d u c a t i o n t h e s ec h a l l e n g e sd r i v eu st os t u d ya m a n a g e m e n ts t y l et h a tm o r ei ss c i e n t i f i c n l ei n t r o d u c t i o no fl o c a lh i g h e ru n i v e r s i t ya c c o u n t a b i l i t yi sak i n do fs y s t e mw h i c h i n c l u d e sr e s p o n s i b i l i t ym o n i t o r i n ga n dt r a c i n g t h i ss y s t e mc o n t a i n sb e l o wi t e m s ：t o c u l t i v a t el l i g hq u a l i t yh u m a nr e s o u r c e ；t om e e tt h ec o m m i t m e n to fp u b l i ce d u c a t i o n ；t o p u r s u eh i g hw o r ke f f i c i e n to fe d u c a t i o no r g a n i z a t i o no p e r a t i o ns y s t e m ；t oa c c e p tf u l l s c a l em o n i t o r i n ga n dt r a c i n g “s h o wt h ee x e c u t i v er i g h ti ns u n s h i n e ”，s a i dm r h u j i n t a oi nc p c17 t hc o n f e r e n c er e p o r t t l l i sc o n c e p tb e c o m e st h en e w c o m p a s so fm a k i n g h i g h e ru n i v e r s i t yd e v e l o p m e n ts t a b l ei nn e wt i m e s s of i r s t l y , b a s e do nt h ed e f i n i t i o n a n dc l a r i f i c a t i o no fr e l a t e dt h e o r i e s ，t h i sa r t i c l e c o m p a r e sa n da n a l y z e st h et h e o r y o p e r a t i o na n di n s p i r a t i o no fh i g h e ru n i v e r s i t ya c c o u n t a b i l i t ys y s t e mb o 廿la th o m ea n d a b r o a d s e c o n d l y , t h i sa r t i c l es t u d i e st h er e a lc a s eo fu n i v e r s i t ya c c o u n t a b i l i t ye s p e c i a l l y a n da n a l y z e st h eu n c l e a ra c c o u n t a b i l i t ye l e m e n t ，i n c o m p l e t em o n i t o r i n ga n dt r a c i n g s y s t e mo fp r o v i n c i a l - o w n e du n i v e r s i t i e s 1 1 1 er o o tc a u s ei s ：l a c ko fl e g a ls u p p o r t , m i s s p o s i t i o no fp r i n c i p l ep a r to fr e l a t e dp a r t i e s ，l a c ko fa c c o u n t a b i l i t ys p e c u l a t i o n , a n d e n c u m b r a n c eo fc u r r e n th i g h e re d u c a t i o ns y s t e m f i n a l l y , t h i sa r t i c l ep r o p o s e ss o l u t i o n s t os o l v et h ea b o v ei s s u e s ：d e f i n ea n dp e r f e c ta c c o u f i t a b i l i t yd e m e n t s ，l e g a l l ys u p p o r t0 1 1 l o c a lu n i v e r s i t ya c c o u n t a b i l i t y , s t r e n g t h e ni n d i v i d u a la c c o u n t a b i l i t ys p e c u l a t i o n ，s e tu p a n dre f l e c ta c c o u n t a b i l i t yr e g u l a t i o n s k e y w o r d s ：a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ；l o c a lu n i v e r s i t y ；u n i v e r s i t ya d m i n i s t r a t i o n ，i i i ，k 】 j j ， 一 东北大学硕士学位论文 目 录 目录 声明i 中文摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论。1 1 1 选题的目的及意义 l 1 1 1 选题的目的i 1 1 2 选题的意义1 1 2 文献综述3 1 2 1 国外高校问责制研究。3 1 2 2 国内高校问责制研究j 4 1 3 研究方法 1 4 创新点 6 7 第2 章高校问责制的内涵8 2 1 相关概念厘定 8 2 1 1 问责与责任8 2 1 2 问责制9 2 1 3 高校问责制1 0 2 2 我国实行高校问责制的必要性1 1 2 2 1 是依法治校的必然要求l l 2 2 2 是民主治校的内在要求1 2 2 2 3 是高等教育改革与发展的要求1 2 第3 章国外高校问责制的理论、运作及启示1 3 3 1 国外高校问责制的理论 3 1 1 人民主权理论1 3 3 1 2 社会契约理论l3 3 1 3 委托代理理论囊1 4 3 2 国外高校问责制的运作 3 2 1 英国高校问责制的运作。1 5 3 2 2 美国高校问责制的运作1 6 3 3 对我国高校问责制的运作的启示1 8 3 3 1 权力与责任的关系1 8 3 3 2 多元化与统一化的关系1 9 第4 章省属地方大学高校问责制实践的现状分析2 1 4 1 省属地方大学高校问责制实践的成效 2 1 4 1 1 责任理念得以树立2 l 4 1 2 制度化建设得以推进2 1 i 、厂- l 几 ， 东北大学硕士学位论文 目 录 4 1 3 监督意识得以增强2 2 4 2 省属地方大学高校问责制实践的问题 4 2 1 问责责任形式单一2 3 4 2 2 缺乏有效的监督2 4 4 2 3 问责客体不明确2 4 4 2 4 问责程序不规范2 5 4 2 5 问责法制不健全2 6 4 3 省属地方大学高校问责制实践存在问题的原因 4 3 1 高校问责制的法律依据不足。2 7 4 3 2 高校问责主体利益相关者主体地位缺失2 7 4 3 3 高校问责文化氛围淡薄2 8 4 3 4 现行的高校管理体制阻碍2 8 第5 章完善省属地方大学高校问责制的对策2 9 5 1 界定并优化问责要素。 2 9 5 1 1 明确责任形式2 9 5 1 2 健全问责体系并强化异体问责3 0 5 1 3 问责客体要细化、多元化3 l 5 1 4 规范问责程序并确定科学问责方法3 2 5 2 制定相应的问责法规 5 3 营造问责文化氛围 5 4 健全问责的奖惩机制 3 4 3 5 第6 章结论3 6 参考文献3 7 致谢：3 9 作者简介4 0 v 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题的目的及意义 1 1 1 选题的目的 胡锦涛同志在党的十七大报告中明确指出，优先发展教育，建设人力资源 强国。教育是民族振兴的基石。高等院校以培养全面发展的高素质人才为己任， 是国家人才培养的重要基地，在实现人力资源强国目标中发挥着不可替代的重 要作用。地方高校为国家培养了7 5 左右的本科生，他们是各地建设的主力军， 也是高等教育从精英教育向大众教育过渡时期改革的主战场。高校如何发展， 特别是地方高校如何发展，在和谐社会的建设进程中，承担着重要的使命。伴 随着我国高校规模、高校组织机构、办学经费等变化引起的系列问题，外界已 日益关注大学责任。高校问责制起源于英、美等国，在西方高校的管理中受到 广泛应用。通过西方高校的实践证明，问责制能有效解决大学自治和社会责任 的平衡点问题。本文的立足点正是通过对地方高校问责制的研究，希望从制度 建设的层面去关注高校，寻求高校问责制的出路，达到全面提升高等教育品质、 追求高效办学方式的目的。 1 1 2 选题的意义 本文研究的意义主要体现在两个方面： 一是在理论方面，随着我国高校规模的扩张、高校组织机构的多样化、办 学经费预算愈加庞大、管理的复杂化等因素的出现，承担着培养国家7 5 左右 本科生任务的地方大学，在高等教育大众化的今天，面临着越来越沉重的管理 负担和生存压力，他们存在着多数部属高校难以想象的困难。这都促使人们开 始积极探索更科学的管理模式，反思传统的管理问题。 t ； 服务地方经济是省属地方大学最重要的特色，政府为了监督高校履行其责 任，在寻求各种途径把高等教育投入与高校绩效责任联系起来。这些高校必须 向政府做出交待，如何履行政府和社会公众的问责逐渐成为社会热点话题，问 责制成为高校管理中的重要环节。“公众( 通常政府参与) 不再对高等学校象 牙塔的映像充满信心，期望高等学校对其优质教育和经费效益提供独立证据”。 【l j 本文将从制度建设的视角，系统地研究、分析高校问责制的理论及运作， 从理论上着重分析、阐述省属地方大学高校问责制的成效、问题及原因，借鉴 英美两国高校问责制的经验，提出对策，丰富了我国高校问责制的理论研究及 1 - i n 产 东北大学硕士学位论文笫1 章绪论 高校问责制的研究对策，通过责任机制约束和具体责任追究，有助于公共管理 领域民主制度发展。可以提高高校管理水平，成为有效推进高校管理改革的突 破口，从整体上思考和改进高校管理，建立一套有效的制约机制。 二是在实践方面，在扩招的大背景下，很多地方大学是职业学校升格而成， 各种大学规范都尚未建立。各个学校办学风格普遍趋同，地方高校在忙于扩建 和圈地，增补各种各样的新专业，一派繁荣景象之下，他们迷失了未来的方向， 于是在承担各种压力的同时，向公众说明责任的任务变得尤为迫切，也更加重 要。 长期以来，在我国传统的计划经济体制条件下，高等教育一直作为完全公 益性、福利型、非营利性事业由政府包办，高等学校成为政府部门的附属机构， 其运行和发展受制于政府。高等学校任务单一，既无办学自主权，也无生存之 忧；既无独立的主体意识，也无自身内在的利益诉求。随着我国经济体制转轨， 我国高等学校正在从封闭办学向开放办学，从依附政府办学向依法自主办学， 从单一主体办学向多元主体办学，从计划为主办学向市场导向为主办学的新格 局转变。伴随着我国社会主义市场经济体制的不断完善进程，尤其自1 9 9 9 年高 等学校扩招后，我国高等教育呈现多样化发展趋势，体现在办学体制和教育服 务提供的多样化，以及教育经费来源的多样化。【2 】高校教育资源取向多元化， 引发投资主体和利益相关方对于高等教育内涵更多的价值关切和对于高等学校 的效益和质量的更高诉求。因此我国高校在承担越来越大的生存和发展的压力 的同时，必然要积极应对政府、社会公众、消费者( 学生、家长) 的问责。 目前，只追求市场短期利益，不讲究服务质量的行为，使得我国高等学校 面临着前所未有的问题和挑战。适应市场经济体制的新的管理秩序未建立，教 育资源和办学经费的不足，教育教学质量的滑坡，政府、学校权责不明等。这 些都是高等学校不容忽视的重要问题。 推行高校问责制，有助于高校的法制管理。有助于高校行政人员从法律上 来思考问题、行为，使其有动力为其行为寻找法律依据，从而规避法律责任， 显然有助于防止高校的办学自主权过分膨胀产生腐败、损害教师和学生的切身 利益。 推行高校问责制，有助于高校的民主管理，将会成为我国高校管理改革和 发展的选择。问责制作为行政权力所建立起的一种内部控制机制，它可以监督 并保证高校正确地行使权力。它是对高校自主权条件下的权力的保障与限制的 一种体制，它在赋予必要权力的前提下，对实施权力时所产生的责任加以追究。 它能从制度上对高校自主后所产生的绝对权力加以限制，以防止由于独断专行 的个人主义而造成的决策失误。这是权力良性运行的保证，也是高校健康发展 的保证。 ， i 盎 ， 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 1 2 文献综述 问责制一直被作为政府机关、公共部门的一项管理措施，很少与高校管理 联系在一起。然而，随着高等教育在社会经济、文化、军事、科技领域作用的 日益突出，高校所面临的社会责任也越来越多。胡锦涛在党的十七大报告中提 出完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，让权力 在阳光下运行，提出健全问责制度的观点，这一观点也成为新时期促进高校稳 定与发展的重要指南。关于高校问责制的研究具有代表性或是权威性的文章和 专著并不是很多。这就为高校问责制的研究提供了很大的学术空间。 1 2 1 国外高校问责制研究 现代意义上的问责制，来自于西方关于民主政治和民主行政的思想，是西 方责任政府的特征表现，是政府责任制度方面的具体延伸。 关于问责制的理论来源，福建师范大学游海疆归纳了当前学术界比较有代 表性的六种观点【3 l ：是现代宪政民主政体的要求；来源于论法的精神和社 会契约论中的思想；是民主政治的要求，是民主政治的逻辑必然性；来源于 委托一代理理论；是权责对等原则的具体要求，是公共行政的基本原则；符合 党纪、政纪精神。并指出当前理论界的探索仍存在视角单一，重来源轻实践的 缺陷，但如果抽象其本真价值来看，这些观点都体现了行政价值的回归。中南 财经政法大学卢锐、谭安富对实施问责制的必要性做了理论分析：从政治角度 看，现代的民主政治在诠释公共权利的来源时都有“主权在民”的主张，他们认 为，政治权利最终来源于人民，比如洛克曾言“国家或政府是人们相互订立契约 的结果”。【4 】从行政管理的途径看，职位、权力、职责是紧密联系的概念。【5 】所 以，追求职、权、责的统一，是卓越的行政管理所要达成的目标之一。在行政 管理过程中，公共权力的行使者在行使权力的时候，如果存在滥用权力或因权 力运行不当，造成了公共利益或私人利益的受损，则应当承担相应的责任。所 以，无论从民主政治的规则还是从行政管理的原则来看，问责制既是民主政治 的要求也是现代科学的行政管理的要求。【6 l 国外的学者们对教育问责制的定义可谓百家争鸣。奥尔松和理查德松认为 “教育问责制指的是这样一种过程，希望组织里每一个成员为了某一对象依据具 体的计划做具体的事情，照固定的时间表达到实在的绩效。假设组织里的每一 个成员履行上述职责以实现最终目标；假设有助于实现最终目标。责是计划中 的，目的是确保组织里的每个成员发挥最大作用。”【7 】大卫巴比认为：“问责制 指的是对与产品相关的价值进行问责，教育中，产品就是博学的学生为了 让学生学业有成，必须强调问责制的五个条件。即：学校的总体目标和具体目 标为人知晓；学校有测量目标是否实现的方法与手段；学校建立一个系统，该 - 3 - 东北大学硕士学位论文第1 幸绪论 系统长期宣布学生的学习特色档案；学校建立成本核算系统与资源分配系统， 这两个系统把耗费的成本与资源同培养的学生素质相结合；学校有一套修订计 划的程序，这些程序是建立在能否实现培养学生的目标的基础上。”【s j 莱森格 认则界定教育问责制为：“指的是学校系统内对学生教育成就的评估；把学生取 得成就的水平与州、社区的教育目标相联系，与社区内家长，教师，纳税人及 市民的期望相联系。”【9 】黑尔和罗宾认为：“在大多数情况下，教育问责制指的 是委托人与代理人之间的关系；委托人就是需要别人完成某项工作并为之赋予 报酬的人，代理人就是接受完成该项工作的责任以换取某种形式报酬的人。在 这里委托人指的是赋予学校责任的人，代理人指的是校长与教师。”【lo 】切潘得 拉和威尔克认为：“简单地说，教育问责制指的是负责任，这一术语倾向于强调 培养学生所花费的成本或培养的学生素质是可以明确测量的。”【l l j 西方国家目前的研究主要集中在如何完善问责制，进一步提高效率和公开 性等方面。关于美国高校履行问责制的内容，杨晓波在美国公立高等教育面 临的问题与挑战一文中认为美国高校经常受到质疑的问题包括g 管理成本、 学生成绩、毕业率、教师工作量等。【h 】蔡国春在美国院校研究的性质与功能 及其借鉴一文中指出，院校研究面向外部信息需求者所提供的报告，是院校 对政府机构和社会公众负责的重要文本，是院校履行说明责任的主要载体和评 价依据。【1 4 】韩映雄在高等教育质量研究中认为到了大众化和普及化高等教 育阶段，高等教育开始为更广泛的社会精英及更多数的人服务，这些人不仅具 有接受高等教育的愿望以及使用高等教育产品和服务的要求，也同时为高等教 育支付一定的费用。高等教育发展和政府及所有利益人密切相关，因此，高等 教育就要对他们负责。杨晓波在责任与自治：美国公立高校和政府的关系 一文中谈到，二战后，美国高等教育规模日益扩大，高等教育从社会的边缘走 入社会的中心，日益频繁地卷入各种各样的社会事务中，承载着社会责任和社 会期望的高等教育不得不经常向社会汇报其发展情况，政府也开始寻求各种途 径以监督高等教育履行其责任。社会各界也开始思考和关注高等教育对社会公 众的责任问题，问责制成为高校加强管理，提高效益的最佳方式。【1 4 】 以上针对美国高校问责制的研究成果视角各异，但或多或少都提及和讨论 了问责制对于高校自身发展和改进，对外沟通与交流的重要作用。 1 2 2 国内高校问责制研究 国内直接研究“高校问责制”的理论与实践，是一个新课题，从2 0 0 5 年开始 才有人提及，据“中国学术期刊全文数据库”检索，在学术论文题目中出现有关 高校问责制的文章仅有1 4 篇。 关于高校问责制概念的研究，与国外对教育问责研究相关，国内对校长问 4 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 责制也进行了研究探讨。华中师范大学杨朝认为校长问责制就是校长未履行自 己的职责或者在履行自己职责的过程中滥用职权、违反法定职责和义务时，由 特定主体追究其责任，令其承担某种后果的一种监督与责任追究相结合的制度。 又有论者把校长问责制界定为是校长在被赋予一定实权的前提下，以激发教职 工的动机为基础，以培养高素质的学生为目的，以履行对公众的教育承诺为己 任，以追求效能为宗旨，全面接受责任追究的监督体制。校长问责制的本质是 权责对等。1 1 5 】 高校问责制实际体现的是一种权利和责任、义务的平衡。其目的是通过汇 报、解释、证明等方式，来确保政府部门、社会机构和个人对高等院校的经费 使用情况及效果进行监督【1 6 j 吴景松、程益康指出高校问责制应主要包含问责主 体、问责客体、问责内容和问责方式。问责主体，是指高等教育机构的利益相 关者。问责客体，包含高校主管行政部门及其官员和高校自身，一般多指对高 校问责。问责内容，指高校的利益相关者的利益诉求。问责方式，立足于内部 问责与外部问责的视角，依据问责主体的不同，基本划分为同体问责与异体问 责。同体问责的主体是上级教育行政管理部门；异体问责的主体是高校利益相 关者。 陕西师范大学林玲指出，在我国，几千年的传统封建文化，使人们积淀了 很深的臣民意识和“官本位”的思想，产生了诸多不适的权力崇拜，形成了浓厚 的“人治”观念，社会上缺少法律传统，民众维权思想、问责意识淡漠，不利于 问责制的实施。而且我国现行的问责制存在过分强调惩罚机制、强调承担责任， 而忽视激励机制，导致消极行使权力，不能最大限度激发调动高校管理者的积 极性，这是我国高校问责陷入困境的原因之一。 吴景松、程益康在我国高校问责制之现实困境及其治理路径中指出： 2 0 世纪后期以来，我国政府开始放松对大学的管制，实行三级办学，二级管理 并赋予大学自主办学主体的独立法入地位。依据教育法与高等教育法 的有关条款，高校法人自治的权限在于招生，教育教学、科学研究、机构设置、 教师管理、学生管理、经费管理等方面。然而，在实践中政府对学校还是管理 得过多，兼具裁判员与运动员的双重角色。另一方面，大学自治的权限使得高 校拒绝对外履行责任，以此维护自我利益和高校所拥有的特权。对于真正意义 上的办学主体，外部责任的过渡诉求是对大学独立性的干涉；而对于大学自身 来说，问责与自治的动机则是永远现对矛盾和对立的。因此，外部利益相关者 和大学之间产生的紧张关系、暴露出我国政府管制下高校自治制度的天然缺陷。 我国高校内部的学术权力基本为行政权力所取代，在学校层面上，除个别 领域，如职称评审、学位授予由学术性组织( 职称评审委员会和学位委员会) 负责以外，学者很少有机会介入高校的管理活动，更不用说决策过程。即便部 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 分学术人员成为学术领导人和管理者，受行政权力惯性思维影响，往往形成学 术寡头与学术垄断，并进一步干扰学校行政管理事务。高校内部的行政权力与 学术权力之间的失衡以及相互错位发展，使高校内部权力无序，直接影响学校 绩效、资源使用、成果创造以及课程和各种服务的质量，难以满足相关利益者 对高等教育办学的公平、效率、效益、质量和效果的利益诉求。【1 7 】 朱生营在当前我国高校问责制的不足与改进中指出：当前高校的问责 主要表现为行政问责，行政问责又简化为“上问下责”，而“上问下责”表现为引 咎辞职，引咎辞职又主要局限于为“事故”，如高校重大伤亡事故、高校建筑重 大质量问题等，其结果主要表现为学校领导的“下课”。现实中的问责主要表现 为：同体问责多，异体问责少；行政问责多，其他问责少；行政和道义责任追 究多，政治和法律责任追究少：分管领导被问责多，一把手被问责少；被迫辞 职多，主动“引咎”少；一问则止的多，一问到底的少。从我国现实情况看，高 校的决策，如人事、财政等问题才是问责的重中之重，因为高校出现重大事故， 往往是决策和用人不当造成的。而对下级干部的选拔任用、监督防范正是上级 领导的根本职责，更应追究上级领导人的责任，可惜的是像这样的重点问责领 域往往被忽视。 高校问责制的关键在于体现学生、教师、家长、社区、政府部门和媒体等 人员对高校的行为有质疑权和调查权，通过必要的问责，发现需要改进的制度 漏洞，其最重要的价值在于高校对大家的合理要求做出必要的和积极的回应。 问责制不可能解决所有的问题，但至少能发现问题的所在，为问题的解决提供 一种可能性思路。【l m 1 3 研究方法 本篇论文在研究上采用的主要是文献研究法、调查研究法、定性分析法。 文献研究法在这里指的是，从本研究的背景出发，搜集与该课题有关的文 献资料，经过去粗取精，去伪存真，从中抽取出有规律的东西为我所用，并 在此基础上，进一步比较分析，展开深层次的研究。 调查研究法是一种以事实为依据、以数据为参考，在真实的全面概括的基 础上，进行问题分析、理论研究，最终提出解决问题的措施的方法。本文作 者通过查阅大量的相关资料，在依据大量的调查研究所取得基础资料的基础 上，详细阐述了省属地方大学高校问责制的现状及其对策。 定性分析方法是根据对问题概念或内涵的理解，通过实地研究、参与观察 和深度访谈，在理论建构的基础上，描述对问题的理解。本文对高校问责制的 一些具体问题，从理论上分析其实质，为提出解决问题的对策打下基础。 查! ! 查兰塑主堂堡垒查第1 章绪论 一一 ： 1 4 创新点 ( 1 ) 切入点新，本文主要研究省属地方大学高校问责制的问题，就目前 而言，在这一领域进行的相关研究甚少，因而，可以说开辟了一个研究高校 问责制问题的全新切入点。 ( 2 ) 创造性地提出完善省属地方大学高校问责制的对策建议。认为完善 省属地方大学高校问责制必须强化异体问责，健全问责体制，规范问责程序 左盘 号手。 东北大学硕士学位论文 第2 章高校问责制的内涵 第2 章高校问责制的内涵 2e 1 相关概念厘定 2 1 1 问责与责任 问责( a c c o u n t a b i l i t y ) 来源于西方，是伴随现代有限政府、责任政府的产 生而产生的。该术语的英语对应词的定义，在中国人民大学出版社由李华驹主 编的( 2 1 世纪大英汉辞典( 2 0 0 3 年版) 对a c c o u n t a b i l i t y 作了如下解释：“可 说明性；应作解释，应负责任”，并没有明确指出问责。但在国外英语辞典中则 有明确解释，如在外语教学与研究出版社的麦克米伦高阶美誉词典( 2 0 0 3 年版) 中，a c c o u n t a b i l i t y 是指“当一个人出于某一种特定职位的时候，公众有权 力对其进行批评，而其本人有责任对与其职位有关的所发生的事情向公众进行 解释。”也就是说，当公众对其不信任或有疑问的时候，相关主体必须积极回应， 如果解释不能取得公众的普遍谅解，虽然词典中没有明确说明，但是相关主体 肯定要承担消极的后果。这个解释，就比较接近现代意义上的问责了。 该术语在汉语中的定义，学者的观点非常少。学者渝纪法指出，问责是指 拥有任免权限或管辖权的机关、部门或领导人员，对由其产生、所属或者管辖 的公务员，不履行或不正确履行法定职责，以致影响工作秩序和工作，或者损 害管理相对人的合法权益，造成不良影响和后果的行为，依照相关法规、规定 予以过问并追究责任的制度。 1 9 1 这个界定，虽然包含了合理的成分，但是没有 阐释完全，例如对公务员之外的主体能不能问责? 相关主体正确履行了法定职 责但是没有取得预期的效果或未达到目的能不能问责? 问责本质上是一套制度 还是一个过程? 这些都没有进行准确的阐释。 所谓问责，就是追究责任的意思。现代汉语词典对“责任”的解释是“( 1 ) 分内应做韵事；( 2 ) 没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失。瞄u j 可见， “责任”一词的含义包括两个方面，一方面可以称为积极方面的含义，即做好分 内应做的事。这里所说的“做好”，我们认为应该指全面正确履行分内之事并能 够取得预期的效果或达到目的；另一个方面可以称为消极方面的含义，即没有 做好分内应做的事，应当承担接受谴责、处罚等消极后果。我们认为衡量“没有 做好”的核心标准是没有取得预期的效果或达到目的，包括根本没做、错误地做 了一部分、错误地做了全部、正确做了一部分、正确做了全部分内的事但是没 有取得预期的效果或达到目的这几种情况。那么，对于能够全面正确做好分内 之事并取得预期的效果或达到目的者，很显然，是没有必要追究责任的。可见， 东北大学硕士学位论文 第2 章高校问责制的内涵 闯责就是追究没有履行好分内之事的公共权力行使者，必须要承担接受谴责、 处罚等消极的后果。 2 1 2 问责制 问责制度化、规范化的结果就是问责制。“问责制”即追究责任的制度。这 一点是理论界比较一致的看法。现代意义上的问责制是西方民主政治的产物， 其对象通常是公共官员。1 2 0 政府行政的功能本身就在于执行那些已表达出来的 国家意志，行政主体是依照有关法律行使对国家和社会事务进行组织与管理的 职能。因而，这个“责任”源自于授权过程，委托人( 即公民) 为代理人( 即政 府组织) 提供资源或授权，目的在于要求代理人提供物有所值的服务或限制其 作出某些行为。目前，问责制已成为世界通行的政府管理体制。“问责制的本质 于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，体现了所谓责任政府 ( r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ) 的原则，是责任政府的具体现形式，其最终目的在 于保证政府系统的正常运行、遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或 损失最小化”。 2 h 所谓问责制，中央党校党建部教授梁妍慧认为，就是指对政府及其官员的 一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度。 2 2 1 可以问责的一切行为和后 果，暗含了道德责任追究，还将被问责方锁定为政府及其官员。可见，问责制 是政府凭借自身的行政权力所建立起的一种内部控制机制。现代政府发展的一 个共同特征便是其内部控制机制比较发达、比较完备。这种内部的控制机制， 是维护政府体系赖以存在和发展的最低条件之一。 问责制不仅在西方的政治体制中扮演重要的监控角色，也同样在我国五千 年的封建帝制历史中有所体现，我国行政学者杜钢建曾说过：“问责并非完全是 舶来品”。【2 3 】因为，中国古代即有挪用救灾物资要被处以极刑的严厉规定，这 实际上也是一种问责制度。人民日报2 0 0 4 年4 月5 日报道：南京明城墙是我国 保存得比较完整的古城墙，也是世界上现存最大的古代砖城。其所用的砖块由 长江中下游附近的1 5 0 多个府、州、县烧制的。砖的侧面刻着铭文，除时间、 府县外还有四个人的名字：监造官、烧窑匠、制砖人、提调官即运输官。【2 4 】在 砖上刻上人的名字，用现在的话讲，用意就是：职责分明、责任到人。这也是 当时实施问责的重要依据。责任清楚明了，难怪城砖质量如此坚固，以致南京 明城墙历经6 0 0 多年风雨仍可以巍然屹立。 但，单从问责词汇的构建上来讲它是个舶来品。因为，现代意义上的问责 制，它的理论依据来自于西方关于民主政治和民主行政的思想、是西方责任政 府的特征表现、是政府责任制度方面的具体延伸。【2 5 】 问责制，就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好分内之 东北大学硕士学位论文第2 章高校问责制的内涵 事的公共权力使用者，使其承担政治责任、道德责任或法律责任，接受谴责、 处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称。 2 1 3 高校问责制 “问责制”( a c c o u n t a b i l i t y ) 这一术语适用于高等学校管理时不是一个单体概 念，已经渗入不同研究领域，因研究视角不同而观点不同，界定也随之不同， 本研究主要视角是把问责制作为高校的j 种管理制度和手段进行的研究。 中华人民共和国高等教育法规定：“国务院教育行政部门主管全国高等 教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的学校。”“省、自治区、 直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养 人才和国务院授权管理的高等学校”。政府主要通过制定标准、审批、评估和监 督等手段履行管理职责，对高等教育的规模、结构、质量、效益等方面予以宏 观调控。【2 6 】 高校虽不属于行政机构，但是它的上一级教育行政单位仍属于政府的一个 职能部门，而且高校的法人代表是由上一级教育行政部门委托的。1 9 8 6 年，我 国民法通则第一次对“法人”进行了规定，将我国的法人分为企业法人和非 企业法人两类，非企业法人又包括机关法人、事业单位法人和社会团体法人。 符合法人条件的高校取得了民事意义上的事业单位法人资格，明确了高校享有 民事权利和承担民事义务的主体资格。1 9 9 2 年9 月，国家教委关于加快教育 改革和发展的若干意见再次强调，“在政府与学校的关系上，通过立法，逐步 确定高等学校的法人地位”。1 9 9 3 年，中国教育改革和发展纲要颁布，正式 提出“要使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。1 9 9 5 年颁布的 ：中华人民共和国教育法第3 1 条规定：“学校及其它教育机构具备法人条件 的，自批准设立或者注册登记之日起取得法人资格”。首次在法律上明确规定了 包括高校在内的学校的“法人”资格。1 9 9 8 年颁布的中华人民共和国高等教育 法第3 0 条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校 长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担 民事责任”。再次确认了高校的“法人”地位。【2 7 l 这说明我国高校在法的规定上 获得了高度的自主和自治权。因此，在我国现行宪政体制下，高等学校因享有 法律、法规授予的广泛行政管理权而成为行政主体。i n 8 l 在教育领域，引入问责制不仅符合历史潮流，而且势在必行。我们在高校 中引入的问责制，实际上就是指高校要以培养高素质的学生为己任、以履行对 公众教育承诺为职责、以追求高能、效率的办学方式为目的、以全面接受责任 监督和追究为根本的责任监督追究制度。具有了明确的法律地位的高校的行政 1 0 东北大学硕士学位论文第2 章高校问责制的内涵 行为也理应属于被问责的范畴之内。而问责制的实质就是让掌握公共权力的各 级行政主体以履行其所负担的责任为先，享受其权力为后。各级行政主体重视 民意、承担责任，以政绩表现赢得人民的信任和支持，这是依法行政、依法执 政的根本意义所在。【2 州 高