（行政管理专业论文）旅游业发展中有限政府主导型模式构建.pdf

摘要 由于市场经济存在着自身难以克服的缺陷，需要政府进行干预，那么在中国 旅游业发展过程中，政府参与旅游业发展也是必然的选择。政府对旅游业的干预 极大地促进了中国旅游业的发展。但由于旅游相关信息的分散性，使得政府并不 能掌握完全信息，政府本身的能力不能完全符合旅游发展的需要，还有政府本身 利益的影响等，都导致了政府在进行旅游行政管理时的局限性，使得其在职能实 施时出现了“缺位”与“越位”的现象。 在分别分析了政府参与旅游的有利方面与弊端之后，笔者认为，解决问题的 唯一方法就是尽快转变现有不合理的政府职能，找准政府在旅游业发展中的定 位，实施积极而有效的政府职能。本文试图从行使职能的范围、性质、手段、方 式这四个方面来阐述政府职能的转变。与此同时，由于政府职能转变又必然带来 发展模式的转变。为了实现到2 0 2 0 年从亚洲旅游大国向世界旅游强国的历史性 跨越这中国旅游业发展的宏伟目标，当前旅游业发展该选择何种发展模式就成 为人们关注的焦点。 根据国内经济、政治及旅游业发展环境的变化，实施有限型政府主导模式， 并从政府角度来紧抓当今旅游界最为突出的三大问题，即旅游扶贫、可持续发展 及旅游发展和周边村镇协调发展，从而促进政府在经济转轨时期对旅游业发展管 理模式的转变，这是我国旅游业快速、健康发展的必然要求与现实选择。 关键词：旅游业发展政府职能转变有限型政府主导模式 a b s t r a c t g o v e r n m e n t a li n t e r v e n t i o ni s n e c e s s a r yo w i n g t ot h el i m i t a t i o n so f m a r k e t - o r i e n t e de c o n o m y a sar e s u l t ，g o v e r n m e n t sp a r t i c i p a t i n gi nt o u r i s mi sa n i n e v i t a b l eo p t i o ni nt h ed e v e l o p m e n to fc h i n a st o u r i s m g o v e r n m e n t a li n t e r v e n t i o n t oc h i n a st o u r i s m g r e a t l y c o n t r i b u t e st oi t s d e v e l o p m e n t h o w e v e r , t h e d e c e n t r a l i z a t i o no ft o u r i s ti n f o r m a t i o nr e s u l t si nt h ef a c tt h a tt h eg o v e r n m e n ti sn o t a b l et ow e l lm a s t e rt h ec o n c e r n i n gi n f o r m a t i o na n do n l yd e p e n d i n go ng o v e r n m e n t c a nn o tf u l l ym e e tt h en e e d so ft o u r i s md e v e l o p m e n ta sw e l l b e s i d e s ，t h eo t h e rf a c t o r l i k e g o v e r n m e n t so w n i n t e r e s t s s h o u l da l s ob et a k e ni n t oc o n s i d e r a t i o n , a l lo ft h e s e l e a dt og o v e r n m e n t a ll i m i t a t i o n si nt o u r i s ma d m i n i s t r a t i o n , t h u sb r i n g i n gi nt h e p h e n o m e n o nt h a tn og o v e r n m e n t a lf u n c t i o ni sp l a c e do rt h eg o v e r n m e n t a lf u n c t i o ni s m i s p l a c e d a r e r ad e m o n s t r a t i o no fa d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so fg o v e r n m e n t s p a r t i c i p a t i n gi nt o u r i s m , t h et h e t i sf i n d so u tt h eo n l ym e t h o dt os o l v et h ep r o b l e m ：t o c o r r e c t l yd e f i n eg o v e r n m e n t sf u n c t i o n i nt o u r i s m d e v e l o p m e n t ，a c t i v e l y a n d e f f e c t i v e l yc a r r y i n g o u tg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n s t h ea c c o u n to ft h ec h a n g ei n g o v e r n m e n t a lf u n c t i o n si sd e v e l o p e df r o mt h e s ef o u ra s p e c t s ：s c o p e , p r o p e r t y , m e a n s a n dm a n n e r i nt h em e a n w h i l e ，d e v e l o p m e n t a lm o d eh a sa l s oc h a n g e da sar e s u ro f t h ec h a n g ei ng o v e r n m e n t a lf u n c t i o n s i no r d e rt om a k et h eg r a n da i mo fc h i n a s t o u r i s mr e a l i z e dt h a tc h i n ac h a n g e sf r o ma s i a sb i gt o u r i s tc o u n t r yi n t ow o r l d s s t r o n g t o u r i s tc o u n t r y , p e o p l eh a v e a l w a y sf o c u s e d t h e i ra t t e n t i o no nw h a t d e v e l o p m e n t a lm o d es h o u l db ea d o p t e dt od e v e l o pc h i n a st o u r i s m a c c o r d i n gt ot h ec h a n g e si ne c o n o m y , p o l i t i c sa n dt o u r i s md e v e l o p m e n t ，l i m i t e d g o v e r n m e n t - d o m i n a t e dm o d ei si m p l e m e n t e dt os t i c kt ot h r e ep r o m i n e n tp r o b l e m si n c u r r e n tt o u r i s m ：h e l pt h ep o o rb ym e a n so ft o u r i s m ，s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n d h a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to ft o u r i s ma n di t ss u r r o u n d i n gt o w n s , t h u sp r o m o t i n g c h a n g e si ng o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ni n t o u r i s md e v e l o p m e n t ，w h i c hi st h e n e c e s s a r yr e q u i r e m e n t a n dp r a c t i c a l o p t i o nt o e n s u r et h er a p i da n df a v o r a b l e d e v e l o p m e n t o fc h i n a st o u r i s m k e y w o r d s ：t o u r i s md e v e l o p m e n t c h a n g ei ng o v e r n m e n t a lf u n c t i o n l i m i t e dg o v e r n m e n t d o m i n a t e dm o d e r n 前言 旅游业是一个多种因素、多种行业的集合体所构成的一个综合性产业系统， 它们之间的关联度非常高。一是要素关联，即旅游的“行、住、游、食、娱、购 六要素相互关联，缺少任何一个都难于满足游客出游的基本需要。二是行业关联， 据澳大利亚有关方面统计，旅游产品的提供涉及到2 9 个经济部门的1 0 9 个行业， 这些行业包括了所有在旅游者那里直接得到收人的和为这行业提供服务的( 如电 信业、金融保险业) 。同时，在行业形成一定规模的基础上又发展成为产业关联， 相对旅游业的“六要素”而言，这是大旅游产业的概念。许多事实证明，农业、矿 业、工业等传统产业在注人旅游的“催化剂”后，变得生机盎然，旅游业也因向各 领域渗透而拓展了发展空间。三是部门关联，这不仅指政府相应的经济部门在行 业基础上的关联，还涉及文教、公安、卫生等非经济部门，而且部门的关联不是 一般的经济联系，更多的是政治、文化、生态等方面的组合，即这些因素构成的 旅游大环境，这是旅游业大发展的基础和保证。四是区域关联，这是因为，区域 之间资源、市场是共享的，产品是相互联系的，任何划地为牢、作茧自缚的做法， 都不利于旅游业的发展。 既然旅游产业有如此高的关联性，那么我们很自然会寻找这些因素、行业的 集合者。不言而喻，这个集合者就是政府，“天将降大任于斯人也”。除了政府， 任何一个部门、行业都难于承担这一角色。 我们在研究中发现，政府在旅游业发展中的角色，既重要又复杂。在发展旅 游业的过程中，政府应采取什么态度、扮演什么角色、发挥什么作用，始终是一 个颇有争议的议题。不管如何争论，只要某- - m ( 或地区) 把旅游业当做一个产业 来看待，在今天，政府对旅游业发展的干预就必然存在，只是干预程度有强弱之 分而己。政府在旅游业发展中究竟起什么作用，如何发挥作用，发挥作用的动力 机制是什么，理论依据是什么等等，对这些问题进行分析，有着重要的意义和价 值，有利于正确认识旅游业发展中政府的作用。 目前国内外的研究现状可以追溯到1 9 7 0 年代末到1 9 8 0 年代初，由于西方发 达国家城市普遍出现制造业长期衰退、高失业率现象，在创新城市经济的过程中， 旅游业作为- i - j 新型产业因其良好的产业特性( 如劳动力密集、复合产业) 和符合 i v 消费时代需求( 休闲经济) 的巨大发展潜力推动了城市中心区的复兴，旅游及其研 究得到了世界范围内旅游界人士和政府官员们的关注，并在1 9 9 0 年快速成长为 一个显著而有特色的研究领域。 旅游业是世界上一个非常巨大的产业，各国政府都非常重视旅游业的发展。 国外对于旅游问题的研究最早可以追溯到旅游的经济研究和影响研究中，即旅游 对接待地社会经济发展的作用、意义、造成的负面影响，以及随后出现的发展中 国家旅游研究中。这一阶段的研究焦点放在旅游宏观经济效益上，包括就业、经 济增长、gdp 贡献、外汇赚取、私人部门投资等，研究以2 0 世纪六七十年代 的旅游乘数效应研究为代表。2 0 世纪8 0 年代以来，旅游对接待地特别是不发达 国家和地区经济、社会、文化、环境的负面影响日益突出，旅游伦理和可持续发 展问题备受研究者和从业者的关注，生态旅游、可持续旅游、社区旅游成为这一 阶段旅游研究的主流。然而，旅游的经济影响研究主要关注旅游的宏观经济利益， 关注经济增长、赚取外汇和刺激私人投资，可持续旅游和生态旅游的研究以对环 境的关注为焦点，认为旅游要想获得长期发展，东道主社区必须要从旅游中获利， 当地居民获利是次要因素，只是一种保护旅游业赖以生存的环境到达旅游可持续 发展的途径。然而，这些研究都没有以政府在旅游中扮演何种角色作为研究中心， 也没有把如何构建新型政府主导模式从而促进旅游业发展作为研究目标。 由于我国旅游经济发展的阶段性，研究旅游一直就是以创汇和经济发展为主 题的，对旅游的社会性关注相对较少，因此学术界对旅游与政府的关系问题的研 究还处于起步阶段，而且大多属于宏观意义层面的阐述，对于国外政府与旅游业 发展问题研究成果的介绍还比较少。国内的研究偏重于对实践的指导作用，而国 外的研究理论层次则相对较高。 最近一两年，由于我国传统旅游业受到边际效益递减规律的作用，其增长速 度开始放慢，北京、上海等地的旅游主管部门开始成立专门研究小组，从事政府 在旅游业发展过程中扮演什么角色以及如何扮演正确的角色以促进旅游业的发 展这门课题的研究。 根据党的十六大、十六届三中全会精神，按照“新世纪新阶段，改革要有新 突破”的总体要求，紧紧围绕“三步走”战略，在国有经济战略调整、鼓励个体经 济做大做强，就业分配体制以及行政审批制度改革等方面取得了明显提高。就旅 v 游产业而言，市场经济改革也取得了很大成就，一些旅游投资行为已经是通过政 府引导、市场运作而形成的。在明确了政府职能转变的方向，符合市场经济的政 府管理方式成为了政府改革和职能转变的目标。就目前情况来看，旅游产业仍存 在相当一部分旅游企业与行政机关有着千丝万缕的联系，依靠行政权力形成行业 垄断。这些旅游企业往往由于过度依赖行政权力而缺乏竞争意识和有效管理，尚 没真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。这种政府对市场的过度 参与导致了市场的无效率和企业创新能力以及竞争力的缺失，从而加大了本土旅 游企业在与国际大型旅游企业竞争中的不利地位。尽管如此，一些省市旅游行政 复议机构的设立、有关部门取消和转变行政审批事项以及近年来旅游部门总体旅 游规划或旅游专项规划的开展是重视市场主体利益、提高旅游市场效益，减少不 必要交易费用的重要标志。 未来旅游业的发展，本人认为，要在旅游业发展模式选择上下功夫，根据发 展阶段论认为，政府参与旅游业的发展基本上可分为三个阶段：旅游业发展初期 ( 启动阶段) ，一般实行政府主导型发展战略模式，此时政府主要充当“催化剂”的 角色。其最大特点是运用政府的行政体制力量，较快地动员所掌握的经济资源， 加快旅游开发和建设，迅速形成较大的产业规模和供给能力，促进旅游业快速发 展。进入旅游业发展成长期( 发展阶段) ，可采取有限的政府主导型发展战略模式， 此时政府主要执行规制与服务职能。政府管理旅游业开始由直接管理交为间接调 控，着重在建立和完善旅游法规体系，规范旅游市场竞争秩序，发挥政府的宏观 调控和市场监管职能，实现由管理职能向服务职能的转变。在旅游业发展成熟期 ( 成熟阶段) ，实行以市场主导、政府调控为特征的市场主导型发展战略模式，此 时政府主要充当协调者、中介者角色。这种角色的转变是体现市场在资源配置中 的基础性作用，也是适应新的发展形势，调整政府职能，进一步发挥和加大宏观 调控作用的客观要求。从发展阶段论可以看出，我国正处于第二阶段，旅游业已 经形成了较大的产业规模，也具备了相当的供应能力，因此，政府的角色需要实 现从“当局者”向“旁观者”转变，由管理的第一线逐渐隐退，更多的规范和服务职 能要通过市场机制去落实和起作用，这样，政府发挥作用的机理才能与市场经济 内在法则相吻合。因此，孕育了有限政府主导型模式的出现。 本文总体思路：首先，详细分析政府参与旅游业发展的可行性，以及政府在 v i 旅游产业发展中所出现的问题，主要分为政府职能缺位和越位两方面；其次，根 据以上有利有弊因素，得出政府职能急需转变的结论，分别从行使职能的范围、 性质、手段和方式等方面阐述转变的方式和正确定位，并从实践意义上分析职能 转变带来旅游发展模式转变的大背景，得出构建有限政府主导型模式才是旅游业。 发展的正确之路；然后，详细说明有限政府主导模式的具体内容，包括其理论基 础、特征、前提和形式；最后从扶贫、可持续发展及景区与周边村镇社区协调发 展三个当前迫切需要解决的路径来构建有限政府主导型旅游发展模式。 具体章节分工：前沿，提出问题研究政府在旅游业发展中应当发挥何种 作用及如何发挥作用具有现实意义。论述国内外学术界对政府参与旅游的发展动 态；本文研究目的以及创新点；本文主要内容以及研究框架；第l 章，阐述政府 参与旅游业发展的可行性及有利方面；并从政府职能缺位和越位两方面说明政府 在参与旅游的过程中出现了严重的政府失灵现象；第2 章，根据前两章得出结论： 政府职能必须及时转变才能适应旅游业的长远发展，并由职能的转变带来旅游发 展模式的转变研究；第3 章，论证有限政府主导型战略的具体内容；并从扶贫、 可持续发展及景区与周边村镇社区协调发展三条路径来构建有限政府主导模式， 最后回顾本文研究的整体内容，再次介绍有限政府主导型旅游发展战略。 本课题综合运用多种方法研究中国旅游业发展过程中政府发挥的作用，通过 分析政府在职能转变过程中出现的问题，找出政府在旅游业发展中的缺位和越 位，力求找到解决问题的关键点，在合理分析的基础上，提出较为可行的政府主 导模式的构建，推动旅游业向更为健康的方向发展。 主要有以下四种研究方法：文献分析方法：通过查阅相关的文献内容，对有 效信息进行整理；比较研究方法：通过比较国内外的相关理论成果和实践经验， 从而找到更适合旅游业发展的政府主导模式；社会调查方法：通过调研掌握第一 手的资料，通过问卷调查旅游相关部门的运行状态以及旅游管理部门的管理行 为，找到现行旅游管理体制存在问题的根本原因；制度经济学方法；在制度框架 下分析政府、社会、市场三者对旅游业发展的影响问题，分析它们之间的矛盾， 并找到三者的切合点。 本课题在研究过程中发现，以往对旅游及政府的研究只是停留在旅游管理部 门即旅游局的管理上，因此本人从深层次挖掘政府职能缺位越位角度分析，为一 处创新。另外，关于旅游业发展模式的争论，主要表现为“政府主导型 与“市 场主导型一的争论，争论的焦点则在于资源配置方式的选择问题上，而本文以政 府主导型为主要研究对象，将其分为完全主导与有限主导来研究，为本文的创新 之处。 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作； 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取 得的研究成果； 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均 是真实的； 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或 其它机构已经发表或撰写过的研究成果； 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声 明并表示了谢意。 ， 作者签名：弦! ! 聋 日 期：逝盛：兰l 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的 规定，学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机 构送交论文的电子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利 目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅；有权将 学位论文的内容编入有关数据库进行检索；有权将学位论文 的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适用本规 定。 作者签名：j 主尊 日 期：进8 ：之l 旅游业发展中有限政府主导型模式构建 改革开放以来，我国一直坚持政府主导型旅游发展战略，政府干预在旅游业 的发展中起着决定性的作用。但是，随着新经济的到来，中国加入w t o 以及旅游 业市场化进程的不断加快，政府在旅游产业中的作用越来越成为人们争论的焦 点。因此，研究新形势下的政府职能定位，对于旅游业的长远发展具有现实意义。 第一章政府参与旅游业发展的利弊分析 我国旅游业发展到现今，像许多发展中国家一样，采取了政府主导、超前、 推进型的发展模式。可以说，改革开放以来，旅游产业取得令世人瞩目的成绩， 此种发展战略功不可没。但在旅游业市场化进程加快和加入wt0 后的今天，政 府在旅游业发展中究竟应居于什么样的地位，该行使何种职能，政府在旅游业发 展中起何种积极作用；同时由于政府的参与，对旅游业发展又造成什么不利影响， 这些成为人们争论的焦点，值得做深层次的探析。 一、市场失灵使政府参与旅游业发展具备可行性 随着我国旅游业的蓬勃发展，旅游业对经济的带动作用早己被人们所认同， 但其开发、经营过程中也出现了许多如环境污染、资源过度开发等不利于社会整 体效益的问题，这些问题中有一些是市场自身的调节机制解决不了的，经济学称 这种现象为市场失灵。当市场失灵时，就需要政府的介入。 0 1 、政府参与可以解决旅游产业外部性和公共产品的问题 在旅游开发中，大多数的旅游资源或产品都具有公共产品的属性，公共产品 体现了一种特殊的外部性，即当每个社会成员从公共产品的总产出得到满足时， 没有一个人的满足会因为别人得到的满足而减少。公共产品具有两个特性，即消 费的非竞争性和消费的非排他性。所谓消费的非竞争性指一个人对这种产品的消 费不会减少可供给别人消费的量。而非排他性，是指无论一个人有没有支付费用， 他都能享受这种物品。 在旅游产业蓬勃发展的过程中，公共产品出现的问题主要体现在两个方面： 一是旅游目的地的整体形象推广，二是旅游基础设施的建设。目的地形象推广具 有一定的公共产品特性，因为每个目的地旅游企业都会从形象推广中获得收益， 即使个别旅游企业不为形象推广支付费用，也无法使其被排除在外而不从增加的 旅客流量中获益。基础设施也一样，交通、通信等基础设施的建设会大大增强旅 游目的地的吸引力，从而增加旅客流量，这种增加的旅客流量被目的地的所有旅 游企业所享用，而无法对其中的个别企业进行排斥。 公共产品的存在给市场机制带来了严重的问题：即使某种公共产品带给人们 的收益要大于生产的成本，私人市场也不会提供这种产品，因为这其中存在一个 交易成本的问题。以旅游目的地整体形象推广为例：毫无疑问，目的地的形象推 广可以使该地的所有旅游企业从中获益，当这些企业的总收益大于形象推广的成 本时，进行这种形象推广就是有利可图的。但是，由于收益是由所有旅游企业共 同获得，推广的成本自然也应该由所有企业共同承担，在不存在交易成本的情况 下，可以通过所有企业进行谈判分担成本的方法进行形象推广。但是，现实经济 活动是存在交易成本的，无论谈判的过程还是对执行谈判结果的监督都需要耗费 大量的成本。旅游产业是综合性很强的产业，其所涉及的企业数目极大，因此谈 判成本和监督成本都非常的大，一般情况下，这种成本会使得通过谈判来达成共 同进行目的地形象推广的协议成为不可能，而在这样的情况下，每个企业都会希 望等别人出资进行形象推广，因为一旦别人进行了这样的推广，他就可以从中获 益而不必支付任何费用。这样就产生了搭便车的现象，搭便车可能性的存在也大 大增加了谈判的交易成本，因为在存在搭便车可能的情况下，每个人都希望能够 搭便车，而不愿意支付费用为别人提供搭便车的机会，这样，市场机制在提供公 ， 共产品的过程中就失效了。 在这样的情况下，像目的地整体形象推广这样的产品一般就应该由政府财政 来提供。交通、通信等基础设施同样存在定的公共产品特性，因此，由市场机 制来提供的话，其供给量将大大小于产业最优的产量，因此，基础设施的建设也 应该是由政府来完成。 2 2 、政府参与可以解决市场竞争中信息不对称的问题 当市场的一方无法观察到另一方的行为，或无法获知另一方行为的完全信息 时，就出现了“信息不对称”。在不对称信息下会发生不良行为，因为市场一方缺 乏对另一方进行有效监督所需要的充分信息。同时，信息不对称会导致市场竞争 秩序的紊乱，在某些极端的情况下，甚至会出现“劣品驱逐良品”的现象，最终导 致市场的崩溃。 旅游业的信息不对称主要存在于以下两个方面：一方面，在旅游企业的所有 者和经营者之间存在着信息不对称，这种信息不对称导致了两个主体之间的激励 不相容，从而影响了旅游企业治理结构的有效性，使企业在市场竞争中处于不利 地位。另一方面，在不同的旅游企业、旅游企业与旅游者之间也存在着信息不对 称，这种信息不对称成为旅游企业之间不正当竞争的重要原因，使旅游市场的竞 争秩序紊乱，从而使旅游企业无法在良好的竞争环境中发展。 严格来说，每一个商品市场都是一个信息不对称的市场，因为商品的生产者 和提供者相对于消费者而言往往具有更多的关于该种商品的信息。在旅游市场上 这种现象尤其严重，因为旅游目的地相对于旅游者来说通常是一个陌生的对象， 旅游者所拥有的关于旅游目的地的信息远少于目的地旅游企业，而收集这种信息 的成本往往极大，以至于旅游者往往放弃这种努力而接受旅游企业，尤其是旅行 社的介绍和旅游目的地的广告宣传所提供的信息。在这样的情况下，“劣品驱逐 良品”的现象就会十分严重，因为劣质的旅游商品包括旅行社服务，旅游目的地 等等因为其成本较低，就会用较低的价格来吸引顾客，旅游者因为信息不对称的 原因，无法完全区分优质旅游产品和劣质旅游产品，这样，提供优质产品的旅游 企业将因为劣质产品提供者的削价竞争而在市场竞争中处于不利地位，最终是优 质产品的提供者丧失发展的机会，从而损害了整个旅游产业的竞争力。 “劣品驱逐良品”的现象在一定程度上可以通过市场自身的力量得到解决，如 果优质旅游产品的提供者采用“信号显示”方法的话，即优质旅游产品的提供者可 以通过长期的努力建立名牌，名牌作为一种信号在消费者心目中往往代表了优 质，他愿意支付一定的溢价来取得质量的保证，这样从长期来看，优质产品的提 供就会在竞争中处于有利地位，从而在竞争中存活下来，并发展壮大。但是，劣 质产品的干扰往往使建立名牌的成本极大，因为在建立名牌过程中优质产品的提 供者只能以劣质产品的价格销售自己的产品，从而面临亏损的境地，在极端的情 况下，优质产品的提供者甚至无法支持到成功建立名牌的时候就不得不从市场上 退出。这样，市场自动调节的机制就失效了，此时，政府的干预将弥补信息不对 称所造成的市场失效。政府通过建立公正权威的旅游产品信息系统，向消费者提 供关于旅游产品的正确信息，同时通过立法和司法过程对劣质商品提供者的削价 竞争等不正当竞争行为进行遏制，这样就可以使旅游企业在公平的环境中进行竞 争，从而实现优胜劣汰，最终促进整个产业竞争力的提高。 3 、政府参与可以维护社会稳定，提高旅游业的国际竞争力 学术界普遍认为，政府干预经济领域的一个重要政策目标是实现社会稳定， 推动地区间的平衡发展，加强精神文明建设。旅游业是物质文明和精神文明的交 汇点，不仅可以促进落后地区经济发展，从而实现地区间的平衡发展，而且是提 高国民素质、提倡健康向上的消费方式、加强社会主义精神文明建设的重要途径， 因此，发展旅游业有利于政府实现社会稳定的发展目标。 中国旅游业与发达国家旅游业的竞争主要体现在不成熟的经济与成熟经济 之间的竞争，如果一味依靠市场的自我发展，不仅代价高，而且时间长。世界旅 游发展史证明，旅游业要想获得较快发展，必须适应旅游业的开放性、关联性和 一体性特点，放弃闭关自守的发展模式，选择对外开放、积极参与国际旅游竞争 的战略。政府如果积极地进行干预，就可以加快提高旅游产品的质量，提高旅游 企业的整体素质，扩大旅游形象的宣传力度，从而较快地提高国际竞争力。 二、政府参与旅游业发展中存在的问题政府失灵 中国在经济社会转型期的大背景下发展旅游业，旅游的市场机制很不成熟， 旅游行业发展相对滞后。政府主导下的市场经济体制是产业发展的现实条件与实 施赶超发展战略的必然产物。这一体制下，政府行为的影响广泛而又深入。然而， 随着旅游行业的快速发展和市场化进程的不断深入，由政府本身的缺陷和政府行 为的不恰当所造成的政府失灵日趋显现。 所谓“政府失灵”，是指政府干预经济不当，未能有效克服市场失灵，却阻 。陈丕积，旅游市场信息不对称及政府行为，旅游学刊2 0 0 0 年第2 期，第2 8 页。 4 碍和限制了市场功能的正常发挥，从而导致经济关系扭曲，市场缺陷和混乱加重， 以致社会资源最优配置难以实现。具体说，政府失灵表现为以下几种情形：其一， 政府干预经济活动达不到预期目标；其二，政府干预虽达到了预期目标但成本高 昂；其三，干预活动达到预期目标且效率较高但引发了负效应。在中国旅游产 业发展过程中，“政府失灵”是常见的现象，政府失灵是由多方面原因造成的：旅 游相关信息的分散性，使得政府并不能掌握完全信息；政府本身的能力不定完 全符合旅游发展的需要；还有政府本身利益的影响等，都在或多或少地影响着政 府职能的行使过程。圆但其中主要的原因就是政府在旅游业发展中的职能缺位和 职能越位。 1 、政府职能缺位 ( 1 ) 政策法规缺位 即政府未将发展旅游业当成一个推动经济发展的重要产业来对待，未对丰富 、 的旅游资源制定科学有效的开发利用政策，在发展经济的过程中还破坏了极为珍 贵的旅游资源。毁林造田、围湖垦植、无序采掘等破坏了不少千古流传下来的历 史人文资源，使得很多历史文化名城的原貌被改造得面目全非。发展旅游业需要 培育旅游市场，搜寻各地具有特色和竞争力的旅游产品，需要政府财政、金融环 保、交通、工商等方面的政策支撑。 另外，缺乏规范、无序开发会使资源严重耗损。中国旅游资源开发自初始阶 段就由于缺乏科学有效的规范，阻碍了旅游业的发展。从2 0 世纪末到2 1 世纪初， 旅游业发展处于缺乏行政规范的状态：不具有资质的旅游社团坑害、宰骗顾客者 有之；抬高价格不讲信用者有之；在景区大兴土木破坏生态和自然景观者有之； 欺行霸市危害顾客者有之等等。这些弊端，只有政府强化法治管理，制定出规范 ： 旅游市场的法规，加强监督和制约，才能真正得到解决。政府对旅游市场的规范 不能到位，开放而有活力的旅游市场就难以形成，旅游业也就难以得到发展。 ( 2 ) 责任主体缺位 目前，我国行政人员的责任边界比较模糊，所承担的职业责任和风险较小， 。罗军，政府失灵及其救治对策分析，汉中师范学院学报2 0 0 3 年第2 期，第3 2 页。 圆陈先运，产业经济发展中的政府行为效率以中国旅游产业为例，文史哲2 0 0 4 年第2 期，第1 3 2 页 5 导致政府决策的主观性、随意性和不科学性。很多情况下，政府工作人员在做出 错误决策后得不到实质性的责任追究，因而，政府决策中往往主观强于客观，随 意大于系统，导致我们的某些宏观决策缺乏科学依据，这就使得“长官意志，首 长工程”盛行。很多人造景点之类的旅游项目，往往因为上级主管领导追求政绩 的一句话或一念之差就盲目上马，结果项目建成之日就是亏损开始之时，大量的 国有资产被用来交了“学费”，事后却找不到责任主体。 ( 3 ) 配套服务缺位 为经济建设和产业发展提供公共服务是政府的重要职能。旅游产业的发展， 同样需要政府提供全方位的公共服务。交通运输的滞后使很多独特的旅游资源长 期藏于深山无人识，与贫困落后为伍；缺乏商业、餐饮、宾馆等配套产业，没有 安全的社会治安保障，旅游胜地也被人视为畏途；没有环保维护体系，脏、乱、 差的环境很难有旅游者观光。这些问题均不是某个旅游企业和某个风景名胜区， 仅凭借自身之力能够完全解决的。只有政府充分发挥其服务职能，整合全社会力 量，才能为旅游业的发展提供良好的环境条件。 ( 4 ) 资源配置缺位 发展旅游业是一个系统工程。不仅需要旅游资源所在地根据资源存量、资源 特色搞科学设计、规划、整合、有序发展，还需要与外地和相关地区旅游资源相 联系，与其他产业相配合，才能高附加值地连续开发、整体开发。中国旅游业发 展还存在各行其是、无序竞争状态。地方保护主义、行业分割现象、短期行为现 象在各地不同程度的存在。如县、乡旅游业与省市旅游业无序竞争缺乏相互配合、 旅游企业与服务企业各行其是、旅游区内层层设卡到处向旅游者伸手要钱，这就 增加了旅游成本，阻碍了旅游业的发展。政府若对当地旅游业加强引导，对分散 的旅游资源加强科学整合，请有关专家进行充分论证，设计出成片开发、成串开 发的旅游规划，将自然风光、人文历史、地质科考以及革命传统教育、文体娱乐 等整合起来，并根据山川、峡谷、河流水系、历史典故的联系等构成各具特色的 系列产品，形成极富活力的大旅游产品，不仅能吸引更多的旅游者，取得更大的 效益，而且对区域经济发展起到更大的推动作用。然而，做大旅游业，整合旅游 资源，发展大旅游的前提是政府加强引导，克服地方主义和小农经济的本位主义 思想、观念。只有政府才有能力集中专家进行科学论证和整体设计。只有政府加 6 强宏观引导，才能将分散的旅游资源整合起来，将相关各利益主体整合在一起共 谋发展。 政府职能越位 ( 1 ) 扮演企业者 即政府替代市场限制了旅游经济的发展。主要体现是：第一，将政府主导理 解为政府主宰。即沿用计划经济下高度集权、首长拍板的指挥模式来管理属于经 济范畴并且涉及面广、竞争性强的旅游业，结果导致行政关卡过多，地域限制过 严，违背市场经济规律的长官意志盛行。第二，将政府主导理解为政府主财。即 为政府财政拨款包办一切，后果要么是等、靠、要，两眼只盯住政府财政；要么 超越政府财政实力，大包大揽，干了一些有始无终的“胡子工程”。造成国家财产 的损失。第三，将政府主导理解为政府主干。即由政府投资兴建政府企业，政府 参与企业的建设，并给予相应的优惠政策与保护，以确保其领先地位。 ( 2 ) 扮演管家婆 即政府对旅游企业管得太死，充当一切具体业务的决策者，其结果是政企不 分，旅游企业无法自主发展。政府并不天生都是旅游专家。在实际的工作中，由 于政府制定的一些政策违背了旅游产业发展的客观规律，不仅没有促进旅游业的 发展，反而还阻碍了旅游业的发展。政府并不是万能的，那种什么事情都靠政府 解决的观念已成为旅游业发展的误导，应从这种错误观念中摆脱出来。 ( 3 ) 扮演部门利益的分享者 从理论上来讲，政府代表着社会整体的利益，它追求的是社会公共利益的最 大化。事实上，政府由众多相对独立的部门组成，它们若追求各自的政绩、形象 和其他各自相对独立的利益就会出现误导。由于旅游业的综合性，旅游业几乎与 政府的各个部门都会有或多或少的联系。一项旨在改善旅游公共利益的政策可能 对多数政府部门的利益产生影响。因此，旅游政策的实施与否以及实施效果的大 小取决于政府各个部门的权利博弈。与政府其他部门相比，旅游局拥有的权力较 为有限，由此决定了旅游局缺乏对旅游产业发展的宏观调控与驾驭的能力，决定 了旅游产业政策难以落实与实旖。这些政府职能缺位和越位的现象不彻底解决， 。郝索，论我国旅游产业的市场化发展与政府行为，旅游学刊2 0 0 1 年第2 期。第2 l 页。 7 政府行为不仅难以促进旅游业的发展，而且还会干扰旅游市场对旅游资源的基础 性配置作用j 阻碍旅游业的健康发展。 8 第二章旅游业发展中政府职能的转变 以上分析了政府参与旅游业发展的有利性与弊端，那么就势必要在这两者之 间找到一个最有利于旅游业发展的方式，使政府的干预与经济发展和市场发育程 度相结合。本人认为，在不同的阶段，干预的范围、方式和措施应是不同的。不 管政府职能如何扩张，经济运行都应以不损害市场竞争为基本原则。只有这样， 市场才能发挥基础性、持续性的作用，政府与市场的功能才能相互补充。否则， 完全性的政府主导就会导致政府失灵。在经济转轨阶段，政府在经济发展中的中 心地位不是作为增长的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者角色体现 出来的。政府通过国家行为直接提供旅游产品和服务以促进旅游业发展的做法注 定是要失败的。政府只能依靠市场，为市场提供条件，及时地转变政府职能，并 通过有效的公共政策支持市场运作，才能实现真正的市场繁荣和持续发展。 一、政府职能转变的原则 考虑我国地区经济发展的差异性以及旅游业发展的综合性，笔者认为，旅游 业发展实践中，正确处理政府职能转变和旅游发展的关系，应该遵循以下原则： 1 、求真务实原则 我国各地经济发展的差异性或不平衡性，决定了各地对旅游业发展目的的不 同。旅游资源的地域差异性以及市场需求的多样性，要求我们不能过分强调或指 责某一种旅游发展方式，不能严格跟国家总体发展战略之风。各地应根据已有的 资源条件、市场需求、区位条件和社会发展要求，来选择合适的旅游业发展道路 如在全国热衷于“政府主导型”战略的情况下，云南省提出旅游业发展由“政府主 导型”逐步转变为“政府引导型”道路则是坚持求真务实原则的最好例子。 2 、因地制宜原则 旅游业是开放性、综合性、联动性、影响性很强的产业。我国加入w t o 和 9 处于社会经济转型期的特殊背景，在新的科学发展观( 具体体现在发展的“五个统 筹关系”上) 的指导下，各地实施政府参与旅游发展时，必须重视政府管理职能重 心的因地制宜转移。无论是在宏观层面还是在微观参与上，都要立足本地，坚持 市场在资源配置的基础地位，通过政府的有效指导、规范、服务来实现旅游业和 谐发展。 3 、有效对接原则 在资源配置过程中，政府与市场都有着自身的长处和不足，如何克服两者的 不足，实现二者的长处对接，则是旅游业和谐发展的关键。它也引起社会的广泛 关注。2 0 0 4 年9 月份，在四川举行的“2 1 世纪的中国西部旅游”发展论坛上，“政 府主导如何与市场对接”就成为论坛的焦点。专家认为，“单纯依靠市场运作，完 全受利益驱使，必然造成稀缺性旅游资源的过度开发利用以至掠夺性开发”，所 以旅游资源的“保护性开发和可持续发展”离不开政府的规划与政策支持。但在现 实政府主导过程中，由于利益主体“部f - j 幂j j 益和功能化管理的矛盾”，“垄断行业 和权力部门在旅游开发过程中的私搭乱建”，出现了“九龙治水水更大”现象。所 以政府应该坚持政府参与和市场行为的有效对接，走一条“依托本地资源，实事 求是的多元化道路”。 二、政府职能转变的途径 旅游产业的发展，在给旅游目的地带来诸如扩大就业、增加外汇收入、带动 相关产业发展、促进地区经济繁荣等正面效应的同时，也给旅游目的地带来自然 环境和社会环境的污染，引起物价上涨等不利影响。所以政府在旅游产业发展过 程中的主要任务是遏制旅游业发展给经济、社会和文化带来的负面影响，积极利 用其正面效应，以服务于社会，促进旅游经济发展。旅游产业发展所处阶段不同， 政府职能的侧重点各异。世界旅游组织第十一届大会曾就国家旅游组织的作用达 成一致国家旅游组织的职能经历了三个发展阶段：在旅游产业发展的初期， 肩负开拓者的职能；在旅游产业逐步兴起和蓬勃发展时期，承担规范者的职能； 在旅游产业逐步走向成熟时期，肩负协调者的职能。 在旅游业蓬勃发展的现阶段，政府所承担的主要是市场规范者的职能。因此， 1 0 应充分认识到市场在旅游经济中的作用，利用市场机制在配置旅游产业要素中的 基础性作用，转变政府职能，积极利用市场经济规律引领旅游产业的发展。_ 1 、在行使职能的范围上，由微观管理为主转向以宏观调控为主 旅游业是一种涉及面极广、关联度极高的综合性产业，需要社会各方面的配 合和政府的大力支持，政府在旅游业发展中具有不可替代的作用。但“政府主导” 不是“政府主干”、“政府主财”，也不是“政府主宰”，更不是事无巨细，任何事情 全由政府来进行管理。因此，必须准确界定“主导”的内涵。所谓“主导”，应体现 在制定政策、完善旅游法制、搞好旅游发展规划、确定投资方向、为旅游发展营 造良好环境等宏观方面。旅游产业的发展需要政府的推动、领导和协调，但政府 不能直接参与企业微观的生产经营活动，把企业的生产经营权和投资决策权交给 企业。要抓大放小，有所为有所不为，把主要精力集中于宏观调控，作好引导工 作，促使旅游产业快速、健康发展。 2 、在行使职能的性质上，由管制型政府向服务型政府转变 实现由人治行政到法治行政的变革在计划经济时代，政府管理企业的“长官 意志”色彩浓厚，不是政府服务企业，而是企业服从于政府，以致旅游企业在市 场面前，往往茫然不知所措，不但没有抓住良好的发展机遇，反而失去了许多市 场机会。面对中国日益成熟的市场经济和加入w t o 对旅游业的冲击，政府部门 尤其是各级旅游行政主管部门要协调社会各方面力量，创造一个有利于旅游发展 的大环境，服务于旅游业。 3 、在行使职能的手段上，由以行政手段为主转向以法律手段为主 ， 用法律法规而不是“长官意志”管理规范旅游产业，以避免旅游管理的随意性 和旅游发展的不确定性，使旅游产业在法律法规的规制下获得持续、稳定的发展。 立法是“依法治旅”的前提和基础。随着旅游产业的发展，会不断出现的新问题， 矛盾纠纷、利益之争也日益增多，而且社会越发展，旅游产业在社会生活和国民 经济各行业领域中的地位也越重要，因此加强旅游立法，尽快形成旅游法制体系， 使旅游产业的发展有法可依，才能保持旅游业良性发展。为旅游产业提供完善的 法律依据是立法服务的重要内容，旅游立法有不同的位阶，具体来说包括由国家 立法机关来制定全国性旅游基本法律或地方立法机关制定地方性旅游法律，由行 政机关制定不同效力等级的旅游行政法规、规章和政策等。政府在旅游立法层面 应该大有作为，一是因为行政机关有不同的级别，从中央政府国务院及国务院所 属部i - j n 地方有行政立法权的各级人民政府，这些不同级别的政府及其职能部门 可根据全国或本地区本部门的实际情况、实际需要制定全国性的或局域性的适应 本地区旅游业发展特点的法规、规章以及其他行政规范性文件；二是因为政府机 关处于旅游业的管理与服务前沿地带，对旅游业的状况较为熟悉，对旅游业的新 情况新特点也把握较为准确，制定的法规、规章和规范性文件也较能因地制宜。 总之，行政立法在旅游业规范方面能够提供较多的可资依据的法律资源。此外， 就旅游法规体系中的主导性旅游基本