（行政管理专业论文）治理视角下的乡镇政府改革研究.pdf

硕士学位论文 摘要 在建设社会主义新农村过程中，乡镇政府治理不善已经成为束缚农村政治、 经济和社会发展的主要障碍。如果乡镇政政府改革还不能取得突破性进展，国家 对农村的好政策很可能为弊端深重的官僚机器所扭曲。可见，乡镇政府改革已经 迫在眉睫。正是在这样的时代背景下，笔者以治理理论为主要研究视角，坚持理 论联系实际的原则，采用规范研究、案例研究、文献研究、历史研究以及系统研 究等诸多研究方法，在对乡镇政府的历史、现状和弊端进行深入分析的基础上， 按照治理和善治的理念提出了乡镇政府改革的构想。 本文首先介绍乡镇政府改革的理论视角，阐述了治理的涵义和基本特征以及 善治的涵义和基本要素，为全文提供坚实的理论基础。接着分析了治理理论在乡 镇政府改革中的必要性，并从公民社会的角度详细地论证了该理论在乡镇政府改 革中的可行性。 本文介绍了我国乡镇政权的历史沿革，得出国家政权逐步向社会回归的历史 规律。随后叙述了现行乡镇政府的概况，并着重分析了当前我国乡镇政府存在的 弊端，主要表现在：全权全能型政府模式；县乡间压力型体制；权力高度集中： 公共产品供给异化；内部机构条块分割；监督机制明显缺失等。 本文最后按照治理和善治的理念，设计了乡镇政府改革的目标定位和基本思 路。乡镇政府改革的基本目标是把乡镇政府建设成掌舵和划桨分离的有限型政 府、授权和分权的民主型政府、以顾客为导向的服务型政府以及追求效果和收益 的有效型政府。乡镇政府改革的基本思路就是重理乡镇政府、市场和社会的关系， 转变和缩小乡镇政府的职能，并根据政府职能改革现行的乡镇政府体制和管理方 式，同时培育独立于乡镇政府的强大的乡村公民社会，提高乡村社会的自治能力， 实现乡镇政府的部分职能向乡村公民社会转移，逐步还政于民，进而形成以乡镇 政府为主导、市场和公民社会参与其中的多中心治理模式，最终实现乡镇政府的 全面改革。 关键词：治理；善治；公民社会；乡镇政府改革 i i 鎏登堡垄：苎乏篁蝥曼璧j 罂耋 a b s t r a c t i n b u i l d i n gan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e ，b a dg o v e r n a n c e o ft h e t o w n s h i p g o v e r n m e n th a sb e c o m et h em a i no b s t a c l e si nr u r a la r e a so fp o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n d s o c i a l d e v e l o p m e n t i f t h e t o w n s h i pg o v e r n m e n t r e f o r md o e s n tm a k ea b r e a k t h r o u g h ，g o o dn a t i o n a lp o l i c i e si nt h er u r a la r e a sm a yb ed i s t o r t e db yt h e g r a v e l yd e f e c t i v eb u r e a u c r a c y c l e a r l y ，t h et o w n s h i pg o v e r n m e n tr e f o r mh a sb e e n i m m i n e n t j u s ta g a i n s tt h i sb a c k g r o u n do ft h et i m e s ，t h ea u t h o rt a k e sg o v e r n a n c e t h e o r y a st h em a j o rr e s e a r c hp e r s p e c t i v e ，a d h e r e st ot h ep r i n c i p l eo fl i n k i n gt h e o r y w i t hr e a l i t y ，u s e st h en o r m sr e s e a r c hm e t h o d ，t h ec a s er e s e a r c hm e t h o d ，t h el i t e r a t u r e r e s e a r c hm e t h o d ，t h eh i s t o r i c a lr e s e a r c hm e t h o da n dt h es y s t e r nr e s e a r c hm e t h o d ，o n t h eb a s i so fi n d e p t ha n a l y s i so ft h eh i s t o r y ，s t a t u sa n dd e f e c t so ft o w n s h i p g o v e r n m e n t ，p u t sf o r w a r dt h ei d e ao ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n tr e f o r mi na c c o r d a n c e w i t ht h ec o n c e p to fg o v e r n a n c ea n dg o o dg o v e r n a n c e t h i sp a p e rf i r s ti n t r o d u c e st h et h e o r yp e r s p e c t i v eo ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n t s r e f o r m e x p l a i n st h em e a n i n ga n db a s i cc h a r a c t e r i s t i c so fg o v e r n a n c ea n dt h e m e a n i n ga n db a s i ce l e m e n t so fg o o dg o v e r n a n c e ，p r o v i d e das o l i dt h e o r e t i c a lb a s i s f o rt h ef u l l t e x t t h e n ，i ta n a l y s e st h en e c e s s i t yf o rg o v e r n a n c et h e o r yi nt h e t o w n s h i pg o v e r n m e n tr e f o r ma n df r o mt h ep e r s p e c t i v eo fc i v i ls o c i e t y ，d e m o n s t r a t e s t h ef e a s i b i l i t yo ft h et h e o r yi nt h et o w n s h i pg o v e r n m e n tr e f o r m t h i sp a p e ri n t r o d u c e so u rt o w n s h i pr e g i m e sh i s t o r y ，c o m e st ot h el a wo f h i s t o r yw h a ts t a t ep o w e rg r a d u a l l yr e t u r n st ot h ec o m m u n i t yr e u n i f i c a t i o n t h e n ，i t d e s c r i b e st h ep r o f i l eo ft h ee x i s t i n gt o w n s h i pg o v e r n m e n ta n df o c u s e so nt h e d r a w b a c k so fc h i n a sc u r r e n t t o w n s h i pg o v e r n m e n t ，t h ef o l l o w i n g m a i n d r a w b a c k s ：t h ev e r s a t i l eg o v e r n m e n tm o d e l ；t h ep r e s s u r e t y p es y s t e mb e t w e e nt h e c o u n t ya n dt o w n s h i p ；t h eh i g h l yc e n t r a l i z e dp o w e r ；a l i e n a t i o no ft h es u p p l yo fp u b l i c g o o d s ；i n t e r n a lf r a g m e n t a t i o n ；o b v i o u sl a c ko fm o n i t o r i n gm e c h a n i s m s a n ds oo n f i n a l l y ，i na c c o r d a n c ew i t ht h ec o n c e p to fg o v e r n a n c ea n dg o o dg o v e r n a n c e ，t h e p a p e rd e s i g n st a r g e tp o s i t i o n i n g a n db a s i ci d e a si nt h et o w n s h i pg o v e r n m e n t r e f o r m t h eb a s i cg o a lo ft o w n s h i pg o v e r n m e n tr e f o r mi sl i m i t e dg o v e r n m e n to f s e p a r a t i o n b e t w e e n h e l m i n g a n d e r g o m e t e r i n g ，d e m o c r a t i cg o v e r n m e n t o f d e c e n t r a l i z a t i o no fa u t h o r i t y ，c u s t o m e rs e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，e f f e c t i v ea n d e f f i c i e n t g o v e r n m e n t t h e b a s i ci d e ao ft h e t o w n s h i pg o v e r n m e n tr e f o r m i st o r e a d j u s tr e l a t i o n so ft h et o w n s h i pg o v e r n m e n t ，m a r k e ta n dc i v i ls o c i e t y ，c h a n g ea n d 1 1 1 r e d u c e t o w n s h i pg o v e r n m e n t f u n c t i o n s ，a n dr e f o r mt h ee x i s t i n gt h et o w n s h i p , g o v e r n m e n ts y s t e ma n dm a n a g e m e n tm e t h o d sa c c o r d i n gt o t h ef u n c t i o n so f t h e g o v e r n m e n t ，a tt h cs a m et i m ec u l t i v a t ep o w e r f u lr u r a lc i v i ls o c i e t yi n d e p e n d e n to f 尊h eg o v e r n m e n t ，i m p r o v es o c i a lc a p a c i t y f o rs e l f - g o v e r n a n c e ，t r a n s f e rs o m e f u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n tt oc i v i ls o c i e t y ，g r a d u a l l yr e t u r np o w e rt op e o p l e ，t h e n f o r mag o v e r n m e n t l e d ，m u l t i - c e n t e rg o v e r n a n c em o d e lw h i c ht h em a r k e ta n dr u r a l c i v i l s o c i e t yp a r t i c i p a t e i n g o v e r n a n c e ，r e a l i z eu l t i m a t e l y t h ec o m p r e h e n s i v e t o w n s h i pg o v e r n m e n tr e f o r m k e yw o r d s ：g o v e r n a n c e ；g o o dg o v e r n a n c e ；c i v i ls o c i e t y ；t o w n s h i pg o v e r n m e n t r e f o r m 1 v 治理视角下的乡镇政府改革研究 插图索引 图4 1 乡镇治理规律演变图一2 2 图4 2 中国政府层级示意图2 2 v i l 硕士学位论文 附表索引 表2 1 统治与治理8 表3 1 乡村公民社会组织分类1 8 表5 1 乡镇领导人选举制度探索一览表3 7 l i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 艾厂 日期：。7 年，明占日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名：名上广日期：口、) 年堋占日 翩摊：彩如醐：。声，胡7 日 ) 硬士学位论文 第1 章绪论 1 1 研究的背景和意义 1 1 1 研究背景 乡镇作为我国社会的基础，是联系国家和社会的重要纽带；乡镇政府作为中 国政府的最末一级，是农村地区最重要的治理主体：乡镇治理作为国家治理体系 的基础，直接影响到整个国家的稳定、繁荣和发展。然而，随着我国社会主义市 场经济体制的日益完善和公民社会的迅速发展，现行乡镇政府体制已经暴露出许 多缺陷，如全能型政府模式、压力型体制、内部机构“条块分割”、公共产品供 给异化、权力高度集中、监督机耕缺失等，已经成为束缚农村政治、经济和社会 发展的主要障碍。为了解决这些问题，国家先后实旌了撤乡并镇、县乡综合改革、 乡镇机构改革、村民自治等一系列改革措旌。虽然这些改革措施取得了一些效果， 但没能从根本上解决乡镇治理体制的诸多问题。如果乡镇政府改革还不能取得突 破性进展，国家对农村的好政策和大投入将难以收到预期效果，中央的政策主张 无论多么完善，也可能为弊端深重的官僚机器所扭曲。再把视野扩大到全球，我 们看到西方国家的政府正在掀起一场旨在突破传统官僚制范式的“政府再造” 工程，并把“善治”作为一种目标追求，成为一种国际性浪潮和趋势。近年来， 治理理论在我国迅速发展，成为中国政府改革的前导性话语和有效的分析范式。 正是在这样的国内和国际背景下，笔者以治理为视角研究乡镇政府改革。 1 1 2 研究意义 尽管自2 0 世纪9 0 年代中后期以来，对乡镇政府改革的研究成为学术界的热 点，但是学界对此并未给以足够的重视，表现在：一方面总体上对乡镇政府改革 的研究工作还不够，缺乏系统性、理论性的学术专著；另一方面，从已有的研究 成果看，要么是一些理论工作者将地方机构改革的一般理论不分青白，统统加之 于乡镇，而忽视了乡镇政府改革自身内在的特殊规定性；要么是一些处于乡镇一 线的实践工作者写出的文章，尽管具有一定的实践性，并在一定程度上切中要害， 但又理论深度不够。因此从治理的角度对乡镇政府改革进行研究，无疑具有重要 的理论意义。 乡镇政府改革是一个巨大复杂的系统工程，自改革开放以来，我国对农村政 治体制和乡镇政府的改革也一直没有间断过，但是由于受理论视野的限制，乡镇 政府改革无论从深度还是从广度来说，都远远不能适应农村经济、政治、社会发 展的需要。笔者通过对该课题的研究，试图设计较为完整的乡镇政府改革的路线 治理视角下的乡镇政府改革研究 图，寻找良好的乡镇治理体制，从而为各地区进行乡镇政府改革提供参考，具有 一定的实践意义，主要表现在：( 1 ) 有利于乡镇政府自身的改革；( 2 ) 有利于理顺 政府、市场与社会的关系；( 3 ) 有利于基层民主的发展；( 4 ) 有利于社会主义新农 村建设。 1 2 文献综述 1 2 1 关于治理理论的研究 1 国外关于治理理论的研究 治理理论的主要创始人之一詹姆斯罗泽瑙在其代表作没有政府统治的治 理中，把“治理”界定为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授 权，却能有效地发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活 动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。 罗伯特罗茨在新治理：没有政府的管理中列举了“治理”的六种概念， 即：( 1 ) 作为最小国家的治理，它指的是削减国家的开支，缩小政府的规模以取 得更大的效益。( 2 ) 作为公司治理的治理，它指的是指导和控制组织的体制。( 3 ) 作为新公共管理的治理，它指的是把私人部门的管理手段引入公共部门，把激励 机制引入公共服务中。( 4 ) 作为“善治”的治理，它指的是一种有效率的、开放的、 负责的并且被审计监督的公共服务体系。( 5 ) 作为社会控制论系统的治理， 它指的是政府与社会、公共部门与私人部门之间的合作与互动。( 6 ) 作为自组织 网络的治理，它指的是建立在信任与合作基础上的自我管理的网络。 格里斯托克在作为理论的治理：五个论点中把治理理论归结为五个论 点，分别是：( 1 ) 治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和 行为者。( 2 ) 治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限 和责任方面的模糊性。( 3 ) 治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构 之间存在着权力依赖。( 4 ) 治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。( 5 ) 治 理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用 权威。 2 国内关于治理理论的研究 在我国，己经有越来越多的学者开始关注政府的治理与善治问题，学术界有 关治理与善治的论文、专著、研讨会不断涌现。俞可平在治理与善治中界定 了治理和善治的定义，并分析了治理的特征和善治的基本要素。毛寿龙等在西 方政府的治道变革中指出，西方政府的治道变革与9 0 年代兴起的新公共行政 。r o s e n a u - - jn g o v e r n a n c ew i t h o u tg o v e r n m e n t l o n d o n ：c a m b r i d g cu n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 9 5 ，5 。r r h o d e s t h en e wo o v c f n a n c c ：g o v e m i n gw i t h o u tg o v e r n m e n t p o l i t i c a ls t u d i e s ，1 9 9 6 ( 1 5 4 ) ：6 5 2 6 6 7 。格里斯托克作为理论的治理：五个论点国际社会科学( 中文版) ，1 9 9 9 ( 2 ) 。俞可平治理与善治北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 硕士学位论文 或者新公共管理运动基本上是重合的，治道变革就是政府如何适应市场有效运行 的需要来界定自己的角色，进行市场化变革，并把市场制度的基本观念引进公共 领域，建设开放而有效的公共管理体系。o 何增科在 治理、善治与中国政治发 展一文中按照善治的十条标准逐条来探讨了中国在迈向善治目标方面所取得的 成就。圆李军鹏在自治、法治与善治：中国政府改革的目标取向中指出自治、 法治和善治是中国政府改革的三个目标取向。 滕世华在治理理论与政府改革 中运用治理理论重新审视和思考政府改革，认为政府改革不能仅仅局限于政府自 身的改革，而应该在政治民主化、国家与社会、政府与市场等更为广阔的理论视 野下思考和进行。可以看出，国内学者对治理理论的研究还多停留在概念、理论 的介绍和引进层面上，对治理理论的创造性和发展性研究尚显不足。 1 2 2 关于乡镇政府改革的研究 2 0 世纪前叶，随着中国传统社会向现代社会的转型，乡村抬理一直受到国 内学术界的关注。这一时期乡村研究的主要成果有李景汉的北平郊外之乡村家 庭、费孝通江村经济和乡土中国、梁漱溟的乡村建设实验、闻钧天 的中国保甲制度、千家驹中国农村的出路在哪里、吴景超第四种国家 的出路等。他们分别从不同的侧面对当时中国乡村社会的基本特征进行了探讨， 提出了一些针对当时中国农村状况的乡镇治理的观点，这对研究当代中国乡镇治 理体制提供了历史的线索和成败的经验。回 2 0 世纪8 0 年代以后，国内学者对乡镇政府的研究逐渐复苏。张厚安等人系 统地论述了研究中国农村政治问题的重要性，并出版了中国农村基层政权一 书，该书是当代较早系统研究农村基层政权的专著。戴均良在中国乡镇政权建 设概论中主张“还权于乡镇”，“要尽快对乡镇政权现行的条块分割的管理制度 进行改革，把应该下放给政府的权力坚决放下去，扩大乡镇政府的职权，完善乡 镇政府职能” ，使乡镇政府成为一级名副其实的农村基层政权组织。 2 0 世纪9 0 年代中后期，随着三农问题的日趋严峻，乡镇改革问题成为理论 研究的热点，许多农村问题专家、学者都对之进行了多角度、多层次的研究。各 种不同学术背景的专家、学者对乡镇政府改革提出了迥异的政策主张和改革路 径，彼此间相互争鸣。徐勇在县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换中 主张“县政、乡派、村治”，即撤销乡镇政府，改为县级政府的派出机构。其后， 又撰写了变乡级政府为派出机构、强村、精乡、简县：乡村治理结构改革的 。毛寿龙，李梅，陈幽泓西方政府的治道变革北京：中国人民大学出版杜，1 9 9 8 。何增科治理、普治与中国政治发展中共福建省委党校学报2 0 0 2 ，( 3 ) 。李军鹏自治、法治与善治：中国政府改革的目标取向江西行政学院学报2 0 0 2 ，( 3 ) 。于建蝾岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁上海：商务印书馆2 0 0 1 ，4 3 8 。戴均皂中国乡镇政权建设概论北京：人民出版社，1 9 9 1 ，1 1 5 1 1 7 治理视角下的乡镇政府改革研究 方向等文，继续主张乡派，而镇则实行自治。o 金太军在乡镇机构改革挑战 与对策中主张在现行乡镇政府基础上，继续转变政府职能，并以决策体制创新 为突破口深化乡镇机构改革。于建嵘在乡镇自治：根据和路径中提出撤销 乡镇政府，建立自治组织的设想。沈延生在村政的兴衰与重建中提出“乡 治、村政、社有”的新模式，主张在乡镇实行自治，把政府组织延伸到行政村， 在村一级设立乡镇政府的派出机构。李昌平在我向百姓说实话中主张在不 触动现行乡镇体制的前提下强化民主取向，试行乡镇长直接选举和强化乡镇人大 建设。囝郑法在农村改革与公共权力的划分中主张撤销乡镇政府，构建以农 民自治体和农民组织为基本框架的乡村农民组织，实行乡( 镇) 民自治。o 尽管 国内学者对乡镇政府改革的研究观点存在分歧，但无论是对现有体制的维护还是 从某一角度所提出的对现行体制的突破，都为推动现行乡镇政府改革作出了积极 探索。但是，我们也发现我国学界对乡镇政府改革的研究成果多为零星发表的论 文，系统性和理论深度不足，具有较高理论水准的专著更为缺乏，这也反映了理 论工作者对其研究的明显滞后。笔者运用西方公共管理的最新学术成果，结合我 国乡镇的实际情况，研究我国乡镇政府的改革，无疑是一个创新。 截至目前，尚未见到国外学者对我国乡镇机构改革的专门研究成果，但是存 在一些有关中国现代化的经典性研究论著，如杜赞奇在其文化、权力与国家 中对晚清以来乃至新中国的“国家政权建设”的研究及其提出的乡村“赢利性经 纪”范畴和国家政权的“内卷化”现象等o ，为乡镇政府改革的研究提供了独特 的思维范式和视角。此外，西方一些学者研究2 0 世纪七八十年代以来西方政府 改革的许多成果，为我国乡镇政府改革提供有益的借鉴。有代表性的论著有：戴 维奥斯本和特德盖布勒的改革政府：企业精神如何改革着公营部门，该 书提出了政府再造的十条原则，旨在用企业家精神改革公营部门，使政府真正成 为以公众服务为导向的企业化政府和现代治理型公共组织。 美国“政府再造大 师”戴维奥斯本和彼德普拉斯特里克在摒弃官僚制：政府再造的五项战略 一书中提出：对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、 效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权 力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。 o 徐勇乡村治理与中国政治北京：中国社会科学出版社，2 0 0 3 o 金太军乡镇机构改革挑战与对策广州：广东人民出版社。2 0 0 5 o 于建蝾乡镇自治：根据和路径战略与管理。2 0 0 2 ，( 6 ) 。沈延生村政的兴衰与重建战略与管理1 9 9 8 ，( 6 ) o 李昌平我向百姓说实话上海：远东出版社2 0 0 4 。郑法农村改革与公共权力的划分战略与管理2 0 0 0 ，( 4 ) o 杜赞奇文化权力与国家王福明译南京：江苏人民出版社。2 0 0 4 7 5 o 戴维奥斯本，特德盖布勒改革政府：企业精神如何改革着公营部门周敦仁等译上海：上海译文出版 社1 9 9 6 。戴维奥斯本，彼德普拉斯特里克摒弃官僚制：政府再造的五项战略潭功荣，刘霞等译北京：中国人民大 学出版社。2 0 0 2 ，1 4 4 1 3 相关概念的界定 在我国一般把政府界定为行使国家权力，进行政治统治并管理社会公共事务 的机关，政府有广义政府和狭义政府之分。广义政府是整个国家管理运作机构， 包括立法机关、司法机关、行政机关等，在我国还包括执政党组织；狭义的政府 专指国家的行政机关。 由于乡镇政权组织的高度一体化，所以本文的乡镇政府原则上指广义政府， 包括乡镇党委、乡镇权力机关、乡镇行政机关以及“七站八所”在内的乡镇机 构。但是，为了行文方便，当与乡镇党委、人大同时出现时，也采用狭义政府的 概念，后文中不再作个别交代。 1 4 本文的分析框架与分新 方法 1 4 1 分析框架 乡镇政府改革的总体思路是遵循治理和善治的理念，重理乡镇政府、市场和 社会的关系，转变和缩小政府职能，并根据政府职能改革现行的乡镇政府体制和 管理方式，同时培育独立于政府的强大的乡村公民社会，提高乡村社会自治能力， 实现部分政府职能向乡村公民社会的转移，逐步还政于民，进而形成以乡镇政府 为主导、多方参与的多中心治理模式，最终实现乡镇政府的全面改革。 基于对乡镇政府改革的总体思路，本文的基本结构由六个部分组成。 第一章：绪论。着重交代乡镇政府改革的研究背景和意义，总结评价当前的 研究现状，并阐述本文的分析框架和分析方法。 第二章：治理理论概述。主要阐述治理的涵义和基本特征、善治的涵义和基 本要素。 第三章：治理理论应用于乡镇政府改革的适切性分析。首先阐述了治理理论 在中国的应用，接着分析了治理理论应用于乡镇政府改革的必要性，最后从乡村 公民社会的角度论证了该理论在乡镇政府改革中的可行性。 第四章：现行乡镇政府的历史与现状。主要介绍了我国乡镇政权的历史沿革 和现行乡镇政府的概况，着重分析了当前我国乡镇政府存在的问题。 第五章：乡镇政府改革的路径。主要阐述了乡镇政府改革的目标，并提出了 转变政府职能、突破现行体制、改革管理方式、构建多中心治理模式等一系列改 革策略。 结语：主要总结了本文的大概内容，指出了今后研究中需要深入探索的问题。 1 4 2 本文的分析方法 马克思主义的理论联系实际的方法是本文的根本研究方法，即将治理理论与 当前乡镇政府改革的实践有机结合起来。具体而言，本文主要采用以下几种研究 治理视角下的乡镇政府改革研究 方法： 1 规范研究方法。通过分析治理和善治理论，勾勒出治理理论的本质，借此 确定乡镇政府改革的总体思路、目标定位和价值取向。 2 案例研究方法。笔者通过引入一些案例，分析乡镇政府存在的问题以及各 地改革中取得的成绩和不足。 3 文献研究法。笔者搜集了大量有关的专著、论文、调查报告、统计数据等 文献资料，为文章的撰写奠定了坚实的基础。 4 历史分析法。通过对乡镇政权历史沿革的分析，可以寻找乡镇政权变革的 历史规律，使当前的乡镇政府改革顺应历史发展的要求。 5 系统研究方法。乡镇政府改革是一项系统工程，是由诸多改革构成的有机 整体，所以，系统分析方法也是本文的重要研究方法。 6 - 第2 章治理理论概述 治理和善治理论。是2 0 世纪7 0 年代以来在各国政府改革运动以及全球化治理 推动下形成的公共行政理论，是当代西方学术界最流行的理论之一。鉴于此，笔 者将之作为一种主要的理论视角，用来指导当前的乡镇政府改革。但要深入研究 并在实践中应用该理论，前提是搞清其概念、本质特征和基本要素。然而，关于 治理和善治的论述众说纷纭，笔者尽可能从已经发表的文献中探究其本质，以期 对该理论作出比较明确的阐释。 2 1 治瑾的内涵与特征 2 1 1 治撞的灌i 义 英语中的“治理”( g o v e r n a n c e ) 源于拉丁文和古希腊语的“引导领航”( s t e e r i n g ) 一词，原意是控制、引导和操纵。长期以来，它与“统治”( g o v e r n m e n t ) 的含义交 叉，专用于与“国家公务”相关的宪法或法律执行问题，或指管理利害关系不同的 多种特定机构或行业。但是，自从1 9 8 9 年世界银行首次提出“治理危机”( c r i c i si n g o v e r n a n c e ) p a 来，“治理”一词便被西方政治学家和经济学家赋予新的涵义，与 传统的“统治”一词已相距甚远。它不再局限于政治学领域，而被广泛应用于社 会经济领域，以致成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的“时髦词语”。但是 对“治理”一词的准确界定，国际社会并没有达成一致共识。全球治理委员会于 1 9 9 5 年发表了我们的全球伙伴关系的报告，该报告对“治理”一词作出了比 较权威的界定：治理是个人与机构、公家与私人治理其共同事务的诸多方式的总 和。它是一个持续不断的过程。在这个过程中，可以使对立的或各异的利益彼此 适应，并且采取合作的行动。它既包括为保证人们服从的正式制度和体制，也包 括人们同意或以为符合其利益的非正式的安排。它有四个规定性特征：一是治理 不是一整套规章条例，也不是一种活动，而是一个过程；二是治理的建立不以支 配为基础，而以调和为基础；三是治理既涉及公共部门，也包括私人部门；四是 治理并不意味着一种正式制度，但确实有赖于持续的相互作用。圆据此，我们把 治理界定为：各种官方的或民间的公共管理组织在既定范围内运用公共权威维持 秩序，增进公共利益的过程。 2 1 2 治理的特征 明确了治理的概念后，我们还需要探究治理的本质特征，这样才能更好地把 。学界，一般认为治理理论和善治理论是同一理论的不同表述。 口c o m m i s s i o no ng l o b a lg o v e r n m e n t o u rg l o b a ln e i g h b o u r h o o d ，l o n d o n ：o x f o r du n i v e r s i t yp r e s s ，1 9 9 5 ，2 3 治理视角下的乡镇政府改革研究 握治理的内涵。这点我们可以从治理与传统的政府统治的区别中得出答案。其实， 治理的产出与统治并没有什么不同之处，它们都是为了维持正常的社会秩序而运 用权力和权威对社会公共事务的政治管理过程。如果有差异的话，那也只在于过 程。罗伯特罗茨认为，治理“意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统 治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”。弗朗 索瓦一格扎维尔梅里安认为，“新的治理的特征不再是监督，而是合同包工； 不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管 理：不再是行政部门的，而是根据市场原则的管理；不再是由国家指导，而 是由国家和私营部门合作。”。 与统治相比，治理的本质特征有以下五点：( 1 ) 权威主体多元化。统治的主 体必须是政府：治理的主体则不限于政府，各种公共的或者私人的机构只要获得 公众的认同也可成为治理的主体。( 2 ) 权力运行双向性。政府统治的权力运行方 向总是自上而下的，它通过行政命令手段对社会公共事务实行单一向度的集权管 理；治理则是一个上下互动的过程，通过政府与管理对象间的协商、合作、对话 来共同实施对社会公共事务的管理，不再坚持公共权力的垄断性。( 3 ) 价值取向 民主化。统治的基本价值取向是政府本位或官本位；治理的基本价值取向则在于 充分尊重公民基本权利，信任公民社会的自治能力和管理能力，发挥社会组织在 公共事务中的作用。( 4 ) 治理方式多样化。统治的基本方式是强制式的行政命令； 治理则强调以平等、对话、合作为主的多元化手段，特别是注重在市场基础上的 分权合作。( 5 ) 行为者最终形成自主自治的网络。统治强调政府对管理对象全方 位的控制以及管理对象对政府的被动服从；治理则强调管理对象的参与，希望在 管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。如表2 1 所 不。 表2 1 统治与治理 统治治理 权威主体政府各种公共的或者私人的机构 权力运行方向单向、自上而下双向、上下互动 价值取向官本位、集权民本位、民主 治理方式强制、命令对话、协作 管理对象状态被动服从相对自主 作为一种全新的政治分析框架，治理理论有自己明显的优势。它提供了新的 分析视角和范畴，将作为民间参与网络和互惠信任关系的“社会资本”引入治理 。r t h o d e s ，t h en e wg o v c r n a n c c ：g o v c f n i n gw i t h o u tg o v e r n m e n t ，p o l i t i c a ls t u d i e s ，1 9 9 6 ，( 1 5 4 ) ：6 5 2 6 5 3 。弗朗索瓦一格扎维尔梅里安，治理问题与现代福利国家国际社会科学( 中文版) ，1 9 9 9 ，( 2 ) ：6 1 分析，着眼于政府与公民钧合作网络；在分析政治发展对比其他方法更加全面； 体现了民主政治的发展方向等。这些优势使治理理论更加适合现代社会，但它也 存在着许多内在的局限性。有的学者甚至认为，“治理必然是不完全的，它的必 然结果只能是失败。”。英国学者鲍勃杰索普指出：“治理的失败可以理解成是 由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。嘲格 里斯托克则列出了治理失效的五种表现：( 1 ) 与治理相关的制订政策过程这一 复杂现实，与据以解说政府而为之辩护的规范信码相脱离；( 2 ) 各方面的责任趋 于模糊，易于逃避责任或寻找替罪羊；( 3 ) 由于对权力的依赖，以至并非原来所 求，而且政府影响不良的结果愈加恶化；( 4 ) 既然有了自治网络，政府对社会应 负什么责任这一条便难以明确；( 5 ) e p 使在政府以灵活方式控制和引导集体行为 之处，治理仍然可能失效 2 2 善治酶内涵和篓素 2 2 1 善治的涵义 由于治理存在着失灵的可能性，不少学者和国际组织纷纷提出完善治理的概 念和理论，例如鲍勃索杰普的“元治理”( m e t a g o v e r n a n c e ) 、u n d p ( 联合国开 发署) 的“健全的治理”、o e c d ( - , 经合组织) 的“优良的治理”、u n e s c o ( 联合国教科 文组织) 的“民主的治理”、w o r l db a n k ( 世界银行) 的“善治”( g o o dg o v e r n a n c e ) 等。其中“良好的治理”或“善治”影响最大。对善治的界定具有代表性观点的有以 下几种： 迈克尔巴泽雷把善治归结为“公民价值体现”，它与传统官僚范式不同， 它更多地体现了对公民集体价值这一问题作更多的调查、更明确的讨论、更有效 的商榷，暗示了社会自治的要求和能力。 罗茨则从过程角度描绘了善治的愿景。他认为，只有将市场的激励机制和私人 部门的管理手段引入政府的公共服务，从而建立以信任和互利为基础的社会网络， 形成政府与民间、公共部门与私人部门之间的互动，才能真正形成善治的模式。 我国学者俞可平认为善治是使公共利益最大化的社会管理过程，是政府与公 民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最 佳状态。 以上三位学者从各自的研究视角给予善治以不同的定义，我们可以据此给善 治下一个较为明确的定义：善治就是政府为实现公共利益最大化，通过一定的机 。鲍勃杰索普治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为倒的论述国际社会科学( 中文版) ，1 9 9 9 ，( 2 ) ：4 6 。鲍勃杰索普治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述国际社会科学( 中文版) ，1 9 9 9 ，( 2 ) ：4 1 。格里斯托克作为理论的治理：五个论点国际社会科学( 中文版) ，1 9 9 9 ，( 2 ) ：2 1 2 8 。迈克尔巴泽霄突破官僚制：政府管理的新愿景北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 ，1 3 3 。罗伯特罗茨新的治理木易译俞可平治理与善治北京：社会科学文献出版社，2 0 0 0 ，9 1 治理视角下的乡镇政府改革研究 制，利用一定的手段，与其他社会组织互助合作，共同管理公共事务的民主过程。 其本质是国家权力向社会的回归，即还政于民。 2 2 2 善治的要素 关于善治的基本要素，以下两位学者的概括比较科学，也具有较高的权威： 法国银行家p a t r i c kd u f o u r 认为有效治理( 善治) 的基本要素包括：( 1 ) 公民安全 得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现； ( 2 ) 公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理：( 3 ) 政治领 导人对其行为向人民负责，亦即实行职责和责任制；( 4 ) 信息灵通，便于全体人 民了解情况，亦即具有政治透明性。 我国学者俞可平在世界银行和联合国开发计划署等有关国际组织提出的善 治八项基本要素的基础上，根据发展中国家的实际情况又加上廉洁和稳定两条。 善治的十项基本要素或基本标准是：( 1 ) 合法性( 1 e g i t i m a c y ) 。它指的是社会秩序 和权威被自觉认可和服从的性质和状态。只有那些被一定范围内的人们内心所体 认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。取得和增大合法性的主要途径， 是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机构和管理 者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管 理活动取得公民最大限度的同意和认可。( 2 ) 透明性( t r a n s p a r e n c y ) 。它指的是政 治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息， 包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他 有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所 知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监 督。( 3 ) 责任性( a c c o u n t a b i l i t y ) 。它指的是人们应当对其自己的行为负责。在公 共管理中，它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性 意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。公 众，尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。在这方面， 善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。( 4 ) 法治( r u l e o f l a w ) 。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和 公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为， 管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、 平等及其他基本政治权利。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法 律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。( 5 ) 回应 ( r e s p o n s i v e n e s s ) 。这一点与上述责任性密切相关，从某种意义上说是责任性的延 伸。它的基本意义是，公共管理人员