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电子政务环境下行政理念创新研究 中文摘要 信息时代，伴随着电子政务的迅猛发展，电子政务的重要作用及其意义都日益凸显出来。电子政务的 迅猛发展使行政生态环境系统发生了深刻的变化，对传统的行政管理提出了新的挑战，同时也为公共行政 的发展提供了前所没有的技术支持。 本文的中心意旨是通过对电子政务的发展，行政环境的变迁，行政理念内涵，及其之间的逻辑关系， 进行深刻的辨析，进行行政理念创新，使新的行政理念成为行政组织改造，公共管理的重组，电子政务的 推行，行政效能提高的导向，成为行政系统内在变革的驱动力建立一个以适应电子政务环境的，适应现 代公众需要为导向的政府。从而为社会提供更广泛更便捷更优质的信息和服务。 本文主体结构分为四大部分：第一部分对本论文的研究背景，意义，相关理论的动态综述，及研究方 法和写作结构进行了论述。第二部分对电子政务的发展进行背景分析，剖析了电子政务发展对传统行政管 理的影响及挑战。第三部分对行政理念的理论基础及内涵进行了深刻分析，阐明了行政理念的作用，剖析 了现阶段行政理念存在的主要问题。第四部分对行政理念创新的过程，创新的原则，创新的内涵，创新的 保障进行了论证分析提出了适应电子政务环境的新的行政理念 关键词：电子政务，行政环境，行政理念，创新研究 3 t h eo r i g i n a ls t u d yo f a d m i n i s t r a t i v en o t i o nu n d e rt h ee n v i r o n m e n to f e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t a b s t r a c t w 弛t h ef a s td e v e l o p m e n to fe l e c t r o n i cb u s i n e s si nt h ei n f o r m a t i v ep e r i o d t h ei m p o r t a n tf u n c t i o na n d s i g n i f i c a n c eo fe l e c t r o n i cb u s i n e s sh a v eb e e nc o m i n go u tg r a d u a l l y t h eg r e a ta n dd e e p e rc h a n g e sh a v et a k e n p l a c ei nt h es y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n tm a d eb yt h ef a s td e v e l o p m e n to f e l e c t r o n i cb u s i n e s s , p u t t i n gf o r w a r dn e wc h a l l e n g e st 0t h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i o na n dp r o v i d i n gt h eu n p r e c e d e n t e dt e c h n o l o g i c a l s u p p o r tf o rt h ed e v e l o p m e n to f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n 怆m a i ni d e ao f t h i sa r t i c l es h o w s f o l l o w s ：b yt h ea n a l y s i so f t i l ed e v e l o p m e n to f e l e c t r o n i cb u s i n e s s , o ft h ev i c i s s i t u d e so fa d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t , o ft h ec o n n o t a t i o no fa d m i n i s t r a t i v en o t i o n , a n dt h el o g i c a l r e l a t i o nb e = t w e e nt h e m , w ec a np u tf o r w a r dak i n do fn e wa d m i n i s t r a t i v en o t i o na n dm a k ei tak i n do fg u i d ef o rt t h er e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o n ，t h er e c o n s t r u c t i o no fp u b l i cm a n a g e m e n t ，t h ec a r r y i n go u to f ； e l e 蛐o n i cb u s i n e s sa n dt h er a i s eo fa d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y ；ak i n do fp r o p u l s i v ef o mo ft h ea d m i n i s t r a t i v e s y s t e m si n t e r n a li n n o v a t i o n w ec a ne o n s t r u f tak i n do f g o v e r n m e n tw h i c hc a ns u i tt h ee n v i r o n m e n to f e l e c t r o n i c b u s i n e s sa n dm e e tt h ep u b l i c sn e e 出 t i i em a i ns t n l c t i l mo f t h i sa t t i c l ec o n t a i n sf o a t s e c 艋o n $ ： 1 1 f i r s ts e c t i o n ：t h es t u d y i n gb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c e , t h ed ”a m i cs u m m a r i z i n go f r e l a t i v et h e o r y , t h ee x p o u n d i n go f s t u d y i n gm e t h o d sa n dt h ew r i t i n gs t r u c t u r e t h es e c o n ds e c t i o n ：t h ea n a l y s i so f b a c k g r o u n da b o u tt h ed e v e l o p m e n to f e l e c t r o n i cb u s i n e s s t h ea n a l y s i s o ft h ei n f l u e n c ea n dc h a l l e n g ew h i c ht h ed e v e l o p m e n to fe l e c t r o n i cb u s i n e s sh a sc a u s e x ia n dp u tf o r w a r dt ot h e t r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i o n n ”t h i r ds e c t i o n ；t h ed e e p e ra n a l y s i sa b o u tt h et h e o r e t i c a lb a s ea n dt h ec o n n o t a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v e n o t i o n , t h ee x p o u n d i n ga b o u tt h ef u n c t i o no f t h ea d m i n i s t r a t i v en o t i o na n dt h ee l a b o r a t i o no f t h em a i np r o b l e m s e x i s t e dp r e s e n t l ya b o u tt h ea d m i n i s t r a t i v en o t i o n t h ef o u r t hs e c t i o n ：t h ed y n a m i ca n a l y s i sa b o u tt h ec r e a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v en o t i o n ；t h ee x p o u n d i n ga n d a n a l y z i n ga b o u tt h ep r i n c i p l eo f c r e a t i o n ，t h ec o n n o t a t i o no f c r e a t i o n , t h ea s s 唧c eo f c r e a t i o n ；t h ew o p o s i n go f n e wa d m i n i s t r a t i v en o t i o nw h i c hc a ns u i tt h ee n v i r o n m e n to f e l e c t r o n i cb u s i n e s s k e y w o r d s ：e l e c t r o n i cb u s i n e s s ，a d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t , a d m i n i s t r a t i v en o t i o n , c r e a t i o n 4 鄹舌 1 1 研究背景动态综述及意义 科技革命是人类社会飞跃的巨大推动力，当今时代是信息爆炸的时代，信息技术是应用最广的技术， 它改变着我们生活的各个领域，推动着整个社会快速发展。自2 0 世纪以来，经济全球化的浪潮以及信息技 术的革命，猛烈地冲击着传统的社会秩序，与此相适应，全球公共行政系统都正在发生着深刻的变化正 如撒切尔夫人所说。一切都在不停得变，唯一不变得就是改革。”行政环境是行政管理的载体，是行政管 理组织存在的前提，行政环境的变化和发展，必然地和经常得向行政管理系统提出不同形式的需要，构成 行政系统的输入，也就是说行政环境的需要是确定行政行政管理基本任务的客观依据。信息时代的到来 使行政环境发生了剧烈的变化，打破了传统的行政生态平衡，对传统的行政管理提出了新的挑战，同时也 为公共行政的发展提供了前所没有的技术支持。互联网的迅猛发展为各国政府构建电子政府开展电子政务， 提供公共服务奠定了较为坚实的基础。 信息时代，伴随着电子政务的迅猛发展，电子政务的重要作用及其意义都日益凸显出来，近年来一直。 是国内外理论界研究的热点问题。在全球信息化的大背景下，世界各主要国家都纷纷大力发展电子政务， 现在美欧一些发达国家已经走在电子政务发展的前列，并使电子政务时代得到来成为一种趋势，一种潮流。 l 司样我国的电子政务的发展，也得到了党和国家的高度重视，并成为国家信息化建设的中心环节，发展电 子政务已经成为我国政治体制改革，行政管理体制改革和政府管理现代化进程中的重要战略安排。党的十 六大提出“要走新型工业化道路”，即以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，加快实现现代化电子政 务被列为国家信息化建设的重点任务，以电子政务带动信息化已经成为国民经济和社会信息化的一项基本 策略 我国关于电子政务的理论研究也正如雨后春笋般的蓬勃发展。但纵观国内外的理论研究主要是集中在 技术层面，甚少涉及到电子政务推行的重要前提一行政理念的转变。综观我国目前关于电子政务和管理 创新的研究成果，分别见于电子政务或政府管理创新的研究与探讨，而对于电子政务环境下怎样推动行政 理念创新研究较少，尤其是缺乏具体深入的实证研究。本文的目的就在于探讨在电子政务的环境下行政理 念创新的相关理论以及主要策略选择，为我国行政组织的管理创新提供具体的借鉴。所以，本选题属于管 理科学与政治哲学的前沿课题，具有积极的现实意义。 电子政务是指政府机构运用现代计算机网络技术，将其管理和服务职能转移到网络上去完成，从而实现 政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间同部门分隔的制约，向全社会提供高效优质、规范透 明和全方位的管理与服务邓小平指出，改革也是一场革命。电子政务的实施，将带来行政组织结构、职能 设置、思维方式，甚至行政人数等方面的深刻变化，毫无疑问，它将彻底改变传统的政务运行模式，从这个意 义上讲，电子政务也是一场革命。与工业经济时代的传统行政相比，在信息与知识经济时代实施的电子政务 是建立在不同的物质基础上的，它必然会对传统的行政意识、行政价值、行政心理等构成的行政理念进行挑 战，从而重构新的行政理念，以适应新的行政工作的需要是行政改革的必然之路。 1 2 研究方法及写作结构 运用规范研究方法对电子政务发展理论，行政生态理论，行政理念理论进行归纳整理和总结，对本文 所涉及剑的主要理论的主要方面进行理论描述运用比较研究方法对中外行政理念的产生。发展，创新进 行比较分析研究。运用实证研究方法将电子政务环境下行政理念的创新落实到实处。 1 3 本文的创新之处 本文对电子政务的发展，行政环境的变迁，行政理念的创新，及其相互关系进行了系统的论证分析 提出适应电子政务环境的新行政理念的体系。制定出现阶段行政理念创新的切实可行的方案 2 电子政务的发展及对行政环境的影响 2 1 电子政务概念辨析 在传统政府管理面l 艋困境之时，人们发现电子政务是政府管理改革和创新最重要的促进器互联网的 普及一方面使政府面临更大的压力，另一方面也为政府管理创新提供了更多的可能性。电子政务是政府再 造的理性选择和信息技术进步相结合的必然产物。电子政务的建构与技术有关，但其核心不是技术，而是 借助技术来实现政府的再造。正是在这个意义上，电子政务可以成为技术创新与政府管理创新相结合的典 范，为政府管理方式带来深刻的变革。政府通过在其管理和服务职能中运用计算机，网络通信技术等信息 技术，一方面，能使政府更积极对社会民众的需求作出回应，并采取相应的措施，公正、有效地实现其需 求和利益：另一方面，能实现政府组织结构和工作流程的优化重组，构成一个精简、高效、廉洁、公正的政 府运作模式。在当前各国的电子政务建设中，聚合了政府职能转换、体制创新、机制刨新和管理服务方式 方法创新的多重价值电子政务正在成为新的促进政府与民众沟通互动。改善政府和社会民众的关系，变 革政府的方式决策方式和行为方式的工具 随着信息技术的发展和电子化浪潮的来临，各国政府都开始把利用信息技术改进传统的管理方式看作 是新世纪政府变革和创新的重大机遇和挑战，电子政务成为行政管理未来发展的方向 。电子政务”是伴随着互联网、电子商务等新事物而出现的新概念，它是由英文“e - - 6 0 v e r m e n i ”翻译 而来。“电子政务”首先由美国于19 9 3 年倡导，其目的是使政府机构在管理和服务职能中运用现代信息技 术，建成精简、高效、廉洁和公平的政府运作模式电子政务是指政府机构为了适应经济全球化和信息网 6 络化的需要，自觉应用现代信息技术，将政务处理与政府服务的各项职能通过网络实现有机集成，并通过 政府组织结构和工作流程不断优化和创新，以实现提高政府管理效率、精简政府管理机构、降低政府管理 成本、改进政府服务水平为目标的政府模式 2 1 1 电子政务的定义 目前国内外学术界关于电子政务的主要观点如下： 一，认为电子政务最重要的内涵是运用信息以及通信技术打破行政机关的组织界限，建构一个电子 化的虚拟机关，使得公众摆脱传统的层层关卡以及书面审核的作业方式：政府机关之间以及政府与社会各界 之问也是经由各种电子化渠道进行相互沟通，并依据人们的需求，可获取的形式、特定的时间及地点等， 向人们提供各种不同的服务选择，从应用、服务及网络通道等三个层面进行电子化政府基本架构的规划。 二、认为电子政务其实就是各级政府机构的政务处理电子化，主要包括政务电子化、信息公布与发布 电子化、信息传递与交换电子化、公众服务电子化等等。 三、认为所谓构建电子政府，就是把工业化模式的大政府转变为新型的管理体系，以适应虚拟的、 全球性的，以知识为基础的数字经济，同时也适应社会的根本转交。所谓工业化模式的大政府，其特点是 集中管理、分层结构、在物理经济中运行。相比之下，新型的管理体系，即电子政务，它的核心则是：大量 频繁的行政管理和日常事务都通过设定好的程序在网上实旆，而大量决策权下放给团体和个人，政府必须 考虑重新确立自身的职能。 随着信息技术的发展和电子化浪潮的来临，各国政府都开始把利用信息技术改进传统管理方式看作是 新世纪政府变革和创新的重大机遇与挑战，电子政务成为行政管理的未来发展方向。 这些观点从不同的角度说明了电子政务的概念与特征。综合各种观点和思考，我们可以给电子政务以 如下定义： 第一，电子政务必须借助于电子信息和数字网络技术，离不开信息基础设施和相关软件技术的发展： 第二，电子政务处理的是与政权有关的公开事务，除政府机关的行政事务以外，还包括立法、司法部门以 及其他一些公共组织的管理事务；第三，电子政务并不是简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联 网上，而是要对其进行组织结构的重组和业务流程的再造。 电子政务的核心内容在于：将大量频繁的行政管理和日常事务通过设定好的程序在网上实施，政府重新 确立其职能，实施新的管理模式。因此，我们可以说，建设电子政务就是运用信息技术打破政府部门之间 的界限，构建一个全面电子化的虚拟政府，使人们可以从不同的渠道获得政府的各种政策信息和服务 2 1 2 、电子政务的特点 电子政务与传统政务不同的地方在于，电子政务所赖以存在和运行的环境是虚拟化，信息化和网络化 的。正由于在政务活动中广泛采用现代计算机技术，网络技术和通信技术，才使通过电子政务所承载的行 政管理特别是政务活动更有效，更精简，更公开，更透明，为企业和民众能够提供更好的服务，更利于政 7 府与企业，民众之间的信息资源共享互动，重新构造起政府、企业、民众之间的新关系，使之比以前更协 调，使企业和民众能更好地参与政府的管理。综合起来看，电子政务的特点有以下几个方面： ( 1 ) 系统性 电子政务是一个在政府业务流程优化的基础上包含计算机网络软硬件系统、政府公务人员、社会公众 和企业在内的一个完整的人机结合的应用系统和社会系统集成工程，没有政府业务流程的优化，没有政府 工作人员、社会公众、企业参与和互动，仅由计算机和网络软硬件组成的系统不可能成为完整的电子政务 系统。 电子政务是一项涉及全社会的复杂的系统工程，不仅与技术，经济问题有关，还与社会，政治、文化 等其它问题密不可分。它不仅需要在政务活动中广泛采用现代计算机技术，网络技术和通信技术，更需要 对现行政府管理职能、组织形式以及行政流程进行必要的改革和调整，需要法律、法规的保护和支持，需 要公民的广泛参与和认同。未来的电子政务要实现不受时间空间限制的“一线式服务”，必须将政府成千上 万个业务流程进行重组和信息化，打破条块分割，并辅之以相应的公务人力资源，这将是一项难于计量的 纷繁浩大的系统工程。 ( 2 ) 过程性 电子政务经历着一个从低级到高级的不断发展和完善的过程从国外电子政务发展历程以及我国电子 政务发展的实际来看，一般须经历五个阶段：起步阶段，政府在网上发布静态的公共服务信息：单向沟 通阶段，政府在网上发布信息的同时，还为用户提供一些便利服务，如下载各类表格和政策等：双向互动 阶段，实现用户与政府之间在网上进行信息交流：网上事务处理阶段，政府网站具备完整和安全的网上政 务处理能力，用户能够便利地根据其需要在网上实现政务处理：无缝隙公共服务阶段，政府将不同部门的 服务整合起来，用户通过政府门户网站即可在任何时间和任何地点获得所需要的服务。 电子政务的实践在各国还处于不断的迅速发展过程中，电子政务概念本身也还处在发展之中。即使在 电子政务发展最快的国家，能够做到实现双向互动或事务处理的电子政务项目还只在3 0 左右因此，毫 无疑问，电子政务是一项政府管理创新和实践的过程，其发展还有一段漫长的路要走 ( 3 ) 互动性 政府与政府，政府与企事业单位，以及政府与居民之间的互动构成了不同的，却又相互关联的领域。 当前，世界各国电子政务的发展就是围绕着上述几个方面展开的，强调在电子政务的发展过程中对原有的 政府结构以及政府业务活动组织的方式和方法等进行重要的、根本的改造，从而最终构造出一种信息时代 的政府形态。由此可见，电子政务是经济与社会信息化的先决条件。一个国家的信息化需要来自多方面力 量的推进，其中，政府作为国家组成及信息流的。中心节点”，在社会信息化的进程中起着责无旁贷而又无 可替代的作用。 电子政务的顺利运行是以实现政府与政府之间，政府与社会之间、政府与公民之间的良性互动为前提 的。只有按照电子政务的要求，对现行的政府管理职能、组织体系以及行政流程进行必要的调整和改革， 使社会，公民能够方便地从政府网站上获得其所需要的服务：同时社会民众对电子政务具有广泛的认同感、 积极的参与意识以及必备的参与技能，实现政府与社会、民众之间的交流与互动，才能发挥电子政务应有 的作用。 8 ( 4 ) 透明性。 实行电子政务，能够提高行政透明度，方便公众监督，电子政务的实行将使更多的政府在制定政策、 做出重大决策过程中，可以通过网络听取公众意见和建议。公众也可以通过信息网络，了解政府工作进程 和工作业绩，监督政府行政，增加政府工作的透明度，促进廉政建设。 ( 5 ) 有限性。 是指电子政务内容的有限性，电子政务作为在传统政务基础上发展起来的一种新的政府治理模式，有 其特定的活动范围和形式，它不是无限的，而是有限的一方面。现实政治生活中政务的极端复杂性决定 了电子政务难于涵盖所有传统政务的内容：另一方面，也有许多行政事务不需要通过网络来处理，也就是说 建构起一个完全的“虚拟政府”或“网络政府”是不现实的，因此应该是有限的电子政务内容同无限的非 电子政务内容的结合。 2 1 3 发展电子政务的意义 电子政务的建设可以促进政府提高管理和服务的水平，其意义主要表现在以下方面： ( 1 ) 电子政务有利于加快社会信息化的进程 由于政府是信息资源的最大拥有者和应用者，因此电子政务也就成为社会信息化的中心环节，电子政 务系统积累了大量的信息资源，经过筛选、分类、整理和归纳，可转换成为政府工作的参考依据经过整合 的信息，有助于资源共享，便于社会和企业利用，增强政府的指导和服务功能，发挥信息资源的社会效益 和经济效益。 电子政务的开展提高了政府处理信息的能力，高效的信息采集系统、完备的数据库，模型分析和数据 挖掘等手段的应用，为社会信息化的发展提供了信息保障和带头作用，发展电子政务可有力地推进社会信 息化的进程。 ( 2 ) 电子政务有利于促进政府职能转变 政府工作千头万绪，但最根本的有两项：一是推行政令，二是为社会公众服务。但是，长期以来，我们 过多地偏重第一项职能，而忽视了第二项职能，使服务变成了口号。中国新时期政府职能转变主要是十六 个字：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府职能转变本身就是全球化和信息化的客观要求。在 信息社会，决定国家和地区国际竞争力的主要因素，不再是城市的基础设施、政府的优惠政策等，而是集 中到政府的管理职能和管理效率上来。电子政务的实施则为政府职能转变提供了天然的平台，它与政府职 能转变之问相互影响，相互促进。政府门户网站以及各种基础信息库的建立为政府提供了利用网络与信息 技术完善自身服务职能的契机传统管理中由于强调分工造成的部门分割和官僚主义将得以根治，信息的 分配和流动渐趋合理，并使信息资源得到深刻合理有效的利用，从而优化社会资源配置，提高国民经济运 行的质量和效益。政府可以通过网络为社会提供了平等公平的信息资源和快捷、周到的服务，如政府信息 的查询，企业登记、养老金发放等，都可通过电子文件来完成，公民不需直接面对那些摆官架子的官员们， 而只需用鼠标点击政府网站来完成，享受政府更具体、更个性化的服务。政府机构将逐渐成为办事高效、 运转协调、行为规范的行政主体发展电子政务，可有效地增强政府的公仆意识，更好地为纳税人服务 9 ( 3 ) 电子政务有利于提高公共决策质量 电子政务的建立和发展，为政府决策科学化提供了有力的工具。在传统行政体制下，由于只有处于组 强高层的人才能掌握足够的信息，公众既无了解信息的便利，也无参与决策的权力，决策权一定程度上成 为了特权。而且按照西蒙的有限理性学说，信息的有限性直接影响到决策的质量，传统行政体制下由于靠 经验决策和决策信息不全导致的决策失误非常普遍，整体的决策质量不高随着信息技术的运用，决策信 息不全，决策参与范围小和决策周期长等弊端将得到有效的改善信息的网络化传递、决策支持系统、专 家辅助系统以及专业化的数据信息库的建立，支持和强化了决策过程，使决策所需要的信息来源更广，信 息质量更高，从而大大改善了行政决策者的有限理性，提高了公共决策的科学化水平：政府通过电子民意调 查，电子公民投票，电子选举，电子投诉系统等多种方式，促进公众参政的兴趣，增加了决策的透明度和 民主化程度：电子政务下新的流程设计将支持并强化决策过程，使决策程序化、规范化，缩短决策时间，提 高决策的时效性，公众也可以通过网络及时了解政府相关决策的情况，参与，监督决策过程行政决策可 分为程序化决策和非程序化决策两类。以计算机为基础的信息技术对完成程序化决策的作用效果最为明显 例如，人1 ：3 普查数字的统计分析，美国1 0 年一次的人1 ：3 普查，在过去要在结束4 年以后数据才处理完毕， 而采用电子化手段，这种工作最多需要几个月就可以完成。 ( 4 ) 电子政务是增加行政管理透明度，抑制腐败的重要举措 政府不仅掌握着大量的公共信息，而且还是法律、法规，规章和制度的制定者相对公众而言，它处 于信息强势地位传统公共管理的一大弊端就是“暗箱操作”所谓。暗箱操作”，是指在传统行政体制下， 政府制定公共政策，提供公共产品和公共服务的过程不是公开的，只有政府甚至个别的行政长官有权参与， 制度运作受到少数人的操纵，行政相对人只是被动地服从政府的决定，其合法权益无法得到保障。用美国 司法部长克拉克的话说“没有任何东西比秘密更能损害民主，公众不能了解情况，所谓自治，即公民最大 限度地参与国家事务只是一句空话。”在农业社会和工业社会，由于信息传递手段的局限性，公众与政府处 于信息不对称地位，政府信息常常为少数人或某些利益集团所掌握，制度的制定完全是暗箱操作，公众对 涉及自身利益的信息知之甚少，因而无力维护自己的合法权益，社会公平和参政议政无法得到保证。由于 人们获取信息的渠道不畅，获得信息的成本昂贵，使得人们对“暗箱操作”的现象无能为力 随着信息社会的到来，信息技术的广泛应用使得信息交流与传递的成本大大降低，人们获取信息的渠 道增加了，政府想要保持对信息的垄断变得越来越困难，正如美国未来学家尼古拉尼葛洛庞帝在其著名 的数字化生存一书中所言：“一个个信息包各自独立，其中包含了大量的信息，每个信息包都可以经由 不同的传输路径，从甲地传送到乙地。正是这种分散式体系结构令互联网络能像今天这样三头六臂。 无论是通过法律还是炸弹，政客都没有办法控制这个网络。信息还是传送出去了，不是经由这条路，就是 走另外一条路出去”，政府失去了拒绝公开行政的合法理由，公共管理的公开化、透明化成为一种必然的 趋势。事实上，电子政务的实施打破了政府对信息的垄断，从根本上破坏了暗箱行政的技术基础，为公众 平等参与公共事务创造了条件。电子政务最基本的功能就是为社会提供信息发布平台，政府信息上网，为 政务公开提供方便、有效、快捷的载体。政府通过在网上发布公告，公布政府的政策，法规，特别是重大 问题做出决定前在网上公布，让公众广泛参与讨论，公民获取、处理信息的能力加强，公民参与与表达利 益的费用降低，公民参与的可能性无限扩大。将政府行政置于每一个社会成员和组织的共同监督之下，可 i o 以大大限制暗箱操作的空间，减少权力滥用的可能性政府运作成为阳光作业，从而在最大程度上保证了 政府管理的公开性、公平性，维护了公众的利益 电子政务可对行使权力的过程进行监督，提高透明度，杜绝暗箱操作，防止以权谋私，促进政务公开 和廉政建设。 ( 5 ) 电子政务有利于节约行政开支 行政成本可以定义为政府组织在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力 和物力资源。政府在传统管理模式下，社会化任务越重，管理范围越大，相应的管理成本越高，出现政务 边际成本递增现象。因为按照西蒙的有限理性说，在工业社会，个人能直接管理的人数，在7 到1 3 人之间。 超过了就需要分层管理层这个中间环节，不仅降低效率，也要消耗成本与传统政务相比，电子政务遵 循的是政务边际成本递减的法则，虽然电子政务前期投入较高，但随着社会化任务越重，管理范围越大， 相对的管理成本越低这主要体现在三个方面：一是信息技术降低了一般公务处理的成本。信息的网络化传 输，公文的电子化处理，以及办公自动化系统，管理信息系统、决策支持系统等的广泛应用，不仅提高了 信息传递的速度和效率，也使得行政运作成本大大降低；二是行政管理的组织结构和工作流程优化重组，减 少了中间管理层次，政府组织规模减小，降低了机构和人员的费用开支：三是电子采购与招标、电子化的经 费审批与管理，堵塞了传统管理的漏洞，也会促使行政运作成本的减少 传统的政府管理，大多采用开会研究，逐级下达、层层上报的工作方式，耗费大量的行政经费，电子 政务可通过虚拟办公、电子邮件交换和远程连线会议等方式，克服文山会海和公文旅行等现象，节约人力、 财力。 ( 6 ) 电子政务是我国在信息时代全面提高综合竞争力的需要 电子政务对我国的行政系统产生深刻的影响，对我国政府的 ， 公共服务，管理方式提出了前所未有的挑战。不但要求政府体现出办事高效、廉洁透明的公共服务，还要 求从根本上改变以往的管理方式和管理手段而发展电子政务正是为政府改变管理方式和管理手段，全面 提升我国全球竞争力的一种重要手段 总之，电子政务提高了政府办公效率，方便市民与政府的实时沟通，显著减少政务成本，利于加快政 府职能转变，有利于促进政府在管理体制，管理观念、管理方式和管理手段等方面的转变，进而带动整个 国民经济和社会信息化进程。 2 。2 电子政务发展现状及趋势 随着信息产业的不断发展以及信息在社会生活中地位的不断加强，在政府的公共管理上，如何充分利 用信息技术和成果，来提高政府管理的效能，充分为社会公众提供服务，就成为政府管理改革和政府管理 创新的一项重要任务充分利用信息技术，建立电子化政府，使政府管理与信息技术有机结合，已成为一 种世界性潮流。西方发达国家在政府管理信息化方面不但取得了显著成就，而且创造了许多有利丁：提高政 府管理效能的有益经验，这些经验有利于我国的电子政府建设，值得借鉴。 2 2 1 国外电子政务发展的新特点 由于西方发达国家信息产业的高度发展，把电子信息技术应用到政府管理已成为一种普遍趋势。从上 个世纪7 0 年代开始，信息建设发达国家已经开始“信息高速公路”建设。到9 0 年代后，电子政务开始在 一些发达国家得到快速发展。今天，以美国为代表的一些发达国家在电子政务建设方面，已取得显著成绩 从西方国家电子政府发展的总体特点来看，呈现出以下一些新动向： 首先，电子政务的发展进一步趋向规范化和标准化。从某种意义上说，政府管理本身就是一项非常复 杂的工作，特别是随着公共事务的不断增加，以及技术和素质要求的不断提高，迫切要求政府管理减少经 验管理，强化科学管理。由于电子政府是政府科学管理与信息技术的有机结合，这就要求电子政务本身不 但要科学化，而且要规范化，标准化。规范化、标准化本身也是政府管理科学化的必要条件。为了提高政 府管理成效，提供良好社会公共服务，西方国家普遍重视电子政务的规范化和标准化建设。 所谓规范化，主要是指通过政府制定统一的电子政务发展目标、实现步骤和投入要求等规划电子政务 建设和发展，使电子政务发展规范化，并取得政策甚至是法律上的保证。所谓标准化主要是指技术的标准 化和统一化。如美国在于1 9 9 3 年就成立了。全国绩效评估委员会”，提出创建经济高效的政府和运 用信息技术改造政府两份报告，开始了运用信息技术改造政府的工程。该委员会认为，现代化电子政府 必须具备7 项具体内容：f l 括建立全国性的整合的电子福利支付系统、发展整合性的电子化取得支付信息及 服务、发展全国性的执法及公共安全信息网络、提供跨越各级政府的纳税申报及缴税处理系统、建立国际 贸易信息系统、建立全国性的环境指标系统、推动政府部门电子邮件系统。1 9 9 4 年又提出了 - - j 俗到行政制度、行政礼仪再到行政价值、行政意识、行政观念和行政 道德是个逐步过渡和不断深入的过程。不仅如此，要进行行政理念创新，不仅要不断培养新理念特质，而 且要同旧理念的4 惰性”特质作反复较量，长期斗争。凡此种种都说明，行政理念创新是一场持久战，需 要的是持之以恒的韧性，必须长期坚持下去保持行政理念创新的长期性和稳定性，不断纠正短期行政行 为导向。此外，消极情绪往往是导致行政理念和行政行为短期化的直接因素因此，在行政理念创新过程 中还应不断纠正人们的错误思想观念，克服人们观念中的消极因素并代之以积极因素，以保证行政理念创 新的顺利进行 4 2 5 立足本国，面向世界 当前，由于交通，通讯技术比较发达，世界上无任哪种文化都不可避免地受外来文化的影响，各种文 化之间不断出现交流、碰撞、融合的趋势。不可否认，由于西方行政实践的历史比我们长，行政理念发展 得比较成熟和完善，西方行政理念中有许多积极因素，符合当代市场经济基础、政治文明建设的要求，符 合人性发展的要求我国行政理念创新决不能闭门造车，正确的选择是，宏观层次上承认当代行政理念主 导方向的必然性，微观层次上注重具体改革创新措施与国情的适应性，继承借鉴我国传统行政理念的优点， 创造地借鉴应用外国行政思想和行政理念，以形成我们自己的行政理念。比如，西方行政理念强调公民权 利观念，中国传统行政思想中的臣民心态形成义务本位观念，中国传统社会是一个义务本位的社会，民众 对行政系统只有服从的义务，而没有反对的权利。创新当代中国行政理念，就是要不断增强人们的自主观 念、权利意识、责任意识和独立性，使广大公民和公务员的心态逐渐由臣民心态向以独立人格为基础的公 民心态转变。西方社会有法治传统，以法律作为调节社会关系的主要手段，在行政领域特别强调依法行政， 我国历史上则强调德抬、实行人治，从来没有产生过现代意义上的法治思想，现代公共行政是法治化的行 政，创新当代中国行政理念，就必然要树立法治行政思想，实现从人治行政理念向法治行政文化的转变。 我们还可以借鉴西方行政理念的有益成果，改造我国全能政府观念和封闭行政观念，向有限政府和透明行 政观念转变。在这过程中，我们要清楚，任何一种文化都是和一定的社会基础结合在一起的，西方行政理 念是与西方的社会经济、政治状况和社会文化不可分的是以资本主义市场经济和三权分立政治制度为基 础，以个体主义为指导思想的行政文化，如果不顾我国的基本国情，把西方行政理念硬性移植过来，就会 “食洋不化”，因此。我们要有分析地借鉴西方行政理念，要与我国的行政管理的具体实际相结合，形成了 中国行政理念的特色。 4 3 行政理念创新的内涵 4 3 1 参与、合作的善治的行政理念 自从古希腊雅典城邦制民主创立以来，追求民主成为人们反抗专制统治的一面旗帜。但是，在反封建斗 争胜利基础上建立起来的民主，仍是以代议制民主为主要形式。由于区域条件的限制和信息传播途径的不发 达，公民了解信息和参与投票的成本极大，不可能使每个公民都有条件去直接参与重大问题的决策。人们只 有推选代表，由代袭来行使自己对国家大事的决策权。代议制曾对公民的利益聚合起了很大的作用，政府因 而能以一种规模的服务应对一切需求，然而由于代表与公民之间的信息不对称以及实行简单的多数原则。 这种单向性的利益综合既不能准确反映公民需求服务的数量和程度。还可能在政治过程中遭到代表和官僚 利益的修改，导致公共政策常常偏离公众利益。公民在其利益不能得到的情况下，会表现出对政府的越来越 不信任或政治冷漠，从而使公民与政府处于一种紧张、陌生和相互误解的状态中 传统的社会政府治理是政府的单方面行为，是政府垄断的政府治理活动，更多的是行政组织行政人员 单方面意志的体现在现代国家，民主化行政、法治化行政的理念不断冲击着政府，迫使政府要加强与公民 的交流和沟通，鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾 客为中心，通过参与型行政这种制度架构，建立健全公民参与机制，推进公民参与的制度化、规范化和程序 化，是参与型行政的起点和归宿，也是现代国家民主和法治发展的重要标尺。 信息时代电子政务的迅猛发展，通过网络和政府网站，政府可以与公民进行公开互动的交流，真正使 公民参与行政成为现实。通过扩大公民参与行政的力度，使政府治理的社会化即将成为现实，网络技术的 发展为公民提供了广泛的行政参与渠道，使人民平等的。普遍的，参与行政决策和关注行政活动成为可能 网络技术一方面鼓励公民积极参与政府管理生活，另一方面，为公民的参与行政，提供了有效的技术手段， 使公民参与行政的范围更广由于网络社会的电子政务的透明度大大提高人民可以轻易揭开行政决策的黑 幕，从而使决策过程由孤立封闭的暗箱操作过程，变成公民积极参与的，开放的，民主的过程。信息技术， 扩展了行政参与的范围，改变了行政参与的方法，使公民都有机会参与行政事务，是行政发展成为必然。 俞可平先生认为：。善治即是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征就在于， 它是政府与公民对公共生活的合作管理是政治国家与公民社会的良性互动，善治实际上是国家的权力向社 会的回归善治的过程就是一个还政于民的过程，善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合 作。从全社会的范围看，善治离不开政府，更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对政府权威的自 觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治” 基于网络互联互动的特征，电子政务在公民与政府之间架起了反馈平台，政府利用网络平台公开发布政 务信息，提高了政务透明度，增加了民众对政府行政的了解和信任，从而促进了政府的廉政建设，提高了政府 的社会威信。同时，公众通过政府网站可以实现方便、快捷，低廉的在线选举、在线民意调查、在线立法与 听证、政府官员与选民在线交流以及在线政治意愿表述等“电子民主”活动的参与，可以直接向政府部门 表达个人的观点、立场和愿望。在公民与政府之间形成了良性的互动机制，准确地反映了公众需求，推动了 电子政务的不断改进和发展，从而使公比政治民主参与的意识越来越强。 3 3 可以看出电子政务的不断改进和发展为公民参与政务，实现与政府平等合作提供了一个技术平台，使 我国的行政治理目标模式从善政到善治的转变成为现实可能。 4 3 2 不断创新的行政理念 创新是社会发展的永恒主题，是人类智慧之树上最为璀璨的花朵，是新世纪前进的号角和发展的动力， 也是当今信息时代人们大力弘扬的理念。江泽民同志曾精辟地指出：创新是一个民族进步的灵魂，是一个国 家兴旺发达的不竭动力，也是政党永葆生机的源泉”创新就是变旧为新，就是增量改革，就是与时俱进行政 创新分为行政理论创新、行政制度创新、行政技术创新，政府创新是这些创新的结合部、突破点，具有特别 重要的意义政府创新就是在不断积累的基础上，探索适应新环境变化和新现实挑战的政府体制的新模式与 政府运行的新方式。 行政系统的创新本质上就是政府对社会、国情认识的结果，是顺应行政环境变化要求的结果。行政创 新可以分为。白发的行政创新”和“自觉的行政创新”，前者是指政府在未认识和掌握社会、国情发展规律 时的一种创新活动，其盲目性和创新成本也比较高；后者是指政府在已经认识和掌握杜会、国情发展规律 时的一种创新活动，其创新的目标比较明确，成本也比较低行政创新是通过行政人员的改革行为得以实 现的。而行政行为是受行政理念支配的正是从这个意义说，培养和树立行政创新理念是政府创新的前提 条件。 创新发展是一个政府乃至一个国家、一个民族的生命力和适应环境的创造能力的主要标志之一随着 社会的发展和进步，时代要求创新的品质，尤其是政府行政管理力一面的制度创新和制度安排。行政管理制 度的创新和制度的重新安排是现代行政精神的核心。一个成功的政府无不强调创新发展的重大意义，将创 新发展奉为政府的基本精神。创新发展要求政府对国民负责，政府要使国富民强，永远立于不败之地，就 必须具有强烈的忧患意识，不断地创新发展。因此，创新发展不仅成为政府行政行为的行为理念，而且已 成为世界各国政府公务员考核的要项。 “政府创新作为对新环境的变化和新现实的挑战的一种应对，其动力来自于社会发展的需求，包括人民 群众的推动：来自于政治精英的努力，其努力有主动积极的一面，也有消极被动的一面，主动积极的一面是指 政治精英对自身理想的追求和对政府合法性基础的维护而实现创新，消极被动的一面则是指政治精英意识 到政府组织的衰变而做出创新举措以克服政府衰变：来自于国内外形势的压力和对环境变迁的应对。社会发 展有自己的逻辑，不以任何人的意志为转移。社会发展的动力来自于社会不断更新的需求，这种需求当然主 要是人民群众的需求人民群众的需求是多方面的! 多层次的。也是无止境的，处在不断的发展变化之中这 种来自于人民群众的不断变化的社会需求，推动着政治、经济，文化的变革，推动着政府创新，以不断满足日 益增长的社会需求。因此，社会发展的需求是政府创新的内在动力，也是政府创新的根本动力” 电子政务的出现和发展属于行政技术创新，但它的作用远远超出了技术作用的范畴。电子政务的实施， 将带来行政组织结构、职能设置、思维方式，甚至行政人数等方面的深刻变化。毫无疑问，它将