（行政管理专业论文）济宁市公安局等级化管理模式探析.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 本文研究资料主要来自对济宁市推行等级化管理模式的部分公安局的现场调研，对 等级化管理实施机构的管理人员、相关人员和普通民警的访谈，与我国瞀务管理模式以 及公共管理改革相关的文献资料在论文的形成过程中采用了文献法、现场调研法、问 卷调查法及头脑风暴法等多种研究方法，力求使本研究更加客观深入，论点突出，论据 更具说服力。 在分析和借鉴农村改革和现代企业管理经验的基础上，同时总结实行岗位目标责任 制的经验和教训的背景下，结合基层公安机关的客观要求，特别是针对公安机关缺乏效 率与活力的突出问题，从1 9 9 8 年开始，济宁市公安局以改革考核制为突破口，全面启 动了等级化管理模式，即以健全完善岗位目标责任制，实行全员目标管理为基本内容， 通过对不同警种、单位、不同岗位民警的工作任务和岗位职责进行量化分解，明确职责 任务，定期计分考核，年终评定等级，按级兑现奖惩的一种新型警务管理模式 等级化管理模式完善了激励与竞争机制，提高了民警的工作效率和工作质量。是对 警务管理改革的有效探讨和成功尝试，是济宁市公安部门结合自身实际对警务管理模式 的发展创新，为警务改革提供了宝贵的实践经验本文通过描述济宁市公安局等级化管 理模式实施的背景和现状，对这一警务管理模式进行了典型案例分析并从考核方式、 考核标准、考核对象、考核目的四个角度提出意见和建议，探讨等级化管理模式进一步 完善和发展的途径，提出了完善等级化管理模式的路径选择：以制度为保证，把管理活 动纳入法制化，规范化的轨道，强化全体民警警务行为的一致性；以目标为前提，塑造 促进组织和个人互动发展的共同愿景；坚持人本为理念，把以人为本的精神渗透到管理 活动的全过程；以文化为导向，塑造良好的环境氛围，引导民警实现自我管理；以提高 为目的，由事后惩罚转变为事先学习，构建学习型组织 从行政生态学的角度看，济宁市公安局等级化管理模式是济宁市公安部门对其警务 管理做出的一系列相应变革，适应了当前行政生态环境的发展方向，使公安部门的管理 能力得到了提高从微观到宏观，我国公共管理也必须适应当前行政环境的变化，符合 当前行政环境提出的要求，提供的条件以及发生的变化这也是我们在济宁市公安局等 级化管理模式中得出的重要启示转型中的中国社会经历着巨大的社会变革，面临着行 政生态环境的巨大变化，政府的行政活动也必须做出相应的调整，从而使行政管理与行 山东大学硕士学位论文 政生态环境之间重新达到一种平衡关系。基于此，本文同时以公安部门等级化管理模式 在特定情况下的出现和发展为个案，结合行政生态学相关理论。对当前背景下公共部门 管理模式的变迁及发展趋势进行了相关研究，主要从经济和文化角度，提出我国行政管 理的范式选择；由管制行政范式f 句服务行政范式的转变。由权能无限行政范式向权能有 限行政范式的转变权力行政范式向责任行政范式的转变。“人治”行政范式向“制治” 行政范式的转变低效行政范式向高效行政范式的转变。 关键词：等级化管理行政生态学公共管理模式变迁 2 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h em a t e r i a lu s e di nt h i sp a p e rc o m e sf r o ms n ei n v e s t i g a t i o no f s o m e p o l i c es t a t i o n si n j i n i n gt h a tc l l l t i e so u tt h er a n k - m a n a g e m e n tp a t t e m , t h eo b j e c to ft h i si n t e r v i e wi n c l u d e st h e a d m i l l i s t r a t o r , t h er e l a t e d1 3 e t s o na n do r d i n a r yp o l i c e m e n t h em a t e r i a lu s e di nt h ep a p e ra l s o r e f e r sf r o mr e l a t e dm a t e r i a l so fc h i n e s ep o l i c e - m a n a g e m e n tp a t t e r na sw e l la sm a t e r i a l so f p u b l i cm a n a g e m e n tr e f o r m l i t e r a t u r ec o n s u l t a t i o n , f i e l di n v e s t i g a t i o n , q u e s t i o n n a i r e i n v e s t i g a t i o na n dd e l p h iw a su s e di nt h ei n v e s t i g a t i n gp i _ o c e d l l s ot h a tt h er e s e a r c hi sm o r e i m p e r s o n a la n dm o l et h o r o u g h , t h ea r g u m e n ti sn l o l p r o m i n e n ta n dp e r s u a s i v e i ti sak i n do fn e wp o l i c em a n a g e m e n tp a t t e r na n di sb a s e do nt h e e x p e r i e n c eo f c o u n t r y s i d er e f o r ma n dt h em o d e r nb u s i n e s sm a n a g e m e n t t h er a n k - m a n a g e m e n ts u m m a r i z e s t h ee x p e r i e n c e sa r i dt h el e s s o n so ft h ep o s t - g o a lr e s p o n s i b i l i t y s y s t e ma c c o r d i n gt ot h e o b j e c t i v er e q u e s to fb a s i cp o l i c e e s p e c i a l l yt h er e q u e s to fe f f i c i e n c ya n dv i g o r i tt a k e st h e i m p e e t i o ns y s t e mr e f o r m s 勰t h eb l 蛐a n dk i c k si to f fa c l r o s st h ec i l yf r o m1 9 9 8 t h e e s s e n t i a lc o n t e n to fr a n k - m a n a g e m e n ti st oi m p r o v ea n dp e r f 鳅t h er e s p o n s i b i l i t ys y s t e mo f p o s tg o a t , i m p l e m e n tt h eg o a l - m a n a g e m e n tf o rt h ew h o l es t 碰i tq u a n t i f i e sa n dd e c o m p o s e s e - c t y o l l e l id u t ya n dr e s p o n s i b i l i t ya c c o r d i n gt od i f f e r e n tt y p e s , d i f f e r e n tu n i t sa n dd i f f e r e n t p o s i t i o n s , m a 王。瞎e 、，e i y o n e ，st a s kc l e a r , i n s p e c t sr e g u l a r l y , 翻比蛾r a n k sa tt h ee n do ft h e 腓鼬w a r da n dp u n i s h m e n t 躺r e a l i z e da c c o r d i n gt od i f f e r e n tl e v e l s t h er a n k - m a n a g e m e n tp a t t e r nc o l l s i h n m a i 船t h ee o m p e t i t i v es y s t e m , a c t i v a t e st h et r o o p s m a dt h e ne n h a n c e st l a cw o r k i n ge t f i e i e n e y i ti s 舳e f f e e t i v ee x p l o r a t i o na n ds u c c e s s f u la t t e m p t o f p o l i c ym a n a g e m e n ti n n o v a t i o n b e i n gad e v e l o p m e n ta n di n n o v a t i o nc o m b i n e dw i t ht h e i r 删o fp o l i c ym a n a g e m e n tp a t t e m , i tp r o v i d e sv a l u a b l ep r a c t i c a le x p e r i e n c eo fp o l i c y m a n a g e m e n ti n n o v a t i o n t h i ss t u d yh a sm a d eat y p i c a lc a s ea n a l y s i sb yd e s c r i b 崦t h e b a e h o , m , la n ds t a t u sq u oo f t h er a n k - m a n a g e m e n tp a t t e r nc a r r i e do u ti np o l i c yo f j i n i n gc i t y dg i v 饥s o m ed e l i v e r a n c ea n ds u g g e s t i o n sf r o mf o u rl l s p c c t $ a s s , r a i n sm o d e s , a s s e s s i n g s t a n d a r d , a s s e s s i n go b j e c t i v ea n da s s e s s i n gg o a l w - ee x p l o r e da n dd i s c u s s e dt h ew a y sf o r f u r t h e ri m p r o v e m e n tn n dd e v e l o p m e n to ft h er a n k - m a n a g e m e n t ：t a k i n gt h es y s t e m 勰t h e g l l a x a n t 鸭s t a n 岫t h em a n a g e m e n ta n ds t r e n g , t h e n i n gt h eu n i f o r m i t yo f p o l i c eb e h a v i o r ；, 3 山东大学硕士学位论文 t a k i n gt h eg o a la s t h ep r e m i s e ，m o l d i n gc o m m o np r o s p e c ti no r d e rt op r o m o t et h e d e v e l o p m e n to fo r g a n i z a t i o na n dm d i v i d u a li n t 日a c t i o n ；p e r s i s t i n gh u m a n i s t , s e e p i n gt h e h u m a n i s ts p i r i tt ot h ee n t i r ep r o c e s so fm a n a g e m e n t ；t a k i n gt h ec u l t u r ea sg u i d a n c e ，m o l d i n g g o o da t m o s p h e r ea n dg u i d i n gt h ep o l i c et or e a l i z et h e i rs c l f - e n n t r o l ；t a k i n gt h ee n h a n c e m e n t a sg o a l , t r a n s f o r m i n ga f t e r w a r d sp u n i s h e si n t ob e f o r e h a n ds t u d i e sa n dc o n s t r u c t - i n g t h es t u d y i n go r g a n i z a t i o n f r o mt h ea n g l eo f a d m i n i s t r a t i v ee c o l o g y , w ec a nf i n dt h a t , t h en m k - m a n a g e m e n tp a t t e r n m e a n sas e r i e so fc o r r e s p o n d i n gm a n a g e m e n tt r a n s f o r m a t i o n sm a d eb yy m i n gp o l i c e , w h i c h a d a p t st ot h ed e v e l o p m e n t a ld i r e c t i o no fc u r r e n ta d m i n i s t r a t i o ne c o l o g i c a le n v i r o n m e n ta n d e n h a l l c c sm a n a g e m e n ta b i l i t y f o rt h es a m er e a s o n , t h ep u b l i cm a n a g e m e n to fo u rc o u n a y a l s om u s ta d a p tt oe n v i r o n m e n t a lc h a n g e s , c o n f o r m st ot h er e q u i r e m e n t , t h ec o n d i t i o n sa n d c h a n g e so f c u r r e n ta d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t t h i si st h em o s ti m p o r t a n te n l i g h t e n m e n tw 霉 g e tf i , o mt h er a n k - m a n a g e m e n tp a t t e r n t h er e f o r m i n gc h i n e s es o c i e t yi se x p e r i e n c i n gg r e a t s o c i a lt r a n s f o r m a t i o n f a c i n gw i t ht h eg r e a tc h a n g e so f a d m i n i s t r a t i v ee o o i o g i c a le n v i r o n m e n t , a d m i n i s t r a t i v e a c t i v i t y o fg o v e r n m e n tm u s tm a k ec o r r e s p o n d m ga 面u s t m e n t , s ot h a t a d m i n i s t r a t i o na n da d m i n i s t r a t i v ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n tc a nr e a c hb a h l t l c 圮 t h u s , w es t u d yt h eb a c k g r o u n d sa n da p p e a r a n c eo fr a n k - m a n n g e m e n tp a t t e r n , t a k ei ta s a ne x a m p l e , a n du s et h et h e o r yo fa d 脚_ i i l i 刚h i 五v ee c o l o g y , m a k o m cr e s e a r c ha b o u tt h e c h a n g e sa n dd e v e l o p i n gt e 删i e 地yo fp u b l i cm a n a g e m e n t w ep r o p o s et h ea d m i n i s t r a t i v e m o d e lc h o i c e sf r o mt h ea n g l eo fe c o n o m ya n dc u l t u r a l t h a ti s , t r a n s f o r m i n gf r o m c o n t r o l - a d m i n i s t r a t i o nm o d e lt os e r v i c e - a d m i n i s u 砸o nm o d e l t r a n s - f o r m i n g f i o m p o w e r - i n f i n i t e a d m i n i s t r a t i v em o d e lt o p o w e r - l i m i t e d m m i n i s t r a f i v e r e & t e l t r a n s f o r m i n gf r o ma u t h o r i t y - a d m i n i s a a t i o n m o d e lt or e s p o n s i b i l i t y - a d m i n i s t r a t i o n m o d e lt r a n s f o r m i n gf r o m “r u l e db yp e o p l e 。- a d m i n i s t r a t i o nm o d e lt o 。r u l e db y s y s t e m ”- a d m i n i s t r a t i o n m o d e l t r a n s f o r m i n g f r o m l o w e f f i c i e n c y 瓢h n i n i s l r a d v e m o d e l t o h i g h - e f f i c i e n c ya d l i n i s 删v em o d e l k e y w o r d ：r a n k - m a n a g e m e n t , a d m i n i s t r a t i v ee c o l o g y , d e v e l o p m e n t o fp u b l i cm a n a g e m e n t p a t t e m 4 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外? 本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：趁丛 日 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：蕴妊导师签名：论文作者签名：题扬弧导师签名： 山东大学硕士学位论文 j _ 1i i i 弱蒴 等缀讫管瑾就是；健全完整蠢霞舞标责任麓、实行全员霹檬管理梵基本蠢容：逶避 对不同警种、单位、不周岗位民警的工作任务釉岗位职责进行爨化分解，明确职责任务， 定掰计分考核，年终评定等级，按级兑现奖惩的二- 种新型公安队伍管壤模式 等级 艺管理是在分析和氆浆农村改革窥现代企业篱理经验骢基础上，同时总结实行 岗位目标责任制的经验和教训的背景下应运而生的等级化管理模式完善了激励与竞夺 规利，提裹了& 警静量终效搴秘工非度量，是慰警务饕理改革襄孽弯效探讨和成功尝试， 是济中市公安部门结合自身实际对警务管理模式的发展创新，为警务改革提供了宝贵的 实黢经验。本文透过接述济宁枣公安弱等缓化管理模式实蕹静鬻素窝瑗凌，对这一警务 管理模式进行了典型案例分析。并从考核方式考核标准、考核对象、考核目的四个角 。 度褥密懑冤帮建议，探讨等级亿管理横式逶一步完善帮发震的途径， 从行政生态学的角度看，济宁市公安局等缀化管理模式是济宁市公安部门根据面临 的行政环境的变化其警务管理敲出的一系列裙成变革，适应了滏前行政生态环境的发展 方向，使公安郝门豹管理能力褥到了提高。同样，我国公共管理也必须适应当魏行政骡 境，符合当前行政环境提出的要求、掇供的条件以及发生的变化这也是我们在济宁常 公安届簿级纯繁理摸式孛褥出熬重要瘀暴转溅中戆巾霹挂会经瑟羞糕大戆鼓会变革， 面临着行政生卷环境的巨大变化。政府的行政活动也必须做出相应的调整，从而使行政 管理荨行政生态环境乏麓重雾 遮裂一耱乎衡关系。我靛主要苁经济饔交纯惫度，缝合耀 关理论，提出我国行政管理的范式选择：由管制行政藏式向服务行政范式的转变由权 能无醚行瑷藏震岛寝慧有隈行墩范式静转交痦权力移敢蓬式匈贲强移致范式魏转交。 由。人治”彳亍黢范式向“制治”行政范式的转交由低效行政范式向赢效行政范式的转 变 ， 资料来源与研究方法 一、受辩采嚣 本课题研究资料主要来自济宁市公安局等缀化管理实施的有关政策文件，对济宁市 推行等缓纯警壤模式静部分公安蔗鹣瑗绣谖壹，瓣等缀纯管理实施撬掏鳇管理入受，穗 关人员和普通民警的访谈，与我国警务管理模式以及公共管理改革相若的文献资料 山东大学硕士学位论文 二、研究方法 ( 一) 文献法 通过各种文献资料和相关文件政策的查阅，了解济宁市公安局等级化管理模式实施 的背景、发展及其现状，并对现有模式进行有针对性的分析 ( 二) 现场调研 1 、调研选点 按照典型抽样的原则，根据等级化管理实施的起始时间及相对完善程度，选取了以 下几个县( 市) 公安局进行重点调研：济宁市公安局、兖州市公安局、邹城县公安局、 金乡县公安局、汶上县公安局。 2 、调研对象 在进行调研的实施等级化管理的重点县( 市) 公安局，根据随机抽样原则，对各县 ( 市) 公安局等级化管理主要负责人或普通民警进行访谈收集相关资料，做好访谈记 录 ( 三) 问卷调查法 设计调查问卷，针对不同警种、不同层次，不同地区的警员进行调查，填写调查闯 卷，由课题小组成员回收问卷根据问卷中反映的情况重点分析等级化管理模式实施过 程中出现的问题， ( 四) 头脑风暴法 由课题小组成员定期召开会议，针对等级化管理模式的成功经验以及实篪过程中发 现的问题进行自由讨论，汇总分析意见和建议 三、研究内容与研究思路 l 、通过对济宁市公安局等级化管理模式实施的背景和现状进行描述，对其进行典 型案例分析，从考核方式、考核标准、考核对象、考核目的四个角度提出意见和建议， 探讨等级化管理模式进一步完善和发展的途径。 2 、以公安部门等级化管理模式在特定情况下的出现和发展为个案，结合新公共管 理以及行政生态学的理论，研究当前背景下公共部门管理模式的变迁及发展趋势 2 山东大学硕士学位论文 第一章济宁市公安局等级化管理模式产生的背景描述 ， 一、国际背景 l 、新公共管理运动及其对西方政府管理的影响 自2 0 世纪7 0 年代末期以来，以英国、美国和澳大利亚为代表的西方国家在行政改 革理论和实践方面进行了一系列探索活动与以往的行政改革不同的是，这次行政改革 的理论和实践以市场主要价值为基本取向，将经济学的理论及企业管理的理论和方法与 行政改革结合起来。将公共部门的管理实践向工商管理靠拢，借鉴私有的工商管理方法， 即强调以顾客为中心，强调结果的管理等，调整政府，社会与市场之间的关系，重新确 立政府角色和政府干预市场的范围和力度 “传统的行政管理模式以韦伯的科层管理体制为代表，成型于西方各国的工业化时 期，主要特点是行政权力集中、官员层级明确、行为规范化及职位非人格化等，与工业 社会分工明确和外部环境较为稳定的特点相适应，在传统工业社会中曾起到积极的作 用。为了与传统的以韦伯的“官僚制”为特征的政府管理模式区分开来，此次行政改革 称为新公共管理”。 “美国的新公共管理，改革带有明显的管理主义或新泰勒主义倾向里根政 府就开始大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯 ( g r a c e ) 委员会的基本职责是将私人部门的成功管理方式( 如最佳实践) 引入公共 部门管理领域之中，以提高政府效率老布什政府则开始全面推行质量管理”口比尔克 林顿时期进行了大规模的政府改革“重塑政府运动01 9 9 3 年美国国会通过了( 1 9 9 3 年美国政府绩效和结果法案 ，都是以新公共管理为理论先导布什政府的总统管理 日程 体现了改革的决心和原则，关注政府绩效，强调政府应当是有限而积极的，为改 变政府的低绩效而倡导整个政府范围内的创新 英国是“新公共管理”运动的发源地之一1 9 9 7 年撒切尔上台的英国保守党政府进 行了新公共管理改革，以借鉴私营部门管理技术和引入竞争机制及顾客导向为特征梅 杰政府强调政府改革的顾客导向、政府服务的改善以及引入市场化竞争布莱尔政府主 要通过在地方政府实施一系列的计划来推进改革，主要涉及到提高政府绩效所需要的各 。曹飞新式公共管理的兴起对英田警务改革的影响u 】湖北警亩学院学报，2 0 0 3 ，2 ：3 5 - 3 6 。王佃利美英澳三国新公共管理改革的新进展【j 】中田行政管理。2 0 0 4 , 2 l 4 4 山东大学硕士学位论文 。 种具体计划 “自2 0 世纪最后数十年开始的行政改革以来，在极短的时问内，新公共管理的理 念便变革了澳大利亚公共部门所固有的结构、宗旨、信仰与实践。具体说来，政府公务 人员的责任不再狭隘地界定为主要是保证合法地使用公共资金，他们现在更要对通过使 用公共资源而取得的实际成果负责任。”回 2 、新公共管理在英国警务改革方面的应用 新公共管理的发源地英国首先运用新公共管理的理论对警察制度进行了改革 “1 9 6 6 年英国警察为8 6 万人，1 9 8 1 年为1 l 万人，1 9 9 1 年则上升到1 4 万人在英国， 2 5 年内，全国警察人数上升了6 l 警察是公务人员，靠公众纳税养活。公众平均年 收入的2 4 都要缴税。警察人数的上升加重了纳税人的负担。引起公众的不满和指责。 1 9 6 7 年发案1 2 0 万起，1 9 7 7 年发案2 4 0 万起，到1 9 9 2 年增至5 5 9 万起，2 5 年上升了两 倍多。在警察数量增加的同时，英国犯罪率同样处于上升较快的状态这不能不说是个 讽刺新公共管理的著名倡导者霍华德戴维斯认为，警察展示了一个糟糕制度的所 有特征。这一制度已到了非改不可的地步”0 1 9 9 3 年，英国内政部发表了警察改革 白皮书自该书出版以来，英国政府将警察机构的改革摆上了议事日程改革的主要 方向是通过引进社会市场来提高警察的工作效率在目前的英国警务改革中，。效益”、 。竞争一。绩效“成本效益分析”等市场和社会的主要价值观念已经在警务改革中起 到重要作用 新公共管理在英国的警务改革中产生了巨大影响，主要表现在警察职能、警察管理 方式和警察人事管理三个方面 首先，警察职能方面警察的职能大致可以分为两部分，一是核心职能，即执法职 能，二是边缘职能，即服务职能执法职能是不可替代的职能，而服务职能是可以替代+ 的，应该加强警察的执法职能，依照新公共管理中。掌舵而非划桨”的原则，将服务职 能推向社会。英国在其警务改革的过程中，对警察组织的核心职能和边缘职能进行了明 确区分，通过义务竞标、承包、移交职能和授权社区等市场途径，将核心职能和边缘职 能相分离，从而解决了警察核心职能弱化的问题 其次，警察管理方式方面为了不断提高警察的工作效率。提升警察组织的管理效 能，政府运用市场和管理的办法对警察机构进行彻底的改革随着企业管理方法的引入， o 王佃利美荚澳三田新公共管理改革的新进展 j 】中国行政管理2 0 0 4 ，2 14 8 o 胡建刚论新公共管理思潮下的警务机制创新 j 】中置人民公安大学学报，2 0 0 6 ，2 z1 1 4 山东大学硕士学位论文 英国警察管理方法与企业的管理风格越来越相近，采用了很多企业界的改革措旆，如目 标管理、质量管理、绩效管理等，其中目标管理方法已经在英国警察管理中成为一种常 规管理方式这导致了警察管理的变化：警察管理的量化程度越来越高，警察职能由模 糊逐渐变得清晰；警察管理的弹性程度变高，提高了警察的工作主动性；警察管理的人 性化色彩增强。 最后，警察人事管理方面在新公共管理的影响下，英国警察人事管理在管理职能、 管理思想和管理方式上发生了变化，最终实现了从传统人事管理向现代人力资源管理的 成功转变警察人力资源管理的主要职能表现为以组织的发展战略、组织目标和任务为 依据，利用科学方法对人力资源的供给和需求进行预测和规划，并进行有效配置；在管 理思想上采用企业管理中以人为本的原则；在管理方法上致力于建立将个人问题和组织 发展问题相结合的体制 警务改革在事实上取得了明显成效：“1 9 9 3 年是英国犯罪发展趋势的一个转折点， 从这一年到1 9 9 6 年犯罪案件连年下降，四个年度分别比上年下降了1 、5 、3 0 a 和 1 3 ，累计共下降l o 3 个百分点，减少了5 0 多万起。”o 二、国内背景 l 、新的时代背景下中国政府管理变革 加入i r r o 后，中国成为全球经济的重要成员，并开始逐渐融入到世界改革的进程中 。从行政改革的国际环境来看，中国处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世 界性的政府改革浪潮中，面临着与西方国家相同的国际背景，新公共管理在一定程度上 反映了公共行政发展的规律和趋势，对于正处于市场经济体制建设和完善过程中的中国 来说不无启迪和借鉴作用”o 中国政府必须以此为契机。结合本国国情，尽快实现中 国由传统行政向现代行政的转变2 0 0 3 年8 月2 3 日，第十届人大常委会通过并公布了 中华人民共和国行政许可法 ，这标志着中国。有限性”政府的发展进入了一个新的 阶段，国家行政全能主义、无限政府理论通过立法形式宣告结束新公共管理的理念正 在潜移默化地影响着中国政府改革 2 、我国警务管理模式的创新需求、 公安队伍，作为维护国家安定，维持人民正常的生活、工作秩序，净化社会环境的 一支重要队伍，从我国成立之初，就为我国的经济建设和社会稳定做出了巨大贡献然 嘲建刚论新公共管理思潮下的警务机制剞新u 】中田人民公安大学学报，2 0 0 6 ，2 l1 1 喵左华新公共警理与中田行政改革的价值定位啪扛西行政学院学报，2 0 0 5 1 ：1 3 山东大学硕士学位论文 而，在当前世界经济全球化，中国经济市场化的背景下，公安机关履行维护国家安全、 保持社会稳定的职能面临着新的、更高的要求，也对公安机关的公共服务能力、服务质 量和工作效率提出了严峻的挑战。 当前公安队伍仍然存在一些问题：缺乏竞争，“干好干孬一个样”、。干多干少一个 样”、。大错不犯、小错不断、混天聊日”、“不求有功，但求无过”等现象使公安队伍缺 乏活力与效率：执法效能低，“执法不严、执法不公、办关系案、人情案”的现象比较 突出；官僚主义作风盛行、对人民群众“冷、横、硬、推、拖”的问题比较严重公安 部门的改革正处于全面发展、不断深化的阶段，公安队伍如何转变工作理念，保持其过 硬的自身素质，如何保持其全心全意为人民服务的作风，如何完成自己的历史使命，都 成为人们关注的焦点在新的时代背景下如何建立健全激励机制、提高执法效能和服务 质量、增强公共服务能力也成为我国警务管理过程中必须认真解决的问题 公安行政管理具有一般行政管理的共性特点“公安机关的行政管理职能，是国家 行政管理职能的重要组成部分之一公安行政管理包括户政管理、国籍管理、出入境与 外国人管理、边防检查、国( 边) 境治安管理、道路交通管理、消防监督管理、特种行 业管理、公共场所与公共秩序管理、枪支弹药与易燃易爆等危险物品管理等1 0 多个方 面这些虽为公安机关所特有，但其作为政府行政管理的组成部分，也同样具有一般行 政管理的共性特点”o 因此，可以借鉴政府管理改革的理论成果，为公安行政改革提 供理论上的支持，促进我国的警务管理模式创新 o 王世新公共f 理视野下的公安改革思考c j 】公安大学学报，2 0 0 4 6 s1 3 9 6 山东大学硕士学位论文 第二章济宁市公安局等级化管理模式现状描述 一、等级化管理模式的提出 面对外部新形势、新要求，内部新变化、新问题，公安队伍的建设、管理方法、作 风纪律以及警务保障等方面都已经不能满足现实的需要。为了解决目前警务管理中存在 的问题，更好地履行职能，维护社会稳定，促进经济发展，济宁市公安局决定对公安机 关队伍的管理方式进行一次大的交革这种变革必须面临一个复杂的理论难题：以单位 或以系统为对象的公共管理，是一项庞大而复杂的工程，从世界范围来看，国家机关或 公共部门的管理，其管理实践的科学化、注重实际绩效和管理理论的研究均起步较晚， 至今也仅3 0 年国外虽然已经将新公共管理理论运用到警务管理的改革中，并积累了 一定成功经验，但毕竟中外警务管理改革所面临的背景和需要解决的问题是有差异的。 在新的环境下进行警务管理模式的变革，不能照搬现成的管理经验，只能借鉴他人的成 功经验，结合本部门的实际情况，独立开展实践历程和理论创新 济宁市警务管理改革借鉴了农村改革和现代企业管理的成功经验十一届三中全会 以后，我国农村家庭联产承包责任制的普遍实行，极大地调动了农民群众的积极性，促 进了农村经济的迅速发展，实现了中国农村改革与发展的第一次大的飞跃家庭联产承 包制首先打破了传统观念的思维定势，取得了实践上的极大成功这一改革突破了人民 公社的所有制实现模式、分配模式、管理模式，为广大农民带来了显著的经济利益，极 大地提高了农民的生产和改革的积极性，主动性和创造性 通过对企业管理模式的调查，管理人员发现，企业员工和经济利益直接挂钩，劳动 纪律严格，因此企业及员工积极性高，企业效益逐年上升能否把企业的一些管理方式 引入到公安队伍中来，也成为当时管理人员思考的一个问题。 1 9 8 7 年，在公安队伍中曾经实行过一段时间的岗位目标责任制，明确规定每个岗位 的耳标是什么，责任是什么但是，由于缺乏严格的考核机制，岗位目标责任制并没有 得到很好地运用。岗位目标责任制的实行，为济宁市公安局的管理人员提供了很多经验 和教训。 在分析和借鉴农村改革和现代企业管理经验的基础上，同时总结实行岗位目标责任 制的经验和教训的背景下，济宁市公安局结合基层公安机关的客观要求，特别是针对公 安机关缺乏效率与活力的突出问题，决定以改革考核制为突破口，通过完善激励与竞争 山东大学硕士学位论文 机制，激活队伍，提高效率 1 9 9 8 年，济宁兖州市公安局各科室所队首先实行以工作量化为基础，以定期考核、 评定等级为手段，以严格奖惩为保证的等级化管理1 9 9 9 年，在总结经验，不断调整的 基础上，又将等级化管理扩展到济宁市全体民警，实现了等级化管理工作的全面启动， 一种全新的警务管理模式从此诞生了 ， 等级化管理就是以健全完善岗位目标责任制，实行全员目标管理为基本内容，通过 对不同警种、单位、不同岗位民警的工作任务和岗位职责进行量化分解，明确职责任务， 定期计分考核，年终评定等级，按级兑现奖惩的一种新型公安队伍管理模式 等级化管理的含义可分为两个层次：一是分层管理。局党委管理局属各单位，局属 各单位管理所属民警；二是按等级管理。单位分为先进、合格、较差三个等级，民警分 为优秀、合格、基本合格、不合格四个等级 二、等级化管理模式的发展 1 、兖州阶段初步发展阶段( 1 9 9 8 2 0 0 1 6 ) 这是等级化管理的开始阶段， 在这个阶段中，等级化管理初步形成和发展，初步设立了等级化管理的组织机构、制定 了等级化管理的考核标准和考核方法、划分了等级化管理的竞比序列、落实了等级化管 理的奖惩措施 ( 1 ) 规范机构、明确责任为科学地确定不同单位和不同岗位民警的职责，兖州 市公安局的管理人员首先对全局的机构设置进行了调整，对职能相近的小科室做了合 并，对民警岗位进行规范，按照各单位职责将全局划分为三大序列，即主要业务单位序 列、机关综合科室序列、派出所序列。单位在各自序列内捧名次，民警在本单位内捧列 名次，增强单位之间、不同岗位民警之间的可比性同时按照。具体、合理，有效”的 原则，明确工作职责，确定工作目标，并把各项工作职责细化量化，层层分解，落实到 各单位和每一位民警，做到各负其责，目标明确 ( 2 ) 科学定标，公平竞争为提高等级化考核的可操作性，客观、公平、公正地 评定等级，管理人员们制定了单位和民警等级化管理考核标准 该标准有四个显著 特点：一是内容的广泛性涵盖了业务工作和队伍建设的方方面面，把工作任务和队伍 建设的各项要求全部归结到一个新机制中来，成为各项工作的统领，起到了纲举目张的 作用二是竞争的公平性在制定过程中，根据各单位和民警不同岗位的情况，制定岗 位说明书和考核细则，使各单位和民警职责明确，任务难易分明同时明确各单位和每 位民警年内基本工作量，使不同单位和岗位具有可比性，把大家放在同一起跑线上公平 8 山东大学硕士学位论文 竞争三是导向的正确性根据形势的变化和任务的要求，每年年初，管理人员都根据 全年工作重点修订考核标准，及时增册l 有关内容，合理确定、调整不同工作任务的分值。 有效地运用等级化管理的导向作用，调整工作重心四是体系的科学性。把对单位的考 核分为队伍建设、业务工作、局党委成员综合评定三大部分，队伍建设4 0 分，业务工 作8 0 分，局党委综合评定3 0 分考核标准规定每个考核项目的额定分数，把每个大项 耳分为若干个小项目，提出具体要求和计分标准完成任务的得满分，超额完成的加分， 完不成的减分，成绩突出的奖分， c 3 ) 明确方法，严格考核兖州市公安局在全局建立了自上而下的考核网络，局 成立等级化管理办公室，批编为常设机构。交警大队、刑警大队、巡警大队、指挥中心 四个二级单位成立等级化管理考核办公室，其它单位成立等级化管理考核小组各单位 由一名领导负责，明确两名考核员，建立等级化管理档案首先是自我考核各单 位和民警时刻对照考核标准检验本职工作，民警每天都详细记录工作日志，每周进行一 次自我考核，考核结果报单位考核小组其次是单位考核按照等级化管理考核标准， 各单位每月对所属民警、每季度对本单位整体工作进行一次考核以民警实际得分排列 名次，张榜公布各单位将每季度考核本单位的集体情况，每月考核民警的情况报局等 级化管理办公室三是局考核每季度末局等级化管理办公室对单位进行抽查，抽查结 果存入被抽查单位等级化管理档案年终局组织考核小组，对每个单位进行全面考核。 考核结果排序公布 ( 4 ) 严格奖惩，功过分明等级化管理的奖惩遵循。政治上有地位，经济上有实 惠一的原则，先进单位评选优秀民警多，较差单位选得少；除年终一次性奖励优秀民警 1 0 0 0 元外，入党、提拔、评先树优、晋升警衔、职级待遇等从优秀民警中产生对不合 格民警进行重点管理，局组织培训，培训期间只发基本工资，培训合格后试岗经下一 年年终考核仍不合格者，依据人民警察法 的有关规定，经局党委研究报上级有关部 门批准予以辞退；对较差单位的正职给予黄牌警告，连续两年被评为较差单位的正职必 须引咎辞职，副职三年内不予提拔；对年终考核得分低于1 2 0 分的单位，责令单位正职 写出书面检查，单位写出整改意见；对基本合格民警，记入个人等级化管理档案，并参 加局召开的查原因定措施会议 2 、济宁阶段全面推广与提升阶段( 2 0 0 1 6 - - 2 0 0 4 年底) 2 0 0 1 年6 月，济宁 市公安局借鉴兖州市公安局队伍管理的经验，在全市公安机关全面推行了等级化管理工 作，这一重大举措，标志着济宁市公安队伍管理进入了一个新的发展阶段这一阶段， 9 山东大学硕士学位论文 在济宁市公安局管理人员的探索下，等级化管理在以下几个方面取得了新的进展。 ( 1 ) 提出。三大规范”，健全等级化管理制度在等级化管理的实施过程中，管理 人员发现了以下几方面的问题：一是因为队伍管