（行政管理专业论文）政策执行中的政策规避现象研究——基于执行主体行为与制度的分析.pdf

中文摘要 中文摘要 随着经济的发展、技术的进步，决策程序的日益科学化与民主化，政策制定 失误的可能性正在不断减少，而政策执行不力现象却日益突出，这就不能不涉及 到政策规避问题。而重要的是，在政策执行过程中，政策规避现象的本质是对政 策所调整和分配利益的反向调整与分配。本文正是基于政策规避现象的这一现实 危害性，才从政策执行主体行为与制度的双重视角来分析，以求寻找到政策规避 现象的解决路径。首先，在对政策规避的概念进行界定的基础上，阐述了导致政 策规避现象产生的原因及在我国的现实表现；接下来阐述了执行主体与制度在政 策执行中的重要性；在此基础上，分别从政策执行主体行为与制度双重视角深度 剖析了政策规避现象产生的原因；最后，有针对性的探讨了政策规避现象的解决 路径。 关键词：政策执行；政策执行主体；政策规避：制度 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t e c h n o l o g i c a la d v a n c e s ，t h es c i e n t i f i c a t i o na n d t h ed e m o r a t i z a t i o no ft h ep o l i c y m a k i n g ，t h ep o s s i b i l i t yo fm i s c a r r i a g ei nt h ep o l i c yi s d e c r e a s i n g ，t h i sc a nn o te v a d et h ei s s u er e l a t e dt op o l i c ye s c a p e i ti ss i g n i f i c a n tt h a t , i n t h ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o np r o c e s s ，t h ee s s e n c eo ft h ep o l i c ye s c a p ep h e n o m e n o ni st o a v o i dt h ea d j u s t m e n ta n dd i s t r i b u i o no ft h eb e n e f i t sa d j u s t e da n dd i s t r i b u t e db yt h e p o l i c y t h i sa r t i c l ei sb a s e dt h eh a r m f u lr e a l i t yo ft h ep o l i c ye s c a p ep h e n o m e n o n ，f x o m p o l i c yi m p l e m e n t i n gs u b j i e c t sp e r s p e c t i v ea n ds y s t e mt h a td o u b l ea c t sa n a l y s et h em a i n r e a s o no ft h ep o l i c ye s c a p ep h e n o m e n o n , i no r d e rt of i n da w a yt os o l v et h ep o l i c y e s c a p ep h e n o m e n o n i nt h ef i r s tp l a c et h ea r t i c l eb a s e dt h ed e f i n i t i o no ft h ep o l i c y e s c a p ec o n c e p t ，a n a l y s et h el e a s o nw h i c hc a u s et h ep o l i c ye s c a p e ，a tt h es a n l ct i m e ， d e s c r i b e da c t u a lp e r f o r m a n c ei nc h i n a ；t h e nf r o mt h ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o ns u b j u c t s a n dt h es y s t e md o u b l ea c t sd e s c r i b e dt h e i ri m p o r t a n c ei nt h ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o n p r o c e s s ；i nt h i sb a s e d ，t h ea r t i c l es e p a r a t e l yi n t e n s i v ea n a l y s et h er e a s o no ft h ep o l i c y e s c a p ep h e n o m e n o nf r o mt h em a i nb e h a v i o ro ft h ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o ns u b j u c t sa n d s y s t e md e p t h ；t h el a s tp a r to ft h ea r t i c l e ，p r o p o s e da s o l u t i o np a t hi no r d e rt os o l v et h e p o l i c ye s c a p ep h e n o m e n o n k e y w o r d s ：p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ；p o l i c yi m p l e m e n t i n gs u b j i e c t s ；p o l i c y i i - 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉堑太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名：三彳 签字日期：y 口年么j ，日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉堑盍堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉堑盍堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名：刍1 7 尹史 签字日期：p 年6 月_ t - e j 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名 签字日期 电话： 邮编： j 日 绪论 绪论 一、研究背景、目的和意义 公共政策是党和政府在一定的阶段，为实现公共利益合理分配，依照法律规定 制定的行动方案和行为依据，它是进行有效公共管理的重要手段。在现代社会， 随着决策程序的科学化和民主化，政策制定失误的可能性正在不断的降低，而由 于政策执行不力所导致的政策方案不能顺利推行的现实性却在日益增强。长期以 来，国内外学者都是普遍的把政策研究的重点放在政策的制定方面，他们认为政 策一旦制定，政策执行主体就会毫不犹豫的按照既定政策方案百折不扣的去执行， 政策的预期目标自然就是水到渠成的事情。由此就导致在政策实践中政策预期目 标不能实现的不尽如人意之事常常发生。于是，人们发现越来越多的政策方案没 有被严格的按照最初制定时的标准来执行，正如威尔达夫斯基所言：“我们这个世 界充满了政策建议，但很多政策建议都破产了。 在这样的背景下，一部分政策学的学者和专家就开始着手深入分析其背后的 原因，他们把目标转向了政策执行研究。其中，关于政策执行的重要性问题，美 国学者埃里森就这样说到：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占1 0 ， 而其9 0 取决于有效的执行。”由此可见，政策执行是政策过程的重中之重的环节， 他在整个的政策过程中起着关键的作用，我们可以这样说，政策问题的解决不仅 有赖于政策方案制定的科学性，更有赖于政策执行的有效性。 在政策实践中，政策执行是一个很复杂的问题，它涉及诸多方面的因素。换 句话说，政策执行在复杂多变的环境下运行，会受到各种因素的影响。同样的， 随着政镱问题的日益突出及政策环境的日益复杂，政策执行的难度越来越大，再 加上政策执行主体主客观因素的影响，政策执行过程自然而然的也就遇到了很大 的问题，于是出现了政策不能有效实现其预期目标的现象，即政策规避。有些学 者把其称为“政策梗阻 、“政策阻滞 、“政策执行目标置换 、“政策执行偏差 、 “选择性执行 等等，本文统一用称为政策规避。政策规避即是政策执行主体在 政策执行过程中出于自身利益、价值观或自身认知能力等一系列因素考虑产生了 黑龙江大学硕士学位论文 对政策原来的精神实质或部分内容的曲解，导致政策目标无法真正得到贯彻落实， 甚至产生了有悖于政策初衷的效果的活动过程。这种现象的出现有其客观现实性， 因为仟何政策方案的实施都要由一定的组织和人员来执行，在这样的情况下，作 为公共政策执行最直接的责任者，政策执行主体必然对政策执行的有效性产生重 大影响，所以，对于政策执行主体的研究就具有了巨大的理论和现实价值。这是 从执行弹性的角度讲，而事实上，除此之外的政策执行的刚性问题同样不容忽视， 只有把二者进行有效的结合，才能更大程度的保证政策按预定方案贯彻落实，推 进政策执行的顺利实施，最终实现政策预期的目标。本文就是从主体和制度的双 重视角来探讨解决政策执行不力问题，我们所要达到的目的即解决政策执行中的 执行不力现象! 改革开往以来，我们国家的经济建设取得了巨大成功，极大的推进了社会进 步，但是我们必须看到，政府部门的工作中还存在着很多效率低下的问题，突出 表现为政策执行不力。其一，在现有的阶段，我们制定政策的手段日益丰富，科 学性不断提高，与之相反的却是我们政策执行的过程中政策规避的问题日益严重。 所以，从这个意义上说，深入研究政策规避问题以早日克服之显得尤为必要，而 且对于维护中央权威，树立政府良好形象有极大的推动作用；其二，研究政策执 行中的政策规避问题对于政策预定目标的实现起着最直接的影响，多大程度上能 克服这一问题就意味着我们政策执行的有效性在多少程度上有效。因为政策预期 目标的实现与否直接关系到我们党和政府的信誉，关系社会的稳定与和谐；其三， 公共政策的实质就是利益的调整与分配，那么科学合理的政策预期目标的能否实 现就关系到人民群众的切身利益能否得到有效地维护和尊重，从这个角度讲，政 策规避问题直接影响到社会利益分配的公正与否。 总之，基于政策执行在政策过程中的重要性以及政策规避在政策目标能否实 现过程中的重要性，结合政策学的现实困境问题，我们能够感觉到研究此问题所 蕴含的理论价值和现实意义。 绪论 i i i i i i i i i i i i i i i i i i ui im - - = 1n i i i i i i i i 二、国内外研究现状 政策学的研究包括政策制定、政策执行与政策评价等很多方面，从西方国家 政策研究的过程来看，对政策执行研究的重要性，刚开始时人们很不清楚，也很 不重视政策执行的重要性，他们把重点放在了政策学的首要问题即政策制定上， 因为在他们看来只要政策制定的科学合理，政策的预期目标就会被政策执行者在 政策的执行实践中一步步的实现，这点是毫无悬念的。 正因为如此，在2 0 世纪7 0 年代之前，绝大多数的政策学家都把目光投在了 政策制定方面，政策执行问题没有引起专家学者的注意。从西方国家政策研究的 进程来看，政策执行问题引起人们的关注还是源于美国政府在2 0 世纪6 0 年代所 推行的一系列振奋人心的公共政策收效甚微或失败的结果。这种在政策实践中出 现的执行鸿沟问题越来越多涌现出来，而这些恰恰反过来促进了政策执行理论研 究的进程。 1 9 7 3 年美国政策学家普勒斯曼( j e f f r e yl p r e s m a n ) 和威尔达夫斯基( a a r o n b w i l d a v s k y ) 写得一本名为执行的书，他们在书中通过研究发现，政策的执 行并非总是和政策制定的方案相一致，同时他们强调了政策执行的重要性。此书 的出版也就被认为是政策执行兴起的标志。正是由于这些，才引发了2 0 世纪七八 十年代西方所谓的“执行运动 。 整体上讲，西方政策学界对政策执行的研究主要分为三个阶段：1 9 7 3 年到2 0 世纪7 0 年代末；2 0 世纪7 0 年代末至8 0 年代末；2 0 世纪9 0 年代至今。第一阶段， 主要采用“自上而下”的研究模式，这种模式一方面高度强调上级的控制、指挥 系统和严密命令，同时主张政策制定者对政策执行规范的理性设计，因此也被称 为理性模式。普勒斯曼和威尔达夫斯基所写的执行这本书就是这一研究途径 的代表；第二阶段主要推崇“自下而上”的研究模式，以政策链条中较低或最低 层次作为政策执行的基础，强调政策的有效与否更多的依赖于参与执行的实践者， 政策应该反映下级执行人员的想法和意见；第三阶段，采用“混合型模式，综 合第一阶段和第二阶段的理论，认为政策执行结果是由联邦政府、州政府、州政 府能力、州政府决策等各种变量交互影响而形成的。 黑龙江大学硕士学位论文 在政策执行理论的研究上，“执行运动 的倡导者和跟随者相继提出了许多 理论，如行动理论、组织理论、因果理论、管理理论、交易理论、系统理论、演 化理论等，力图在影响政策执行的各囚素中寻求答案。 尤其需要注意的是，自2 0 世纪8 0 年代后期至今，还出现了一大批专门研究 中国政策执行问题的著作。如美国学者戴维m 兰普顿( d a v i d m l a m p t o n ) 撰写的 毛泽东之后中国的政策执行，菲利普苏( s z u e - c h i np h i l i ph s u ) 的中国 分权体制下的政策执行，米查尔弗( m i c h a e lf r a n zr o e h r i g ) 的政府政策 与中外合资运作当代中国地方政府的交易角色等。 总之，国外学者的这些理论研究虽然有很大的参考价值，但是我们必须意识 到由于这些理论学者所处的处境与我们不同，采用的研究方法和立场也会有很大 的差别，所以他们的这些研究成果并不一定能解决我们现实中的问题。因此，我 们只能在借鉴他们优秀成果的基础上，结合自己的国情，根据自己的问题研究问 题的对策。 我国政策执行理论的研究起步较晚。改革开放以后，随着实践的发展，政策 执行问题才开始被提上日程。刚开始时也主要是研究政策制定方面，关于政策执 行的研究还很少。比如在8 0 年代时，主要还是以介绍和引进西方理论为主，而且 还是关于政策制定的。到了9 0 年代，国内学者开始陆续关注政策执行问题，以丁 煌的“政策执行”为代表。同时很多理论学者也对此问题进行了研究，比如张金 马的政策科学导论、陈庆云的公共政策分析等。 近些年来，社会管理实践中出现的许多重大问题越来越多的来源于政策执行 的范畴，国内政策学理论研究的重点由政策制定转移到了政策执行层面，关注政 策执行问题的文章和著作呈上升趋势。许多学者对此问题的研究视角也不大相同， 有的从体制方面研究，也有的从非体制角度审视；同样的是，有些学者从主观方 面探讨，而有些人从客观角度来研究。如丁煌在政策执行阻滞机制及其防治对 策一一项基于行为和制度的分析一书中从行为与制度方面来研究阻滞原因及防 治对策；金太军，钱再见等在公共政策执行梗阻与消解中从多个角度进行分 析；王国红的政策执行中的政策规避研究从主体、资源、制度、环境等诸多 角度分析。还有一些专家学者也在专门研究这些问题，如郭渐强的政策执行研 绪论 i i ui i 1 1 - - 1 1 j z i i n nn nii i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 究，更多的在解释基本概念；赵凯农、李兆光的公共政策如何贯彻执行 同样注重一般原理，缺少针对性的分析。在学术论文中，有些从利益集团视角分 析；有些从中央与地方政府关系博弈的视域审视：还有的从政策执行力等角度看 问题；也有从社会某一领域来谈这个问题的。这些就是我们国内政策执行问题的 研究现状。 三、研究方法和创新点 1 实证分析法 实证分析法又称个案分析、案例分析法，本文中在分析政策规避现象产生的 执行主体因素时多处运用实证分析法来说明问题，使本文的分析、研究建立在客 观、真实的现实基础上。以便文章更有说服力。 2 文献法 在实证研究的基础上，本文运用了文献法。一方面需要对政策执行的现状有 一个基本的了解和认识；另一方面，也想通过文献法寻觅一些权威的专家学者的 理论成果进行借鉴，因为我们的研究只能站在前人的肩上，同时，这样做也能减 少一些所谓的无用功；还有一点就是，通过文献法本文增强了文章的客观性和有 效性。 3 博弈理论的有关观点 公共政策执行过程实际上是执行的各个主体间利益的交易过程，在这一过程 中，政策执行主体始终围绕着利益问题进行博弈。 本文的研究视角是基于政策执行主体与制度的双重视角，与以往学者的角度 不通，逻辑架构不同，更重要的在于本文自始至终基于人性假设理论和公共选择 理论，在分析的过程中一直在运用博弈论的观点解读现实中存在的问题。文章建 立在这样的一个理论平台上即对于政策执行主体的界定采纳了丁煌老师广义范畴 意义上给定的概念。本文的研究代表着政策执行问题研究未来的发展趋势! 需要 说明的是，本文的逻辑起点为政策制定的有效性。 黑龙江大学硕士学位论文 第一章政策规避现象产生的原因及在我国的现实表现 第一节政策规避的相关概念 一、政策规避的界定 政策预期目标的实现并不象人们所想像和希望的那样天遂人愿，而是一个漫 长又复杂的过程。从政策的制定到政策预期目标的最终实现，需要政策执行这个 漫长的阶段。正如詹姆斯安德森所言：“虽然人们普遍地认为行政管理机构自觉 地执行着立法机关或其他政策制定者制定的政策，但事实却并非如此。”克鲁斯 克也曾说过：“从政策的起始到最终执行政策的各个不同阶段之间的距离使政策过 程在一系列级别上出现差错，也给出现差错提供了机会。圆正因为如此，有些研 究政策执行的学者就不断的告诫和警醒人们：“必须牢记的是，政策的内容和它对 有关人们的影响会在政策实施阶段发生重大的修改和发展，甚至会完全无效 于是，很容易的我们就看到了问题的所在：政策预期目标不能实现的一个重要 因素即政策执行，政策一旦不能被有力的执行，政策目标的实现就是天方夜谭了。 在这里我们把政策执行中出现的执行不力现象叫做政策执行不力、政策执行阻滞、 政策执行偏差、政策规避等，在文章中我们把这种现象统称为政策规避现象。由 此可见，政策规避对政策执行的顺利与否起着重要的作用。 规避一词由“规”和“避”两个字组成，“规在古代是一种度量工具，后来 引申为规章、制度、条令等等：而“避”由“辟”而来，意为逃避、躲开，与“趋 的意思恰恰相反。释名疏证的解释，“趋，赴所期也。 回可见“避”的意思就 是躲开、逃避。“避”在辞源的解释除了有“逃避”之外，还有“违背”的意 思。 由此可见，规避一词的意思就是对规章、制度、条令、法则等的逃避和违 背。法律规避一词在法学中已经作为专门的术语存在，其意思就是违背和逃避法 o 【美 詹姆斯安德森公共决策 m 唐亮译华夏出版社，1 9 9 0 年第1 1 5 页 。 美 克鲁斯克，杰克逊公共政策词典 m 唐理斌等译上海远东出版社，1 9 9 2 年第6 5 页 。 美 詹姆斯安德森公共决策 m 唐亮译华夏出版社，1 9 9 0 年第1 1 4 页 o 汉 刘熙释名疏证 m 第l 册上海商务印书馆，1 9 3 6 年第6 8 页 o 该书编委会辞海 m 上海辞书出版社，1 9 9 9 年第4 0 9 5 、3 0 2 1 页 第一蠢政策规避现象产生的原因及在我国的现实状况 律规定的义务和责任，简单说就是钻法律的空子，达到逃避法律责任和违背法律 义务的目的。那么究竟什么是政策规避呢? 深圳行政学院的李荣华第一次用政策 规避这个词来形容政策执行中存在的种种问题，不过，他没有给出一个较为学术 性的界定，而且也没有进行深入分析和探讨。与此同时，中央党校的王国红博 士在深入分析政策规避问题后给出了一个较为规范和权威的定义，即政策规避是 指政策执行主体和执行对象在政策执行过程中，采取有意偏离、违背政策目标的 行为或者以消极不作为来逃避、妨碍、干扰政策对相关利益的调整和分配，从而 使政策目标不能实现的现象和情形。政策规避是对政策执行偏差、政策执行走样、 政策执行消极、政策执行停滞及其他一切不能实现政策目标的执行行为的理论概 括和总称。如果说政策的本质是利益的调整与分配，那么政策规避的本质是对政 策所调整和分配的利益的反向调整与分配，是实现政策目标的一种功能性障碍。圆 本文认同王国红博士的定义，而且丁煌教授对政策规避的界定与其较为一致， 故综合以上论述，本文认为，政策规避就是对政策的逃避和违背，对政策的视而 不见、执行不力。具体说就是政策执行主体在执行政策的过程中出于自身利益考 虑、价值观需要或自身认知能力等一系列因素产生了对政策原来的精神实质或部 分内容的曲解，导致政策预期目标无法真正得到贯彻落实，甚至产生了有悖于政 策初衷的活动过程。政策规避是对政策执行不力、政策执行阻滞、政策执行偏差、 选择性执行等一切阻碍政策有效执行及政策目标有效实现的理论概括和总结。 具体说来，政策规避具有三个基本要素： 1 政策规避主体。所谓政策规避主体，就是指在政策执行的过程中，负责具 体执行、贯彻落实政策的组织和人员。其中的组织主要是指政府部门及各级行政 机构，人员主要包括政策的具体执行者和政策对象。其实，政策规避的主体和政 策执行的主体是一致的。在政策执行过程中，政策执行主体作为政策的具体和现 实的执行个体起着至关重要的作用，因为从政策指定到政策预期目标的实现只有 通过他们这个载体才能达成。从这个意义上说，政策执行中的组织和人员作为政 参见李荣华：“转型期公共政策执行中的政策规避与制度创新” j 特区理论与实践1 9 9 7 年第1 2 期 王国红政策执行中的政策规避研究 d 2 0 0 4 年第2 3 页 7 黑龙江大学硕士学位论文 策规避的主体，对于政策目标能否顺利实现起着决定性的作用。 2 政策规避行为。从政策的制定到政策预期目标的实现并不象人们所想象的 那么简单，中间的这些政策执行不力等等的政策规避行为充斥其中，直接阻碍着 政策目标的顺利实现。政策规避行为，具体来说就是在政策执行的过程中，政策 的执行主体在贯彻落实政策时所表现出来的有意阻碍、拒不执行、缓执行等一切 消极不作为的现象。在现实生活中，这种现象很是普遍，他们的出发点各异，但 都是为了一个共同的目标即主观上阻碍政策预期目标的实现。 3 政策规避的后果。政策规避的后果其实很简单，判断的标准也很清晰，就 是看是否达到了政策预期的目标，或者说政策预期目标的有效实现程度。换句话 说，判断政策规避现象是否产生的标准就是看政策预期目标是否得到了完全有效 的实现。 上述三个方面是政策规避现象产生的三个基本要素，也就是说，只要发生了 政策规避现象就一定是这三个要素共同作用的结果，三者缺一不可。行为是主体 的行为，而后果又是行为引起的后果，三者密切联系。 我们都知道，政策规避现象的存在就一定会产生政策预期目标不能有效实现 的情况，同样的，作为影响政策预期目标实现的政策规避现象，又有哪些基本特 征呢? 1 目标的偏离性。目标的偏离是指政策的后果与政策预期目标之间出现了偏 差，简而言之，就是政策的预期目标没有有效实现，或出现了政策预期目标之外 的结果。目标的偏离是政策规避的最基本特点，因为政策从制定到执行，一直遵 循着以预先设置的政策目标实现为出发点的原则，而政策目标一旦出现了偏离， 政策预期目标的实现只能付诸东流，这样政策规避现象就一定会发生。 2 内容失真性。政策预期目标的实现是以有效的政策执行为前提的，而政策 规避一旦发生，政策执行的过程就一定会变形走样，变得与预期政策面目全非的 结果。政策内容的失真原因是多方面的，但是有一点是肯定的，就是政策执行的 过程严重走了样，违背了政策预期的执行内容。而政策目标就是通过有效的政策 执行来实现的，而且是通过政策执行的内容具体体现出来的。 第一章政策规避现象产生的原因及在我国的现实状况 3 行为隐蔽性。政策规避的主体在政策执行过程中出于个人价值观或其他原 因，会对政策执行采取某些导致其产生政策规避的行为，而且这种行为具有隐蔽 性。因为政策的具体执行是为了政策目标的实现，而政策执行主体在政策执行过 程中，不可能公开的、透明的、大胆的做与政策预期目标相违背的事，他们虽然 不认同政策抑或政策不符合他们的价值取向，然而在执行过程中的他们也总是打 着认真执行、坚决贯彻的旗号在严格的执行政策。在这的背后却是政策执行主体 执行政策过程中的某些行为的不暴露性或者称作隐蔽性。 4 主客观结合性。政策规避现象是政策执行主体与客体相互影响、共同作用 的结果，是政策执行主体与所处的客观条件相结合而产生的现象。政策规避现象 的发生有着主客观原因，从主观原因看，政策执行中的主体作为独立的组织或者 行为人，肯定有着自己的特殊利益或价值观，在政策执行的过程中不可避免的会 掺杂自己的一己之见；而在客观方面，制度的缺失或者不健全同样是不可忽视的 重要因素，政策规避现象的发生与制度建设的滞后有着密切关系。所以，从这个 意义上说，政策规避现象的发生就一定是主客观相结合的产物。 二、政策规避现象的表现形式 政策规避的现实表现形式多种多样，在政策执行的过程中，政策执行主体总 有各种各样的动机促使其做出与政策的有效执行不相一致的行为，其中有些是执 行主体的主观行为，而有些则是执行主体不自觉的客观行为，有些是政策执行的 直接主体即政策的具体执行者的局部执行政策的行为，还有一部分是政策对象的 拒不接受政策的行为。总之类型各异，不过最终都阻碍了政策预期目标的顺利实 现。尽管政策规避的表现形式多种多样，但是总有相似或相同的表现形式，基于 这种观点我们把政策规避的表现形式归纳为以下几种： 1 政策敷衍。这种情况主要是指在政策执行的过程当中，政策执行主体制作 表面文章，形式上看起来在执行政策，而实际在本质上压根就没有按政策办事， 是典型的阳奉阴违、表面一套背后一套的做法。政策执行主体在政策的实施过程 中，不按政策要求的执行，而是坐视等待上面政策的态度，倘若上面动真格的， 黑龙江大学硕士学位论文 他们就执行，如果上面要求的不严格或是催的不急，他们就洞若观火，不做实际 行动。这种形式和荷兰一学者笔下所描述的情况差不多，即“地方政府假装合作， 而实际上并未合作。在实际执行中，这种情况包括口头上支持中央政策，或以书 面形式表态，但没有按照中央政府的期望做任何事情。这是一种典型政策规避 的表现形式。 2 政策损耗。主要是指在政策执行的过程中，政策执行主体出于各种考虑， 对于政策的执行不到位，故意歪曲和扭曲政策的本来意思，从而达到某些政策不 被执行或者说只被执行部分的目的。典型的做法就是对自己有力的就执行，对 自己不利的或没有好处的就不执行，从而导致政策不能有效的贯彻落实，最终阻 碍了政策预期目标的有效实现。这种政策规避的表现形式在我国还是普遍存在的， 它的存在对于我们国家政策的贯彻落实有着着巨大的消极影响，如果不能及时处 理和解决必将影响我们国家政策目标的实现，进而间接影响我我国现代化的进程。 3 政策附加。是指在政策实施的过程中，政策执行主体为了自己的一己私利， 而添加了政策所没有的东西或者不恰当的东西，使政策彻底违背了原来的精神实 质，其典型特点是打着政策的旗号，利用自己有限的权力做着有损政策的坏事， 阻碍着政策预期目标的实现，最终得到的是个人的利益。政策附加对于政策预期 目标的实现起着巨大的阻碍作用。 4 政策替换。这种现象在我国也普遍存在着，主要是指在政策执行的过程当 中，政策执行主体违背或有意歪曲了政策原来的精神实质，从而做出的与政策完 全相反或者毫不相干的新政策。典型特征就是政策执行主体凭自己的解释来执行 政策，导致了政策的完全失真。它是一种典型的“上有政策、下有对策的政策 规避行为。 5 政策停滞。在政策执行过程中，政策执行主体从自身的利益出发来理解政 策，当政策与其个人或部门利益发生冲突或不一致时，政策执行主体就会选择不 去执行政策，让政策的执行挂起红灯，进而导致政策的执行受阻，出现政策停滞。 o 荷 布雷塞斯，霍尼赫“政策效果解释的比较方法”， j 国际社会科学杂志( 中文版) 第4 卷第2 期 9 8 7 ( 5 ) 第1 2 7 页 一l o - 第一章政策规避现象产生的原因及在我国的现实状况 这种现象常常发生在政策执行的一开始，所以政策停滞在政策规避现象中是很可 怕的一种表现形式，它从一开始就选择了不执行政策。 6 。政策照搬。这种政策规避现象主要是指在政策实施的过程中，政策执行主 体不能发挥主观能动性，充分结合自己部门或者个人情况而去执行政策，从而错 失政策执行的最佳时机，导致政策不能充分有效的实现其预期目标。这种政策规 避的表现形式也值得我们深思，作为政策执行的主体，我们不能咬文嚼字，不能 机械的呆板的去执行现行的政策。很多政策是需要我们在结合实际的过程中，在 充分发挥我们执行主体主观能动性的基础上来执行的。政策照搬这种表现形式虽 然不想前几种那样，但是它同样危害很深，对政策的有效执行是一大阻碍。 第二节政策规避现象产生的原因 一、政策执行主体是最直接影响者 在政策实施过程中，政策执行主体作为最直接的政策执行者，对于政策的有 效执行和政策预期目标的实现都起着至关重要的作用，在这一漫长的执行过程中， 政策执行主体是政策执行的最直接影响者，主要表现在以下几个方面： 1 执行主体利益因素的影响。首先，执行主体具有自利性。执行主体有物质 层面上的行政组织和人格化形式的行政人，对于前者来说，公共选择理论告诉我 们，政府也是自利的，也会追求自己部门利益的最大化。而对于后者，不用多说， 经济人假设告诉我们，社会中的每一个人都是经济人，都会追求自身利益的最大 化。所以，对于政策执行的主体无论是物质层面的还是人格化层面的，我们都得 到了一致的结论，他们是自利的，而且都有自身利益，重要的是他们都会选择努 力实现自身利益的最大化。这是符合常理的。其次，政策的调整不一定绝对的公 平。政策的实质是对利益的调整与分配，是对社会现有资源的重新整合与划分， 从这个意义上说，政策的制定不可能符合所有人的利益，应该会满足大多数人的 利益，但是总有一小部分人的利益是照顾不到的。这个时候如果所谓的- d , 部分 的社会成员成为政策执行主体，那么他对于政策执行的力度就可想而知了。所以， 公共政策的执行受到政策执行主体利益因素的极大影响。 黑龙江大学硕士学位论文 2 政策执行主体的综合素质问题。不可否认，政策制定出来后，在政策的执 行过程中，能否有效的得到执行很大程度上取决与执行主体的综合素质。我们不 敢想象一群素质低下的乌合之众会把一套科学民主的政策执行成什么样子。同样 的，我们也可以想象得到，整体素质优秀的人才对于政策执行的理解一定比前者 到位，执行的力度也一定比前者要大，最终的效果也一定会不错。这一问题后面 还会分析。 3 政策执行主体价值观的问题。执行主体的价值观受多重因素的影响，一旦 形成就会形成较为固定的认知观念。所以，在政策与其价值观发生矛盾和冲突时， 执行主体行动的选择就变得至关重要，是严格贯彻政策的落实还是选择性的执行 抑或不执行，这都是问题。可见，政策执行主体价值观也是影响执行主体的重要 因素，它直接影响政策执行的力度和有效度。 二、政策执行中的制度因素 制度在现实生活中越来越重要，很多东西都需要靠它来约束。对于政策的执 行更是离不开制度，制度是一套规则，约束人们的行为举止，约束人们不要去做 违背游戏规则的犯规行为，约束一切不应该做的活动。在政策的执行中，制度的 作用更加不可缺少。但是，在现实政策实践中正是政策执行中制度机制的缺失和 不健全才给政策规避留下了漏洞和根源。 1 监督、控制机制缺陷。在政策执行中，我们常常缺乏应有的监督，包括政 府的监督、专门机关的监督、群众的监督以及舆论的监督等等。在政策执行的过 程中一旦发现了违背政策精神实质的行为也只是发现时临时纠正，而没有系统的 控制纠正机制。由此可以看出我们在政策执行过程中应该更加重视政策执行控制 机制的研究和建设。政策执行控制机制在政策执行中的有着至关重要的作用，没 有了它，政策执行的效果就可想而知，政策预期目标的实现也就如白日做梦，永 远也不可能实现。 2 权力分配不合理。应该说这种现象在我们国家极其普遍的存在：其一，政 府间职能界定不清，权力交叉导致不负责任、互相扯皮推诿的现象时有发生；其 第一章政策规避现象产生的原因及在我国的现实状况 i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i l i - 7 i l l i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 二，我们国家的干部管理制度存在一些问题，责、权、利不统一，有好处大家都 想得，出了事，都想推脱责任。在这样一种体制下，政策规避现象的不发生是不 可能的。 三、其他影响因素 1 政策本身的因素。公共政策本身制定的合理与否，直接影响政策的执行和 政策最终的目的。因为政策本身制定的优劣一定程度上决定了政策执行的力度及 政策预期目标的能否实现。这一点不是本文重点讨论的问题，故不在此过多讨论。 强调一点，对政策的研究分为政策的制定、政策的执行及政策的评估等环节，而 本文的讨论界定在政策的执行环节，而且本文研究的是政策执行中的政策规避问 题，所以本文讨论的前提或者说逻辑起点是：政策制定的科学性和有效性。 2 公共政策环境的影响。公共政策除了受以上所述几因素的影响外，还受到 社会大环境的影响和制约。无论多么科学完美的政策如果遇到公共政策的大环境 的制约，也是无济于事，只能眼瞅着破产。由此可见，公共政策环境对政策的执 行有着极大的影响。具体来说，公共政策包括政治环境、经济环境、社会环境等 等，每一种环境都对政策的执行产生着影响，最终都能一定程度上影响政策规避 现象的产生与否。 第三节我国社会现实中的政策规避现象及消极影响 一、政策规避现象在社会各领域的表现 近些年来，政策规避现象在很多领域都严重存在着。尤其是随着我国从计划 经济向市场经济的过渡，在这一过程中随着政企分离、中央及地方政府权力的重 新划分、重点行业的监管整顿等一系列政策的实施，在这些政策的落实过程中产 生了大量的政策规避现象，最终导致了中央的各项政策目标不能完全得到实现， 严重影响到现代化建设的步伐，对我们的影响重大。 1 安全生产领域。近年来，关于安全生产方面的政策不少，这方面的相关规 定、措施也不少，然而执行的情况却大不如人意，存在的问题依旧太多。虽然相 黑龙江大学硕士学位论文 关的法律对安全生产事故的处罚较为严厉，但依然制止不住这个领域的事故频发。 多年前，就由监察部牵头，包括国家安监总局、司法部门等多个部委参与建立了 重特大事故责任追究部际协调机制；而且中纪委还实施了安全生产领域违纪 行为适用 若干问题的解释，不过所有这些或许一定程 度上起到了一定的震慑作用，但是我们看到的却依然是安全生产领域的诸多问题。 用一句话就很能说明我们国家安全生产领域的问题：我们的形势仍然十分严峻。 典型的是矿难频发。怪不得我们在网络中中也总是看到以“不要带血的g d p 为标题的文章，可见这已经成为我们国家全民的共识。不可否认的是，虽然我们 国家在相关领域也采取了一定的措施，但是依旧不能改变目前的现状，我们只能 遗憾的感觉到，国家政策的目标到目前为止还没有被有效的实现。 同样的问题在我们国家的食品安全领域也严重的存在着，随着三鹿奶粉事件 的爆发，我们的舆论又一次的把安全生产领域的问题推到了公众面前。我们在指 责这些丧尽天良做着缺德之事的同胞时，更令人感到深深痛心的是为什么就不能 从相关的政策和制度上严防死守呢? 其实答案很简单，虽然我们的政策和制度有 缺失，然而背后真的就这么简单吗? 有没有相关政策执行主体的行为在其中? 答 案不言自明。所以说，政策执行难难于上青天，如果我们放任自流的话，政策规 避现象在我们的生活中就一定还会继续存在而且一发不可收。总之，政策的执行 距离我们心中的目标还相差很远。 2 其他领域的表现。房地产市场是一个典型的领域。地方政府具有土地的审 批权，所以就无视国家相关法规，为了各自的地方g d p 这些政绩工程，就滥批土 地给开发商。而目前的房价虚高和这也有相当密切的关系。虽然国家一再出面表 示要稳定房价，可我们却看不到一丝房价要降的痕迹。国家的政策是好的，但是 政策的执行却出了太大的问题，所以政策规避现象的盛行对于一个国家政策目标 的实现会起到极其巨大的阻碍作用。房地产领域的表现足以说明一些问题，也是 值得我们深思的。 第一荦政策规避现象产生的原因及在我国的现实状况 i lii_m|iimmi i 二、政策规避现象的消极影响 1 增加政策执行成本。政策执行成本是指在从政策制定出来到政策预期目标 实现这一阶段要付出的人、财、物的总和。我们说，政策的执行要遵循一定的规 律，把握一定的时机，严格、彻底、毫不保留的贯彻落实好，所以在这个过程中 就一定会有相应的最优执行路线，比如说时间点的选择、尺度的具体把握等等。 这样其实就说明了一个问题，一旦没有在最合适的时间执行相关的政策必将导致 政策执行成本的增加和相关资源的浪费。 2 影响政策预期目标的实现。这一点是很明确的，政策规避现象的判断标准 就是看政策预期目标是否得到了实现，换句话说，政策预期目标没有实现也是政 策规避现象的基本特征。所以无论从哪个角度说，政策规避现象的最直接和明显 的消极影响就是政策预期目标的没能实现。 3 政府权威受损。政府权威对政府形象的影响极其巨大，而且还直接牵扯到 政府在人们心目中的公信力。政策规避现象的发生，对政府权威和政府公信力的 消极影响十分巨大。我们可以简单的想想，一旦政策规避现象发生，人们对政府 必将失去信任，进而直接损害政府形象，威胁社会稳定，严重的话还将有可能使 政府陷入合法性危机的深渊不能自拔。 本章小结 作为文章的第一部分内容，在本章，主要是对政策规避现象的相关理论知识 进行了梳理。首先对政策规避的一些相关概念做了界定，包括政策规避的定义及 表现形式；其次，在此基础上对政策规避现象产生的一般原因进行简单分析；最 后，在分析了政策规避现象产生的原因后，对我国社会现实中政策规避现象的表 现和消极影响进行了阐述和评析。 黑龙江大学硕士学位论文 第二章执行主体与制度在政策执行中的重要地位 第一节执行主体的构成 政策执行主体具体来说可以分为两部分，一部分是政策执行的组织与部门即 由中央政府和地方政府的各部门和组织所组成；另一部分是政策执行组织的人格 化形式即政策的具体执行者行政人，行政人又可以细分为政策的直接执行者 和政策的具体接受者即政策对象。 一、政策执行组织与部门 政策的执行组织与部门作为政策执行主体是以政策执行所必须依赖的载体 形式出现的，主要是指政府机构，包括中央层面的各部委、直属机构等，也包括 省、市、县、乡等基层行政机构。在政策的具体执行中，他们都起着执行主体的 角色，只是分工不同而已，中央层面的行政机构主要是负责执行一些宏观和长远 的大政方针政策，而基层的行政机构在扮演政策执行主体角色时，所负责执行和 实施的是一些较为具体的政策。事实上，大部分的政策执行角色主要是由基层行 政机构所承担的。政策执行组织和部门的具体构成是这样的： 中央行政机构。这是国家最高层面上的行政机构，在政策执行中起着决定性 的作用，政策的制定和执行的起点都在中央行政机构。我国的宪法明确规定：中 央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，是最高的国家行政机关。中央人民 政府具体由各部委和直属机关单位组成，而各部委及中央直属机关单位是中央人 民政府的职能机构，在各自负责的行业领域内负责执行相应的职能，管理和执行 国家具体行政事务。在政策的执行中主要有三种职能：第一种就是监督职能。具 体讲就是说，国家为了使制定出来的政策能够顺利的得到贯彻和落实，就需要对 基层行政机构在政策的执行问题上进行监督，而这一重任自然而然的落在了中央 层面的行政机构上。第二种职能是执行权。虽然大部分的政策由基层政府机构来 执行，但是还有一些政策的执行需要由中央层面的行政机构来执行。主要是些 需要从宏观考虑、和从大局出发的涉及一国范围的政策。第三种职能是地方政府 第二章执行主体与制度在政策执行中的重要地位 之间的协调权。涉及多个地方政府间的政策时，很多时候需要中央政府出面来协 调，否则直接影响政策的具体执行。比如铁路的建设。 地方行政机构。地方政府机构主要是指省、市、县、乡四级行政机构。在具 体的政策执行中，地方行政机构主要是负责实施和落实上级的政策和指示，他们 在政策执行中，无论在时间还是空间上都要小于中央行政机构，当然省、市、县、 乡的权力作用范围也是依次递减的。尤其是县、乡一级应该算是我们国家的最基 层行政机构了，它们是政策的最直接和具体的实施者，具体的政策很多都由它们 来贯彻。 二、政策执行组织的人格化形式行政人 作为政策执行的人格化形式，政策执行中的具体行政人指的是以政策执行主 体名义执行政策的具体行政组织中的人。换句话说他们是一群职业人，以执行政 策为其主要工作内容的职业群体。政策制定出来以后，政策执行的效果如何主要 看由什么样的人来执行，也就是说行政人起着决定作用。正如邓小平说得：“要看 执行政策的人 回 我们知道，行政人也是具体的人，所以他们也是普通人，也有我们普通人的 正常利益，但是在政策的执行中或者说作为国家行政机构的“公家人 ，他们却是 在扮演和充当公平和正义的角色，他们要主持最大的公平，维护最美的正义，实 现最永远的善。作