（行政管理专业论文）绩效评估视野下有效政府的构建.pdf

摘要 摘要 在当代中国走向现代化的进程中，以合理的政府绩效评估制度为基础，来探 讨政府有效运行的制度路径，并以此构建有效政府，乃是实践科学发展观思想， 深化政府行政体制改革，建构公共服务型政府之所需，本文拟以此问题进行研究。 基于上述思路，笔者以有效政府为研究对象，采用系统比较、历史分析、抽 象上升到具体的研究方法，首先从政府行政体制改革进程中存在的主要三个具体 方面问题展开立论，也即第一章导论分别从管理主义的危机所产生的一系列组织 机制低效、人员的帕金森定律等问题；推行政府机构改革，实现政府职能转型过 程中所存在的深层次问题以及传统的政府行政绩效评估指标在实际的绩效评估过 程中反映出来的无法满足政府行政体制改革要求的弊端问题展开。通过对国内外 在有效政府问题上的既往研究进行综述，在阐述国内外在有效政府内涵界定的基 础上，将国外研究从管理主义、宪政主义、新公共管理三个理论层面进行归类， 将国内研究从政府内在职能转型和外在数量规模的有效性方面分类，从中提炼本 文的研究视角，进而提出本文的研究意义及难点。 其次，第二章分别将科层制理论、公共产品供给理论、治理理论作为指导有 效政府构建的理论依据，并在理论研究的基础上，对相关核心概念进行界定，以 明确研究对象的内涵。第三章主要从构建的价值目标角度进行论述，将最终构建 的价值取向予以细化明确，给随后的解决问题阶段以引导。第四章从实际层面提 出政府当前所存在的行政效能低效的深层次凸显现状问题，即政府对经济“管 得过多，不能有效促进经济增长；政府公共服务效能的低下源于轻政策供给，过 分地注重了单纯的经济增长；政府潜在的信用危机、行政作为等涉及责任的问题， 并进行了成因分析和后果论述，为后文的具体构建路径做了铺垫。 本文的最后一章，主要论述绩效评估视野下有效政府构建的路径选择，结合 前面章节的理论研究以及论证分析，分别从构建的基本原则、构建的制度路径以 及构建的评价尺度三个方面展开论述，通过健全制度机制，寻求科学有效的构建程 序并结合政府绩效评估进行科学评价，以尝试构建有效政府。 关键词：有效政府，绩效评估，有效政府构建 a b s t r a c t a b s t r a c t i nc o n t e m p o r a r yc h i n a sm o d e r n i z a t i o np r o c e s s ，o nt h eb a s i so ft h er e a s o n a b l e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e m ，t oe x p l o r et h ei n s t i t u t i o n a l p a t h f o r g o v e r n m e n t s e r i e c t i v e o p e r a t i o na n dt h e n c o n s t r u c ta ne f f i c i e n ta n de f f e c t i v e g o v e r n m e n t , a r et ob et h ed e m a n do fp r a c t i c i n gs c i e n t i f i cc o n c e p to fd e v e l o p m e n t ， d e e p e n i n gr e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v es e t u p sa n dc o n s t r u c t i n gap u b l i cs e r v i c e - o r i e n t e d g o v e r n m e n t t h i sp a p e ri n t e n d st os t u d yt h ep r o b l e m b a s e du p o na b o v e m e n t i o n e d ，t h ep a p e rt a k e st h ee f f i c i e n ta n de f f e c t i v e g o v e r n m e n ta st h es u b j e c ti n v e s t i g a t e d ，a n dt h ea u t h o ra d o p t st h r e er e s e a r c ha p p r o a c h e s ， n a m e l y , t h es y s t e m a t i cc o m p a r i s o n ，t h eh i s t o r i c a la n a l y s i s ，a sw e l la sa b s t r a c t i o nt o s p e c i f i cm e t h o d s f i r s t l y , t h ep a p e rs t a r t sf r o mt h em a i ne x i s t i n gp r o b l e m si nt h r e e s p e c i f i cc a s e si nt h ep r o c e s so fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v es y s t e mr e f o r m t h a ti st os a y , t h ef i r s tc h a p t e r , t h ei n t r o d u c t i o ni sc a r r i e do u tf r o mt h r e ek i n d so fp r o b l e m ss e p a r a t e l y , w h i c ha r eas e r i e so fp r o b l e m so fo r g a n i z a t i o n a lm e c h a n i s mi n e f f e c t i v e n e s sa n d p e r s o n n e l sp a r k i n s o n sl a w , e t c ，d u et ot h em a n a g e r i a l i s mc r i s i s ，t h ed e e p s e a t e d p r o b l e m se x i s ti nt h ep r o c e s so ft h er e f o r mo ft h eg o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n sa n dt h e t r a n s f o r m a t i o no ft h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，a sw e l l 嚣t h ed r a w b a c kt h a tt h et r a d i t i o n a l g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e x e sc a nn o ts a t i s f yt h er e q u e s to f a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mr e f o r m t h e n ，a c c o r d i n gt os u m m a r i z i n gt h ef o r e p a s s e dr e s e a r c h f i n d i n g so ne f f i c i e n ta n de f f e c t i v eg o v e r n m e n th o m ea n da b r o a d ，i no t h e rw o r d s ，谢也 t h ed e f i n i t i o no ft h eg o v e r n m e n t ，t h eo v e r s e a sr e s e a r c hi sc l a s s i f i e di n t om a n a g e r i a l i s m ， c o n s t i t u t i o n a l i s ma n dn e wp u b l i cm a n a g e m e n t ，m e a n w h i l e ，t h ed o m e s t i cs t u d yi s c l a s s i f i e di n t ot h ei n t r i n s i ct r a n s f o r m a t i o no ft h eg o v e r n m e n tf u n c t i o na n de x t r i n s i c g o v e r n m e n tq u a n t i t a t i v es c a l e t h ef i r s tc h a p t e rm a d eaf u r t h e rs t u d yt o e x t r a c tt h e p a p e r sf i e l do fv i s i o na n dp r o p o s er e s e a r c hs i g n i f i c a n c ea n dd i f f i c u l t yp o i n t s s e c o n d l y , t h es e c o n dc h a p t e rp u tt h r e et h e o r i e sf o r w a r d ，w h i c ha r eb u r e a u c r a c y , t h es u p p l yo fp u b l i cp r o d u c t sa n dg o v e r n a n c et h e o r y , t og u i d et h ec o n s t r u c t i o no ft h e e f f i c i e n ta n de f f e c t i v eg o v e r n m e n t m e a n w h i l e ，o nt h eb a s i so ft h e s et h e o r i e s ，t h i s c h a p t e ra l s od e f i n e st h ec o r ec o n c e p t sr e l a t e d ，s oa st om a k et h em e a n i n g so fr e s e a r c h t t a b s t r a c t 一 o b j e c tc l e a r t h et h i r dc h a p t e ri s m a i n l yf r o mt h es t a n d p o i n to ft h ev a l u eg o a l so f c o n s t r u c t i n ge f f i c i e n ta n de f f e c t i v e g o v e r n m e n t i t g i v e s t h ev a l u eo r i e n t a t i o n s c l a s s i f i c a t i o n , 1 1 1o r d e rt ol e a dt h ep r o b l e ms o l v i n g t h ef o u r t h c h a p t e rs h o w st h e p r o f o u n da n dp r o m i n e n tp r e s e n ts i t u a t i o np r o b l e m so f p o o ra d m i n i s t r a t i v ee f f i c a c y t h e s ep r o b l e m si n c l u d e st h a t g o v e r n m e n ti n t e r v e n e se c o n o m yt o om u c ht 0p r o m o t e e c o n o m i cg r o w t he f f e c t i v e l y ；g o v e r n m e n tp u b l i cs e r v i c ee f f e c t i v e n e s si si n1 0 ws t a t u s 0 r l g n o n n gp o l i c i e ss u p p l ya n d e m p h a s i z i n gt h eo n l ye c o n o m i cd e v e l o p m e n t e x c e s s i v e l y ；, t h ep r o b l e mi n v o l v e sg o v e r n m e n tp o t e n t i a lc r e d i tc r i s i sa n da d m h l i s 乜a t i v e c o n d u c t i o n ，e t c b e s i d e s ，t h ef o u r t hc h a p t e ri st oa n a l y z et h ec a u s eo ff i o 咖面o na n d c 0 n s e q u e n c e s ，s oa st ol a yt h eg r o u n d w o r kf o rf o l l o w i n gc o n s t r u c t i n gp a t h t h el a s tc h a p t e rm a i n l yd i s c u s s e st h ep a t hc h o i c eo ft h ec o n s 咖c t i o no f e 伍c i e n t a n de f f e c t i v eg o v e r n m e n tu n d e rt h ef i e l do fv i e wo f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n c o m b i n e d w i t ht h e o r ys t u d ya n da n a l y s i so f a r g u m e n tm e n t i o n e da b o v e ，i ti sc 耐e do u t 舶mf l o u r a s p e c t so fc o n s t r u c t i o n ，w h i c ha r ef u n d a m e n t a lp r i n c i p l e s ，i n s t i t u t i o n a lp a t ha n do p 城0 n s c a l e p a r t i c u l a r l ys p e a k i n g ，t h ea u t h o ri n t e n d st oa t t e m p tt oc o n s 咖c ta ne 丘i c i e n t 姐d e t t o c t l v eg o v e r n m e n tb ym e a n so fi m p r o v i n gi n s t i t u t i o na n dm e c h a n i s m 1 0 0 k i n gf o r s c i e n t i f i ca n de f f e c t i v ec o n s t r u c t i n gp r o c e d u r e s ，嬲w e l la sm a k i n g s c i e n t i f i c 鹊s e s s m e n t 谢t hg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t k e yw o r d s ：e f f i c i e n ta n de f f e c t i v eg o v e r n m e n t ，p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n , c o n s h l l c t i o no f e f f i c i e n ta n de f f e c t i v eg o v e r n m e n t i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名： 日期：加j 净月日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名： 导师签名：叠至 日期：加夕年月日 第一章导论 1 1 问题的提出 第一章导论 在当代中国走向现代化的进程中，以合理的政府绩效评估制度为基础，来探 讨政府有效运行的制度路径，并以此构建有效政府，乃是深化政府行政体制改革， 建构公共服务型政府之所需，本文拟以此问题做一探讨。 1 1 1 管理主义的危机要求构建有效政府 “管理主义 作为在过去的二、三十年间主导世界各国政府改革的理论 基础、变革理念以及价值取向，其所倡导的“市场化”、“追求效率 和“管理主 义 政府模式等思想，至今在某种程度上仍对我国政府的行政体制改革有着一定 的借鉴意义。然而随着经济、社会和全球化的发展，特别是从2 0 世纪末开始至今， 知识经济时代以其所蕴含的“核裂变”的方式，冲击着世界的各个角落和人类社 会生活的方方面面，与此同时也引发了人类社会有史以来最深刻的变革，接踵而 至的就是新的经济基础迫切需要上层建筑的同步更新。如果说支撑“管理主义 政府模式这座大厦的基础是工业经济的话，那么，当知识经济叩响了新世纪的大 门时，“管理主义 政府模式产生危机则是必然的。【l 】因为，知识经济的兴起已经 为经济全球化注入了日益高效的催化剂，在这种“催化剂”的作用下，急剧地加 速着全球经济一体化的进程，从而将经济全球化水平不断地推向了更高的发展层 级。从世界范围来看，伴随着经济全球化的进程，“政府管理 也呈现出全球化的 发展趋势，这使得全球性的“政府效能 横向竞争成为一种现实。政府绩效与政 府合法性的单一的纵向参考的时代已经结束，政府治理能力的竞争，已经并将继 续在更大程度和更大规模上，在世界各国政府之间迅速展开，政府治理能力已经 被公认为一国综合国力和竞争力的一种主导性因素。【2 】然而工业时代以官僚制为其 政府模式组织结构的组织体制却不断被证明存在着严重的缺陷，其效率悖论、效 率中心主义导致的目的与手段悖论【3 】等问题，使得官僚在对待其所负责的具体工作 上采取得过且过和不负责任的态度，并导致与其宗旨完全相反的结果的出现，即 电子科技大学硕士学位论文 不可预见性和效率低下【4 1 ，从而不可避免的造成了政府在发挥职能过程中的低效表 征以及管理学中所提及的机构臃肿、官员规模膨胀的帕金森定律的问题的出现。 因此，打破单一的效率中心，以效益为基础，构建有效政府，成为历史发展的一 种必然选择。 1 1 2 政府职能转型需要构建有效政府 改革开放以来，我国已进行过五次较大规模的政府机构改革，使政府职能逐 步转变，从管理走向服务，机构设置得以精简，行政效率不断提高。但是，政府 机构改革还没有完全到位，仍然存在着一些深层次的突出问题，这些问题主要体 现在政府管理凸显“管理”而忽略“服务 ；重视经济产品的生产而忽略公共产品 的供给；重视单一的经济效率而忽视综合的经济效益等方面。具体而言，在行政 体制和经济体制改革的过程中，政府受固有观念和传统体制的影响，存在着重管 理轻服务的问题，政府在经济管理上过多的干预，对社会公共事务的管理较为忽 视，行政职能的泛经济化现象较为严重，各级政府已经普遍习惯于以分配经济指 标来衡量政府作为以及影响或控制社会运行速度和发展方向，高度重视经济产品 的生产，认为经济实力的提升有助于提升国力，提高广大人民的物质生活水平， 在无形之中忽视了随着时代发展人民普遍增长的对公共产品的需求，尤其是政府 关于公共服务的制度性供给和政策性供给，这两种关乎政府有效的核心内容往往 被经济产品的强势所掩盖。这种单一的重视经济效率而忽视综合的经济效益的政 府行政方式，虽然在一定程度上加速了经济的发展，但从根本上阻碍了以科学发 展观为指导，走可持续发展的道路，最终建构和谐社会的发展目标的达成。为此， 十七大明确提出了加快行政体制改革的目标、重点和主要任务，政府职能转型的 问题就是其中的重点。目前的政府职能转型还不到位，我国还存在着公共产品和 服务供给不足，社会事业发展滞后，社会管理水平不高，社会管理和公共服务职 能配置相对薄弱；政府部门之间的职能交叉、政出多门、权责不清等突出问题， 甚至有些专门领域的管理体制还存在着多头管理、重复管理的现象。 1 1 3 政府行政绩效评估指标的创新需要构建有效政府 政府绩效评估，是落实科学发展观，创新政府管理的重要举措，也是衡量政 府有效性的一个重要指标。传统的行政绩效评估指标在实际的绩效评估过程中所 2 第一章导论 反映出来的弊端已经无法满足政府行政体制改革的要求。主要体现为： 第一，行政绩效评估指标模糊 在实际的绩效评估过程中，由于政府的投入与产出之间关系的难以确定，政 府的产出主要是以提供服务的形式出现， 与量从本质上都缺乏指标量化性，因此， 性的，指标总体呈现模糊性。 不同于私营企业的产出，此类产出的质 传统的政府行政绩效评估指标大多是定 第二，传统行政绩效评估指标凸显政府的政治统治和经济管理，轻视社会管 理与公共服务 政府绩效评估是在一定的制度环境下进行的。制度本身界定了参与的资格、 形式、范围等方面。我国目前的行政管理体制和官僚制度所形成的制度规范不利 于公众、社会组织和第三方评估机构等参与政府行政绩效评估。p j 行政绩效评估指 标更多的是由上级政府制定并下达，下级政府只对上级负责，政治统治的指标评 估更为显著，绩效评估的方式也大多采用上级主管部门或政府机构进行考核，考 核的指标也多以经济指标为主，考查政府的经济管理能力。在这种绩效评估的制 度环境下，公众很难参与到政府的行政绩效评估过程当中，难以发挥公众对政府 社会管理、公共服务职能的绩效监督和评价，从而导致了传统政府行政绩效评估 指标中社会管理和公共服务的指标稀缺。 第三，传统行政绩效评估指标对政府服务公众的指标体系细化不够，较为笼 统，多以政治口号替代了科学的评估制度 由于政府的行政行为具有非营利性、公益性等特点，政府在提供公共服务的 过程中，公共产品供给大多以制度性、政策性公共产品以及一系列的中间产品j 为主，按照市场原理，进行成本一效益的描述，很难得出具体的绩效指标标准， 因此政府的公共服务指标体系存在细化不够，较为笼统、泛化的情况。同时，由 于在当前的行政体制环境下，政府行政绩效评估缺乏有效的制度保障，没有完善 的绩效评估相关法律制度的框架规范，导致无法建立起科学的评估制度，最终行 政绩效评估公共服务指标体系多流于政治口号，缺乏科学的内容。 由此可见，为更好的服务于政府的行政体制改革，充分提高政府能力，促进 经济和社会的全面发展，构建和谐社会，绩效评估指标的创新成为一种历史必然。 政府绩效评估有助于评价政府的有效性，反过来构建有效政府对于政府行政绩效 评估指标的创新和发挥作用也起着不可忽视的促进作用。 上述问题，从根本上都迫切需要我们关注政府的有效性问题，因此，在当前 情况下，结合绩效评估研究我国有效政府的构建问题成为我们的必然选择。 3 电子科技大学硕士学位论文 1 2 研究综述 1 2 1 国外研究综述 道格拉斯c 诺思曾经说到：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又 是人为经济衰退的根源。”【7 】历史发展的进程已经表明，政府与发展之间的关系是 非线性的，即政府既能促进发展，也能阻碍发展。因此，如何使政府更好地促进 发展避免产生阻碍，就迫使人们不得不重新思考怎样通过构建有效的政府，使得 人类社会与自然环境和谐、共存、发展。同时，西方国家在经历了“市场失灵” 与“政府失败 的双重打击之后，已经意识到：“在信息不完备、市场竞争不完全 的环境下，政府积极、有效的干预，可以实现帕累托改进( p r a e t oi m p r o v i n g ) 。 瞵j 而且人们所关注的重心也已逐渐发生改变，即从传统的对干预范围的关注转变为 对干预有效性的注重，逐步从对“有限政府 和“全能政府 的选择争论，上升 到了一个新的层面。 1 9 9 7 年在西方理论界，世界银行最早明确提出有效政府( e f f e c t i v es t a t e ) 的概念。在1 9 9 7 年世界发展报告中，有效政府是指“通过鼓励和补充私营企 业和个人的经济活动来起到催化和促进作用的政府。【9 】戴维奥斯本( d a v i d o s b o r n e ) 和特德盖布勒( t e dg a e b l e r ) 认为，有效政府即企业化政府模式，它指 的是“习惯性地这般行事的公营部门的机构，不断地以新的方式运用其资源来提 高其效率和效能。”【l o 】 概括地来说，西方理论界对于政府职能、模式、改革的认识与争论，即政府 应该做什么，政府应该在多大范围内发挥作用，政府与市场的关系等问题的研究， 是从管理主义、宪政主义和新公共管理等多个理论学派的角度进行的。通过综述 这三个角度的研究，能够为我们清晰地展现有效政府诞生的必然性，并为本文的 理论分析展开进行铺垫。 1 2 。1 1 管理主义的研究 管理主义从强调管理效率的视角出发，提出有效政府的两大理论模式是： 最小政府理论( t h em i n i m a ls t a t et h e o r y ) 以人类个人平等、公正的自由、 尊严和人权的神圣不可侵犯性为最高的和最后的价值，坚信个人的自主性是实现 正义、平等、公正、自由和福利的惟一的目的与手段相一致的途径。为了保持和 4 第一章导论 维护“自主性空间”的自足性和不遭到外力( 公共权力、利益集团以及外国势力) 的破坏，政府必须而且只能是只履行守夜者或交通警察之类功能的政府。【1 1 最小 政府理论是源于对人性幽黯意识的觉醒而提出的一种“戒慎恐惧”的社会组织方 案和经济自由主义以及公共选择理论。基于这一理论所述的预设和方法论原则， 布坎南( j 8 2 i l e sb uc h a n a n ) 从政府与作为整体构成要素的社会个体之间的“报酬 合约的交易 ，阿罗( k e n n e t ha r r o w ) 从社会选择的不可能性，萨谬尔逊( p a u l s a m u e l s o n ) 从公共物品供求的非市场规则，塔洛克( g o r d o nt u l l o c k ) 从政府管 制中的“寻租行为，尼斯卡宁( w i l l i a mn i s k n e n ) 和唐斯( a u t h o u yd e w n s ) 从科层行政的内在活动规律、奥尔森( m a n c u ro l s o n ) 从集体行动与搭便车行为 等不同视角、层次和领域，全面论述了官僚制政府失败的内在根源及矫正这些失 败所需的巨额成本，从成本一收益或稀缺资源配置效率的角度，论证了“最小的 政府是最好的政府”( 1 e a s tg o v e r n m e n ti sb e s tg o v e r n m e n t ) ，“较好的政府将 是较小的政府 ( ab e t t e rg o v e r n m e n tw o u l db eas m a l l e rg o v e r n m e n t ) 的结 论。【1 2 】 解除政府管制( d e r e g u l a t i n gt h ep u b l i cs e c t o ro fg o v e r n m e n t ) 理论是 2 0 世纪8 0 年代末期兴盛起来的一种政府改革理论。其主要代表人物是郝纳 ( c o n s t a n c eh o r n e r ) ，威尔逊( j a m e sq w i l s o n ) ，沃尔克( p a u la v o l c k e r ) ， 温特( w i l l i a mf w i n t e r ) ，迪埃留( j o h nj d i l u l i o ，j r ) ，伽威( g e r a l dg a r v e y ) 等。解除政府管制理论认为，虽然那些引发政府创新活动( i n n o v a t i o na c t i o n s ) 的各种因素( 如经济衰退与滞胀、日益紧张的能源、环境质量日趋恶化的意识的 觉醒、国内社会经济政策的屡屡失败) ，同时也复兴了政府职能范围和政府如何实 现其功能的重新思考，但核心的问题却是对政府行为的关注，即如何通过改革公 共部门( p u b l i cs e c t o ra n d o rp u b l i cs e r v i c e ) 的运作方式使各级政府更具 有回应性( m o r er e s p o n s i v e ) 、责任性( a c c o u n t a b l e ) 和有效性( c o s t e f f e c t i v e ) ， 以便满足社会和时代对政府提出的日益强烈的要求和期望。【l 到 这一理论认为，为形成一种新的公共服务的体制性文化，以达到政府模式的 改进，如下因素是绝对必要的：( 1 ) 、创建一个能使政府机构负责人拥有其管理所 必需的权威的体制。( 2 ) 、压扁科层组织，使政府较少具有科层化气质。( 3 ) 、为 了加大政府机构的独立性、自主性，必须首先重新界定政府人事制度与运行机制。 ( 4 ) 、简化行政程序，加速行政过程，提高行政效率。除此以外，解除管制理论 还提出了许多其他的政策建议。如关于管制规则，即政府必须改变过去的僵硬的 行政方式，使规则具有时代特征。具体内容为：从硬性规则转向导引原则；扩大 5 电子科技大学硕士学位论文 基层参与权力的运作过程和规则裁决过程，使各种统治资源的拥有呈分散化状态， 以社会力量制约和考核“控制者”，不仅节约大量的“交易费用”和法治化的运作 成本，而且由于将权力回归社会，社会组织和公民的权利空间得到有效的扩展， 制约权力的机制更加广泛和有效，“法治化”水平因此可进入新的历史阶段或水平。 r 1 4 1 1 2 1 2 宪政主义的研究 宪政主义强调在公共管理的过程中重新塑造政府。重塑政府理论就是在宪政 主义学派对公共行政的探索中产生，它是2 0 世纪9 0 年代初兴起的一种政府改革 理论。创立者是戴维奥斯本( d a v i do s b o r n e ) 和特德盖布勒( t e dg a e b l e r ) ， 两位学者在1 9 9 2 年出版了经典著作：重塑政府：企业家精神如何改变公共部门 ( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ：h o wt h ee n t r e p r e n e u r i a ls p i r i ti st r a n s f o r m i n g t h ep u b l i cs e c t o r ) 。在这一理论的研究范畴中，政府的功能是随着时代的演进 而不断变化的，时代决定了政府的作为取舍，因而界定政府职能就不能使用单一 不变的标尺。所以，时代演进的历史就是不断“重塑政府的历史。从时代变迁 的角度出发，重塑政府理论提出了对政府的能力、权威性、合法性的看法，它首 先认为所有的文明社会，都具有某种形式的政府。政府为集体决策提供机制，供 给有益于所有人的服务方式，为解决集体问题提供途径。其次，该理论强调，没 有有效的政府，所有的文明社会都不能有效地发挥其功能。从社会的发展变化就 可见一斑：工业时代的以庞大的、集权式的科层组织与标准化的“一个尺度适合 于所有的服务为特征的政府，无法承担起应对瞬变的信息社会和知识经济的挑 战的责任。第三，该理论确信，政府中的许多问题并不出在政府部门中的工作人 员身上，而是在于政府部门的体制上。问题的根源在于科层化的政府组织体制、 机制中存在弊端。第四，重塑政府理论认为，不论是传统的自由主义理论还是保 守主义理论，他们所提出的主张与政策建议都缺乏与当代政府所面临的问题的相 关性和针对性。最后，重塑政府理论追求平等的价值，对每个人都有平等机会的 公平价值较为推崇。综上所述，就理论上而言，重塑政府理论主要是将德鲁克 ( p e t e rd r u c k e r ) 、彼特( t o mp e t e r ) 、威尔逊( j s i f l l e sq w i i s o n ) 、邓明( w e d w a r d d e m i n g ) 、萨瓦斯( e s s a v a s ) 等众多著名学者、理论创立者的理论以及一部 分公共选择理论的综合。通过将不同理论中的共同趋向进行重新整合，在此基础 上，重塑政府理论提出了政府改革十大建议和原则：1 、政府应当是起一个催化作 用，是掌舵而不是划桨。2 、逐步形成社区拥有的政府，加大授权而不仅仅是服务， 6 第一章导论 逐步促成高度自治的公民社会。3 、打造竞争性政府，完善将竞争机制融入到公共 服务中的机制。4 、建立有使命感的政府，改变照章办事的组织，增强政府的能动 性和责任感，健全责任机制。5 、建立讲究效果的政府，转变传统的重投入不重产 出的机制，以健全激励机制，完善政府预算机制。6 、将顾客为导向的机制引入政 府改革，促进政府从单纯的官僚制转变为服务型。7 、打造有事业心的政府，将组 织成员的综合素质提升到成本、经济、效益、节约等各个要求层面。8 、建立有预 见性的政府，针对问题及时解决。9 、建立分权机制的政府，将政府层级向扁平化 深化改革，分权可充分调动部门成员的工作积极性。1 0 、引入以市场为导向的机 制，转变政府管理方式，增强政府能力。1 1 5 】 1 2 1 3 新公共管理的研究 新公共管理以彼得斯的政府治理模式理论为代表，提出构建政府有效的基本 思路。在对当代西方行政改革深入比较研究的基础上，彼得斯为未来政府机构提 出四种“更为系统的战略构想和模式，并从组织结构、人事管理制度、政策制定 和公共利益观念( 对“公共利益 和什么是“好政府”的理解和阐释) 四个方面 概括比较了这些不同模式的特点。这四种治理模式分别是：【1 6 】市场模式( m a r k e t m o d e l ) 、参与模式( p a r t i c i p a t i o nm o d e l ) 、灵活政府模式( f l e x i b l eg o v e r n m e n t m o d e l ) 、非管制政府模式( d e r e g u l a t i n gg o v e r n m e n tm o d e l ) 。这四种模式分别 从针对传统公共部门结构弊端，传统官僚制的组织结构和管理方式对行政效率发 挥的主要障碍，传统官僚制带来的政府僵化弊端，管制政府的弊端几个角度进行 阐述，提出从结构上引入竞争机制，下放决策和执行权力，在公务员管理上实行 合同聘用制和建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度，在政府与公众的关系 上，以公众为中心，以市场信息为准则制定公共政策，放权于基层管理者、顾客， 有效的鼓励公民参与，主张通过自下而上的分权方式进行决策，充分发挥基层机 构和人员在公共行政中的积极性、创造性。在体制结构上，主张控制体系宽松， 减少中间层次，政府内部不断创新组织机构，避免人浮于事、机构僵化，同时， 还主张取消公共部门众多的规章制度，去除繁文缛节等有利于政府革新的观点和 举措。 1 2 2 国内研究综述 在西方学术界对有效政府问题研究的基础上，我国学者从不同的研究视角， 7 电子科技大学硕士学位论文 对“有效政府 的内涵进行了探讨。 1 从公共权力的层面进行研究，刘伟、吴总健提出，“公共权力中的有效政 府就是负责任的政府和有效率的政府，政府的有效性必须通过明确政府角色与提 高政府机构的能力来实现。 【1 7 】黄丽华认为，“有效履行公共管理职能的政府，首 先应该使公共权力的运行与政府公共管理的公共精神在价值上保持一致。其次， 政府还必须提高公共权力的运行效率，以利用有限的社会资源创造出更多更好的 社会产品。 2 从政府职能均衡的视角展开讨论，郭艳华指出，有效政府作为一个相对的 概念，“是要在充分考虑市场和社会的需求以及自身能力的基础上，才决定政府能 够做什么，在应该发挥作用的领域找准政府的着力点，在不应该发挥作用的领域 坚决退出，以有效地引导经济社会发展。归根到底，有效政府取决于政府、市场 与社会三者之间的均衡，是三者均衡的合理选择。 【1 9 】李娜、吴英永认为，在充分 认识到政府对市场的正向推动作用以及存在不可忽视的缺陷的前提下，“有效政府 是指能够作为不偏向的第三方发挥支持市场作用的激励和约束型政府。即一个作 用与能力相适应，体制设计与客观需要相适应的能力良好机构；在既定的能力条 件约束下，实现与市场或者社会力量的职能均衡。 【别 3 从政府运作的成本及其所带来社会收益的关系层面进行研究阐述，刘鹏指 出，政府运行过程中涉及到运行的成本问题，成本开支是否能够体现有效性，能 否带来有效的社会收益是一个重要的研究视角，因此，他认为，有效政府“是指 一种运作成本低于其工作所带来的社会收益的公共权力执行机构。，【2 l 】郁建兴、徐 越倩提出，社会主义市场经济的发展内在的要求是需要一个有限性和有效性辩证 统一的政府，有限政府是指政府与市场之间在法治前提下应保持作用空间范围， 而“有效政府是指在有限政府的基础上，政府活动符合成本收益原则，使政 府绩效处于最佳状态。m 】沈晓冬认为，“有效政府是指政府运作所产生的社会收 益大于所用的社会成本。衡量政府是否有效主要从两个维度加以考察。一是政府 自身的管理，即政府的人事、财政、决策、执行、监督等制度是否有效；另一个 维度是政府对社会公共事务的管理，即政府能否有效地提供高质量的公共产品。 瞄】这一观点的本质是政府通过有限的社会成本支持，来取得预期的社会目标。王 秀娟和王瑞娟主张，“有效政府是指在公共行政活动中，政府按照行政目标的要求， 以尽可能少的行政成本，获得尽可能多的行政产出。这里的有效包括效率和效益。” 2 4 】 4 从政府的组织效率、效益与效能的视角去考察，陈康团提出，“有效政府 8 第一章导论 是指有效率和有效果的政府。政府的工作效率越高、工作效果越好，就越能推动 社会经济的发展，从而为政府的财源准备了良好的基础，同时也能有效地从社会 上汲取属于政府的那部分财源。【2 5 】朱正梅则认为，“有效政府是指办事高效、能 实现经济与社会持续发展的政府，而不管政府机构规模大小。【2 6 j 张明主张，“有 效政府就是一个具有较高组织效能、效率、适应性以及创新能力的政府，它应该 拥有一个具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制。它是一个分权的 政府，通过下放权力，鼓励那些直接面对顾客者更好地利用自己的决策；它是一 个掌舵而不是划桨的起催化作用的政府，将竞争机制注入到提供服务中去，注重 成本，将服务对象( 学生家长、排队更换驾照的人们或一般公众) 视为顾客，以满 足顾客而不是官僚制度的需要为目标。 【2 7 】对此问题，王甲成的观点是，“有效政 府是指政府运转高效，公共管理民主化，政府更加负责任，具有回应力，政府更 加守法、廉洁、公正。有效政府是在小政府的基础上，对政府能力、质量的强调。 有效政府不仅注重行政理念的创新，更注重行政组织重塑和行政组织整体效能的 发挥，着重强调行政组织系统结构的完善，以提高行政机构的效率。”哪】 综上所述，国内学者在有效政府的内涵研究上大多有自己不同的研究视角和 看法且并非源于专门研究有效政府模式的理论成果。这些研究要么是从有效政府 与其他政府范式的关系角度( 而且重心不在有效政府) ，要么是在其他范式研究中 进行的简短描述，真正将有效政府作为一个明确的概念并加以详细阐释、界定的 论著极少，这其中就有毛寿龙教授的观点，即“有效政府，应该既是技术上有效 的政府，也是配置上有效的政府，更应该是具有制度效率的政府。极其有效的政 府，是三者皆各的政府。而极端无效的政府，则是三者皆无的政府。 【2 9 】张中祥、 吴开松在其研究成果从有限政府到有效政府：价值过程结果、【3 0 】有效政 府的理论基础及其构建【3 】以及论有效政府 3 2 】等一系列论文中是从对“有限 政府”的再审理入手，提出有效政府的内涵应包括价值、过程和结果三个层面， 并从这三个层面展开进一步论述。胡家勇认为，“有效政府意指这样一种政府，它 既能最大限度地校正市场失灵，又能避免自身失灵和自身非效率。，【3 3 】颜廷锐则提 出，“关于有效政府的内涵，虽然没有统一说法，但是一般认为一个政府如果是有 效的，它就必须满足以下几个方面的要求，即它必须具有科学决策、依法行政、 较强的适应性、廉洁高效、民主行政的能力 ，【3 4 】要具有这些能力，政府必须是法 治政府、民主政府、有限政府和分权政府。 1 2 2 1 基于政府内在职能转型的有效性研究 9 电子科技大学硕士学位论文 当前，在我国全面构建和谐社会和加快行政体制改革的形势下，有效政府的 一个显著特点就是加快政府职能的转变，使得政府从