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摘要 公民参与社会事物管理主要方面是在公共行政中的参与。这个过程是公民与政府 相互交流的过程，也是国家与社会力量较量的过程。在我国强国家一弱社会的格局 中，公民参与要么处于弱势地位，要么则流于形式。要真正地实现公民对公共事物的 管理，实现。一切权力属于人民”的承诺，从根本上讲就是要壮大市民社会的力量， 为公民参与创造一个有效的制度平台，建立有效的沟通渠道，增强公民话语权的力量。 有了社会力量的保证和法律制度的保障，公民才能够在清楚了解自身权益的基础上， 增加并保持对政府管理公共事物的积极性与热情，形成公民与政府之间的良性沟通。 本文从公民与政府的关系入手，提出了公共行政中的公民参与问题。在界定了公 民资格与公民参与涵义之后，从公民参与的意义、公民参与的理论依据、公民参与发 展的动机、公民参与的特点等方面论述了我国公民参与的现状，芽指出目前我国公民 参与公共行政过程中存在着诸多问题，如市民社会弱小、参与制度缺失、人大作用发 挥不完全、公民参与意识不强和非政府组织行政化倾向严重等，从政府与公民两个视 角提出了实现我国公民在公共行政中参与的期若干途径。 关键词：公民资格公共行政公民参与 a b s t r a c t c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nc o m m u n i t ya f f a i r si st h em a i nm a n a g e m e n ti n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o np a r t i c i p a t i o n t h i sp r o c e s s i st h e p r o c e s so f i n t e r a c t i o nw i t ht h ec i t i z e n s i nt h ep a t t e r no fs t r o n gn a t i o n a la n dw e a k s o c i a l ，c i v i cp a r t i c i p a t i o no ri naw e a kp o s i t i o n ，o ri sg o i n g t ot r u l y r e a l i z et h ec i t i z e n s o ft h em a n a g e m e n to fp u b l i ca f f a i r sa n da c h i e v et h e c o u n i t m e n to f ”a l lp o w e r sb e l o n gt ot h ep e o p l e ”f u n d a m e n t a l l ys p e a k i n gt o t h ep u b l i ca n ds o c i a lf o r c e st oc r e a t e8 2 1e f f e c t i v ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n t h es y s t e mp l a t f o r m ，t h ee s t a b l i s h m e n to fe f f e c t i v ec o m m u n i c a t i o nc h a n n e l s a n de n h a n c et h es t r e n g t ho ft h er i g h to fc i t i z e n sw o r d s t h e r ea r ea s s u r a n c e s o fs o c i a lf o r c e sa n dg u a r a n t e eo fl e g a ls y s t e m , t h ec i t i z e nc a nb eo nt h eb a s i s o fc l e a r l yu n d e r s t a n d i n go n e so w nr i g h t sa n di n t e r e s t si n c r e a s ea n dk e e p m a n a g i n ge n t h u s i a s ma n de n t h u s i a s mo ft h ep u b l i ca f f a i r st ot h eg o v e r n m e n t ， f o r mc i t i z e nc o m m u n i c a t i n gb e n i g n l yw i t ht h eg o v e r n m e n t s t h e s et e x t sp r o c e e d sw i t hr e l a t i o nb e t w e e nc i t i z e na n dg o v e r n m e n t ，a n d t h e n p r o p o s e t h e q u e s t i o n o fc i t i z e n s p a r t i c i p a t i o n i n p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n a f t e rd e f i n i n gc i t i z e n s h i pa n dt h em e a n i n go fc i t i z e n s p a r t i c i p a t i n g ，e x p o u n dt h ef a c to fo u rc o u n t r yc i t i z e np a r t i c i p a t ei nc u r r e n t s i t u a t i o nf r o mc i t i z e nm e a n i n g ，c i t i z e nt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n ，c i t i z e n p a r t i c i p a t i o nm o t i v e ，c i t i z e nc h a r a c t e r i s t i co fp a r t i c i p a t i o n ，e t c a n da f t e r p o i n to u tt h eq u e s t i o n st h a tt h ec i v i ls o c i e t yi ss m a l la n dw e a k l y ，t h e p a r t i c i p a t i o ns y s t e mf l a w ，n a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sa f f e c tt h ed i s p l a y i n c o m p l e t e l y c i t i z e ns e n s eo fp a r t i c i p a t i o ni sn o ts t r o n ga n dn g 0 a d m i n i s t r a t i o nt e n d e n c y i n t h ec i t i z e n sp a r t i c i p a t i o ni np u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ，f r o mt h eg o v e r n m e n ta n dt h ec i t i z e nt w oa n g l e sp r o p o s e d r e a l i z e so u rc o u n t r yc i t i z e ns e v e r a lw a y sw h i c hp a r t i c i p a t i o ni nt h ep u b l i c a d m i n i s t r a t i o n k e yw o r d s ：c i t i z e n s h i p ；p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ； c i t i z e np a r t i c i p a t i o n 声明 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在本 学位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发表或 公布过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学历而使 用过的材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均已在论文 中作了明确的说明。 研究生虢卑泸辞妇炉 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅或 上网公布本学位论文的部分或全部内容，可以向有关部门或机构送交并 授权其保存、借阅或上网公布本学位论文的部分或全部内容。对于保密 论文，按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名： 辑 溅6 月确 硕士论文论公共行政中的公民参与 1 引言 长期以来，在对待政府与公民的关系问题上，公共行政理论界偏向将政府置于“管 理者主体”的位置，由此导致的结果是个人作为公民在政治权力面前拥有公民权利； 而作为被管理者，个人几乎成为政府的属民，在行政权力面前只具有选择权，任其摆 布。在公民与国家、被管理者与行政的双重关系中，个人反而失衡或被肢解了。”而 居于管理者地位的政府部门在传统官僚行政理论思维定势和方法指引下，几乎没有有 效的渠道或根本手段加以解决，政府与公民这种关系已经无法适应当今的形势变化 了。这种不适应性可以概括为政府的行政行为，既缺乏效率和效益，甚至也不公平 有鉴于此，重新认识和确立公民与行政的关系正是当代行政学的一项重大任务。 1 1 本文研究课题的理论意义应用价值 公民参与体现了主权在民的思想，是卢梭社会契约论的再现。代议制的间接民主 模式虽为大多数国家采用，但这仅仅是某些人代表人民行使政府职权，人民在本质上 丧失了自主。目前政府行政权力过于强大而侵害公民权正是这种民主模式弊端的一个 体现。随着2 0 世纪六七十年代以来的世界范围内的公民参与运动的加强，“强势民主” 的直接民主模式逐渐被不少学者推崇。新公共行政与新公共服务理论都提倡以公民为 导向，在政府与公民之间建立合理的对话机制，鼓励公民参与，实现由传统的官僚制 向服务型政府的转变，以公平、正义和公共利益作为政府的价值目标。公民参与体现 了直接民主模式，是民主的本质之义，是推动民主行政的基础动力。因此，要改变现 实中政府运作效率低下、行政权力侵占公民权利、社会公共利益遭受破坏的状况，就 必须扩大公民参与的深度和广度。 公民参与是现代民主政治的一种具体体现，它不仅能促进民主政治的发展与进 步，而且还能预防和解决某些公共问题的产生。从个人层面来讲，参与能够保证公民 权的实现。参与有一种正面教育的功能，通过教育过程使公民了解个人的社会定位， 以及权利与义务的意义，进而产生参与的动机，从而促进公民的参与意识，提升公民 的公共责任感。从政治层面来讲，参与有助于民主政治的发展。现代民主政治与公共 行政的发展，需要公民行动的支援和配合。成熟的公民参与可以使权威的官僚制经由 公民参与转型为民主行政；参与也有助于强化政治体系的代表性和回应性，从而加强 政府的合法性。从公共管理层面来讲，参与有助于公共事务的推行，有助于公共服务 。李图强公共行政与公民参与的关系北京工业大学学报2 0 0 4 ，6 硕士论文论公共行政中的公民参与 效能的最大，有利于加强公民对公共利益的重视。 1 2 国内外研究概论及发展趋势 “当代国际社会科学界关注的主导性论题已经是行政与公民之间的关系问题。” o 。由于行政管理范围的逐渐增大，管理的事务越来越多地与公民发生直接的联系， 行政与公民之间关系的融洽与否将影响到一个国家政治稳定情况的好坏。 国内研究情况：在行政与公民关系方面研究较多的是学者俞可平，其著作 治理 与善治、全球治理、增量民主与善治较为全面、深刻地阐述了新的历史条件下 行政与公民之间应采取合作的态度来共同治理社会。 研究公共行政和公共政策中的公民参与的文章中，在阐明了公民参与与政治参与 的区别之后，对公民参与对我国民主行政的重要意义、现阶段我国公民参与的特点和 存在的问题以及相应的解决方法和实现公民参与的途径都作了深刻的阐述。 在公民参与的涵义上，“广义上的公民参与除了上述政治参与以外，还必须包括 所有关于公共利益、公共管理等方面的参与”o 。党秀云在论公共管理中的公民参 与一文中指出，公民参与是现代民主政治的一种具体体现，它不仅能促进民主的发 展，同时从个人层面、社会层面、政治层面和公共管理方面都有重要的价值和影响。 对于目前我国公民参与的特点，学者戴玉琴认为，我国公民参与存在着政治取向和取 向并存、参与热情与政治并存、自主性参与和非理性参与并存以及形式主义与非责任 化并存的特点。梁波在当代中国公民政治参与的制约因素中写到在公民参与存在 的问题方面，经济与教育的落后、传统政治文化的影响、制度上的不完善和公民参与 意识不强都是造成公民参与不足的原因。对应以上问题，扩大公民参与的就必须加强 相应的法制建设、完善参与制度、提高公民的文化水平和参与意识。 国外研究情况：2 0 世纪六十年代，新公共行政理论便提出了公共行政的价值目 标，即社会公平、代表性、响应、参与和社会责任感。它打破了传统公共行政中的以 官僚为中心和以效率为价值耳标的取向，将公民提到了与政府平等的地位，视公民为 全球化背景下治理的合作伙伴之一。珍妮特v 登哈特和罗伯b 特登哈特在新 公共服务服务，而不是掌舵中对民主公民权作了阐述，并提出服务于公民， 而不是服务顾客，将重视公民权、服务于公民、追求公共利益和重视人的价值作为其 理论的基本理论内涵。而实现公民权和追求公共利益的基础只有广泛的公民参与，只 有公民参与能够达到最佳的政治结果、可以实现民主目标、可以增强政府的合法性。 而在公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略一书中，作者约翰克 。杜钢建公民参与宪政发展的必然趋向转引自椰j c r b c o m z y w n 6 c a l 2 1 5 5 , h t m o 张霞，朴贞子重塑公民参与从管理学视角像政策过程的公民参与东方论坛2 0 0 4 ( 5 ) ，p 1 1 2 1 1 5 2 硕士论文论公共行政中的公民参与 莱顿托马斯则具体提出了“公民参与的有效决策模型”，为在具体的公共行政中提 高公民参与的效率创造了模板。除此之外，阿尔蒙德的公民文化从政治文化的角 度深刻分析了影响公民参与意识的因素。 综合国内外研究情况，认识到公民参与是解决政府与公民关系问题的基础和关键 之后，对公民如何参与行政，具体的操作是怎样的，这是各国学者对此专题的一个研 究趋势。 1 3 本文的思路与研究方法 本文从政府与公民的关系入手，从社会契约论、市民社会和治理理论来论证公民 参与行政的理论依据；以中国传统政治、传统文化和当代政治特色为契点来分析我国 公民参与目前存在的问题及其原因；最后以新公共行政、新公共服务的角度提出解决 公民参与不足问题时政府所应表现的角色，根据“公民参与的有效决策模型”、第三 部门和社区自治来说明实现广泛公民参与的路径。 本文运用的研究方法如下： ( 1 ) 辩证唯物主义和历史唯物主义理论作为理论分析工具。研究社会政治现象， 当然要以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，这是贯穿本文的基本方法，也是本文 方法论的基础，同时本文还借鉴7 国内外一些相关的理论成果。 ( 2 ) 理论联系实际的方法本文的各个部分都有一定的理论支撑，而每个部分 的分析则是依据相应理论再结合中国实际的情况而进行的，这样使问题的阐述更加清 晰有力。 本文写作的目的是强调公民参与在政治现代化中的重要意义，并通过分析目前我 国公民参与的状况及问题，找出建立公民参与机制、保障公民参与并扩大公民参与深 度与广度的各种路径。 硕士论文论公共行政中的公民参与 2 公共行政中公民参与的涵义及理论基础 公民参与是公民权利的体现，各国宪法中都有相关明确的规定。公民依据公 民权来参与管理国家的公共事物。科恩认为“政治社会中的成员资格是公民权” 公 民权是一国公民资格的体现，公民按其公民资格行使参与权利是民主社会的本质涵 义。 2 1 公民参与问题的研究背景 公民参与程度的高低直接反映了政府与公民关系的好坏。若政府处于强势地位而 公民处于绝对的弱势，那么公民参与一定会是非常表面化和形式化的，甚至是不可能 真实存在的；若政府与公民处于一种对等的关系中，则公民才有可能真正地参与到社 会公共事物的管理中去。对政府与公民关系问题的研究，行政管理各有代表性的理论 都有自己的观点。 2 1 1 对政府一公民关系问题的研究 传统公共行政只关注行政效率而忽视公民权利。在传统的公共行政中，行政人员 或行政组织追求的价值目标永远都是行政效率。从韦伯的官僚制体制的建立到西蒙的 理性模型，传统的公共行政一直把效率作为最重要的目标。公民被认为是公共行政服 务的“当事人”，也就是服务的接受者。“在许多情况下，在老公共行政之下动作的公 共机构正是以这样一种方式来对待它们的当事人的。当事人被认为迫切需要帮助并且 政府中的那些人通过公共项目的实施来努力提供他们所需要的帮助。这些机构中的人 们最终就不可避免地被视为在控制着依赖这些机构的人们。”固因此，公民并没有 被看作是与政府权利对等的另一方，在对社会公共事物的管理中，只有政府是唯一的 权力主体。公民对政府只有服从的义务，而没有参与政府行政管理的实质权利。政府 的一切决策都是为了实现行政效率，而忽略了社会公平与正义。 新公共管理将公民视作顾客。在新公共管理理论中，政府部门运用了企业管理的 经验，希望解决传统公共行政下官僚腐败与行政效率低下的问题。企业的成功管理经 验被广泛运用于政府的日常管理之中。因此，公民被看作是政府提供服务的顾客，公 民通过购买公共服务从而与政府发生买卖关系。“他们可以寻找最有可能强化他们市 。【美1 科恩论民主嗍北京：商务印书馆1 9 8 8 p 4 6 。【美】珍托特v 登哈特，罗伯特b 登啥特新公共服务一服务而不是掌舵伽北京：中国人民大学出版 社2 0 0 4 f 5 5 2 0 4 硕士论文论公共行政中的公民参与 场地位的一方或立场。尽管他们需要国家，但是他们与国家没有任何道德关系，而且 他们仅像顾客商品的生产者那样通过购买或不购买他们的产品来控制其( 国家的) 官 员。椰政府的企业化运作使它必须清楚了解公民对其提供的公共服务的满意程度与意 见反馈，这样公民的主体地位得到了一定的体现。但是由于新公共管理理论仍然是为 了解决行政效率低下问题，因此在这个理论中，政府对公民的关心只是从提高自身绩 效的前提下进行的，并不是真正地从人性化的角度来为公民服务。 新公共服务将政府与公民对等起来，并向公民提供优质的服务。新公共服务理论 的核心内容是追求公共利益、关注公民权和广泛的公民参与。新公共服务的学者认为 与政府互动的对象不能简单地看作是顾客，而应该是公民。这里的公民是一种完全意 义上的公民，是具有管理社会公共事物权利的主体之一。公民被描述为在一个更广大 社区环境中权利的享有者和责任的承担者。公民不仅是追逐自身利益的顾客，更多地 则是对公共利益的追求。政府作为管理社会公共事物的组织，其追求的目标更应该是 公共利益。因此，在公民广泛地参与到公共行政管理的过程中，政府必须大力加强公 民参与渠道的建设与完善，使政府与公民之间的沟通顺畅，加大对公民的回应力并以 公共利益为价值目标为公民提供优质的服务。新公共服务理论从人性化的角度，以整 个社会的公共利益为着眼点，将政府与公民的关系定位于社会公共事物的共同管理主 体，政府与公民之间是平等协商，互惠互利。 2 1 2 公民参与是行政民主化的必然要求 民主行政是相对于官僚行政而言的一种行政模式，是以权力的分散性和公民参与 公共行政为典型特征，以行政机关与普通公民身份的平等性为行为前提的管理模式。 美国学者文森特奥斯特罗姆提出，“民主行政是多元化的、复合的、重叠的决策主体 运用市场机制进行公共决策的一种制度安排”。o 我国学者张成福认为，民主行政“从 静态上讲，它是一种政府管理体制，在该体制中社会公民能够直接或间接地参与影响 全体成员决策的制定，并保障政府及其公职人员负责。从动态上讲，民主行政是一种旨 在保障公民权利和自由，维护公共利益，重视代表性和公民参与的行政管理行为”。 从 学者们的观点可以看出，民主行政非常强调政府与公民的互动，主张公民对政府活动 的参与。在官僚制民主基础上进行扬弃而来的民主行政中，公民参与是其核心之义， 是实现行政民主化的必然要求。 民主行政的价值理念诱发了行政与公民关系的变化，公民参与行政的问题也越来 ow a l z e r 。m i c h a e l 1 9 9 5 。t h ec i v i ls o c i e t ya r g u m e n t i nt h e o r i z i n gc i t i z e n s h i p e d r o n a l d b e i n e r 1 5 3 - 7 4 a l b a n y ：s t a t eu n i v e r s i t yo fn e wy o r kp r e s s p 1 6 0 。转弓l 自陈可行政民主化民是的路径选择中国行政管理2 0 0 5 ( 7 ) p 3 0 转引自陈可行政民主化民展的路径选择中国行政管理2 0 0 5 ( 7 ) p 3 0 - 3 1 硕士论文论公共行政中的公民参与 越受到重视。公民参与是民主行政的主要内容，是民主行政的主要标志。新公共行政 提倡在公共事物中广泛程度的公民参与。它寻求增加在组织机构事务和公共政策形成 过程中所有公共部门员工的参与，它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行 政，从而使公共行政更响应公众呼声。这可以从新公共行政学派的代表者的观点中看 出沃尔多强调参与是新公共行政的主要观点之一，“新公共行政提供在公共事务中 广泛程度的公民与公务员参与，它寻求增加在组织事务和公共政策形成过程中所有公 共部门员工的参与。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公 共行政更响应公众呼声和以顾客为中心”。o 弗雷德里克森认为“公共行政”之所以称 为公共行政，而不称为“政府行政”乃是因为它“应该更广泛的界定、显示所有集 体公共行政的形式或方向，应该以加强变迁、回应和公民参与的观点来管公共组织与 机关”，o 新公共行政学不仅期待政府能够通过观念与行为的转换解决社会存在的尖锐 矛盾，更期待着公共行政进入到一个全新的领域，即当代民主社会中，建立民主行政 的模型。民主行政要求公民需要是行政体系运转的轴心，即公众的权利或利益应高于 政府自身的利益扩张和利益满足。政治的民主必须实实在在地体现在民主行政的过程 之中。 2 2 公民资格和公民参与 公民资格是作为一种法定的权利被写入各国宪法的，公民是一个法律概念，一个 人只要是一国公民，他就具有参与该国公共事物的资格与权利。公民资格是公民参与 的前提出基础。 2 2 1 公民资格的涵义 关于公民资格的涵义，许多学者有不同的观点。公民资格理论的先驱马歇尔，将 公民资格分为公民的，政治的，社会的三个方面，即公民资格的三个要素。公民资格 的公民方面是个人自由所必不可少的权利，包括人身自由，言论、思想自由，财产权 和获得公正的权利。公民资格的政治方面指参与以议会和代议制政府为依托的政治权 力运作过程。公民资格的社会方面指公民的经济福利与安全以及公民。充分分享社会 遗产和按社会一般标准过文明生活的权利”回。 巴伯认为公民资格是“强民主”的核心要素，在他看来，公民资格是在一个共同 。 美】康特妮马克- 雹哲( 中) 张梦中新公共行政寻求社会公平与民主价值中国行政管理2 0 0 ( 2 ) p 4 4 。 美佛雷德里克森公共行政的精神北京：中国人民大学出版社2 0 0 3 p 2 0 4 。t i lm a r s h a l l ，c l a s s ，c i t i z e n s h i p ，a n ds o c i a ld e o e l o p r n e n t - e s - s a y sb yt hm a r s h a l l d o u b l e d a y & c o m p a n y , i n c g a r d e nc i t y ，n e wy o r k 。1 9 6 4 ，p 7 2 6 硕士论文论公共行政中的公民参与 体内参与过程的结果，“从强民主角度看，参与和共同体是一个社会存在模式 公民资格的两个方面” 达伦道夫认为“公民资格是一个在法律中得到表达的概念，在这个意义上，它是 一种法律思想。它描述权利，通常是居住在城市中的人的特权，它创造一个 法律至上的共同体；它使那些属于该共同体的人不受彼此之间的伤害，并且，通过创 造一种俱乐部而使他们免受外部的伤害。”o 他将公民资格看作一个规定人们之间的 社会关系的原则框架，在这个框架内，一个人之所以与其他人平等，不是作为具体的 个人，而是作为权利承载者。正如达伦道夫所指出的，“公民角色包括为所有拥有这 一角色的人所拥有的一套平等的权利”，“公民资格是一种普遍化的权利”o 。 我国学者李图强在其著作现代公共行政中的公民参与中将公民资格定义为“公 民资格是一种国家共同体中正式成员的地位，公民资格不仅仅意味着服从国家的法 律，它必须是一部分地而不是全部地可以用权利加以界定的社会角色。”o 他认为“公 民资格的涵义必须包括权利与义务这两项”o ，其中权利包括保护性权利、政治性权 利和福利性权利三类，义务则是积极地公民参与。 综观上述观点，可以认为：公民资格是法律明文规定赋予公民的一种参政议政的 权利，是公民根据道德传统将公共利益置于首位，通过广泛的参与来实现自身价值和 公共利益的一种手段。 2 2 2 公民参与的涵义 2 2 2 1 民参与含义的界定 公民参与( c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ) 源于古希腊雅典的直接民主模式，古希腊的 政治哲学家认为民主便是人民的统治。卢梭提出著名的人民主权的原则，认为民主就 是人民主权，就是人民大众享有国家权力。到十八、十九世纪密尔的代议制民主理论 认为，代议制政府是理想上最好的政府。“但是既然在面积和人口超过一个小市镇的 社会里，除去公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能 的，从而就可得出结论说，一个完善的政府的理想类型一定是代议制政府了”o 但 是，随着现代西方社会的发展，学者对代议制民主提出了异议，他们认为，代议制违 。t 1 l 妇r s h a l l ，c l a s s c i t i z e n s h i p 。a n ds o c i a ld e o e l o p r n e n t e s s a y sb y t h i b r s h a l l 。d o u b i e d a y 脚a n y i n c g a r d e nc i t y ，n e wy o r k 1 9 6 4 。p 7 2 or a i fd a h r e n d o r f , c i t i z e n s h i pa n db e y o n d - i d 锚c i t i z e n s h i p i t i c a lc o n c e p t s s t u m o ra n dp e t e r h a m i l t o n ，r o u t l e d g e it h es o c i a ld y n a m i c so fa nv o f u m e1 9 9 4 e d i t e db r y a m2 9 2 oi l a i fd a h r e n d o r f c i t i z e n s h i pa n d y o n d ：i d e a , c i t i z e n s h i p _ c r i t i c a lc o n e e p t s 。s t u r n e ra n dp e t e r t i a m i l t o n ，r o u t l e d g e lt h es o c i a ld y n a m i c so f 锄v o l u m e1 9 9 4 e d i t e db r y a n 2 9 5 o 李图强现代公共行政中的公民参与d 【1 北京：经济管理出版社2 0 0 4 p i l o o 李图强现代公共行政中的公民参与嗍北京：经济管理出版社2 0 0 4 p 1 1 1 o 【美】潘恩潘恩选先商务印书馆1 9 8 1 p 2 4 6 7 硕士论文 论公共行政中的公民参与 背了自由的原则。“因为自由意味着自主，而代议制恰恰是由某些人代表人民行使政 府职权，人民在本质上丧失了自主。”国巴伯认为民主有两种形式，“一种是现存的 自由主义民主，他称这种民主为弱民主；另一种是理想的，但尚未实现的民主， 巴伯称之为强民主”o 这种强民主的实质就是扩大人民对政治的直接参与。而 这种强民主在经济与技术条件快速发展的今天不再是一种理想，它已经成为当代民主 理论的主要模式。 公民参与体现在公共行政领域为上文理论视角中归纳的新公共行政学派、新公共 管理理论以及治理和善治理论所主张的。公民参与”，这些理论都认为公民参与可以 使政府公共服务部门更能反映民众关心的问题，解决公民与政府的冲突，促使公共决 策合法化，并提高政府的行政能力。但是，“大多数公民参与的研究只重视政治参与， 即通常人们所理解的代议制政治下的参与型态，它局限于对民意代表、政务官员的选 拔和监督上。而公共行政中的公民参与管理和决策却没有得到应有的重视或在政治与 行政相分离下被肢解或模糊了。” 相应地大部分学者都对公民的政治参与进了界定， 很少有学者对公民的行政参与的内涵进行界定。而公民的行政参与与政治参与有很大 区别。 2 2 2 2 公民参与与政治参与的区别 公民政治参与的概念可界定为：“政治参与是普通公民通过合法方式参加政治生 活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。它是政治关系 中政治权利得以实现的重要方式，反映着公民在社会政治生活中的地位、作用和选择 范围，体现着政治关系的本质。” 政治参与强调的是公民参与政治活动，而行政强 调的是公民参与行政生活，且政治与行政本身就是两个不同的概念。“古德诺在政 治与行政一书中指出，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的政治功能，即国 家意志的表达与国家意志的执行。他并且把这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。 因此，相对于政治参与，公民的行政参与更集中于国家在个别和细微事项方面即行政 领域的活动。当然，行政参与是与政治参与是有必然联系的。古德诺认为，政治与行 政只能相对地二分开，“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上 是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责，尽管这些国家意志的具体细节 在表达时，必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则。也就是 说，尽管人们能够区分开政府的主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些 咖军宁，王炎直接民主与间接是主北京：生活读书新知三联书店1 9 9 8 p 3 。刘军宁。王炎直接民主与同接民主北京：生活读书新知三联书店1 9 9 8 p 1 2 o 魏娜公民参与下的民主行政国家行政学院学报2 0 0 2 p 1 9 - 2 2 。孙关宏，胡雨誊政治学上毒：复旦大学出版社2 0 0 z p l 9 4 8 硕士论文论公共行政中的公民参与 政府机关去行使。”因此，公民在公共行政中的参与与政治参与也不能截然分开， 所以，本文中公民参与与政治参与不可避免有很多相互交叉的内容。 因此，公民的行政参与可以理解为“由公民或公民团体组织直接地参与到公共行 政中去，表达自己的利益愿望，并对行政权力的行使进行有效监督。”。 2 2 3 公民资格与公民参与的关系 通过以上对公民资格和公民参与的涵义的介绍可以清楚地看到，公民资格是公民 参与的基础，如果公民没有体认到其所具有的公民资格，没有体认到自己的权利和责 任，没有体认到公民资格是公民权与公共责任的相互统一，那么公民参与就会变成一 种盲目的，甚至危险的行动，而且还会影响到公共利益的实现。 从现代到当代的公民权利与义务所发生的变化来看，公民权利在量上是显著增加 的，出现了近代政治中所没有的全民公决权、创制权、复决权、罢免权等。在这些权 利的保障下，公民参与达到了前所未有的程度。公民参与既是实现民主理想的有效方 法，更是学习如何发挥权利与义务的最佳途径，透过公民参与，使得公民个人对自身 公民资格的认识与理解得到了教育和发展。 公民参与是对公民资格的一个积极的实践过程。在这个过程当中，积极的公民资 格取代了代议制民主下的公民委托政府来负责公共事物管理的消极的公民资格，而是 真正地付诸实践行动来履行公民的权利与义务，来实现社会的公共利益。 2 3 公共行政中公民参与的意义 随着经济的发展和公民知识文化水平的提高，越来越多的公民开始参与到社会公 共事物的管理中来。这不仅仅是经济全球化发展的一种趋势，也是民主化发展的必然 结果。广泛的公民参与在满足公民多元需求的同时，对一国的政治与行政都具有十分 重要的意义与作用。 2 3 1 从个体角度看公民参与的意义 公民参与能够保证公民权的实现。参与具有正面教育的功能，通过教育过程使公 民了解个人的社会定位，以及权利与义务的意义，进而产生参与的动机，以通过实际的 行动争取公民权。通过参与可以使公民体认到个人有让社会、公共官僚体制改变其行 。【美】古德诺政治与行政华夏出版社1 9 8 7 p 1 3 o 粱莹普治税野中我国公民的行政参与优秀硕士学位论文p 3 8 9 硕士论文论公共行政中的公民参与 为的自主权利与能力，进而通过参与保证公民权的实现。 公民参与能够促进公民意识的觉醒，提升公民的公共责任感。当公民最大限度地 参与各个层面的管理运作时，他们可以受到民主教育的社会化或社会训练的过程，这 样就有助于发展公民个人在民主生活中所具备的态度、心理素质与实际参与的技巧和 知识。通过参与行政，一方面能够完善政府管理的不足之处，另一方面可以提升公民 对政府及他人的责任感。没有参与，公民就会缺乏参与公共事务的“主人翁”意识和 责任感，就会对政府产生一种疏离感。因此，参与可以使公民个人有机会学习或获得民 主政治的知识和态度，并自觉地履行公民责任。 2 3 2 从政治角度看公民参与的意义 公民参与可以增强政府合法性。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属 于人民。”政府作为公民权力的行使代表，其存在的合法性就在于社会公众对政府权 威与行为的认同与满意程度。广泛的公民参与可以将公民的声音有序地传递给政府， 让政府及时了解民意并积极地调适方针政策来满足公民的要求，使政府与公民之间形 成一个良性的循环，使公民对政府权威与行为认同感不断加深、强化，从而增强政府 的合法性。 公民参与可以促进民主政治发展。科恩认为“民主是一种社会管理体制，在该体 制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”回也就 是说，公民参与是民主的重要指标，参与的广度与深度直接反映着民主的广度与深度。 同时，参与的广泛发展能从本质上提高公民的政治素养，提高公民对政治的积极性， 公民参与的发展将促进民主政治的发展。 公民参与可以维护政治稳定在经济全球化发展和民主思想的广泛传播影响下， 公民素质的提高为公民参与政治与行政提出了新的要求，有序及制度化的参与渠道不 仅可以满足公民对自身利益表达的欲望，进一步讲，更能疏通政府与公民之间的交流 屏障，减少公民因参与途径的缺失而造成社会矛盾产生的可能性，从而起到维护政治 稳定的目标。 2 3 3 从公共行政角度看公民参与的意义 公民参与有利于优化公共行政效率。公民是公共事物的管理主体之一，较之政府 的行政管理手段不同的是，公民是通过对政府行政决策、行政过程、行政结果乃至对 政府行政人员的有效监督来实现管理的权利。在公民监督政府行政行为的过程当中， 。【美】科恩论民主m 北京：商务印书馆1 9 8 8 p 1 0 1 0 硕士论文 论公共行政中的公民参与 政府必须时刻保持清醒的头脑及高度的自觉性，这些都有利于提高公共行政的效率。 公民对政府的监督不仅是事后监督，还延深到事前监督与事中监督。这样就能保证政 策决策在形成阶段及实行阶段充分体现社会的共同利益，使政府决策朝着健康的方向 进行而不至于造成不必要的损失。同时，广泛的公民参与能够有效调动公民积极性， 实现广泛的社会动员，使政府行动得到公众有力支持，从而不断的为政府注入新鲜活 力。公民参与有利于形成公众与政府良性互动关系，培养公民团结一致，奋发向上的团 队精神。此外，由于公众参与能够使政府广泛吸纳众人智慧和经验，从而利于政府科学 目标的形成，这无疑是提高政府效率的重要保证。 公民参与有利于实现公共政策决策的民主化、科学化。在现代社会里，公民的利 益要求和意愿表达是公共政策决策的重要依据，政策体系只有在广泛听取、吸收社会 各阶层、各利益群体的利益要求才能对社会各类利益要求、意愿进行协调与综合，使 分散的特殊利益整合为国家和广大人民的整体利益，便于达到人们的相互谅解，寻求 较一致的意见。而公民对公共行政的广泛参与，能够更加有利于保证政策体系正确反 映社会各阶层、各利益群体的利益要求和意愿，做出比较正确的决策，及时发现和纠 正决策中的失误，迅速解决政策体系和政策过程中的矛盾和问题。这就使得政策体系 能够及时有效地进行功能转换，并可以最大限度地防止决策失误。因此，公民参与使 政策体系能够与公民建立正常的沟通渠道，正确反映社会各种利益要求，并反过来也 使公民在一定程度上监督了政策体系的政策过程，从而促进政策体系实现公共政策决 策的民主化、科学化。 公民参与有利于公民有效监督行政权力。我国目前是一种强国家弱社会的现 状，在这样的权利架构之下，政府的行政权力始终处于社会权力的中心，政府相对公 民来讲始终处于一种强势地位之上。绝对的权力导致绝对的腐败。这样的状况势必会 造成政府权力腐败程度的加深，只会带来越来越低的行政效率和越来越多的权力腐 败，以及对社会公共利益的忽视，最终损害社会公平与社会正义。社会是制约国家的 核心力量，作为制约政府权力的重要力量，社会必须充分发挥作用。社会发挥作用的 前提是市民社会的壮大与发展，而市民社会的壮大与发展则必须依靠公民自治能力的 提高。公民参与正是这样一个提高公民自我管理与参与社会管能力的重要方式。公民 在市民社会力量的支持下，通过对公共行政的直接参与来实现对政府行政的及时、有 效监督，从而弥补其它监督政府主体如人大、上级政府部门等的监督不足。 公民参与有利于保证行政的公共利益取向。政府作为公共权力的代表机构，是公 共权力的授予者和委托权力的执行者，公共利益作为政府的价值基础被提到特别突出 的地位虽然，近年来公共选择理论的兴起对这一看法提出了挑战，认为政府也是经 济人，也具有自利性，但无可否认。政府仍然是公共利益和实现社会正义的最合适的 硕士论文 论公共行政中的公民参与 代表者。在市场经济和民主政治条件下，公民参与使公共政策能够更好地体现公共利 益的要求，公民参与对于保证行政的公共利益取向有着重要的推动作用。公民通过合 法的参与方式表达影响着政府的政策过程，有助于推动社会分配利益的公共行政向符 合人民利益的方向发展，公共政策必须坚持以公共利益的实现、公共问题的解决为原 则。 2 4 公共行政中公民参与的理论基础 公民参与社会公共事物管理的权利源自于“社会契约论”的思想，公民被认为是 天生具有某些自由与权利的人，如人身自由权、财产自由权等。由公民让渡一部分权 利而产生的国家，只是代表行使管理权利的机构。社会与国家之间的关系是社会授予 国家一定的权利来管理社会，而社会对国家有绝对的监督权。但这样的思想对于我国 国情来讲，仍然只是理想状态。在我国政府权力是社会权力的中心，因此，在治理理 论的指引下，我们应该认清国家与社会、政府与公民之间应有关系的本质，认识到公 民与政府一样，是治理整个社会的共同的、平等的管理主体。 2 4 1 源于政治学的理论基础一国家与市民社会的二元化 第一个真正将市民社会与国家做出学理区分的是黑格尔。黑格尔认为，“市民社 会是处于家庭与国家之间的地带，它不再是只与野蛮或不安全的自然状态相对的概 念，更准确地说，它是同时与自然社会( 家庭) 和政治社会( 国家) 相对而言的概念”。 从市民社会与国家二者之间的关系角度出发，大体上有两种截然不同的架构模式： 一是以洛克为代表的自由主义者的“市民社会先于或外于国家”的架构，二是黑格尔 的“国家高于市民社会”的架构。这两种架构都将市民社会与国家对立起来，认为市 民社会与国家只有一方比另一方力量强大或凌驾于另一方之上，整个现实社会才有可 能平稳发展。 洛克强调社会先于国家，而黑格尔则认为国家高于社会，二者有一个共同观点， 即国家与社会的二元划分。 假若社会先于国家，国家是社会公众让渡一部分权力而形成的具有一定管理职能 的社会组织，那么国家意志理想上应该完全服从社会意识。但是社会有其自身的不足， 市民社会“不可避免地具有一种自我削弱的趋势，其根本要害在于市民社会本身无力 克服自身的溃垮，亦无力消弭其自身内部的利益冲突”圆，国家若完全听命于社会， o 邓正来国家与市民社会：一种社会理论的研究路径市民社会与国家学理上的分野与两桨构，p 8 9 o 邓正来国家与市民社会：一种社会理论的研究路径市民社会与国家学理上的分野与两架构p 硕士论文论公共行政中的公民参与 则会偏离其公平与正义的价值标准，整个社会便会出现混乱不堪的局面。 假若国家高于社会，社会的自身矛盾使国家管理公共事物成为必然。国家的权威 与武力保证能使社会保持稳定发展。但国家的这种权威权力在没有外力制约下会出现 自我膨胀的动机与可能性，同样的也会偏离公平与正义。绝对的权力导致绝对的腐败。 无论是哪一种假设，都会造成国家与社会之间的对立，而两者因对立而产生的矛 盾对社会公众来讲都是致命的打击。换一个角度，国家与社会作为两个要素即有冲突 的一面，但也存在和谐发展的可能性。一来国家的组织性与