（行政管理专业论文）贵州国有资产管理体制改革中的政府经济行为研究.pdf

摘要 本文以国有资产管理活动中的政府经济行为为研究目标，从中央与地方政府在国有 资产管理中关系的演变，以及地方政府经济职能的变迁为线索，借鉴国外发达国家、发 展中国家、经济转型国家以及我国东部发达地区国有资产管理的相关经验，对我省国有 资产管理过程中政府经济行为进行了相对综合的考查。主要研究的问题是：国内外政府 国有资产管理过程中政府经济行为的特点和绩效，我国地方政府国有资产管理中政府经 济职能变迁对经济行为的影响及其改革思路，以及我省国有资产管理过程中政府经济行 为的特点和创新的方向。首先结合全球范围内国有资产暨国有企业改革的大潮流，分析 了各国【虱有资产产生和发展演变的过程及相应政府经济行为的特点。然后集中分析了我 国地方政府经济职能的变迁对履行国有资产管理职能的影响，并在此基础上着重探讨了 贵州省清及国民经济发展的特点，认为我省国有经济结构性矛盾突出，现行国有资产管 理体制中“政府越位”与“政府缺位”的问题依然存在，新成立的国资委的管理绩效不 高，作为国资管理体制中间层次的国有资产经营公司的具体运做还存在不同层次的问题。 本文认为，贵州地方政府经济职能转变必须服从于地方经济发展的现状及要求；我省国 民经济发展的结构性特点决定了我省国有资产管理体制改革的目标和方向，也决定了国 有资产管理活动中政府经济行为的优化创新应围绕着我省国民经济发展的实际情况和新 的历史时期地方政府转型的目标这两个方面进行；应建立以产权为基础的经济秩序，提 高贵州经济社会发展的市场化程度指数，推动投资体制改革，提升政府资本运作的能力 等是优化我省政府经济行为。 关键词：国有资产 政府经济行为改革创新贵州 o nt h eg o v e r n m e n te c o n o m i cb e h a v i o r si nt h e r e f o r mo fs t a t ea s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e mi n g u i z h o up r o v i n c e a b s t r a c t ：t h et h e s i sf o c u s e so nt h eg o v e r n m e n te c o n o m i cb e h a v i o r s r e s e a r c hi ns t a t ea s s e t sm a n a g e m e n t i tt o o kt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e c e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t ，a n dt h ec h a n g e so fi o c a lg o v e r n m e n t e c o n o m i cf u n c t i o n sa sc l u e st oh a v eag o o de x a m i n a t i o no ng u i z h o u g o v e r n m e n te c o n o m i cb e h a v i o r si ns t a t ea s s e t sm a n a g e m e n tp r o c e s s ，w i t h e x p e r i e n c e sf r o md i f f e r e n tc o u n t r i e sa n dd e v e l o p e da r e a si ne a s tc h i n a t h em a i np u r p o s eo ft h er e s e a r c hi st oa n a l y z et h ec h a r a c t e r i s t i ca n d e f f e c t so fi t se c o n o m i cb e h a v i o r s 。t h ei n f l u e n c eo ni t sb e h a v i o r st h a t c r e a t e db yn e we c o n o m i cf u n c t i o n sa n da l s o ，t h em e t h o d so fr e f o r mt o i r e p r o v et h eg o v e r n m e n te c o n o m i cb e h a v i o r s i ng u i z h o us t a t ea s s e t s m a n a g e m e n t f i r s t 。i ti n t r o d u c e dt h ee m e r g e n c ea n dd e v e l o p m e n to fs t a t e a s s e t si nd i f f e r e n tc o u n t r i e s ，a n a l y z e dt h ec h a r a c t e ro fg o v e r n m e n t e c o n o m i cb e h a v i o r si nc e r t a i nd o m a i nu n d e rt h eb a c k g r o u n do fi n t e r n a t i o n a l r e f o r mo fs t a t ea s s e t si nt h ew o r l d t h e ni td e s c r i b e d 也ec h a n g eo ft h e l o c a la u t h o r i t y sf u n c t i o nt h a ti n f l u e n c e do ni t sf u l f i l l m e n to fs t a t ea s s e t s m a n a g e m e n t i ta l s ou n f o l d e dt h em a i np o i n t si nt h ed e v e l o p m e n to fl o c a l n a t i o n a le c o n o m ya n dc o n f i r m e dt h a tt oc h a n g et h el o c a la u t h o r i t y s e c o n o m i cf u n c t i o ns h o u l ds u b m i tt ot h er e q u e s to fl o c a le c o n o m y d e v e l o p m e n t t h es t r u c t u r eo fl o c a ln a t i o n a le c o n o m yd e v e l o p m e n th a s d e c i d e dt h ew a yo fs t a t ea s s e t sm a n a g e m e n tr e f o f i n t h ei n n o v a t i o no f l o c a la u t h o r i t y se c o n o m i cb e h a v i o r si sd o o m e dt ob ec o n d u c t e da r o u n dt w o k e r n e l s ，o n ei st h es i t u a t i o no fl o c a ln a t i o n a le c o n o m yd e v e l o p m e n t ，a n dt h e o t h e ro n ei st h ei n n o v a t i o no ft h el o c a lg o v e r n m e n tb yi t s e l f t oc o n s t r u c ta n e we c o n o m i co r d e rb a s e do nt h er e s p e c tt ot h ep r o p e r t yr i g h t ，t oi m p r o v e t h em a r k e t i n gi n d e xo fg u i z h o up r o v i n c e t oi r e p r o v et h eg o v e r n m e n t s a b i l i t yt h a tu s et h ec e r t a i nc a p i t a lt om a k em o r ep r o f i t sa r et h em a i np a r t st o i n n o v a t e o u r p r o v i n c i a lg o v e r n m e n t s e c o n o m i cb e h a v i o r s t h e g o v e r n m e n t sb e h a v i o r sh a si t so w nc h a r a c t e ra n du n c e r t a i n t y a n di tw i l l a l w a y sb ea ni m p o r t a n tt o p i cf o ru st os t u d y k e yw o r d s ：s t a t ea s s e t s ；g o v e r n m e n te c o n o m i cb e h a v i o r s ；r e f o r m ；i n n o v a t i o n ；g u i z h o u ； y7 8 7 5 2 2 目录 摘要。 英文摘要“ 1绪论1 2 国内外国有资产管理中政府经济行为研究概况3 2 1 政府经济行为的发展演变及其理论3 2 1 1 政府经济行为研究的起源与发展3 2 1 2 三种理论框架中的政府经济行为4 2 1 3 国内的相关研究一5 2 2 国内外国有资产管理中的政府经济行为7 2 2 1 国外国有资产管理中的政府经济行为一7 2 2 2 我国国有资产管理模式以及政府经济行为的具体表现8 3 地方国有资产管理中的政府经济行为一1 0 3 1 中央政府和地方政府在国有资产管理中相互关系的演化1 0 3 2 地方国有资产管理中的政府经济行为绩效简评1 1 3 3 地方国有资产管理中的政府经济行为改革思路1 2 3 3 1 改革的意义一1 2 3 3 2 地方国有资产管理改革模式及经验借鉴1 3 3 3 3 地方国有资产管理中政府经济行为的改革方向1 3 4 贵州国有资产管理中的政府经济行为1 6 0 4 1 贵州国有资产现状简述1 6 4 2 贵州国有资产管理体制的发展及现状1 6 4 3 贵卅l 国有资产管理中政府经济行为评价1 8 4 3 1 成绩1 8 4 3 2 主要问题2 2 5 贵州国有资产管理体制改革中政府经济行为创新2 4 5 1 贵州国有资产管理体制改革中政府经济行为创新的意义2 4 5 2 贵州国有资产管理体制改革中政府经济行为创新思路及内容2 4 5 2 1 创新思路2 4 5 2 2 创新的主要内容d a 2 5 6 结 吾2 9 图表目录 图3 一l2 0 0 3 年及2 0 0 4 年上半年我省国有及国有控股工业企业利润总额趋势 2 0 致谢 参考文献 附录 1绪论 1 。1 问题的提出 本文的论题包含了两个方面的内容：首先是国有资产管理的问题，其次是对政府经济行 为的研究。按照国内学者的观点，政府对国有资产进行管理的活动隶属于政府的经济行为。 然而目前国内对于政府经济行为的研究落后于对政府职能转变的研究，对于国有资产管理领 域内政府经济行为的探讨缺乏现象的归纳和理论的梳理。寻找两者的结合点是本文所面临的 挑战之一。 国内的研究人员认为国有资产( sr a t ea s s e t s ) 是属于国家所有的一切财产和财产权力 的总称，有其广义和狭义之分：广义的国有资产指政府以各种形式投资及其收益、拨款、接 受馈赠、凭借国家权力取得或者依据法律认定的各种类型的财产或财产权力。它包括经营性 资产、非经营性资产、资源性资产；狭义的国有资产指政府作为出资者在企业依法拥有的资 本及其权益，又称经营性国有资产。它包括企业国有资产、行政事业单位占有使用的为获取 利润而转作经营用途的资产、已投入生产经营过程的国有资源性资产( 李松森，2 0 0 3 ) 。国 有资产种类及管理方式的多样性，以及在管理过程中不断变化生成的动态复杂性，决定了国 有资产管理职能分散在政府不同的职能部门中。目前新成立的国务院国资委的监管范围主要 是中央所属企业的国有资产，即经营性国有资产。地方国资委的主要监管对象也可类推为地 方所属的国有企业。说明非经营性国有资产、资源性国有资产及其他相当种类的国有资产管 理尚未纳入规范的国有资产管理体系。据此对于本文而言，要将全部国有资产均纳入到研究 范围，理论上难度很大，也不符合国有资产管理的客观情况。因此笔者主要将经营性国有资 产作为主要的研究对象。这样做虽有以偏盖全的嫌疑，但也是为了尽量避免引起概念上的混 乱，同时也是出于对贵州国民经济发展和国有资产管理现状的考虑。 政府行为也有广义和狭义之分。广义上讲，政府行为是政府行政机关在法律范围内对社 会公共事务的管理行为，是一种特定人格化的行为。国内有学者把政府行为在运作中分为 硬、软两种：凡实体性政府行为属硬件行为，凡关系性政府行为属软件行为。又把政 府的硬件行为分为政治行为、经济行为、文化行为、社会行为和法制行为五类。其中政府的 经济行为则包括政府对于经济资源的配置，对于经济环境的改善，对经济活动的引导和对于 经济结构的调整等。依照市场管理功能的不同，又可以把政府经济行为分为提高效率行为、 反周期行为( 稳定运行行为) ? 维护公平行为、促进发展行为、培育市场行为、经济法治行 为、国有资产管理行为以及协调对外经济关系行为等。 本文在这些研究成果的基础上，尝试在国有资产管理这一狭义的领域内对政府经济行为 的现状迸行探讨，尤其是把研究的重点放在贵州政府在国有企业管理过程中的具体经济行为 匕。 1 2 论题的理论价值和现实意义 贵州拥有丰富的自然资源，但由于区位、地形、历史- 经济基础、社会等多种原因， 经济社会发展仍处于欠发达状态，与发达省区相比，实现工业化和现代化的任务仍然相当 繁重，路途仍很漫长。“一五”时期和“三线”建设时期，由于历史的原因全国生产力 均衡布局和备战的需要，贵州有幸承接了许多重大项目，这些项目以及此后中央和地方政 府投资兴建的其它项目成为贵州国有经济、国有资产的重要组成部分，同时也成为贵州在 社会主义计划经济、经济体制转型以及市场经济等时期国民经济建设的重要支柱，为贵州 和全国的经济社会持续发展做出了重要贡献。勿庸置疑的是，贵州的国有经济布局战线过 长、领域过宽，许多行业还被国有经济垄断，国有经济比重大、效率低、资产质量不高问 题突出，对地方经济社会发展的贡献下降。原因主要在于政府对国有资产的管理体制改革 滞后，政府管理国有资产的成本过高，还存在越位和缺位等问题，国有企业改制仍未完成。 贵州面临经济社会发展滞后、国有资产质量不高以及国有企业经营机制不灵活等困境。 由于国有资产、国有企业在贵州经济社会发展中的特殊作用，通过提高贵州国有资产的质 量，推进国有企业改革，发挥国有资产、国有企业在国民经济中的导向作用，引导贵州经 济社会走可持续发展的道路，任务越来越紧迫。而在这一过程中，由于政府与国有资产、 国有企业的特殊联系，如何转变政府对国有资产、国有企业的管理，提高其管理效率等政 府经济行为，成为决定国有企业改革成败，协调政府、企业和市场关系的重要方面。因此， 开展这一问题的研究具有重要的理论价值和实践意义。其理论价值在于，通过对既有文献 的评析，剖析目前国有资产管理中政府经济行为存在的问题，提出新的解决思路，丰富国 有资产管理中的政府经济行为研究。其现实意义在于，通过借鉴相关历史经验和教训，结 合贵州国有资产管理体制改革的实践需要，揭示问题、剖析成因，提出具体而可行的解决 思路，为推进贵州国有资产管理体制改革中政府职能定位、政府管理创新，从而提高贵州 国有资产质量，优化国有经济布局，发挥国有资产和国有企业对贵州经济社会实现跨越式 发展的作用提供决策参考。 2 国内外国右资产管理中政府经济行为研究概况 2 1 政府经济行为的发展演变及其理论 2 1 1 政府经济行为研究的起源与发展 根据国家与市场在资源配置中所处的不同地位，可以把国家划分为无政府社会( 自然 社会、后国家社会、乌托邦) 、守夜人国家( 诺齐克国家、古典国家) 、普通混合经济国家、 福利国家、全能主义国家( 曹沛霖，1 9 9 8 ) 。政府( 国家) 与市场的关系作为区分经济模式 的主要依据，常常被用于考察政府经济行为的功能和作用，它们之间的力量对比与关系变 迁不能不对政府经济行为产生深远的影响。因此针对政府经济行为的研究必然在政府与市 场的互动关系当中进行。 在传统农业社会当中，政府面临的是相对封闭的自然经济。土地是基本的生产资料， 家庭是基本的社会生产单位，生产方式分散而缓慢。在这种经济状态下，生产的目的是为 了满足生产者自身的需求，而不是为了交换。此时的“市场”不具备现代意义上的市场功 能，即生产要素及资源的分配功能。因此，这种结构简单的社会中的政府所具备国家和社 会管理的职能是单一化的，管理权力高度地集中在政府手中。 亚当斯密作为自由主义的鼻祖认为，对于市场，国家应奉行不干预主义，以创造宽 松的环境使“经济人”自由追逐各自的经济利益。在这种思想的影响下，政府扮演“守夜 人”的角色，只在国防、社会秩序及公共事业等方面发挥作用( a d a ms m it h ，1 7 7 6 ) 。 在全球资本主义市场经济体制中，市场抛开政府而自成体系。自由竞争是市场主体的 行为方式。但政府行为与市场行为并不能因此而被认为是简单的相互对立关系。早期资本 主义国家海外贸易的扩张，对殖民地的侵占和商品的海外倾销，需要政府的强势干预。但 贸易自由本身是反对政府干预的。在经济发展的同时，政府行为与市场行为复杂地交织在 起，相互促进而实现各自的逐步成熟，“看不见的手”和“看的见的手”相互产生着重要 的影响。 政府行为的“现代化取向”发端于欧洲历史上的工业革命。生产力的发展推动了社会 进入一个“商品交换”的时代。真正意义上的“市场”的出现以及发展壮大，导致政府管 理内涵的极大丰富。“看的见的手”所能产生影响的领域在扩大，可以说是工业化推动了政 府行为的现代化。政府“守夜人”的角色在历史进入2 0 世纪后受到了严峻的挑战。 两次世界大战推动了政府对社会经济进行干预的积极性。战后凯恩斯主义成为资本主义 世界新主流思想，以其就业、利息和货币通论的出版为标志，开创了宏观经济学的研究 领域，提出并解决了政府计划调节的理论和实践方向的一系列问题。但7 0 年代石油危机带 来的经济衰退，“滞胀”的出现及福利匡l 家财政状况的恶化，促使西方各国对宏观政策目标 进行调整，如强调把政府宏观调节目标转移到需求管理与供给管理相结合、国家干预与市场 调节相结合方面。学术界围绕着“市场失灵”和“政府失灵”两种现象进行了讨论研究，后 者意指政府干预市场的行为不能实现预期后果，大概形成了六种观点：球场裁判论。这 种理论源于德国弗莱堡学派创始人瓦尔特欧根，他的新自由主义观点把政府比作十字路口 的交通警察，只起着维持交通规则的作用。伯姆罗普克则提出著名的政府“球场裁判”假 说，认为政府的职能就是不偏不倚地执行比赛规则。上述比喻又被路德维希艾哈德和米尔 顿弗里德曼等接受和采纳。政府行为偏好论。这种理论从研究政府决策人结构、决策 程序和执行决策等方面，得出政府行为扭曲或偏倚的结论，这种偏倚会扭曲计划调节的方向 和结果。投票悖论。认为在国家的投票决策过程中，多数投票表决机制的最终结果并不 能产生公共物品的适度供应量，由于多数投票表决机制的低效率原因，可能最终不是由投资 者而是由独裁者来决定，这就会违背公共决策的意志。寻租理论。指政府官员的以权谋 私行为，人为地创造租金或“抽租”。寻租活动又被些学者称为人类社会弊大于利的竞赛， 叫做“负和游戏”( h o l m s t r o m ，m i l g r o m ，1 9 9 1 ) 。低效率常态论。约瑟夫斯蒂格里兹 认为，把公营部门与私营部门的效率进行比较，公营部门的经营成本相对偏高。这是由官僚 制度造成的。信息不对称论。由于市场运行的复杂性和多变性以及成本支付的原因，政 府对市场信息的全面获取和处理几乎是不可能的a “政府失灵”理论的提出在于詹姆斯布坎南等经济学家把经济人行为假设引入政 府行为理论的研究中，“古典经济学家以及他们的1 9 世纪继承者没能迈出这一步或许是可以 原谅的，因为他们隐含地假定，集体活动基本上是非生产性的，国家的作用应被限制在极小 的或者防御的职能上。这些经济学家们完全不可能想到，集体行为或政府行为居然能产生如 此多的好处或商品”( 詹姆斯 i l 布坎南，1 9 8 9 ) 。当个人面对着政府这类具有公共 权力的组织时可选择的余地很小，政府的权力具有普遍性和强制性，这种特性导致政府行为 的非平等有偿性( j o s e p he s t i l g i t z ，1 9 8 9 ) 。 传统官僚体制运行效率的低下，“全能型政府”备受诟病，公平与效率的矛盾、政府机 构膨胀、官僚主义、治理成本无限增长的、腐败等等现象成为政府备受指责的具体问题。在 这种背景下，西方国家在2 0 世纪7 0 年代展开了一场行政改革浪潮，尤其是以“新公共管理” ( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 运动为代表，试图重新定位政府功能以解决政府与市场二者都有 可能失灵的困境。 2 1 2 三种理论框架中的政府经济行为 在近一百多年的历史中，人类对政府管理领域的研究大致经历了三次“范式”的转变， 即从传统的公共行政学( p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ) 到新公共行政学( n e wp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ) ，再到新公共管理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 。三次范式的变迁派生出数 种理论流派，但其中有限政府理论、公共选择理论及新公共管理理论无疑是当代行政改革浪 潮中的主导理论。 一、有限政府理论 有限政府理论也被称为小政府理论或自由至上主义，其代表人物有哈耶克、罗伯特诺 齐克、米尔顿弗里德曼。 有限政府理论的主要观点为政府既是必要的，同时也是有限的。“政府的必要性在于其 是竞赛规则的制定者，又是解释和强制执行这些己被决定的规则的裁判者”( 米尔顿弗 里德曼，1 9 8 3 ) 。政府的有限性体现在“政府的权力必须分散”，因为权力集中在掌权者手中， 就是对自由的威胁，也是产生腐败的根源。弗里德曼把政府的职责范围限定在“保护我们的 自由以免受到来自大门外的敌人以及来自我们同胞们的侵犯，保护法律和秩序，保证私人契 约的履行，扶植市场竞争”( 米尔顿弗里德曼，1 9 8 3 ) 。实际上政府政策的利益既得者( 包 括非民选官僚和利益集团) 必然产生扩张政府规模的内在冲动，这种政府规模扩张可能带来 的收益并不一定被选民所享用。由于扩张政府规模意味着增税和扩大政府支出，因此成本主 要是由选民负担。限制政府规模就是对选民利益的保护，就是对自由市场功能发挥的保护。 二、公共选择理论 公共选择理论是一门具有独特内容、介于经济学和政治学之间的交叉学科，产生于2 0 世纪4 0 年代末，6 0 年代末7 0 年代初形成种学术思潮。1 9 8 6 年詹姆斯布坎南因创立公 共选择理论而荣获诺贝尔经济学奖。公共选择意指相对于市场个人选择的非市场集体决策。 人作为“一种最大化一个函数目标的有理性的动物”，在市场交易中往往要使自己的物品达 到边际效用最大化，结果使每个人都在市场交易中获益。但是市场中的个体在获取机会的条 件方面是不平等的。这种市场制度内在的缺陷导致市场本身无法实现公共目标，因此才需要 政府的控制与管理，通过公共选择，以“集体的非市场方式来解决问题。”这种公共选择过 程实质上是政府决策过程，是政府管理过程，就是通过公共政策的形成或制定过程来供给公 4 共物品，满足人们的需求( 刘炳香，2 0 0 3 ) 。 公共选择理论的核心观点是“市场经济有可能失败，但政府干预一定失败”，认为政府 职能必须得到限定。公共选择理论认为“政府失灵”具体表现在政府规模的扩张、寻租、决 策失误以及效率低下等方面。政府干预市场的经济政策之所以失灵，原因不在于政策本身， 而在于“实行这些政策所需要的政府行为假设与现实政治过程不一致”( 刘炳香，2 0 0 3 ) 。政 府官员“经济人”的角色心理对于政府实现特定政策目标的实现过程产生了很大的影响；政 治家的个人目标未必符合公共目标；而选民会把选票投给能为他带来更大利益的候选人。公 共行政理论的这种“经济人”范式可以直接论证政府失灵或政治失败( 方福前，2 0 0 2 ) 。 布坎南( 1 9 8 9 ) 针对解决“政府失灵”的具体措施而给出的建议包括“注意和重视规则、 宪法、宪法选择和对规则的选择”、建立政府机构内部的竞争机制、约束政府的税收和支出 活动、建立激励机制、加强监督等。“政府失灵的原因是约束政府行为的规则过时了或约束 乏力”，因此，必须通过改善规则，包括市场规则和政治规则，来约束政府的行为。宪法可 以起到使市场中参与交易者获利的这种“规则”，因此布坎南认为经济学也是宪法经济学。 三、新公共管理或重塑政府理论 新公共管理是2 0 世纪7 0 年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势， 它的产生源于政府行政能力下降、财政收入不足所引发的职能转变( 0 e c d ，1 9 9 6 ) 。西方各国 均根据自身的实际，分别制定了各自的政府再造方案，例如美国的企业化政府改革运动、英 国的“下一步”行动等。改革的内容涉及公共管理尤其是行政管理的体制、过程、程序及技 术等各个方面。 新公共管理运动中政府行为的转化体现在“掌舵而不是划桨”这口号中。奥斯本在其 摒弃官僚制中提出了“再造政府”的五项战略，即核心战略、结果战略、顾客战略、控 制战略和文化战略。其中的核心战略指公共组织必须明确自身的目标，必须明确自身的核心 职能，即掌舵职能。政府行为的合法性除了来自代议制和法律的授权，更来自公众参与下的 认可、配合与监督，为此必须提高政府行为的公开性与社会参与度。在网络化社会中，政府 必须和其他社会主体建立起合作伙伴关系，强化其社会服务意识与措施，扮演好其掌舵者的 角色。 奥斯本和盖布勒认为，在信息时代的社会中传统官僚主义治理模式已经破产，必须构建 起新的政府治理模式以适应时代要求。针对政府功能的重塑可以把各种政策的制定和制度的 维护比做掌舵，而把政策的执行，特别是公共服务的提供比做划桨。与公共选择理论 不同，重塑政府理论认为划桨的职责可由公麸部门、私营部门以及非盈利部门共同承担，即 政府不是公共产品的惟一提供者，政府行为的有效性相比之下收缩到一个更小，但也是更重 要的范围内了。 2 1 3 国内的相关研究 广义上讲，政府行为是政府行政机关在法律范围内对社会公共事务的管理行为，是一种 特定人格化的行为。徐颂陶和徐理明把政府行为在运作中分为硬、软两种：凡实体性 政府行为属硬件行为，凡关系性政府行为属软件行为。又把政府的硬件行为分为政治行为、 经济行为、文化行为、社会行为和法制行为五类。政府的经济行为则包括政府对于经济资源 的配置，对于经济环境的改善，对经济活动的引导和对于经济结构的调整等。( 徐颂陶，1 9 9 6 ) 探讨政府经济行为就是要探讨政府与市场的关系。吴忆萍( 1 9 9 6 ) 依照市场管理功能的不同 又把政府经济行为分为如下几类：提高效率行为、反周期行为( 稳定运行行为) 、维护公平 行为、促进发展行为、培育市场行为、经济法治行为、国有资产管理行为以及协调对外经济 关系行为。 吕忠梅、廖华( 2 0 0 2 ) 认为，我国处于经济转型期和加入世贸组织的制度背景下，政府 经济行为受到如下几个方面的挑战： 资源配置的市场化。我国社会主义市场经济体制的建立就是要确立市场作为资源配置主 体的地位。尽管政府配置资源的权力和影响仍将在一定范围内存在，但是其方式将发生根本 性转变，这种转变将促使“政府行为的目标、手段和形式发生重大而深刻的转变，也必将促 使政府行为规范的转变”。 企业行为的主体化。在计划经济时代企业的行为具有行政化的特征，政府则更多地具有 企业的特征。在市场经济条件下企业获得了自主权，政府不能再以行政命令对企业实施干预。 因此“这种企业主体化的过程也对政府经济行为构成了全方位的挑战”。 企业产权商品化。“企业产权商品化的重大意义是它将使企业的价值和政府的价值得以 重新评估”，政府不能再决定企业于市场中的生存几率，企业也必须斩断与政府的父子关 系，在市场中重新寻找自己的位置。“对政府而言，国有企业的存亡就是对政府经济行为能 力的一种检验，国有企业经营机制的转换成功与否、政府能否为企业产权的商品化创造条件， 都是对市场经济体制下政府存在和发展的价值的最好检验”。 交易过程的秩序化。“市场交易秩序的建立和完善，是中国政府经济行为面临的又一巨 大挑战a ”计划经济时代不存在真正的交易制度，而市场经济条件下政府所面临的迫切任务 就是“如何适应市场体系的扩大，而不断扩大交易秩序的规范，迅速改变交易秩序混乱的局 面”。 市场经济是法制经济，相对于市场行为而言，政府经济行为也必须在经济法的规范中寻 找其依据。为了能获得更大的权力，占有更多的资源，政府具有扩大规模的内在动力，通过 制定大量的行政法规，依法7 积极地干预经济活动，实为披着法制和市场外衣的计划经济。 与政府这种自我膨胀的冲动相反，毛寿龙( 2 0 0 0 ) 认为在既定的技术条件下，政府的能力是 有限的。能力有限的政府，如果要成为有效政府，其职能应该也是有限的。政府职能的有限 性必须通过市场化实现，不再直接经营竞争性物品和服务的生产和供给，让市场去生产和供 给竞争性物品和服务。在集体物品和服务的生产和供给方面选择多样化的机制，把政府的精 力主要集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境，建设市场制度，并促进市场 的有序运行。 企业市场主体地位的确立是政府分权的结果，这种分权是政府与企业、市场与社会的经 济性分权，随着市场经济的发展，我国市民社会的复兴有着必然性和必要性，因为市民社会 的成长“会弥补政府社会管理中直接管理能力的收缩部分”，故此政府主要应通过“扶持以 市场为中介，以契约关系为基础的市民社会来履行其社会平衡职能”。( 施雪华，1 9 9 8 ) 在经济转轨过程中中央政府必然在宏观经济调控中加强自己的能力，以保障整个社会经 济的良性运行，特别是在全球化时代，更要求全面提高政府的治理能力和综合反应能力。相 对于政府宏观调控职能而言，政府的微观规制职能同样也应得到加强，“在充分发挥市场对 资源配置基础性作用的前提下，政府行使微观规制职能以弥补市场不足、整顿和规范市场经 济秩序，已经和政府的宏观调控职能一起，荚同构成为市场经济正常运行的基本条件”( 李 郁芳，2 0 0 3 ) 。 政府与市场关系的调整也同样带动了中央和地方关系的调整。扬光斌认为地方政府行为 的市场化是在中央政府下放了公共经济管理功能的条件下出现的，结果使得中央政府不再具 体管理市场，地方政府扮演着推动经济市场化发展的更加重要的角色。地方政府为推动本地 经济发展而实行的“保护主义”却是一种反市场化的行为，因为实现经济发展与繁荣的目标 会带来政治上的利益，“发展经济事实上成为一种政治激励机制”，( 扬光斌，2 0 0 3 ) 因此地 方政府为实现经济发展目标而进行产权制度安排时的“理性选择”就可能与中央政府的宏观 目标不一致。 2 2 国内外国有资产管理中的政府经济行为 世界各国国情相异，在不同的历史时期出于不同的原因发展国有经济，兴办国有企业。 大体而言，这些原因有三个方面：政治性目的，即为了维护和巩固国家政权，抵御外敌入侵 或对外侵略，由国家控制某些经济要害部门：经济性( 经济调节性) 目的，即通过国家直接 投资经营，调节社会经济结构和运行，促进社会经济协调、稳定和发展；财政性目的，即扩 大财源以满足国家机关活动经费和统治者自身的需要。 2 2 i 国外国有资产管理中的政府经济行为 国外国有资产的内涵一般包括“国家的各级政府所拥有的土地和建筑物等不动产，政府 投资兴办的交通和水电等基础设施，以及由政府投资控制的国有企业和公私合营企业”。( 薛 誉华，2 0 0 0 ) 此处仅以国外国有企业的经营为例进行说明。 从国有资产所有权和经营权分离的角度出发，薛誉华把西方国家国有企业的管理体制归 结为三类：所有权和经营权合一、高度集权的管理体制。采用这种管理体制的国家有日 本、巴基斯坦、印度和突尼斯等；所有权和经营权合、适度放权的管理体制。采用这 种体制的国家有法国、意大利、英国等：所有权和经营权相分离的管理体制。这种管理 体制的代表是瑞典( 薛誉华，2 0 0 0 ) 。 另外，以职能权属配置为内容又可以分两种模式对国有资产进行管理：以财政部为 核心的管理体制。这种模式以德国、法国及英国为代表：成立专门机构对国有企业进行 管理。这种模式以意大利、瑞典及奥地利为代表。 西方资本主义国家国有企业的发展大致经历如下几个阶段：1 7 世纪中叶到2 0 世纪 2 0 年代，这一时期是国外国有企业发展的缓慢阶段；2 0 世纪2 0 年代到7 0 年代末、8 0 年 代初为其快速发展、繁荣兴盛的阶段；8 0 年代初至今为全面“私有化”的阶段。 西方国家国有企业的兴起与2 0 世纪2 0 年代末全球资本主义危机以及两次世界大战的爆 发有很大关系，也与凯恩斯主义成为主流思潮有着直接的关系。到7 0 年代后期西方发达国 家国有经济占国家g d p 的比重平均达i 0 9 6 以上。但由于资本主义性质决定了私人资本在市场 中受到更多保护，政府同时以运动员”和裁判员身份进入市场，难以保证市场公正， 也不能保证国有企业的经营效率。 7 0 年代石油危机的影响以及福利国家财政困境是导致国有企业私有化运动的重要原因。 为了解决国有企业管理中政府行为的失范，西方国家针对“政企分开”进行了种种尝试，但 效果不佳。大致表现在三方面：国有企业的所有者及其代理入，即使在法律规定了企业 产权由谁支配的情况下，都不会轻易放弃对企业控制。所有者和经营者之间的矛盾难以消除； 针对所有制和经营者之间的矛盾进行治理的成本较高，难以找到对企业经营最合适的控 制点：产权关系的存在使政府对企业具有管理监督权，可直接干预企业的工资、分红、 人事任免等。不论政企关系怎么调整，政企之间始终存在彳亍政约京关系。 进入9 0 年代以后尽管国有经济在西方国家g d p 中的比重有所下降，但国有企业仍旧存 在。在经济全球化时代政府和国有企业都面临着巨大的改革压力，政企关系被迫进行调整。 政府管理国有企业行为的改变体现在以下几方面： 强化政府服务功能。经济全球化时代迫使政府职能发生转变，把资源配置功能交给 市场。政府过度干预会扭曲市场机制，削弱国家的经济竞争力。与企业相比，政府在政治、 权力、人力、自然资源、信息资源等方面占有优势，因此转变政府职能，应开发政府有优势 的资源，从而界定政府职能边界，防止政府职能缺位、越位。 产权纽带使政府与国企不可能完全分离。政府要做的是增加制度择优供给，通过政府改 革，探索提高企业经济效益的机制：宏观上建立和完善市场经济体制框架，微观上推动企业 建立现代企业制度。 放松规制。市场失效为政府规制提供了足够的理由。但由于政府行为目标的多样性、 政府自由裁量权和寻租成本以及规制中信息不对称所导致的效率低下等问题的存在，使人们 对政府规制的有效性产生怀疑( r a t ir a m ，1 9 8 6 ) 。西方国家放松规制改革集中在公用事业、 交通运输、通讯服务等行业。政府放松规制意味着市场准入条件的宽松，私人资本与国有资 本在相同水平展开竞争，对后者直接形成压力。 推动私有化、法制化和市场化。2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，西方资本主义国家进 入了行政改革时代，多数国家都把私有化作为改革的起点。1 9 7 9 年至1 9 9 3 年，英国国有产 业的产值从占国内生产总值1 1 的比例下降到2 。私有化运动直接改变了政企关系，但这并 非其目的，至少不是其主要目的。 确定政府和企业各自在市场经济中的职责，是规范政府行为和企业行为的前提a 丽两者 行为边界的划定必须借助法制的手段。西方国家成功的实践在于将国有企业的经济目标和社 会目标相分离，政府针对不同的目标采取不同的策略。其次在国有企业内部建立现代企业制 度，以董事会形式在缓解政府过度干预的同时保证对企业的控制。这种方式就是市场化的方 式。市场化的道路就是法制化的道路，因为“市场经济就是法制经济”。 2 2 2 我国国有资产管理模式以及政府经济行为的具体表现 我国国有资产分类情况比较复杂：按国有资产的用途，可分为企业国有资产、行政事业 单位国有资产、资源性国有资产；按国有资产的性质，可分为经营性国有资产和非经营性国 有资产；按国有资产的存在形态，可分为有形资产和无形资产；按国有资产所处地域，可分 为境内及境外国有资产；按国有资产形成方式，又可分为自然界固有的国有资产、人工创造 的国有资产( 李松森，2 0 0 3 ) 。这种复杂性导致全国范围内存在不同的适应各地方特色的国 有资产管理模式。 我国国有资产管理模式在改革实践中经过摸索，形成了三种比较典型的模式：沪深模式 ( 包括上海做法和深圳做法) ，“一体两翼”模式和“9 8 模式”。上海和深圳积极推进国有资 产管理体制改革，形成了国有资产管理委员会、国有控股公司和国有控股、参股企业等三个 层次的国有资产管理体制，被称之为“沪深模式”；“一体两翼”模式指以财政部门为主体， 国有资产管理局和税务局作为其“两翼”隶属于财政部门的管理模式；“9 8 模式”指1 9 9 8 年 国家国有资产管理局被撤消，在我国国有资产管理体制改革的进程中展示出一种不同于以往 实践的模式，即将国有资产的出资者所有权分由不同的政府部门( 包括财政部及地方财政厅 局、经贸委、人事部和大型企业工委、稽查特派员公署) 行使，取消专司国有资产所有权代 理职能的机构。 我国市场化的改革道路就是要确立市场在资源配置中的主体作用。在市场化的资源配置 方式下，虽然政府在宏观上还必须发挥重大的调控作用，国有企业在资源配置中还占据着重 要地位，但传统由政府主导和配置资源的方式将发生根本性转变。这种转变是巨大的，也是 深刻的，它将促使政府经济行为的目标、手段和形式发生重大而深刻的转变，也必将促使政 府经济行为规范的转变。 由于我国国有资产形态的复杂性，导致了多重国有资产管理模式并行的局面。在该领域 中政府行为的复杂性是难免的。这里主要介绍的是经营性国有资产管理中的政府经济行为。 经营性国有资产以国有企业为主体，其管理是以国有产权为基础，以提高运营效益为目 标，以资产的占有和使用为对象所进行的管理活动。具体管理内容包括以下五个方面： 法律、法规和制度建设经营性国有资产的法律、法规和制度是其管理活动的基本规范 和准则。政府必须制定和实施一整套完备的法律、法规和制度，才能管理好经营性国有资产。 基础性工作经营性国有资产管理的基础工作有五个方面。首先是国有企业的清产核资。 是指根据一定的程序、方法和制度对国有资产进行清查、界定、估价、核实，核销、核定等 管理活动的总称；第二是国有资产的产权界定。指政府依法划分财产所有权和经营权等产权 8 归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的法律行为；第三是国有资产产权 登记。指国有资产管理部门代表政府对占有国有资产的各类企业的资产、负债、所有者权益 等产权状况进行登记，依法确认产权归属关系的行为；第四是国有资产评估；第五是国有资 产统计评价。 经营性国有资产的投资管理经营性国有资产的投资管理指为形成和维护经营性国有资 产而对国家资本金投入的管理，主要包括财政预算投资的管理、经营性国有资产投资立项管 理、经营性国有资产投资实施管理、经营性国有资产投资效果考核等四个方面。 经营性国有资产的存量管理经营性国有资产的存量管理是指对已形成生产能力和已具 备经营使用条件的经营性国有资产的管理，包括企业资产经营形式的选择和确定，经营性国 有资产存量保值管理，经营性国有资产流动管理等。 收益及分配管理经营性国有资产收益管理指对国有资本投资回报的管理，包括企业应 交收益和企业留存收益。经营性国有资产的收益分配管理指对国有资产收益收缴的管理，包 括国有企业上缴利润的确定、股利上缴、红利上缴、政府投资部门的投资收益上缴等内容。 9 3 地方国有资产管理中的政府经济行为 我国是单一制的中央集权国家，按照中央政府统一领导全国，地方各级政府分级管理的 原则管理国家事务。地方政府层级结构和条块结构的相互交错，构成了庞大而坚固的地方政 府体系，成为地方政府权力格局的组织载体，也决定了地方政府经济行为的特殊性。 3 1 中央政府和地方政府在国有资产管理中相互关系的演化 在传统计划经济体带4 下。国有资产的形态主要表现为国有企业中的存量资产，因而国有 资产管理的对象也集中于国有企业。政府对企业的管理是以全方位行政干预的形式控制企业 全部的生产经营活动。“政企不分”是这一时期国有资产管理的主要特点