（行政管理专业论文）行政程序价值研究.pdf

摘要 摘要 本文首先从行政程序的一般法律程序的特质入手，对行政程序的价值进行分 析。行政程序法在构建“行政法治”秩序方面有如下功能：首先，它限制行政权 力的恣意行使。其次，行政程序能缓解行政法律关系主体双方的关矛盾，使行政 权力的命令强制性以缓和的方式体现出来，避免双方的情绪对立。第三，行政程 序具有明显的条件导向性，强化了行政相对方对行政决定的服从感、认同感，而 且可以使行政决定具有合法性、相对稳定性。第四，合理的行政程序是理性与经 验的结合，具有很高的行政效率性，能使程序安排阻碍浪费最小、效果支持最大 化。由此归纳出行政程序的三大价值：1 、公正价值，2 、效率价值，3 、社会稳定、 秩序价值。然后本文从行政程序的特别价值进行了深入的分析。行政程序的独立 价值就是行政程序自身所具有的内在价值。它既不同于行政实体价值，也不同于 行政程序的工具价值而是独立于二者之外的价值，可以从三个方面来理解：一是 行政程序的目的价值，二是行政程序的形式价值，三是行政程序价值评价标准。 着重从行政程序的目的价值和形式价值两个方面来论述行政程序的独立价值。 本文第二章从管理论、控制论、平衡论、公共管理论四个理论着手对行政程序价 值进行了理论考察。分别从：理论渊源、理论影响下的程序制度特点、理论影响 下的程序法律制度特点。三个方面对四个理论影响下的程序价值进行了全面的比 较研究，从而全面而深入的展现了行政程序价值的各个方面。本文第三章对我国 行政管理领域程序观念淡漠的现状和原因进行了分析。现状表现为：1 在制约政 府权力的意识方面。2 在对行政程序制约政府权力功能的认识方面3 在尊重程序、 信守程序方面。原因主要有三点：1 、由于传统的行政程序不具有制约行政行为， 保障民权的功能。2 、行政机关及其工作人员、公众和社会舆论普遍采用实用主 义的哲学态度对待行政程序。3 、错误地将行政程序与官僚主义联系在一起是造成 我国行政程序立法落后的又一认识上的原因。 最后本文同时结合国务院制定实施的全面推进依法行政实施纲要分析了 我国当前强化程序价值的现实需求。在此基础上提出强化行政程序价值的有效手 段即对行政人员进行思想观念的改变教育，让遵循正当程序的原则深入每一个公 务人员的内心。 关键词：程序，价值，政府 a b s t f a c t a b s t r a c t f i r s t l y ，t h i sp a p e r a c c o r d i n g t oc o m m o n l y l e g a lp r o c e e d i n g c h a r a c t e r i s t i c s o fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e t o a n a l y s i s t h e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ev a l u e a st h em o s ti m p o r t a n tl e g a lp r o c e e d i n g ， t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ei sr e f e r st ot h eg o v e r n m e n ts h o u l do b e ys o m e r u l e si n c l u d i n g ：w a y ，o r d e r ，s t e pa n dt i m e1 i m i ti nt h ec o u r s eo f o f f i c i a t i n ga d m i n i s t r a t i v er i g h t a n d i m p l e m e n t a t i o na d m i n i s t r a t i o n a c t i v i t y ，w h i c hi sa d m i n i s t r a t i v ea c t i o ns p a c ea n dt i m em a n i f e s t a t i o nm a d e b ya d m i n i s t r a t i v em a i nb o d y t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r a ll a wh a st h e f o l l o w i n g f u n c t i o n s i nt h eo r d e r a s p e c t o f c o n s t r u c t i n g t h e a d m i n i s t r a t i v eg o v e r n m e n tb yl a w ”，f i r s t ，i tl i m i t st h ea d m i n i s t r a t i v e a u t h o r i t yw i l l f u l l yt oe x e r c i s e s e c o n d t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ec a n a l l e v i a t ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ea d m i n i s t r a t i o nl e g a lr e l a t i o n s h i p m a i nb o d y ，a n di tm a k e st h ec o m p u l s o r yo fa d m i n i s t r a t i v eo r d e rm a n i f e s t b yt h et e m p e r e dw a y ，a v o i d st h eb i l a t e r a lm o o do p p o s i t i o n t h i r d ，t h e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r eh a so b v i o u sc o n d i t i o ng u i d a n c e ，s t r e n g t h e n e dt h e a d m i n i s t r a t i v eo p p o s i t i o nt oo b e ya n da g r e et h ed e c i s i o n ，m o r e o v e ri tm i g h t c a u s et h ed e c i s i o nh a dt h ev a l i d i t ya n dr e l a t i v es t a b i l i t y f o u r t h ，t h e r e a s o n a b l ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ei su n i o nb e t w e e nr a t i o n a la n dt h e e x p e r i e n c e ，h a sv e r yh i g ha d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y ，i tc a nm a k et h e p r o c e d u r ew a s t eo fa r r a n g e m e n tt ob es m a l l e s t ，t h ee f f e c tm a x i m i z a t i o n i n s t e a d f r o mt h i si n d u c e st h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r et h r e eg r e a tv a l u e s ： f i r s t ，t h ef a i rv a l u e ，s e c o n d ，t h ee f f i c i e n c yv a l u e ，t h i r d ，t h es o c i a l s t a b i l i t ya n do r d e rv a l u e t h e nt h i sp a p e rh a sa n a l y z e dt h o r o u g hf r o mt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e s p e c i a lv a l u e t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ei n d e p e n d e n tv a l u e i st h e i n t r i n s i cv a l u e ，i ti sd i f f e r e n tn e it h e rt h ea d m i n i s t r a t i v ee n t i t yv a l u e ， 1 1 a b s t r a c t n o ra d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r et o o lv a l u e ，i ti si n d e p e n d e n tf r o mt h et w o t h ev a l u ea n di tc a nb ec o m p r e h e n d e df r o mf o l l o wt h r e ea s p e c t s ：t h ef i r s t i st h eg o a lv a l u eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ，t h es e c o n di st h ef o r m a l l y v a l u eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ea n dt h et h i r di st h ev a l u ee v a l u a t i o n c r i t e r i a o fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e e m p h a t i c a l l ye l a b o r a t e s t h e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ei n d e p e n d e n tv a l u ef r o mt h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r eg o a lv a l u ea n dt h ef o r mv a l u et w oa s p e c t s t h i sp a p e rs e c o n dc h a p t e rb e g a nt oi n s p e c tt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e v a l u ef r o mt h et u b et h e o r y ，t h ec y b e r n e t i c s ，t h eb a l a n c et h e o r ya n dt h e p u b l i ct u b et h e o r y s e p a r a t e l yf r o m ：t h e o r yo r i g i n ，t h ep r o c e d u r es y s t e m c h a r a c t e r i s t i ca n dt h el a ws y s t e mc h a r a c t e r i s t i c i n f l u e n c e db yt h e o r y t h r e ea s p e c t sh a v ec o n d u c t e dt h ec o m p r e h e n s i v ec o m p a r i s o nr e s e a r c ht o u n d e rf o u rt h e o r i e s i n f l u e n c e sp r o c e d u r ev a l u e ，t h u sw a sc o m p r e h e n s i v e t h o r o u g h l yb u th a su n f o l d e da d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ev a l u ee a c ha s p e c t t h i r dc h a p t e ro ft h i sp a p e rh a sa n a l y z e dp r o c e d u r ei d e af a i n tp r e s e n t s i t u a t i o na n dt h er e a s o ni na d m i n i s t r a t i o nd o m a i no fo u rc o u n t r y t h e p r e s e n ts i t u a t i o nd i s p l a yi nf o l l o w i n ga s p e c t ：f i r s t ，t h ec o n s c i o u s n e s s o fr e s t r i c t i o ng o v e r n m e n tp o w e r s e c o n d ，c o g n i t i o nt h ef u n c t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r er e s t r i c t i o ng o v e r n m e n tp o w e r ，t h et h i r di st h e a s p e c tt or e s p e c tp r o c e d u r e ，a b i d e sb yt h ep r o c e d u r e t h er e a s o nm a i n l y h a st h r e ep o i n t s ：f i r s to fa l l ，t h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e h a s n tt h ef u n c t i o nt or e s t r i c ta d m i n i s t r a t i v ea c t i o na n ds a f e g u a r dc i v i l r i g h t s s e c o n d ，t h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a na n di t s s t a f f ，p u b l i ca n dt h e p u b l i co p i n i o ng e n e r a l l yu s et h ep r a g m a t i s mp h i l o s o p h ym a n n e rt ot r e a t m e n t a d m i n i s t r a t i o n p r o c e d u r e t h i r d ，w r o n g l y r e l a t et h ea d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r ea n dt h eb u r e a u c r a t i s mt o g e t h e rc a u s e sa d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r e l e g i s l a t i o nb a c k w a r di no u rc o u n t r y ， i t i sa n o t h e ru n d e r s t a n d i n gr e a s o n i n a b s 仃a c t f i n a l l y ，t h i sp a p e ri n t e g r a t et h e c o m p r e h e n s i v ei m p l e m e n t a t i o ns u m m a r y o fl e g a l l ya d m i n i s t r a t i o n m a d eb yt h es t a t ec o u n c i lo fc h i n at oa n a l y z e t h er e a l i s t i cd e m a n di no u rc u r r e n t l yc o u n t r yt os t r e n g t h e nt h ep r o c e d u r e v a l u e i nt h i sf o u n d a t i o np r o p o s e dt h ee f f e c t i v em e t h o dt os t r e n g t h e n a d i n i s t r a t i o np r o c e d u r ev a l u ei sm a k eo f f i c i a l sc h a n g et h e i rm i n d st h o u g h e d u c a t i o n a l ，m a k ep r i n c i p l eo fr i g h tp r o c e d u r e i m p r e s s e d t oe a c h g o v e r n m e n tw o r k e r si n n e r m o s t k e yw o r d ：p r o c e d u r e：v a l u e：g o v e r n m e n t i v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的 材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示谢意。 签日期：2 0 0 6 年6 月5 日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论 文的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签 导师签名： 唿b 辛 日期：2 0 0 6 年6 月5 日 缉 老影 名 第一章行政程序的价值概论 第一章行政程序的价值概论 1 1 行政程序的一般法律价值 关于程序的概念，汉语中并无非常明确而严格的定义。一般认为，它是行为 的一个侧面，与行为紧密联系在一起，指行为从始到终的长短不等的过程，其构 成不外是行为的方式和行为的步骤。而从法律学的角度来看，所谓法律程序一 般应指按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。其普遍形态是按照 某种标准和条件整理争论点、公平的听取各方的意见，在使当事人理解和认可的 情况下作出决定。法律程序有诸多种类：立法程序、选举程序、诉讼程序、行 政程序，它们作为权利义务实现的手段而存在且具有法定性和法律强制力。然而， 法律程序并非只能依赖于其实体内容，它有着很强的独立性。首先，法律程序来 源于漫长的法律实践历史过程。人们在法律实践生活中对同类或同样的行为程序 不断改进、选择以使之达到高度抽象、富于效率、公正合理的标准。演变至今天， 在很多程度上法律程序已和它的实体内容脱节成为更近似于纯粹技术性的操作手 段，它更着重于程序本身的科学性、效率性、合理性。其次，程序由于上述技术 性特点，它还有程序正义性，其中包含独特的道德内容。科学的纯粹的程序设计 对于任何适用该程序的行为者都是平等的，因而它是符合正义的。罗尔斯的正 义论就是以正义倾向为特色的。他认为，公正的法治秩序是正义的基本要求， 而法治取决于一定形式的正当过程。正当过程主要通过正当程序来体现。这种 程序上的正当性又会导致程序合理性。即是说，一但依据正当程序作出决断，那 么，这个结论被认为是合理的，非有相反证据不能被否定。这在诉讼过程中充分 表现在诉讼判决的既判力上。 行政程序同样具有上述一般法律程序的特质，是最重要的法律程序之一。它 是指国家行政机关在行使行政权利、实施行政活动的过程中所遵循的方式、步骤、 顺序以及时限的总和，即行政主体实施行政行为的空间与时间的表现形式。一 般认为，对行政权力行使的程序性最初源自英国古老的自然公正原理念即任何权 利都必须公正行使。这是当代“法治”观念的基本原则，行政权力当然不能例外。 行政权利的公正行使问题最初并未引起足够的重视，资产阶级共和国建国之初奉 行自由经济政策，政府只是“守夜人”，对市场的运行基本不加干涉。行政权力的 有限性使得人们在对行政权力的控制方面更多从实体的角度规范行政权力的内 电子科技大学硕士研究生学位论文 容、标准、范围等，着眼于行政行为的结果。以法国为代表的大陆法系的行政法 内容即为典型。而在英美普通法系国家里长时期内并无专门涉及规范行政权力 的行政法这一学科，行政权力受一般私法规则支配。然而随着经济、社会的发 展，西方资本主义国家普遍加大国家干预的力量，行政权力不断膨胀，其影响已 及与社会生活的每一个角落和公民。这是社会发展的需要，本无可厚非。但这种 权力扩张、行政自由裁量权的增加对“平等”、“自由”、“民主”为核心的法治社 会秩序构成了极大的威胁，原先的大陆法系的权力限制模式越来越不适应需要了， 产生了许多无法解决的矛盾。因此，人们开始以新的视角审视原先侧重实体标准 的权力限制、控制方法，并将目光纷纷转向行政程序法的研究和制定上，以致二 十世纪相继掀起了三次行政程序立法高潮，其中最为典型的当为1 9 6 4 年美国的 联邦行政程序法。甚至行政程序法一向淡漠的法国也于1 9 7 6 年制定了行政 行为说明理由和改善行政机关和公民关系法行政程序法如此受重视，源白上述 行政程序的特质即行政程序具有科学性、正义性、合理性，它是实现实质合理性 的有效手段。作为一种操作技术，它又是一种明确的规则，可以由人们衣正义和 效率双重标准来加以设计并摆脱其实体内容而存在。因此，行政程序法在构建 “行政法治”秩序方面有如下功能：首先，它限制行政权力的恣意行使。行政程 序为行政权力的行使设置了严格的规则，程序的道德层面对行政权力产生影响， 行政权力尤其是行政自由裁量权的行使被限定按事先设计好的公正合理的程序进 行，其次，行政程序能缓解行政法律关系主体双方的关矛盾，使行政权力的命令 强制性以缓和的方式体现出来，避免双方的情绪对立。因为严格的程序使当事人 之间复杂的社会关系进入程序那一刻开始就与社会隔离开来并转化为简单的程式 化关系，尽量排斥了其他非程序性因素的影响作用。第三，行政程序具有明显的 条件导向性，即当具备一定条件时，依行政程序势必会得出一定结论。因此，行 政权力如果严格依照要件行使，一般应视为合理的。这样不仅强化了行政相对方 对行政决定的服从感、认同感，而且可以使行政决定具有合法性、相对稳定性。 第四，合理的行政程序是理性与经验的结合，具有很高的行政效率性，能使程序 安排阻碍浪费最小、效果支持最大化。行政程序这一特点使得行政权力的行使在 保护相对方权利的前提下有可能作最佳选择以尽量提高行政效率，从而有利于实 现社会公共利益和公民个人利益的平衡。 根据行政程序的上述功能可以归纳出行政程序的三大价值： 1 1 1 行政程序的公正价值 2 第一章行政程序的价值概论 导源与英国的自然公正原则，作为看得见的公正，程序的公正价值已为社会 所公认。行政程序的公正价值体现在正当程序规范行政行为应当具备以下三个方 面的特性： 1 、行政行为的正当性。 行政行为的正当性是指行政行为能够被与该行政行为无厉害关系的人所认可 而形成的一种社会态度。如果一个与该行政行为无厉害关系的也认可该行政行为 是无法接受的，那么该行政行为就无公正可言。行政行为的正当性应当具有如下 内容：1 、解释正当。行政机关有权对所适用的法律依据进行解释，这是毫无疑问 的。没有这种解释权，行政机关就不可能公正的行使行政权。行政机关的法律依 据解释权有两种形式，其一是行政机关对个案中适用法律依据进行解释。这种解 释主要发生在涉及法律依据中的不确定法律概念。如法律规定随地吐痰，罚款5 元，张三随“树”吐痰被查获，行政机关即给张三以随地吐痰为由罚款5 元。张 三以适用法律依据为由进行抗辩，认为法律只规定对随地吐痰的行为进行处罚， 而没有对随树吐痰的行为也要处罚。行政机关认为，这里的“地”不限于地面， 而是公共场所的一切物件。这种解释对于局外人来说都是可以接受的，因此是正 当的法律依据解释。其二是法律授予行政机关对整个法律条文在具体适用过程中 的问题有解释权。这种解释权有时期正当性相当令人怀疑。因为这种情况下解释 机关往往又是法律依据的执行机关，很难让人不怀疑它欠缺正当性。2 、裁量正当 性。行政机关在行使行政权时，应当考虑的因素必须予以充分考虑，不得考虑的 因素必须彻底排除，从而确保裁量结果的正当性。行政程序可以“通过排除各种 偏见、不必要的社会影响和不着边际的连环关系的重荷，来营造一个平等对话、 自主判断的场所”。3 、目的正当性。行政机关行使行政权时，必须服从于法 律规定的目的，因为法律目的可以引导行政机关的行政行为不偏离正当性的基本 要求。当然如果法律本身规定了不正当的目的，即是“恶法”，只能引导行政机关 不公正的行使行政权。因此要确保行政行为的目的正当，首先要求法律目的具有 正当性，尤其是行政机关自己制定的法规和规章。目的正当具有以下两项内容： 其一是，行政机关行使行政权不得以增加本部门利益为目的。如确定罚没款的具 体数额不得以增加罚款金额，从而使部门获得更多提成为目的，否则势必造成滥 发款、滥没收。这种做法的实质是将行政权当作经营权来使用，很容易产生行政 机关的腐败现象。其二，行政机关行使行政权不得以保护本部门不当利益为目的。 2 、行政行为的平衡性。 行政行为的平衡性主要体现在行政机关基于公平观念而行使行政权所产生 3 釜 譬 _ 兰 营 妻 薹 一一。 一 电子科技大学硕士研究生学位论文 的，可以为一般人所接受的结果。行政行为的平衡性主要具有如下内容：1 、遵守 惯例。惯例是行政机关对以前相同的案件进行处理过程中形成的种习惯性做法， 与西方国家法院的判例相似。行政机关引用惯例处理行政管理事务，对相对人来 说具有难以抗拒的力量。当然对于行政惯例，首先应当是“良法”，对于带有“恶： 法”性质的惯例应当逐步予以否定，以适应依法行政的基本要求。2 、平等对待。 平等对待的基本含义是：行政机关在处理行政管理时相同的情况应当相同对待， 不同情况应当区别对待。这是宪法上人人平等在行政程序上的体现。接受平等对 待是基本人权的应有内容。在理解平等对待时应当注意如下内容：其一，平等对： 待具有相对性，即任何平等对待都是相对而言盼，绝对的平等对待不仅不应当存： 在，而且它只能导致不平等的状态出现。其二，对弱者的合理倾斜保护，本质上 是为了实现平等对待。这是平等对待的重要内容之一。3 、始终如一。始终如一的 基本含义是，行政机关应当以诚信原则为行使行政权的基本准则，言而有信。如 果行政机关反复无常，不讲信用；不遵守诺言，它不可能在社会中树立起权威。 始终如一体现了行政机关理性地行使行政权，从而有助于法律目的的实现。始终 如一有以下几点内容：其一，行者机关的事先承诺在事后无正当理由的，必须兑 现给相对人：其二，行政相对人因信赖行政机关的承诺而实施相应的行为j 但行 政机关无正当理由不予兑现，导致相对人合法权益遭受损害的，行政机关应当承 担相应的法律责任。期三，行政机关行使行政权力如不能始终如一产生严重后果e 的，在司法审查中应认定为滥用职权。行政机关能否在行使行政权力过程中做到i 始终如一，在很大程度上取决于行政机关工作人员的道德水平盼高低。如果行政 机关工作人员- 连一般公民的道德水准都不具备那么i 反复无常j 不讲信用，不遵 守诺言等必然出现在其行使行政权力的过程中。从这个意义上讲“强化程序价值” 与“强化道德水准”殊途同归。 3 、行政行为的说明理由性 行政行为的本质是国家法律实施的表现。任何善法都是以说理为前提，以强 制为保障的一种行为规则，也只有这样的法律才能建构起稳定的社会秩序，也只 有这样的法律才能为人们所信奉。现代西方行政法是民主、宪政的产物，体现了 一个国家全体人民的共同意志，因此，行政说明理由具有充分的理论基础。行政 机关就其作出的行政行为能够向行政相对人说明理由，至少说明行政机关是理性 的在行使行政权，从而排斥减少行政机关在行使行政权过程中的独断、专横、恣 意，至少还能说明行政相对人不是任凭行政权所能任意支配的客体，表明了行政 机关对公民基本人权的尊重与保护。行政行为的说明理由性包括：l 、事实理由。 4 第一章行政程序的价值概论 事实理由是用于支持行政行为所依赖的事实的各种证据，而这些证据又是行政机 关通过法定程序收集的。以非法程序收集的证据不能成为行政行为的事实理由， 这是由证据的合法性决定的。一个行政行为公正的事实理由应当包括既对行政相 对人不利的证据，也应当包括对行政相对人有利的证据。如果行政机关不能做到 这一步，行政公正讲受到相对人和社会民众的怀疑。事实理由是行政相对人认同、 接受行政行为的客观基础，失去这一基础，行政权就不能发挥预期的效益。2 、依 据理由。依据理由是用于支持行政行为的国家机关制定的各种规范文件。这是基 于依法行政原则所产生的行政行为的理由。可以成为行政行为依据理由的规范性 文件首先可以分为具有法律属性的规范性文件和不具有法律属性的规范性文件。 在我国，前者如宪法、法律、法规和规章；后者如其他规范性文件。其他规范性 文件如不与宪法、法律、法规和规章相冲突，可以成为法的自然延伸部分，也是 行政机关作出行政行为的依据。其次规范性文件还可分为外部规范性文件和内部 规范性文件。前者是制定者事先通过一定的程序向社会公开的行政相对人有条件 在行为前了解、认知；后者是国家机关内部下发的，用于指导的规范性文件，一 般可以排除在行政行为的依据理由之外，不向相对人说明也不违反行政公正原则。 但内部规范文件如影响相对人合法权益的，应当向相对人事先公开和作为依据理 由向行政相对人说明。3 、裁量理由。裁量理由是用于支持行政机关在行使行政自 由裁量权所考虑的各种因素。行政机关在行使行政自由裁量权作出一个行政行为 的过程中，许多因素会通过各种途径对行政机关实施影响，有时行政机关也会主 动对这些因素加以考虑。但是，行政机关对其考虑的因素应当作为行政行为的理 由向相对人说明。对于行政机关来说，自由裁量理由不具有法定性，行政机关具 有相当的选择权，因此，裁量理由的正当与否直接行政行为的公正性。正因为如 此，裁量理由必须成为行政行为说明理由的基本内容之一；没有裁量的理由，也 就难保行政行为的正当性。 1 1 2 行政程序的效率价值 实现公正并不是行政程序的唯一法律价值。从行政权的本质需要看，它还要 求行政程序能够体现效率的法律价值。行政与效率的密切关系决定了行政权，进 而反映到行政程序上，不能没有效率的烙印。行政程序应当有利于提高行政效率， 保护行政管理的正常进行，维护行政秩序的稳定性。行政程序的效率价值来源于， 公正的程序能增强行政行为的可预见性，合法性，减少专横和滥用带来的效率损 一 电子科技大学硕士研究生学位论文 失。正如英国行政法学家维德所言：“行政官员往往把法律工作这发明的程序限制 看成效率的障碍，这是自然而然的。确实，自然正义规则限制了行政活动的自由， 遵循这一规则须花费一定的时间与金钱。但如果减少了政府机器的摩擦，时间与 金钱似乎用得其所。正因为它们主要是维持公正的原则，可以减少苦怨；所以说 自然正义原则促进效率而不是阻碍效率。，效率价值在行政程序中主要体现在下 面几方面：1 、立案、调查、行政行为的作出以及执行等，都要遵守一定的期限及 一定的形式；：当事人提出意见、文书阅览、申请回避、申请复议等也必须遵守一 定的期限和形式。2 、行政复议、行政诉讼不停止行政行为的执行。3 、简易程序。 4 、行政程序中规定必要的强制措施和紧急处置权。5 、允许依法授权及委托。6 、 管辖权依法转移。7 、实行行政协助等等。 1 1 3 行政程序的社会稳定、秩序价值 现代的行政程序，透明、公正、参与精神使广大民众能得到“对称”的信息， 平等的参与，公正的对待，从而大大增加了政府行为的可接受度。有了公正透明 的参与平台；相对方有了发泄不满情绪的正常通道，在合法程序保护下通过“斗 争”达成妥协往往能避免社会矛盾的激化，而保证社会稳定。所以说：专制社会 用控制器，而民主社会用安全阀。 1 2 行政程序的独立价值 行政程序价值是相对于行政实体价值而言的。前己谈到行政程序不是可有可 无的，对行政法、行政行为而言行政程序至关重要，具有其相对的独立性和存在 的必要性，行政程序之价值正是基于此而存在的。那么，行政程序的价值到底包 括哪些内容呢? 我们认为相对于行政实体而言，行政程序价值包括程序的工具价 值和程序的独立价值两大类。应该说学界对于行政程序的工具性价值已经有了足 够而全面的认识，我们现在批判绝对的“程序工具论”，但绝不能否认程序的确具 有工具性价值。程序法具有为实体法服务的天然使命。从实体与程序、行政实体 与行政程序的关系之中，我们已经认识到，实体与程序密不可分，离开了行政实 体，行政程序难以独行，离开了行政程序，实体也将无从依附。鉴于行政主体运 用行政权力作出行政行为之首要和最终目的就是为相对人设定实体上的权利与义 务，其过程也是通过行政程序的一步步向下开展而达到行政实体的实现，我们不 能否认行政程序之对于行政实体具有工具价值。鉴于这一工具性价值不是通过程 6 第一章行政程序的价值概论 序自身表现出来的，而是相对于行政实体表现出来的，我们亦可称之为“行政程 序的外在价值”。 关键是，我们不能认为行政程序只具有工具性价值。很明显，除了相对于行 政实体所表现出来的工具性价值也即外在价值之外，行政程序自身还具有其独立 于实体之外的价值即行政程序的独立价值，鉴于这种价值是行政程序自身所表现 出来的，我们也可以称之为“行政程序的内在价值”。因此，只有从行政程序的工 具性价值和行政程序的独立价值两个方面去建构行政程序价值体系，这个体系才 是科学而完整的。鉴于学界对于行政程序的工具性价值已经有了足够的认识，我 们在此没有必要赘述，下面将重点阐述我们对行政程序独立价值的认识。 行政程序的独立价值就是行政程序自身所具有的内在价值。它既不同于行政实体 价值，也不同于行政程序的工具价值而是独立于二者之外的价值。作为法的内容 之一种，行政程序理应具有法的一般共性，比照一般意义上的法的价值，行政程 序独立价值也可以从三个方面来理解：一是行政程序的目的价值，二是行政程序 的形式价值，三是行政程序价值评价标准。作为价值评价标准，其实质上是对价 值的评判与选择。行政程序价值内容不是惟一的，在众多的目的价值之间、形式 价值之间、目的价值和形式价值之间都存在着价值的判断，在价值出现冲突时还 存在价值的选择问题。可见，价值的评价标准是内含于目的价值和形式价值之中 的，是在动态的程序运行中表现出来的，所以我们将着重从行政程序的目的价值 和形式价值两个方面来论述行政程序的独立价值。 1 2 1 行政程序的目的价值 1 、行政程序目的价值即行政主体在实施行政行为的过程中通过严格的程序规则所 要保护和促进的价值。对于此概念可以从以下两个角度分析之：第一，目的价值 在行政程序确立之前就应当被确立，并在此目的价值之指引下来设立行政程序。 立法机关或是行政机关在设定行政程序之前就应当有一个价值取向，设想将要设 定的程序规则应当保护和促进哪些价值，并把此价值设立体现于行政程序之中。 第二，目的价值在行政程序的具体运用过程中体现出来，并指引着行政行为的具 体作出。目的价值实际上就是行政程序的精神实质。行政主体在实施行政行为时 应当考虑其行为是否符合行政程序的精神实质，是否保护和促进了程序的目的价 值。 2 、行政程序的目的价值构成了行政程序所要追求的社会目的，反映着行政程序创 7 电子科技大学硕士研究生学位论文 设和实旋的宗旨，它居于价值体系的主导地位。行政程序的目的价值内容到底包 括哪些价值呢? 一般认为法所追求的价值内容包括正义、效率、民主、自由、秩 序、个人尊严等等，行政程序的目的价值也不例外。 ( 1 ) 正义。正义又可称之为公正、公平等等。正义是法所要追求的首要价值。“正 义是至高无上的，而社会正义是首要的正义。“”1 依公共利益本位论j 行政程序所 追求的正义应当是一种社会正义。行政法调整的是一定层次的公共利益和个人利 益之间的关系，在二者之中，公共利益占本位，当二者发生矛盾时，应当以公共 利益优先：而公共利益体现的是一种社会正义。我们认为，行政程序在设定之前、 设定之时，其所追求的正义是一种社会正义，以符合公共利益；但是一旦行政程 序确立之后，在个案之中，行政程序追求的则应当是个体之正义，应力求去维护 相对人的权益。因为相对人毕竟是处于相对弱势的地位，只有在个案中严格依法 定程序追求个人正义，才可能在总体上维护公共利益以实现社会公正。从另一个 角度讲，行政程序所追求的正义应当是过程之正义。正义要实现，而且要以人们： 看得见的方式实现，这是一个法律原则。惟有如此才能让公众确信法是正义的， 一从而增强法的公信力并树立法的权威。过程之正义正是强调“意义在于过程之中”。 实现程序的过程也即实现正义的过程，这里并不强调实体上是否一定正义。 ( 2 ) 效率。效率也是法的价值的重要内容。哲学意义上的效率是指人的活动中的输 出量与输入量的比值。此处说的效率是行政效率，- 它是效率在行政管理领域的具 体化。它是指一定行政行为在单位时间和空间所产生的社会效果与在此行为过程 中所付出耗费之比率。可以说，效率价值既是行政程序时间性的体现，又是对行 政程序在时间上的限制：对于行政法而言，效率重要性尤为突出。因为行政主体 的人力、物力、财力和时间都是有限的，因而就有必要提高行政效率，这对公共 利益的维护和个人利益的保护都是有益的。这就要求我们耗费最少的行政资源去 实现最大限度的公共利益，具体而言，要通过设立一套科学的、合理的行政程序 来提高行政效率，实现社会公正。 以上从正义与效率两个方面来论述行政程序的目的价值。但是正义和效率并不总 是统一的，当二者相冲突时，应当如何取舍呢? 这就牵涉到价值评价的问题。有 学者认为行政法在处理效率与公平之间关系时应该“效率优先兼顾公平”，其理由 就在于行政法是以公共利益为本位，其所追求的是最大限度的公共利益，并认为 “效率优先兼顾公平”原则应当成为行政法制实践中合理处理正义与效率关系的 指导思想。“”当然，行政程序目的价值不仅仅包括正义和效率这两个方面，还包 括民主、自由、秩序、个人尊严等一般的法的价值。但我们认为正义和效率是行 8 第一章行政程序的价值概论 政程序目的价值之根本，因而详细论述之。 1 2 2 行政程序的形式价值 行政程序的形式价值，简言之，就是行政程序自身所应当具备的“善”的品质， 或者说行政程序本身就应当是正当的程序。对行政程序的形式价值也可以从两方 面予以理解，其一，行政程序形式价值是由行政程序的目的价值所决定的，并最 终去体现和实现目的价值。设置一套完美的行政程序使之具有善的品质，就是为 了保护和促进目的价值，否则，无论程序自身在设置上多么完美，多么善，也只 能是毫无意义；其二，对行政程序形式价值之评价可以脱离于实体之外仅就程序 规则本身作出判断，看其是否具有善的德性。对行政程序规则的评价可以直接就 规则本身是否合法、是否合理、是否科学做出判断，而不必依靠实体。应该说行 政程序形式价值内容可以用一个字来概括即“善”，具体而言就要求程序是“正当 程序”。“正当程序”源于“自然公正原则”，自然公正原则完全是一个程序性规则。 它的内容包括：第一，任何人不得成为审理自己案件之法官；第二，处理纠纷不 能偏听偏信；第三，决定对当事人不利的事务时，应预先通知当事人并给予其发 表意见的机会。就行政法而言，行政程序之正当性要求程序的合法性、合理性、 科学性、公开性。 l 合法性。行政法治之实质就是依法定程序行政，因此一个“善”的行政程序必 是由法律明文规定的行政程序。程序的合法性要求一方面要有事先即已设定的可 以在实施行政行为时予以依照的法定程序，另一方面要求行政主体在做出行政行 为时必须且只能严格依照法定的程序，不得在行政法明文规定之外自创程序或者 破坏程序。 2 、合理性。行政程序不仅应符合法律要求，还应当做到客观、适度，符合行政法 的一般法律精神。程序的合理性，要求在设定行政程序的时候应符合法律的目的， 考虑到行政主体和行政相对人的不同地位和特点；在具体运用中，应在合法之前 提下，根据具体情况选择合理之程序。 3 、科学性。程序的科学性是就程序规则在内容、结构、语言上的要求。在内容上 应当真实，合乎实际；在结构上，程序规则各个组成部分在其组合搭配和排列顺 序上应该层次清楚，内在联系紧密而构成一个个有机的整体；在语言上应当既准 确无误，又简明扼要，既严谨一致，又朴实无华，明白易懂。 4 、公开性。行为程序调整的对象虽是行政主体，但是不能秘而不宣，应当以一定 9 电子科技大学硕士研究生学位论文 的形式广泛公开，以便于相对人了解，便于提高行政效率，增强行政行为之可接 受性，也有利于监督行政主体行使职权。具体而言程序的公开性一是要求作为行 政行为法定程序的公开；二是要求行政主体行政活动的公开。 以上四个方面，合法性是对行政程序的法律要求，合理性是对行政程序的理性要 求，科学性是对行政程序的文理要求，公开性是对行政程序的形式要求，这