（行政管理专业论文）责任政府构建中绩效评估机制的完善.pdf

福建师范大学硕士学位论文 专业 福建师范大学学位论文使用授权声明 本人( 姓名) 粥l 锄3 刁殇学号仞。f 眇 么 微物缸 ， 所呈交的论文( 论文题 目该饥蚋弄刁纠该咨屯伽撕fb 短 ： ) 是我个人在导师指导_ i f 进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。本人了解福建师范大 学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交的学位论 文并允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容； 学校可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 学位论文储签名必- i 塑基指导教师签名一 签名日期彳泸9 、r l 、 桶建师范大学硕士学位论文 捅要 本文通过对责任政府理念内在绩效要求的考察，认为完善绩效管理促进责任政 府的构建是一种可行思路。因此，针对我国构建责任政府的迫切要求及我国责任政 府绩效评估的现状，借鉴国内外政府绩效评估的先进理论与实践，探索适应责任政 府的绩效评估模式。文章分析指出，国外政府及我国一些地方政府通过绩效评估来 推动责任政府建立的努力，为我国政府改革找到了新的切入点。但也要看到，在责 任政府构建过程中，绩效评估由于缺乏系统理论指导、相应的制度和法律保障，导 致评估实践中具有盲目性、评估主体单一、没能建立科学的评估指标体系和信息体 系、定性分析和定量分析的方法没能很好结合等问题层出不穷。这些问题都表明了 我国目前对责任政府及其绩效评估理论的研究己经落后于实践的发展。理论研究的 不足必将导致实践的盲目性，增大实践探索的成本代价，从而激发了研究者研究的 紧迫感和动力。鉴于此，文章从理论上分析构建责任政府绩效评估机制的制度化基 础，从实践上构建基于责任政府理念的政府绩效评估模式，该模式包括“战略目标 系统”、“基于资源管理整合系统的平衡性绩效衡量 、“绩效信息的反馈利用 三大 过程性要素；设计出责任政府绩效评估的操作程序，并分析该模式的适用条件：最 后进一步运用平衡积分卡构建责任政府绩效评估指标体系，将责任政府的绩效评估 进行到底，最终推进责任政府的建设。 关键词责任政府政府绩效评估评估模式平衡积分卡 a b s t r a c t t h i sp a p e ri sb a s e so nt h ei n s p e c t i o no fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni nt h et h e o r y o fr e s d o s i b l eg o v e r n m e n t i th o l d st h a ti ti sp o s s i b l et ob u i l dar e s p o n s i b l eg o v e r n m e n tb yt h c v ，a yi m p r o v i n gt h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，t h e r e f o r e ，b a s e s o i lt h ec r yf o r i m p r o v i n gt h eg o v e r n m e n ti n t oar e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ta n di t sc u r r e n ts i t u a t i o n ，i tr e f e r s t ot h e a d v a n c e dt h e o r ya n de x p e r i e n c eo ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf r o mf o r e i g n c o t m t n e s i no r d e rt ow o r ko u ta l lm e t h o dw h i c hi sf e a s i b l ei nc h i n e s e i ti n d i c a t e st h a tt h ee n d e a v o r i n b u i l d i n gar e s p o s i b l eg o v e r n m e n tb ym a n a g i n gi t sp e r f o r m a n c ei ns o m ep l a c e sh o m e a n db r o a d h a sb e e nab r e a k t h r o u g hp o i n ti no u rg o v e r n m e n tr e f o r m h o w e v e r , w es h o u l db ea w a r eo f v a r i o u sp r o b l e m si nt h ep r a c t i c eo fb u i l d i n gar e s p o n s i b l eg o v e r n m e n td u et ot h el a c k i n go f s y s t e m i ct h e o r yg u i d a n c e ，l a c k i n g o fc o r r e s p o n d i n gr e g u l a t i o na n dl e g a lp r o t e c t i o n m g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，s u c ha st h eb l i n d n e s s ，t h el a c k i n go f v a r i e t yi ns u b j e c t s ，t h e f a i l i n gt os e tu pa s c i e n t i f i ce v a l u a t i o ni n d e xs y s t e ma n di n f o r m a t i o ns y s t e ma sw e l la si m p e r f e c t i n t e g r a t i o no fq u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s a l lo ft h e s ei n d i c a t et h a t t h et h e o r e t i c a l r e s e a r c ho nr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ta n di t sp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nh a v eb e e nl a g g i n gf a rb e h i n d t h ed r a c t i c e s h o r t a g eo ft h e o r e t i c a lr e s e a r c hi n e v i t a b l yb r i n ga b o u t t h eb l i n d n e s si np r a c t i c ea n d i n c r e a s et h ec o s to fp r a c t i c e ，w h i l ep r e s s i n gt h er e s e a r c h e r ss t u d yi n t oi tw i t ha s e n s eo fu r g e n t a n dm o t i v a t i o n i nv i e wo ft h i s ，t h i sp a p e ra n a l y s e si nt h e o r ya s p e c tt h es y s t e m a t i cb a s i so f g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e c h a n i s mf o rb u i l d i n gar e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ta n d o n w l l i c hs e tu pag o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm o d e t h em o d e i se x p e c t e dt oi n c l u d i n g t h r e e p r o c e d u r a l e l e m e n t sa sf o l l o w ：s t r a t e g i ct a r g e ts y s t e m ，t h eb a l a n c i n gp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o no nt h eb a s i so fr e s o u r c em a n a g i n ga n di n t e g r a t i n g ，a n dt h ef e e d b a c ko fp e r f o r m a n c e i n f 0 m l a t i o na n di t su s a g e b e s i d e s ，t h ep a p e rs e tu pp r o c e s sf o rt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n d a n a l y z i n gt h ec o n d i t i o no fa p p l i c a b i l i t y f i n a l l y , p u t t h eb a l a n c i n gs c o r e c a r dt o b u i l d t h e p e o m a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mo far e s p o s i b l eg o v e r n m e n t ，c a r r y i n go u ti t ，t h u sb o o s t i n g t h ec o n s t r u c t i o no far e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t k e y w o r d sr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ；g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o m e v a l u a t i o nm o d e ；t h eb a l a n c es c o r ec a r d i i 福建师范大学硕士学位论文 中文文摘 国家经济与社会的发展，公民素质的提升以及公民意识的日益凸显，给传统行 政模式提出了改进要求，构建“责任政府”既是社会发展的必然要求，也是政府自 身发展的必然；全球化不确定性的日益增强，给政府自身发展带来了客观压力，在 加入w t o 已成为现实的今天，身处国际经济循环中的中国政府，尤其面临着提升 自身效能、发挥比较优势的迫切压力。在此环境中，搞清楚“责任政府”究竟是什 么样的政府，如何构建责任政府，如何提高责任政府的绩效水平，这是我国政府当 前必须思考和解决的问题。本文针对“责任政府在我国的迫切建设要求、我国政 府绩效评估现存的问题，力图在充分分析“责任政府”内涵及其框架体系之后，让 责任政府赋予政府绩效管理以新的制度基础和目标导向，并结合国内外政府绩效评 估的理论与实践基础，构建出“责任政府的绩效评估模式”，并进一步运用平衡积分 卡构建责任政府绩效评估指标体系，将责任政府的绩效评估进行到底，最终推进责 任政府的建设。 第1 章绪论 该部分主要说明选题的研究背景、研究问题的提出、研究的目的和基本思路等。 首先介绍相关的研究背景，指出新公共管理运动以来，西方国家政府绩效评估受到 广泛重视和推广。而我国构建责任政府过程中的绩效评估还处于初级阶段，由于理 论研究不足所导致的实践的盲目性，使得责任政府绩效评估问题层出不穷。其次介 绍研究问题的提出及研究目的，在分析绩效评估作为构建责任政府的基础工程的重 要作用后，指出引入和改善政府组织的绩效管理与构建责任政府的内在价值相吻合。 因此本文将绩效评估机制与责任政府的建设结合起来研究，希望责任政府能赋予政 府绩效管理以新的制度基础、目标导向，同时，通过责任政府的绩效评估，可以进 一步推进责任政府的构建，由此实现责任政府与政府绩效评估的良性互动。最后介 绍本文研究的基本思路。 第2 章责任政府构建中的绩效评估理论概述 该部分首先介绍责任政府相关概念和理论。通过分析对比国内外学者对责任政 府的阐释引出本文对我国责任政府的理解，指出责任政府重心不再是权力本位，而 是政府责任本位；政府的责任范畴不再单一是政治责任，还包括法律责任、道德责 任；责任政府还强调公民责任和政府责任同时并重，责任政府不再是层级考核，而 是从质和量两个方面保证职、权、责、利关系在行政管理实践中得到贯彻落实。在 i i i 福建师范大学硕七学 ! 7 ：论文 这一部分，还从法治、德治、民治三个维度介绍了构建责任政府的动力机制及其目 标。 其次，主要介绍责任政府绩效评估的内涌。在简要回顾政府绩效评估的历史基 础上，文章结合国内外学者有关政府绩效评估的定义，提出责任政府绩效评估的内 涵，并分析其性质。从提高政府行政能力、促进政府质量与公平意识、提升政府形 象三方面分析政府绩效评估对构建责任政府的促进作用。 最后，小结。文章结合上述分析，进一步指出有必要借鉴当今国内外政府绩效 评估典型实践的先进经验，以作为构建责任政府绩效评估机制的经验方面的预备。 第3 章国内外政府绩效评估的实践及启示 该部分首先是西方政府绩效评估实践概述。先介绍美国、英国的政府绩效评估 的发展进程与成效，再结合弗吉尼亚州的绩效指标、英国警务绩效评估框架两个典 型案例，指出其指标选择的广泛性、创新性、可操作性以及评估的法制化、制度化 等特点。 其次，介绍我国责任政府绩效评估的实践探索。典型的有青岛市的目标责任制 考核，山东省的社会服务承诺机制，福建省的效能建设。 最后，对国内外绩效评估创新实践的借鉴经验进行综合评述。在比较分析的基 础上，可以发现，从绩效评估制度化和规范化、评估方式的选择、评估主体的确定、 评估指标体系的设立等方面，都具有某种程度的借鉴意义。 第4 章我国责任政府绩效评估存在的问题及成因分析 该部分首先阐述责任政府绩效评估理论体系在构建和规范上的不足。主要从四 个方面来分析理论体系存在的问题及成因。第一，绩效评估的知识体系准备严重不 足；第二，缺乏相应的制度和法律体系的保障；第三，未建立科学的评估指标体系： 第四，绩效评估的价值体系未得到构建和认同。 其次，理论不足导致实践过程中问题层出不穷。评估多处于自发状态，评估主 体比较i f i 一，多足上级机火对下级机火的监督，缺乏社会公众对政府的评估：有效 的绩效评估信息体系尚未建立起来，存在信息失真现象，导致评估结果很难做到客 观公正；从评估的方法上看，缺乏对定性分析和定量分析的方法的正确运用，严重 影响了评估的实效。 最后，小结。责任政府绩效评估中存在的问题给当前政府管理带来了诸多弊端。 在分析问题之后，有必要结合国内外责任政府绩效管理和评估的经验和做法，构建 i v 福建师范火学硕+ 学位论文 适合责任政府的绩效评估模式。 第5 章责任政府构建中绩效评估机制的完善 该部分是文章的主体部分，结合理论与实践构建基于责任政府理念的政府绩效 评估模式。 首先，分析构建责任政府绩效评估机制的制度化基础。文章主要从分权化管理、 责任机制、结果为本、顾客导向四个维度分析责任政府绩效评估机制的制度化基础。 文章指出，只有在这些制度化基础上推行绩效评估，才能够确保绩效评估的有效性。 其次，构建基于责任政府理念的政府绩效评估模式。在这个模式中，主要包括 三大过程性要素：“战略目标系统”、“基于资源管理整合系统的平衡性绩效衡量”、 “绩效信息的反馈利用。第一，战略目标系统即要确立政府绩效评估的合理目标。 责任政府的绩效评估目标是一个综合考虑内外顾客，将组织使命、组织责任、战略 规划、工作程序设计、目标设定和优先排序、界定成果和投入的逻辑关系等工作有 机融入政府所制定的、旨在改善政府绩效的战略性框架。第二，基于资源管理整合 系统的平衡性绩效衡量。基于前文对我国绩效评估存在问题的分析，在绩效评估机 制的构成方面，采取多元主体与平衡性绩效管理工具相结合的评估方式，以求全面、 准确而具有建设性地对政府绩效进行管理。文章设计的是三元主体绩效管理的框架， 三元主体包括：社会主体( 公众、专家) 、上级机关、机关自评。通过三元主体的平 衡性评估机制回应责任政府在政治、法律、专业领域、管理以及服务方面的责任要 求。第三，强调绩效信息的反馈利用。文章指出，只有把决策执行中的各种信息不 断地，及时地反馈到政府部门，管理者才能对偏离绩效目标的各种情况进行调整、 修正和完善，进而达到不断提高政府绩效的目的。因此可将“政务公开 引入责任 政府绩效评估领域来、更可通过网络加强公民与政府互动，促进政府效能提升。 再次，通过图表介绍责任政府绩效评估的操作程序设计和适用条件。文章构建 了责任政府绩效评估的七个操作程序：制定政府绩效评估计划、建立政府绩效评估 组织、构建政府绩效评估指标、收集政府绩效评估信息、选择政府绩效评估的计量 方法、撰写政府绩效评估报告和政府绩效评估结果的反馈和应用。这七个操作程序 互相联系和互相影响，构成了持续循环的政府绩效评估过程。另外，绩效评估模式 的引入，必须从组织的内部结构、权力模式、组织制度、文化和人员素质等方面， 给出全面支持。即，绩效评估系统要求组织结构系统、制度系统、人事系统和资源 系统的全面跟进。所以，文章接着分析了该模式的适用条件，要根据机关具体实践 v 福建师范大学硕士学位论文 条件的差异，找到扭转传统观念桎梏的切入点和方法。 最后，进一步运用平衡积分卡构建责任政府绩效评估指标体系。鉴于政府业务 的复杂性、多元绩效动机、多元绩效标准的现实情况，以及国内关于政府整体绩效 评估指标研究的滞后性，文章另起一点，选取平衡积分卡这一综合性战略绩效评估 和管理工具，作为构建基于责任政府理念的政府绩效评估的指标体系建设工具。文 章先简单介绍平衡积分卡的内容以及其在责任政府绩效评估中应用的可行性，再从 顾客满意、财务绩效、内部业务、创新与学习四个维度来构建责任政府绩效评估平 衡积分卡的框架体系，最后以公共卫生管理部门为例，运用平衡积分卡进行实例分 析。 v i 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 课题背景 1 1 1 西方国家政府绩效评估受到广泛重视和推广 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初以来，为了应对经济全球化的猛烈冲击、国内环境 的巨大变化，进而走出政府财政危机、管理危机和信任危机的困境，伴随着风起云 涌的“新公共管理运动 ，特别是由于高层领导人的大力支持和积极推动，英国、美 国、欧洲大陆国家、澳大利亚、新西兰和日本等国相继掀起了政府管理创新浪潮。 这一以公共管理为理论基石和实践指南的改革，其重点主要集中在“减少施政成本、 “提高服务效能 两个方面，以“效率、责任和响应作为其基本价值基础。 综观各国改革，政府再造的内容主要体现在： 1 ) 变管理为服务，树立“顾客至上 观念： 2 ) 民众评议政府； 3 ) 政府绩效管理； 4 ) 公共服务市场化与社会化； 5 ) 政府人力资源管理： 6 ) 注重投入产出的企业化管理。 西方发达国家上述6 个方面的政府再造，对我国政府体制改革提供了有益的经 验和借鉴。其改革策略的核心内容也应当成为我们构建责任政府的价值参照。尽管 各国政府管理创新的起因、议程、战略、策略以及创新的范围、规模、力度各有千 秋，但都有一个共同的基本取向，即在公共部门引入市场竞争机制，运用商业管理 的理论、方法和技术来提高公共部门管理水平及公共服务质量和绩效。绩效评估得 到了极大的重视和推广，以至西方学术界惊呼：现代“评估国家”正在取代传统的 “行政国家”。关于西方各主要国家政府绩效评估的实践情况，本文将在第三章重点 进行介绍。 1 1 2 我国构建责任政府过程中的绩效评估还处于初级阶段 责任政府是行政现代化的产物，最初出现在现代市场国家中。在我国是最近出 现的概念，党的十六大明确提出了进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子 政务，捉岛行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉沽 高效的行政管理体制的政府改革目标。这一目标明确反映出的信息就是，随着社会 福建师范火学硕士学位论文 主义市场经济体制的建立和不断完善，随着政府的经济调节、市场监管、社会管理 和公共服务四大职能的确立和不断加强，新时期政府改革战略选择的重点是构建责 任政府。而我国中央政府使用这一概念则是2 0 0 3 年的事，在非典肆虐的时期，面对 非典型性肺炎的挑战，政府总理温家宝在有关讲话中表明了中国政府建立坦诚、负 责政府的决心，开始明确提出了责任政府的执政理念。 在构建责任政府的过程中，需要一系列制度构架确保政府及其公务员对人民负 责关系的确立。除以公务员规范明确其职责、以问责制建立政府及公务员责任追究 机制外，引进绩效评估机制是责任政府建立中制度构架的一个重要方面。相对来说， 明确政府行为规范、公务员规范及建立相应的政府及公务员问责制度是责任政府建 立的核心内容，但绩效评估是责任政府建立的基础工程。 因此，为了建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系 ，改革开放 以来，我国政府部门以推进政府机关效能建设和推行公共部门绩效管理为突破口， 不断创新管理理念，在政府绩效评估与管理方面进行了有益探索，取得了一定的成 效，极大地推进了我国的行政现代化进程。 国外政府及我国一些地方通过绩效评估来推动责任政府建立的努力，为我国政 府改革找到了新的切入点。但也要看到，在成为一种口号和时髦的前提下，责任政 府的绩效评估走向“政绩工程”评估的倾向，存在的问题还是相当突出的：评估多 处于自发、半自发状态，没有相应的制度和法律保障；缺乏系统理论指导，实践中 0 丫r 甜| l 性；w f l i 二1 三休缺乏多儿化，多以。l ? r 力评仙为土，缺乏公比评议，而且多处 上级对下级的w 估，缺乏政府机火的“我评仙；评估内容不全而，没j 她立科学的 评估指标体系，片而地将经济) l k 纣i 等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估 指标：评估程序没有规范化，存在很大的随意性，因此评估结果很难做到客观、公 正，甚至完全流于形式；评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不 够科学等等。这些问题都表明了我国目前对责任政府及其绩效评估理论的研究己经 落后于实践的发展。理论研究的不足必将导致实践的盲目性，增大实践探索的成本 代价，从而也更加激发了研究者研究的紧迫感和动力。对比西方国家政府绩效评估 的法制化、制度化、规范化，以及在公民导向的强调和目标管理、战略管理等理论 工具有效运用，我们还处于初级阶段，有待提升。 1 2 研究问题的提出及研究的目的 作为责任政府建立的基础工程，绩效评估为责任主体承担责任提供工作履行过 第1 章绪论 程和结果方面的数据。绩效评估作用具体表现为：既注重过程中的事业心和务实态 度，看政府依法办事、按章办事的情况，看公务员是否勤勉工作、踏实肯干又重视 结果导向，鼓励政府、公务员打破陈规争取能带来更好结果的创新，以“- - - e 一标准 ( 即经济标准、效率标准、效益标准) 测定政府生产率的状况，重视公务员的业绩 和他们对组织目标的贡献。绩效评估还在于把测定的政府生产率的状况与公民期待 对比，促进责任政府的建立。在政府对人民负责的责任关系中，如何推动一个更具 责任感政府的建立? 当代，绩效评估通过引进公民参与，使绩效评估及责任承担中， 政府坚持公民导向；公务员履行职责不仅对上级负责还要以公众的满意度作为自身 工作的重要的考量。以此为基础建立的问责制，能有效地增强政府官员的责任心， 端正他们为公众服务的态度和提高为公众服务的质量，促进责任政府的建立。 由于组织的目的是在于通过社会化结合方式，实现某种特定的目的。而这一目 的实现方式、手段，乃至具体的运作过程，其本身也是一个需要管理的过程，这就 是绩效管理对于提升组织有效性的意义所在。从这一视角出发，责任政府的建立正 是为了改善政府运作，提升政府各方面的效能，从而更好地履行其组织使命提 供公共物品，为人民负责。而引入和改善政府组织的绩效管理，无疑是与构建责任 政府的内在价值相吻合的，因为责任政府总体上看作为对传统管制型政府行政模式 的超越形式，也必然会强化传统政府绩效管理和评估与现实的滞后性和不适应性。 此外，由于政府部门自身在价值原则、管理方式、业务内容等方面的特点，绩效管 理这一在赢利性部门广泛使用并获得良好结果的管理工具，在政府部门的应用还基 于政府价值定位的调适问题。所以本文将政府绩效管理的核心即绩效评估机制 与责任政府的建设结合起来研究，希望责任政府可以赋予政府绩效管理以新的制度 基础、目标导向，同时，通过责任政府的政府绩效评估，可以进一步推进责任政府 的构建，由此实现责任政府与政府绩效评估的良性互动。 1 3 研究的基本思路 国家经济与社会的发j 醍，公民索质的提升以及公民意识的口益凸显，给传统行 政模式提出了改进要求，构建“责任政府一既是社会发展的必然要求，也是政府自 身发展的必然；全球化不确定性的日益增强，给政府自身发展带来了客观压力，在 加入w t o 已成为现实的今天，身处国际经济循环中的中国政府，尤其面临着提升 自身效能、发挥比较优势的迫切压力。在此环境中，搞清楚“责任政府一究竟是什 么样的政府，如何构建责任政府，如何提高责任政府的绩效水平，这是我国政府当 前必须思考和解决的问题。 福建师范大学硕士学位论文 本文针对“责任政府 在我国的迫切建设要求、我国政府绩效评估现存的问题， 力图在充分分析“责任政府”内涵及其框架体系之后，让责任政府赋予政府绩效管 理以新的制度基础和目标导向，并结合国内外政府绩效评估的理论与实践基础，构 建出“责任政府的绩效评估模式”，并进一步运用平衡积分卡构建责任政府绩效评估 指标体系，将责任政府的绩效评估进行到底，最终推进责任政府的建设。 第2 章责任政府构建中的绩效评估理论概述 第2 章责任政府构建中的绩效评估理论概述 2 1 责任政府相关概念和理论 2 1 1 责任政府的涵义 责任政府是近代民主政治的产物，也是民主政治的基本理念。在民主的社会中， 政府组织是由大众所创立，为了大众而设立，以及需要对大众负责。从这个意义上 说，民主政治既是民意政治、法治政治，更是责任政治。从某种程度上讲，民主制 度的根本就是责任。 2 1 1 1 西方学者对责任政府的阐释 在西方，责任政府( r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ) 一般是指一种需要通过其赖以 存在的立法机构而向全民解释其所做出的决策，并证明这些决策是正确合理的行政 机构。乜1 在威斯敏斯特体系中，议会政府本身有时被称为责任政府，在议会政府中 不论是政府整体还是其组成人员都要向议会负责。学者道恩塞( d u n si r e ) 将责任政 府定义为对政府做出的决策和政府行为做出评判，如果人民不满意就要采取措施( 罢 免政府) 。1 b l a c k sl a wd i c t i o n a r y 对“责任政府的解释是：“这个术语通常用 来指这样的政府体制，在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责， 当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人 满意时，他们必须辞职。 n 1 上面三个西方学者对责任政府的解释的共同之处在于： 他们都是从政府和人民的关系入手，以“社会契约论 和“人民主权论 作为其理 论基础，强调了责任政府必须对其政治行为的后果负责。尽管这三个解释没有完全 涵盖责任政府的内涵，但是政府应当直接对议会间接对人民负责这个观念，却是值 得肯定的。另外，他们还说明了政府承担责任的方式辞职或被人民罢免。 2 1 1 2 我国学者对责任政府的阐释 责任政府在我国则是最近出现的概念，随着我国行政改革的深入，政府的责任 问题越来越凸显出来，我们也逐步引入责任政府的概念。上世纪末许多地方政府在 运用目标责任制进行政府管理变革中，丌始使用责任政府的理念，而我国中央政府 使用这一概念则是2 0 0 3 年的事，在非典肆虐的时期，面对非典型肺炎的挑战，新一 l i 】张成福、党秀云公共管理学 m 中国人民大学出版社，2 0 0 1 年。第3 2 5 页 f 2 1 邓正来布莱克维尔百科全书 m 中国政法大学出版社，1 9 9 2 年第6 5 3 页 跏d u n s i r e ，a c o n t r o li nab u r e a u c r a c y 。o x f o r d ：m a r t i nr o b e r t s o n h t l e n r yc a m b e i ib l a c k 。b l a c k sl a wd i c t i o n a r y s tm i n n ，w e s tp u b l i s h i n gc o ，1 9 9 0 p 1 1 8 0 福建师范大学硕士学位论文 届政府总理温家宝在有关讲话中表明了中国政府建立坦城、负责政府的决心，开始 明确地提出了责任政府的执政理念。 国内学者中对责任政府问题进行较为系统论述的首推中国人民大学张成福教 授。他认为责任政府是现代民主政治的基本理念。责任政府要求政府必须积极地回 应、满足和实现公民的正当要求，要求政府必须承担道义上的、政治上的、法律上 的责任。作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制。 【5 】 2 1 1 3 本文对我国责任政府的理解 与传统型政府相比，我国现代责任政府的内涵，可用图1 1 表示： 责任政府的 内涵 责任政府重 心不再是权 责任范畴不 再单一是政 责任制度上 不仅强调公 责任评估不 再是层级考 力本位 li治责任i民责任li核 幽1 1责任政府的内涵 首先，卫t f t 政府巫心不1 i 】= 址权力水位。 在人民与政府关系上，政府不再是奉行权力本位，而是公众驱动的政府，权力 本位变为政府责任本位，公民义务本位变为公民权利本位。不是人民为了政府而存 在，而足政府为了人民而_ 存在，政府应当为人民负责。政府责任是行政权力的核心， 是政府属性的本质。现代政府作为公共竹理和公共服务的提供者，其权利来源于人 民，并受人民监督：公民权利是国家权利之本，使行政权利之源。 其次，责任范畴不再单一是政治责任。 由于政府职能的转变，责任政府是有限政府而不是全能政府，责任的范畴也相 5 j 张成祸资任政府论【j 】中国人民火学学报2 0 0 0 年第2 期 第2 章责任政府构建中的绩效评估理论概述 应发生了变化。政治责任是指政府行政机关及其公务人员履行制定符合民意的公共 政策，推动符合民意的公共政策执行的职责，以及承担没有履行好职责所应得的谴 责和制裁；建设社会主义法治国家必然要求政府要依法行政，履行法律责任，只有 先治权、治官才能对政府权力形成约束，才能强化政府行政人员的责任意识；责任 政府的道德责任是人类社会特定经济关系的产物，指政府机关及其工作人员在依法 行使公共权力、从事公共事务管理时必须履行的道德意义上的义务和承担道德意义 上的责任。 再者，责任制度上不仅强调公民责任。 在责任制度上，应当是公民责任和政府责任同时并重，而不是仅强调公民责任。 立法不仅要重视设定公民责任，而且要重视设定政府责任：行政执法不仅要重视行 使行政权力，而且要重视承担政府责任；监督制度不仅要重视设置监督形式，而且 要重视落实政府责任。 最后，责任评估不再是层级考核。 传统管制型政府依赖于一个层级节制的体系、垂直的上下指挥链条未驱动，评 判标准是上级的满意度。而责任政府则从质和量两个方面保证职、权、责、利关系 在行政管理实践中得到贯彻落实。从质的方面来看：“在执行职务的过程中，有保守 秘密的责任和义务，无论是否主管事务，均不得泄密；亦不得以私人或代表机关的 名义任意发表有关职务的谈话；其行为自当符合法定的目的，不滥用职权，不容假 借权力，以图本身的利益或图他人或加害于人；行政机关和公职人员自当合理行使 自由裁量权，避免行政失当。 椰1 从量的方面看，要求行政人员能够按照“三e ”的 标准来评价，强调工作的实际成果，注重产出和绩效评估。 2 1 2 构建责任政府的动力机制和目标 在我国，由于长期以来形成的封建传统观念尚未彻底消除，官员们对于应对自 己行为负责的观念尚未形成普遍认识，加之现有责任行政机制不够完善，自然导致 行政活动在许多情况下处于无责任状态，出现了作风腐败，效率低下的状况。接下 来就介绍一下我国构建责任政府的动力机制和目标。 2 1 2 1 构建责任政府的动力机制 首先，法治的要求。法治已经成为世界各国为民施政的重要理念。正是这种价 值追求使政府的一切行为都纳入到了法律的框架内。政府一切权力的来源、政府的 6 1 张成福责任政府论【j 】中国人民大学学报，2 0 0 0 年第2 期 福建师范大学硕士学位论文 运行和政府的行为都受制于法律，换言之，权源于法，法高于权。江泽民同志在中 共十五大报告中曾明确指出，一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权力， 实行执法责任制和评议制。这里的执法责任制和评议制就是政府责任的具体体现， 即体现民意的法律要求政府必须为自己的行政行为负责。长期以来我国政府主要依 靠政策和行政命令办事，行政法制不健全，加上传统观念的影响，在少数机关养成 了衙门作风，出现了违法行政行为，致使相对入告诉无门。责任政府的建立正是为 了解决一些政府机关“有其权而不负其责 的现象，将政府行为纳入法律框架。所 以说构建责任政府是法治的必然要求。 其次，德治的要求。德治是我们常说的伦理政治，中国传统社会就是以伦理道 德作为主要整合机制的，讲究“政者，正也”、“为政以德”。道德至高无上，它不仅 可以指导行政，而且可能代替行政，所以黄仁宇感叹道：“施政的要求，仍不外以抽 象的方针为主，以道德为一切事业的根基。 订1 应该说道德上的要求对政府施政起 到了一定的作用，各国因此十分重视政府道德的作用。2 0 0 1 年初江泽民同志提出了 “以德治国的思路，进而形成了具有中国特色的德法并举的治国方略，从这一方 面讲，构建责任政府是德治的必然要求。 第三，民治的要求。中国是社会主义国家，向人民负责是政府工作的首要职责。 中国的人民代表大会是真正代表人民的权力机关，受人民监督，向人民负责。政府 是人民自己的政府，是为人民服务的政府。政府是人民的仆从机关，权力行使必须 伴随有相应的责任，所以说构建责任政府是民治的必然要求。 2 1 2 2 构建责任政府的目标 从法治、德治和民治三大动力机制可以看出，现代社会对构建责任政府的要求 日益迫切。总的来说，向人民负责，向人民制定的法律负责，这是构建责任政府的 最终目的。中国各级政府惟有建立责任政府，才能适应现代社会人们对行政的需求， 并通畅地实现行政目的，充分保障公民的合法权益。 要实现责任政府的目标，应该做到五个“要 ：一要各级政府官员牢固树立执政 为民的基本理念；二要各级政府官员始终具有宪法法律的现代意识，并通过自己执 掌一定公共权力的有利条件，忠实履行宪法和法律赋予的职责，依法行政；三要各 级政府官贝，仃丁承担j x l 险，勇。- j ：承担贞任，始终保持一种恕做事、敢做事、能做事、 做成小的柑钏状念刷j i ：作热。f l i f 。为”，f t ，造前t “方；p q 硬符级政府”贝掰力学习， 1 7 l 黄仁宇万历十五年 m 。上海：三联书店，1 9 9 7 年，第5 3 页。 第2 章责任政府构建中的绩效评估理论概述 不断进取，通过自身思想理论素质和专业知识素质的不断提高，以应对现代复杂局 面下的公共管理；五要各级政府官员当好人民的“公仆 ，公正廉洁、艰苦奋斗，诚 实面对公众，接受人民对其行为的监督。 2 2 责任政府绩效评估内涵 2 2 1 政府绩效评估的历史沿革 2 0 世纪7 0 年代，西方国家乃至整个世界发生了根本性变化，时代的变化对传 统的行政模式提出了巨大的挑战，为此，西方发达国家掀起了以“减少施政成本” 和“提高政府绩效”的大规模政府再造运动。绩效管理这个在企业管理中已经相当 成熟的管理理念被引入到政府管理中，取代了传统的政府效率的理念，并受到了西 方政府及民众的认可。 绩效管理制度可以追溯n 2 0 世纪初，泰勒的科学管理原理与法约尔的工 业管理与一般管理把绩效管理推广到各种人类组织，绩效评估真正运用到政府管 理中来始于2 0 世纪5 0 年代美国的绩效预算制度。克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙所 著市政工作衡量：行政管理评估标准的调查一书标志着研究政府绩效评估的开 始。7 0 年代以来，西方国家为应对科学技术发展、全球化和国际竞争的环境条件， 为解决财政赤字和社会公众对政府的信心问题，普遍采取了以公共责任和顾客至上 为理念的政府绩效评估改革措施。此后，绩效评估在政府管理中得到了广泛应用， 西方国家推行的绩效评估措施包括围绕政府使命采用目标管理( m b o ) 、全面质量管理 ( t o m ) ，实行成本核算，加强成本控制，完善信息反馈，实行以绩效为基础的预算制 度，改革公务员制度，打破统一的薪酬体系，实行业绩奖励制等。 8 1 而至今，绩效评估作为一种新的管理工具，在西方发达国家的公共管理领域得 到了更广泛的应用。有人断言，西方国家正在展现出一种“评估国”的趋势。 2 2 2 责任政府绩效评估的内涵 2 2 2 1 绩效评估及责任政府绩效评估的概念 绩效是指“从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目 标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较。 阳1 把绩效用于对政府行为效果 的衡量，反映的是政府绩效，其含义更广泛一些，包含政府在社会经济管理活动中 的业绩、效果和效率，是政府能力的基本体现。因此，政府绩效是指政府在社会经 【。1 蔡立辉西方国家政府绩效评估的理念及其启示 j 清华大学学报，2 0 0 3 年第1 期第8 7 页 【9 1 龙晓云绩效优异评估标准 m 北京：中国标准出版社，2 0 0 2 年第3 l 页 福建师范人学硕十学位论文 济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现 的管理能力。u 0 1 绩效评估在广义上等同于政府绩效管理的概念，目前国内外尚无一致公认的定 义。由于政府作为公共部门的性质，责任政府绩效的核心问题应该是公共责任的实 现程度与效果。政府部门绩效评估的内涵包括了两个方面：( 1 ) 效率。尼古拉斯亨 利认为，“效率指以最少的可得资源来完成一项工作任务，追求投入与产出之比的最 大化。川1 1 1 政府部门绩效与行政效率一样，讲求行政组织和人员在行政活动中所获得 的各种直接的和间接的、有形的和无形的、定性的和定量的行政效果同所消耗的人 力、物力、财力、时间等因素之间的比率关系，力求以最少的行政消耗获得最大的 行政效果。( 2 ) 公共责任。政府绩效评估决定了政府的角色和职能，根据社会的发展 要求和公众的需要提供公共服务成为政府当前最重要、最广泛的职能和最根本的任 务；政府部门的角色成为公共服务的供给者。对政府职能范围内管理活动的绩效进 行评定，就是要对政府在确定公共服务供给的质量和价格标准、抓好绩效管理、把 好市场准入关，防止供给者利用职权谋取不正当的利益、保障社会公平、提高公共 服务质量、增加顾客选择的机会和更好地满足顾客需要等活动的绩效进行评定。n 钉 综合国内外学者有关政府绩效评估的定义，笔者认为，所谓责任政府绩效评估，就 是基于责任政府的价值理念和组织战略，根据统一评估指标和标准，按照一定的程 序，通过定量定性对比分析，对某评估对象( 政府或政府部门) 一定时期内的工作 效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与评价，对其管理 过程r ，投入和产出所反映的绩效进行评定和划分等级，以期改善政府行为绩效和增 强控制的活动。其本质在于采集、评估、评价、比较绩效信息，并通过信息反馈机 制将其应用于不断修j 下调整政府机关的组织资源分配和前进方向，以促进责任政府 建设。 2 2 2 2 责任政府绩效评估的性质 首先，绩效评估是构建责任政府的一种重要的管理工具。( 1 ) 责任政府绩效评 估，是一种以结果为本的控制。奥斯本与盖布勒认为，政府绩效评估就是改变照章 办事的政府组织，谋求有使命感的政府，就是改变以过程为导向的控制机制，谋求 p o 陈振明公共管理学一种不同子传统行政学的研究途径 m 北京：中国人民大学出版社2 0 0 3 年版第2 7 3 页 | i l l 【美】尼古拉斯亨利公共行政与公共事务 m 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 年第八版第2 8 4 页 1 1 2 1 江易华政府部门绩效评估初探 j 行政论坛，2 0 0 5 年第1 期第2 1 页 第2 章责任政府构建中的绩效评估理论概述 以结果为导向的控制机制。刑1 9 9 3 年美国国家绩效评论( g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e r e s u l t sa c to f1 9 9 3 ) 把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对 过程负责；其目的在于把公务员从繁文缛节和过度规则中解脱出来，发挥他们的积 极性和主动性，以使他们对结果负责。因此，政府绩效评估以结果为本，就是要建 立一种新的公共责任机制：既要放松具体的规则，又要谋求结果的实现；既要增强 公务员的自主性，又要保证公务员对民众负责、对结果负责；既要提高效率，又要 切实保证效能。( 2 ) 责任政府绩效评估是一种服务