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长株潭城市群区域公共管理研究 摘要 长株潭城市群是指以长沙、株洲、湘潭为中心的一个互相间隔不到5 0 公里的 “品 字形城市群。近些年来，随着长株潭经济一体化的不断发展，长株潭城市 群区域内政府所面临的社会、环境、人口、资源、治安等公共问题不断地向毗邻 行政区域外溢、渗透和延伸，或者说“内部”公共事务呈现“区域化 和“无界 化的态势，“区域性公共问题”日益凸现，严重影响了长株潭城市群可持续发 展。长株潭城市群区域性公共问题具有高度渗透性、外溢性与区域性的特点，单 靠长株潭某一地方政府治理，不但成本高昂，而且根本无法达到预期的治理目标 和效果，甚至已远远超出长株潭单一地方政府的能力域限，长株潭地方政府力不 从心，这凸现了长株潭城市群传统“行政区行政 的治理危机。 为了克服长株潭城市群“行政区行政 的治理危机，必须导入新的管理理念 和治理方法一一区域公共管理，解决区域管理中的公共问题和公共事务，协调长 株潭城市群区域内持续、和谐发展。本文主要是通过文献综合法、理论联系实际 法、比较分析法、规范分析法和实证研究方法等研究方法，对长株潭城市群的区 域公共管理进行了全面的考量，明确了长株潭城市群区域政府管理的现状仍是以 “行政区行政为主，提出了长株潭城市群由“行政区行政”向“区域公共管理” 转变的必然性和措施，以及对长株潭城市群未来区域公共管理的展望。 关键词：长株潭城市群；行政区行政；区域公共管理 i i 硕1 ：毕业论文 a b s t r a c t t h ec h a n g - z h u t h nc i t yg r o u pi sr e f 色r st ot a k ec h a n g s h a ，z h u z h o u ，x i a n g t a ni s s e p a r a t e dm u t u a l l ya sc e n t r a lo n e l e s st h a n5ok i l o m e t e r s “t r i a n g l e ”c i t yg r o u p r e c e n t y e a r ，a l o n g w i t h c h a n g z h u - t a n e c o n o m i c i n t e g r a t i o nu n c e a s i n gd e v e l o p m e n ， c h a n g z h u t a nr e g i o n a lg o v e r n m e n tf a c e st h es o c i e t y ，t h ee n v i r o n m e n t ，t h ep o p u l a t i o n ， t h er e s o u r c e s ，t h ep u b l i cs e c u r i t ya n ds oo np u b l i cq u e s t i o nt o t h ea d j o i n i n gt o a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o no v e r n o 、v ，s e e p su n c e a s i n g l ya n de x t e n d s ，o r “i n ”t h ep u b l i c a f f a i r sp r e s e n t “r e g i o n a l i z i n g a n d d o e sn o th a v e t h es i t u a t i o n ，“t h er e g i o n a lp u b l i c q u e s t i o n i nr e l i e f sd a yb yd a y ，s e r i o u si n n u e n c ec h a n g z h u t a nc i t yg r o u p s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t t h ec h a n g z h u t a nc i t yg r o u pr e g i o n a lp u b l i cq u e s t i o nh a sh i g h l yt h e p e r m e a b i l i t y ， t h eo v e r n o wa n dt h er e g i o n a lc h a r a c t e r i s t i c ， d e p e n d s o nt h e c h a n g z h u t a ns o m el o c a la u t h o “t yt og o v e r no n l y ， n o to n l yt h ec o s ti ss o a r i n g ， m o r e o v e rb a s i ci su n l b l et oa c h i e v et h ea n t i c i p a t e dg o v e r n m e n tg o a la n dt h e e f f e c t ，e v e nh a sf a re x c e e d e dt h ec h a n g z h u - t h ns o l el o c a la u t h o r i t y sa b i l i t yt e r r i t o r y t ol i m i t ，t h ec h a n g z h u - t a nl o c a la u t h o r i t yl a c k st h ea b i i i t yt od ow h a to n ew o u i d 1 i k e t h i sh a si nr e l i e f e dt h ec h a n g - z h u t a nc i t yg r o u pt r a d i t i o n “t h ea d m i n i s t r a l i v e a r e aa d m i n i s t r a t i o n ”g o v e r n m e n tc r i s i s i no r d e rt oo v e r c o m et h ec h a n g z h u - t a nc i t yg r o u p “t h ea d m i n i s t r a t i v ea r e a a d m i n i s t r a t i o n g o v e m m e n tc r i s i s ，w em u s ti n d u c tt h en e wm a n a g e m e n ti d e aa n dt h e g o v e r n m e n tm e t h o d r e g i o np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，t os o l v ei nt h er e g i o nm a n a g e m e n t p u b l i cp r o b l e ma n dt h ep u b l i ca f f a i r s ，t o c o o r d i n a t ei nc h a n g z h u t a nc i t yg r o u p r e g i o nc o n t i n u a l l y ，t h ea c c o r dd e v e l o p m e n t t h i sa r t i c l ei sm a i n l yt h r o u g h ，t h ea p p l y t h e o r yt or e a l i t ym e t h o d ，c o m p a r i s o na n a l y t i cm e t h o d ，s t a n d a r da n a l y t i cm e t h o da n d e m p i r i c a ls t u d ym e t h o dr e s e a r c ht e c h n i q u e sa n ds oo nl i t e r a t u r es y n t h e s i sm e t h o d ，h a s c a r r i e do nt h ec o m p r e h e n s i v ec o n s i d e r a t i o nt ot h ec h a n g z h u t a nc i t yg r o u p sr e g i o n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i th a sb e e n c l e a ra b o u tt h e p r e s e n t s i t u a t i o nw h i c ht h e c h a n g z h u r a nc i t yg r o u pr e g i o ng o v e r n m e n tm a n a g e sw a s s t i l lb y “t h ea d m i n i s t r a t i v e a r e aa d m i n i s t r a t i o n p r i m a r i l y ，p r o p o s e st h ec h a n g z h u t a nc i t yg r o u pa p p r o a c h e s “t h e r e g i o np u b l i c a d m i n i s t r a t i o n b y “t h ea d m i n i s t r a t i v ea r e aa d m i n i s t r a t i o n t h e t r a n s f o r m a t i o ni n e v i t a b i l i t ya n dt h em e a s u r e ，a sw e l la st oc h a n g z h u t a nc i t yg r o u p i nt h ef u t u r er e g i o np u b l i ca d m i n i s t r a t i o nf o r e c a s t k e yw o r d s ：c h a n g z h u t a nc i t yg r o u p ；a d m i n i s t r a t i v ea r e aa d m i n i s t r a t i o n ； r e g i o np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n l i l 长株潭城市群区域公共管理研究 附表索引 表2 1 区域公共管理的三种基本类型1 5 表3 1 长株潭城市群2 0 0 4 年、2 0 0 5 年、2 0 0 6 年各项基本数据2 1 表3 22 0 0 6 年中国城市群竞争力排名一2 2 表3 32 0 0 7 年中国城市群竞争力排名2 3 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 名：习墩 眺协夥q 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名： 导师签名： 日期：础年j 一月产日 日姆：莎；毋 硕二 ：毕业论文 第1 章绪论 1 1 选题的背景和意义 1 1 1 选题的背景 2 0 世纪5 0 年代以来，公共管理的外部生态发生了重大的变化，全球化与区域 化并存。在全球化和区域化相互作用下，区域公共问题大量出现，呈现复杂多元 的态势。一方面，伴随着新区域主义运动的兴起，民族国家的区域化已由“浅表 一体化 向“深度一体化”转变，区域治理的区域模式逐渐形成。另一方面，跨 区域公共事务不断增加，如环境问题、有组织犯罪问题、社会保障问题、金融安 全问题等。在这种情况下，地方政府单一的治理频频“失灵，必须要区域政府集 体决策和协调行动。 中国是一个区域发展不均衡的国家，在社会转型和体制转轨时期，原来隐含 在计划经济体制下的矛盾和弊端，在改革开放、市场化、工业化、城市化向纵深 发展的时候，突破了传统行政区划束缚，向区域内或区域间渗透和释放，产生了 很多区域公共问题，如区域协调发展问题、共同流域治理问题等，凸现了传统“行 政区行政”的弊端，时代呼唤区域公共管理产生。 从长株潭城市群来看，长株潭三市间地理相隔大多在4 0 到6 0 公里内，半个 小时的车程。但是，长株潭三市却是传统而封闭的“行政区行政”，行政壁垒林立， 区域资源不能优化配置，特别是在全球化、信息化背景下产生的区域公共事务、 公共问题无法有效治理，长株潭城市群行政区行政弊端凸现，于是，本文运用最 新的区域管理理论来考量长株潭城市群治理问题，理顺区域政府间关系，协调和 解决区域公共问题。 1 1 2 选题的意义 运用区域公共管理理论来研究长株潭城市群，有深刻的理论意义。首先，区 域公共管理理论是研究方法上的诸多创新，它需要以区域经济学、地方公共经济 理论、政治学、社会学、管理学、地理学等学科理论为基础，交叉综合运用。在 具体方法和工具上，主要采用现代治理理论、新制度主义研究法、交易费用研究 法、组织间网络理论等等。这些理论与方法的综合运用，无疑会推动行政管理学 及其有关学科的丰富与发展。 运用区域公共管理理论来研究长株潭城市群，有着重要的现实意义。不仅开 拓了我国地方政府治理的思路和研究水平，而且在新的历史时期对发展国内其它 区域公共管理有着很大的指导和示范作用。该研究有利于厘清和规范长株潭三市 政府间关系，协调竞争、规范合作：有利于实现长株潭城市群整体资源的优化配 长株潭城市群区域公共管理研究 置；有利于长株潭城市群区域公共问题如环保问题、湘江问题、犯罪问题等的治 理；有利于对区域政府实际工作的指导，从而为湖南省政府在推进长株潭区域一 体化过程中，提供可资借鉴的方案。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 国外文献综述 区域的研究。国外对区域的研究因学者的类别不同而不同，美国著名区域经 济学家埃德加m 胡佛试图从整体性上给区域下定义，“所有的定义都把区域概 括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体性上对其进行分析”，这可能是较早研 究区域的。作为近代地理区域学派创始人的赫特纳提出，区域是形态上内部性质 相对一致而外部差异性最大的地表连续的地段或状态。政治学者认为，区域是进 行国家管理的特定行政单元，主要从政治和法律的途径来看待区域的刚性约束问 题，由此形成行政区域的概念。 区域竞争力和创新的研究。这方面的研究以m 波特为代表，他在一系列论著 中，以大量的史实材料分析了世界上具有很强竞争力的地区和区域，得出了许多著 名结论，如“国家竞争优势 、“地区竞争力”、“钻石理论”、“集群理论”等等。这 些理论己被或将要被许多地区和区域的公共管理部门所采用。除波特外，在区域竞 争力和创新方面的研究，摩根等人也有一定的代表性。他们提出了建构“学习型区 域”的问题，认为区域的竞争力和创新能力很大程度上是由该区域的制度学习、制 度模仿和制度创新水平所决定的。 区域分工的研究。在国际或区域分工理论方面，瑞典学者赫克斯和乌林共同建 立的赫克斯一乌林模型是目前国际或区域分工理论的典型代表。根据该理论，国际 或区域间分工之所以发生的主要原因是相互间供给条件的不同，供给条件包括生 产力的高低和生产供给量的多少，它是由区域各方之间的历史、地理、经济、政治 等方面的差异所造成的。由于区域内实行不同的分工，政府就要采取一系列降低或 消除贸易障碍的措施来实现区域内部的自由贸易。 区域经济学和发展经济学对区域发展的探索是最早的。由于自然资源禀赋上 的天然差别，人类社会的经济发展从一开始就表现出空间地理上的落差，但是在 传统的自给自足的农耕社会中，区域经济发展上的差距一直不是太大。随着自由 市场经济和工业社会生产关系的出现，在市场力量的自发作用下，区域经济发展 的不平衡逐渐显现。主要研究有：2 0 世纪5 0 年代，著名经济学家g 缪尔达尔就 指出：“市场的力量通常倾向于增加，而不是减少区际不平等。 a 赫希曼则进一 步补充道：“区域问增长的不平衡性，是增长本身不可避免的伴随情况和条件。 政府间关系与地方治理研究。西方学者对这方面的研究相对比较多，这也是 西方学者研究的强势，著作颇丰，如保罗多麦尔在其著作管理地方政府的政 2 硕十毕业论文 府间关系中，系统研究过美国政府间存在的横向和纵向关系问题。他认为，纵 向政府间关系基本是两个体系的综合，即宪法和法律体系；横向政府间关系“可 以被看作是由地位对等的地方当局形成的分散体系，而且这些地方当局被竞争与 协调的动力所驱动”。最早在文献中使用政府间关系这个术语的是克莱德f 施 耐德( c l y f s n i d e r ) ，他于1 9 3 7 年发表了1 9 3 5 一1 9 3 6 年的乡村和城镇政府 一文。但是，第一次明确使用这一概念的是他们的同时代人w 布鲁克格雷夫。 作为一个年鉴的编辑，该年鉴在1 9 4 0 年第2 0 7 期直接冠之以美利坚合众国的政 府间关系的名称，收入的2 5 篇文章涵盖了联邦与州、联邦与地方、州际间的关 系。在全球化和区域化的大背景下，国家间和国家内的政府间关系发生了新的变 化，地方的治理运动开始兴盛起来。这是因为，民族国家的权力呈现相对缩小的 趋势；在多层治理结构中，地方组织的功能和作用显现扩大化的趋势；地方与中 央相比较而言，它与基层公共事务直接联系，有较好的互动性、应急性和回应性， 可以更好地满足管理客体一公民的多元化诉求。 流域治理的实证研究。国外的区域公共管理研究，主要是通过对个案实证研 究得出的，如美国的密西西比河流域和田纳西河流的开发与治理，英国的泰晤士 河的污染及其治理，美国和加拿大共同治理伊利湖等等，都很注重对江河流域的 共同治理和开发，确定对河流流域的有效管理。 1 2 2 国内文献综述 “区域公共管理 这一概念，最早是在新时期区域公共管理创新一文中出 现。该文作者刘锋教授指出，在分析全球化和信息化的新态势下，呼吁导入新的 公共管理理念，进行区域管理的创新。固但是，刘锋教授在文中没有对区域公共管 理再进行细微而深入的剖析，国内对区域公共管理研究也只是散见于报端。中山 大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科 角度对我国区域行政进行研究的开创者， 理和试论当代中国的区域行政中， 在其著作试论当代中国的区域公共管 对区域行政、区域公共管理的主体和特 点、类型都进行了较为详细的论述，还对珠三角的区域公共管理进行了个案分析。 值得一提的是中山大学已经初步形成了由老中青专家学者组成的区域公共管理研 究中心，在业界是有影响力的。除此之外，国内研究的领域主要如以下几个方面： 地方政府管理的研究。这是国内研究最早且研究最为深入的领域。在中国政 治学和行政管理学科中，中央与地方的关系始终是主轴，决定了对国家结构问题 的研究。在研究中央与地方关系问题之后，就有很多学者迈入研究地方政府的领 域。如北京大学谢庆奎教授主编的中国地方政府管理丛书，计有中国政府 体制分析、中国政府职能的经济分析、中国地方政府体制概论等1 0 本，自 p a u l r d o m m e l ，i n t e r g o v e r n m e n t a lr e l a t i o n s ：i nm a n a g i n gl o c a lg o v e r n m e n t ，s a g ep u b i i c a t i o n ，i n c 1 9 9 l 刘锋新时期区域公共管理创新【j 】，中国行政管理，2 0 0 2 ，( 5 ) 长株潭城市群区域公共管理研究 1 9 9 4 年至1 9 9 8 年由中国广播电视出版社陆续出版。这套丛书对政府规范、政府环 境、政府结构、政府功能、政府运行、政府发展等问题均有研究，开拓了地方政 府研究的对象、范围和视野。其中既有系统的理论著作，也有个案研究，既有宏 观分析，又有中观和微观分析，实现了理论和实践紧密结合、学术性和现实应用 性有机统一，对推动地方政府理论研究和地方政府改革，对地方政府的实际活动 等都有重要的意义。此外，还有苏州大学沈荣华编著的并由社会科学文献出版社 2 0 0 6 年出版的中国地方政府系列和中山大学刘亚平编著的并由社会科学文献 出版社2 0 0 7 年出版的当代中国地方政府间竞争系列影响比较大。 国内对地方政府间关系的研究最早开始于复旦大学林尚立( 1 9 9 8 年) 教授所 著的国内政府间关系。该书不仅从理论上将国内政府间关系分成纵向和横向两 个层面，认为纵向政府间关系主要是政治关系，而地方政府间横向关系主要是经 济关系，还特别介绍了中国和西方发达国家地方政府间横向关系发展的基本实践。 北京大学谢庆奎教授( 2 0 0 0 年) 在中国政府的府际研究这篇文章中，对 府际关系的基本概念、特征与表现形式进行了提纲挈领的分析与介绍时，也涉及 了地方政府间关系的相关内容。 厦门大学陈振明教授( 2 0 0 3 年) 主编的公共管理学一一种不同于传统行政 学的研究途径一书中，用相当完整的篇幅介绍了政府间关系问题，包括国内外 政府间关系研究的现状和研究途径，并且提出了政府间关系网络化的发展和政府 间关系的主体是一级政府而非政府部门。 在国内，经济地理学与政区地理学的研究不断触及区域行政和地方政府间关 系。最有代表性的是华东师范大学刘君德教授及其学生的研究成果，代表作有中 国行政区划的理论与实践、周克瑜走向市场经济、林涛国民经济区域调控 等。他们的主要贡献就是发现了“行政区与“经济区 的不一致问题，并且提 出了一定见解，认为要从行政区划上入题，改变管理幅度和管理层次问题。此外， 代表作有张文范主编的中国行政区划研究和浦善新等主编的中国行政区划 概论等。他们的共同思路一一调整行政区划，使行政区划与经济区划尽可能一 致，也就是将外部交易内部化以节约交易费用，这在区域经济学研究中得到了不 少学者的认可。 有的学者研究政府间关系的视角比较独特，专门从政府间财政的角度来研究 政府间关系。例如中山大学马骏教授就从公共经济学的角度，研究公共财政收入、 支出的集权与分权关系，探讨政府间转移支付政策的规则和公式。 区域行政方面的初步研究。学者宋月红首先对我国区域行政类型、特点及其 产生发展的政治动因做了比较深入的研究。中山大学陈瑞莲、张紧跟的论文试 。马骏政府问财政转移支付的国际经验及对中国的借鉴意义 j ，北京，中国财政经济出版社，1 9 9 8 。宋月红行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析【j 】，北京大学学报，1 9 9 9 ，( 4 ) 4 硕上毕业论文 论我国区域行政研究中提出了我国区域行政的七大研究领域：区域公共管理的 基础理论研究；政府间竞争和区域政府竞争力研究；地方政府与政府间关系研究； 区域公共产品和服务的制度供给研究；行政区划与城乡一体化的理论与实证研究； 区域公共管理的比较研究；区域公共管理的个案研究 。当然也有学者是这样区分 的：一是区域行政的基础理论研究；二是区域内政府间竞争与合作问题的研究；三 是区域内政府间相互关系的研究，包括横向和纵向政府间的关系以及超区域政府间 的关系等。四是区域公共产品和服务的供给研究；五是区域行政的个案和实证研 究等。对于城市群的研究，集中在对长三焦城市群进行研究的文章相对比较的多， 但是侧重点不同，有的主要是研究长三角法律一体化圆，有的是强调非政府组织在 长三角区域一体化中的作用 ，有的学者是研究长三角一体化进程中的地方政府间 关系国，有的学者是研究长三角的区域行政 等。鲁勇刘在行政区域经济一书 中进一步论述了我匿存在的行政区经济现象，并且剖造性地提出：要通过加强行政 区政府的经济囱组织能力来加快经济发展 。国内最早提出的“区域行政 概念主 要是论述行政区划、行政区域和区域行政的关系，属于狭义或传统意义上的区域行 政概念。后来有学者提磁的“区域行政 概念则从区域行政缘起的背景、研究的 领域和研究的意义等方面展开。刘君德教授是最早提出“行政区经济 概念并对 之进行研究的老一辈学者。他在研究中详细分析了我囡现实中普遍存在的“行政 分割 、“硒地为牢”及“上有政策，下有对策 的地方行政保护主义现象。对区域 行政的研究范围，有的学者赞阚只对一禽内部的区域行政进行研究，有麓赞同只对 超国家区域行政进行研究，但大多数专家学者赞成对两者结合起来进行研究才符 合我国实际情况。 流域治理的实证研究。对于公共流域的治理与国外相比而言，我国相对落后 一些，但是随着公共流域问题的不断出现，象环境问题、污染阍题和跨行政区的 长江、黄河、湘江的流域治理等问题日益引起了学者的注意，如中山大学政务学 院的刘亚平博士就是以清水江治理作为一个区域公共事务案例来分析流域治理的 内在逻辑的。当然豳内对泛珠三角区域内珠江流域治理问题也是有很多专家学者 关注的。 o 陈瑞莲、张紧跟试论我网区域行政研究 j ，广州大学学报社会科学版，2 0 0 2 ，( 4 ) 留戴剑波长三角法律一体化：基础、障褥与构想w ww y f z s g o v c n 2 0 0 4 1 l 1 5 露王云骏长三角区域含终巾亟特开发戆制凌资添。菲致寒缝织在“区域一俸纯”孛的终霜 j j ，探索与争晦， 2 0 0 5 ，( 1 ) 国陈国权，李院林论长江三角洲一体化进程中的地方政府间关系f j 】江海学刊2 0 0 4 ( 5 ) 磐胡晓东、籍褪云，长三焦区域行政研究综述嘲。嘉必学报。2 0 0 7 ( 1 ) 固鲁勇，行政区域经济 m 北京。人民出版社。2 0 0 4 谚刘强平区域公共事务的治理逻辑：以清水江治理为例【j 】中山大学学报2 0 0 6 ( 7 ) 5 长株潭城市群区域公共管理研究 随着长株潭城市群获批“两型社会和长株潭城市群“交通同环、电力同网、 金融同城、信息同享、环境同治”的逐步实施，引起了很多专家学者的关注，纷纷 把研究的中心转移到了长株潭新特区，运用各自的学科理论知识来分析长株潭城 市群。有学者用行政区划和非行政区划两元的思维来看待长株潭一体化，主张在 推进长株潭一体化进程中，要灵活应用这两种技能。有的学者瞄准在中部崛起背 景下长株潭城市群一体化建设，从经济产业、交通以及其他规划方面对接等方面 进行了论述圆。有的学者是从长株潭城市群政府间关系的纬度来审视长株潭区域 的，认为长株潭三市政府间的关系处理的好坏直接关系到长株潭一体化进程。 1 3 研究方法和研究内容 1 3 1 研究方法 本文的研究方法主要有文献综合法、理论联系实际法、比较分析法、规范分 析法和实证研究方法，当然研究方法不可能是孤立的，而是在其独立性分析的基 础上再进行融合、综合分析。 文献综合法。长株潭城市群问题是一个综合性的问题，中外学者从政治学、 经济学、社会学、法学、历史学、心理学、地理学等学科角度进行了多方面的深 入研究，所以笔者利用文献综合法收集了大量相关的资料和著作，充分吸收和借 鉴了国内外学者从不同学科、不同视角出发得出的观点和研究成果，以此为基础 展开本课题的研究。 理论联系实际法。该研究方法注重问题研究与对策研究相结合，分析问题的 目的在于解决问题。本文在对长株潭地区现状分析的基础上，结合国内外区域公 共管理相关理论与实践，得出长株潭地区在经济一体化过程中必须由行政区行政 向区域公共管理演变，并最终提出了其支持体系的对策。 历史研究方法。这是政府间关系研究经常采用的研究方法，其基本目的就是 要从历史的因果联系中，把握政府间关系的本质和发展的规律。世界各国的政府 间关系都是在一定的历史条件下形成的，并且随着历史条件的变化而变化。从长 株潭城市群政府间关系的产生、发展和演变的角度进行研究，就可以把握其演进 的规律，预测政府间关系的未来发展趋势，只有这样才可以解释长株潭城市群政 府间关系的独特性，才能更加具有解释力和说服力。 比较研究方法。这一研究方法是通过分析不同国家政府区域公共管理的相同 点和不同点，总结区域公共管理基本演进规律，从而取长补短，为我所用，此其 一个方面。其二，它另一个方面就是研究客体的历时性比较，通过将不同历史时 贺曲夫、史卫东、胡德长株潭一体化中行政区划手段和非行政区划手段研究【j 】中国人口杂志2 0 0 6 ( 1 ) 圆朱翔在中部崛起背景下长株潭城市群一体化建设研究 j 】城市杂志2 0 0 7 ( 1 0 ) 傅永超基于府际管理的长株潭城市群政府合作模式研究【j 】商场现代化2 0 0 6 ( 2 7 ) 6 硕+ i ：毕业论文 期的政府治理的不同行政生态和治理理念进行纵向、横向比较，可以更好地总结 区域公共管理模式的成败得失，更好地把握区域公共管理的现实及未来的诉求。 规范研究方法。这是基于一定的前提假设和理论立场，从哲学思辩的角度展 开分析，通过逻辑推理和价值判断，进而提出新的理论体系的研究方法。就区域 公共管理价值追求而言，多中心治理、网络化治理已经成为各国理论界的普遍共 识。改革开放以来，特别是区域经济一体化趋势不断强化的态势下，我国引进了 不少区域公共管理理论。但是，我们借鉴不是照抄，而是要结合我国的区域管理 实际进行选择性的创新，为我国区域公共管理的体制改革和运作实践提供其理论 基础。 实证研究方法。这是一种基于在参考大量材料的基础上，充分利用相关统计 数据、图表等事实依据和调查材料进行一定的分析，通过总结和归纳形成新的理 论体系的研究方法。实证研究的优势就在于，它从长株潭城市群运作的具体情况 出发，通过实地调查和个案分析，在占有大量第一手材料的基础上进行分析，而 且可操作性强。 1 3 2 研究内容 论文主要是通过以下几个部分构建的： 第一章绪论，主要是相对简单地介绍长株潭城市群区域公共管理研究的背景 和意义，国内外研究情况的综述，及其研究方法和研究内容。 第二章主要是介绍区域公共管理及其与长株潭城市群适用性分析，这为将该 理论引入到研究长株潭城市群区域公共管理问题做好理论上的准备和支持，并且 重点分析了区域公共管理适用长株潭城市群的结合点。 第三章第一部分通过历史、地理和数据等方面介绍长株潭城市群的基本情况。 第二部分分析长株潭城市群区域公共管理现状，仍然是行政区行政为主。 第四章介绍了国内外的主要城市群在推进一体化进程中的基本经验和启示， 特别是区域公共管理的丰富实践，如国外的日本东京城市群、法国巴黎城市群、 北美洲的“波士华 城市群等，国内的长三角城市群、珠三角城市群等。 第五章首先从运用行政生态学和辩证法的相关知识进行综合分析，随着长株 潭城市群的经济一体化和其他的外部行政生态的变化，该区域公共管理的理念也 发生了变化，必须由传统的“行政区行政 向区域公共管理嬗变；其次是从理论 和实践相结合上对长株潭城市群如何推进区域公共管理的路径依赖进行了深度分 析；最后，论文对长株潭城市群未来的区域公共管理治理模式进行了大胆的展望。 第六章就是论文的总结，从一定的高度来概括了本文主要运用区域公共管理 理论来分析长株潭区域内政府治理的理论和实践意义，以及本文的主要创新点和 要以后要改进或者要加强深入研究的地方。 本文以长株潭城市群区域内各级政府管理公共事务为区域公共管理的视角，这 7 一研究既不同于其他的公共行政理论的研究，也不同于纯粹的理论上的区域公共 管理研究f 7 而是通过长株潭城市群具体的区域公共管理事务来作为个案进行研究， 这既可以更好地研究区域公共管理理论，又可以为长株潭城市群综合竞争力提供 行政上的支持，为“两型社会”和中部崛起作出一定理论体系上的支撑，意义较 为深远。 8 硕：仁毕业论文 第2 章区域公共管理理论的兴起及其适用性 本文在分析长株潭城市群区域公共管理之前，首先需要对区域公共管理理论 兴起和发展进行系统而全面的论述，然后再运用该理论来研究如何切入长株潭城 市群的区域公共管理，即如何准确把握区域公共管理理论的适用性以及其与长株 潭城市群区域公共管理的结合度，这样才能有利于对长株潭城市群区域公共管理 进行较为全面而科学审视。 2 1 区域公共管理缘起的背景 区域公共管理的缘起是有深刻的背景的，不是无端的产生或者是理论者空想 的产物。区域公共管理是根植于现实的基础和理论的基础之上的。从另一个层面 来讲，现实和理论的基础就构成了区域公共管理的背景，也就是时代背景和思想 条件。本文突破了一般研究区域公共管理只是从现实的需求进行论述的基调，在 论述现实背景的同时加强了区域公共管理的理论背景，这样更有利于对区域公共 管理的理解和把握。 2 1 1 区域公共管理缘起的时代背景 长期以来，国家为了方便内部的统治，都采取了划地区分层次进行管理，即 进行分割而治，形成了行政区行政和行政区经济。在农业文明和工业文明时代前 期，这种政府管理方法在当时的生产力状况下是具有进步性的。但是，自从2 0 世 纪5 0 年代开始，经济全球化和信息化的推进，行政区划内的大量问题和事务呈现 “外部化 、“外溢化”和“区域化”，如自由贸易、公共安全、公共卫生、环境治 理、交通设施、犯罪问题等等。另一方面，市场化、工业化、城市化向纵深发展， 突破了刚性的行政区划约束，如区域公共协调发展问题、一些江河流域治理问题、 区域环境治理问题、区域交通通信问题、行政区划问题等等。正如陈瑞莲教授形 容的那样，是一个“复杂性社会 。具体说来，区域公共管理缘起的时代背景主要 体现在以下几个方面： 第一，区域主义盛行。区域首先是地理上的概念，专指客观存在的物理空间， 后来从物理领域扩展到了其他领域。从公共管理学科的角度来看，区域是基于行 政区划又超越国家和行政区划的经济地理概念。区域主义盛行是在全球化日益兴 起后，各国家各地方为了迎接全球化的挑战，在文化相同、经济相近、地理毗邻 的情况下加强合作形成区域。所谓“区域主义 ，通常是指地理上彼此相连的国家 或者地区之间，通过政府间的合作和组织机制，加强地区内社会和经济发展互动 的意识。一般可以简单地分为宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义等。宏 观区域一般是指洲际之内由民族国家结合各国的规则形成的组织联合体，比如“东 9 长株潭城市群区域公共管理研究 盟”、“欧盟”、“中东等；次区域是指小范围的、被认可为一个单独经济区域的 跨国界或跨境的多边经济合作，如“中华经济区”、“图们江地区的次区域经济合 作”等：微观区域层次，多指一国内部的出口加工区、工业园区或省际间、地区 间的合作，如我国的“粤港澳大珠三角区域”、长三角区域、长株潭区域等。 第二，经济市场化下的区域政区间竞争加剧。在经济市场化的背景下，区域间 的地方政府已经不再是农业社会时期那种“自给自足”的封闭式政府，而是拥有相 对独立利益和横向竞争压力的开放式政府。这种区域间的政府竞争，集中体现为辖 区问政府为了获得各种有形或无形的资源以实现一定的目标，而围绕制度、政策和 公共产品等方面的竞争。如何规范区域公共管理中政府的竞争，促进区域间的良性 协调发展，这是区域公共管理需要认真研究的问题。 第三，跨行政区的公共事务倍增，区域治理危机凸现。在传统的农业社会甚 至工业社会初期条件下，社会公共事务相对简单，且都局限在行政区划范围内， 国家区域内政府可以提供公共产品和公共服务。但随着工业化、信息化、城市化 的不断推进，跨行政区的区域事务和项目越来越多，呈现倍增和叠加的态势。如 跨行政区的环境治理与保护、交通、通讯、电力和水资源利用与保护等领域的基 础设施的区域公共事务。在实际区域管理过程中，地方政府在行政区行政理念下， 只考虑本辖区内的行政事务，很少考虑跨行政区的公共事务，即使是开明的政府 有所考虑，也只是部分开明官员的个人行为，而没有上升到制度或者法律的层面， 不公开的政府间合作具有了很多的不确定性和非长期性。正是行政区划的刚性分 割了相邻地区的整体利益和发展潜力，区域内各政府间产业结构趋同、重复建设， 中心城市产业集聚与扩散功能受阻，严重影响了区域资源合理流动和布局，在总 体上阻挡了区域经济、政治和社会的可持续发展。区域公共事务和区域公共问题 的日益倍增，凸现了行政区行政管理的危机。 第四，信息科技和数字技术的迅速应用和推广。随信息科技的迅猛发展，极 大地改变了人们和政府的工作方式、思想意识、价值观念等。在信息化的冲击下， 要求政府及时地、完整地提升对信息资源的汲取能力，综合处理和统筹解决各种 矛盾与冲突，统筹城乡发展、区域发展和政府危机处理能力，传统的政府体制性 弊端日益凸显。 、 2 1 2 区域公共管理缘起的思想条件 区域公共管理的兴起不仅具有很现实的时代背景，而且需要有众多前人创立 的相关理论支撑的思想条件，那就是在西方比较流行的公共管理理论中的治理理 论、地方治理理论、多中心理论和公共管理理论等理论体系。 当代治理( g o v e r n a n c et h e o r y ) 理论是一套十分复杂且充满争议的思想体系， 它力图促进传统政治、行政制度的变革，构建分权、参与、多中心的公共管理体 系。地方治理是当今世界多元、多层治理结构中的有机组成部分，当代治理模式 l o 硕士毕业论文 是后现代社会的现象和选择。关于“治理”概念的界定，“仁者见仁，智者见智 ， 国际社会并没有一个公认的基本概念。到目前为止，各国学者们对作为一种理论 的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是：1 ，“治理 意味着一系 列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。2 ，“治理”意味着在为社 会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。3 ，“治理 明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着的权力依赖。4 ，“治 理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。5 ，“治理”意味着办好事情的能 力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。综合看来，“治理 具有几个基本的要素：多元主体、参与主义及自主的网络结构等。学者们对治理的 理解因为阐述的角度和重点不同必然有所差异，但是，有一些核心的要件大家都 承认。第一，“治理”意味着政府组织已经不是惟一的治理主体，治理承担者扩展 到政府以外的公共机构和私人机构；第二，治理中的权力运作方向发生变化，从 单一向度的自上而下的统治，转向上下互动、彼此合作、相互协商的多元运作关 系；第三，形成了多样化的社会网络组织，从事公共事务的公共治理；第四，政 府治理策略和工具向适应治理模式要求的方向转变。 “多中心 ( p o l y c e n t r i t y ) 一词的最早提出者并非是奥斯特罗姆夫妇，而是迈 克尔博兰尼( m i c h a e l p o l a n y ，i1 9 5 1 ) 。作为“朝圣山学会”的代表人物，博兰 尼引进“多中心”一词是为了证明白发秩序的合理性以及阐明社会管理可能性的 限度。如果说博兰尼的“多中心 具有某种隐喻特色，与自发秩序是同义的，那么 奥斯特罗姆的“多中心”则是强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理 形态。在多中心治理理论中，自发秩序或自治只是基础，而不是治理的全部。实际 上，多中心治理的分析单位不仅包括个人、商业企业、立法机关、政党、公共机 构甚至民族国家都可以作为分析单位。持多中心理论的学者认为，只要这些单位面 临着类似的战略计算，策略是相互影响的，行动是同时发生的，都可以看做是多中 心的分析单位。多中心治理理论有自己独特的治理逻辑，体现在基本涵义、基本假 设、治理机制等诸多方面。多中心的涵义是理解多中心理论的基础。多中心是指 多个权力中心和组织体制治理公共事务，提供公共服务，它涉及到广泛的公共领域， 例如市场体制的多中心、司法决策的多中心、宪政的多中心、政治领导选择和政 治联盟组织的多中心、公共服务经济的多中心等，在公共治理中主要指生产的多中 心和治理体制的多中心。多中心意味着无中心，对应着单中心，反对权力的垄断和 集中化。多中心治理体制存在许多决策中心，它们在形式上是相互独立的。那些在 城市地区权力分散和管辖交叠的治理模式，在多中心理论看来，实际上是一种充满 竞争的、富有效率和活力的模式。如果用传统的公共行政眼光来看，这种形式上 紊乱的、重复的治理体系，必然认为它是低效率的。传统公共行政理论认为，提高 孙柏瑛当代地方治理一面向2 l 世纪的挑战【m 】北京中国人民大学出版社2 0 0 4 版 长株潭城市群区域公共管理研究 效率需要强化层级节制、权责界限清晰：同一件事情必须交给一个部门完成，传统 的治理方式可以看成是单中心治理。在多中心的治理机制中，正需要借助多样化权 力和元素，以解决不同范围的公共治理问题。 公共管理即是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治 的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共 服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理与行政管理不同，公共管 理的主体不仅包括行政管理中的政府，还包括其它的社会公共组织和第三部门组 织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的 观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理 和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种形式 的社会力量，是以政府为核心的多元行政管理主体；在公共管理的性质上面，公 共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和 公民普遍、共同的利益来开展其基本活动：在行为方式上，公共管理更