（行政管理专业论文）资源型地区的政府治理研究以灵石县为例.pdf

i 中文摘要 改革开放三十多年以来，我国许多地区以消耗资源为代价进行资本的快速积累， 这些地区拥有某种资源优势，资源产业是其经济支柱，经过传统粗放的产业经营方 式发展起来，这些地区即资源型地区。灵石是典型的资源型地区，近年来经济发展 飞速，但经济结构单一、科技水平低、矿区安全事故频发、环境破坏严重、部分领 导和群众对持续发展的思想准备不足等问题成为该地区的进一步发展的阻碍。因此， 十一五以来灵石政府主要进行了转型发展的探索和实践，主要包括产业转型举措、 社会转型举措（即缩减城乡差距） 、进行安全生产和生态建设等等。经过这一系列举 措，灵石的经济总量稳步上升、城乡差距逐步变小、安全事故大幅下降、环境质量 大幅上升。通过对资源型地区的剖析可知，在其发展过程中累积了许多的问题，主 要分为三大部分，即经济问题、环境问题和其他问题。其中，经济问题主要包括经 济结构单一、产业结构调整困难、市场化程度低、对外开放程度低等等；环境问题 主要包括生态环境和生活环境问题，即环境污染、生态破坏、基础设施薄弱、城镇 化水平低等等；其他问题主要包括思想认识不到位、部分原有体制的阻碍、社会矛 盾表现性强、社会养老和就业压力等阻碍了资源型地区的发展。因此，资源型地区 需要突破瓶颈，寻找新的可持续发展的经济增长点。资源型地区的政府治理，要在 科学发展观的指导下，从经济结构、环境治理、人才政策等各方面进行转型，完善 基础设施，建立良性的社会经济循环体系，最终寻找出一条适合该地区的可持续发 展之路。 关键词关键词：资源型地区；转型发展；政府治理 ii abstract thirty years of reform and opening up, chinas consumption of resources in many regions of the cost of the rapid accumulation of capital, these areas have some resources, resources industry is the economic pillar, after the traditional mode of operation of extensive industry developed, the resources in these areas type region. lingshi is a typical resource-based regions, the rapid economic development in recent years, but the economic structure of a single, low level of technology, mine safety accidents, serious environmental damage, some of the leaders and masses of sustainable development issues such as lack of mental preparation in the region the further development of the obstacles. therefore, the eleventh five-year government of mainly carried out since the transition began with the development of exploration and practice, including industry restructuring initiatives, social transformation initiatives (ie, reduced gap between urban and rural areas), production and ecological safety and so on. after this series of initiatives began with the steady increase in the total economy, urban-rural gap and gradually become smaller, a substantial decline in security incidents, environmental quality increased substantially. through the analysis shows that resource-based regions, the cumulative in its development process a lot of problems, mainly divided into three parts, namely, economic issues, environmental issues and other issues. among them, the economic problems including a single economic structure, industrial structure adjustment difficulties, low level of the market, opening up a low level and so on; environmental problems including the ecological environment and living environment, namely, environmental pollution, ecological damage, weak infrastructure, urban low level and so on; other problems include thinking and understanding in place, some of the existing institutional barriers, and strong performance of social conflicts, social pensions and employment pressure hindered the development of resource-based regions. therefore, resources need to break through the bottleneck region, looking for new iii economic growth point of sustainable development. resource-based areas of governance, to under the guidance of scientific concept of development, from the economic structure, environmental governance, personnel policies and other aspects of restructuring, improvement of infrastructure, the establishment of a virtuous cycle of socio-economic system, and ultimately find out a suitable region sustainable development. keywords：resource-based regions restructuring and development governance 个人简况及联系方式 42 承 诺 书 本人郑重声明： 所呈交的学位论文， 是在导师指导下独立完成的， 学位论文的知识产权属于山西大学。 如果今后以其他单位名义发表与 在读期间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引 用的文献资料外， 本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的成果。 作者签名： 20 年 月 学位论文使用授权声明 43 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档， 允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇 编学位论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播 论文的全部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名： 20 年 月 日 引言 1 引言 1、论文写作的研究背景、目的和意义 资源型地区的治理是一个世界性的话题，它的内涵广泛，涉猎了生态学、社会 学、经济学等多个领域。我国是资源大国，长时期的粗放发展使得资源型地区累积 了大量的问题。山西是资源大省，山西许多资源型城市为全国的经济发展做出了巨 大贡献，同时长期的资源开采和初加工也对资源型地区造成了严重的环境破坏，并 且资源型地区都面临一个共同的问题，就是优势资源的储量终将衰竭，衰竭后城市 发展将何去何从，成为每个资源型地区政府和学者共同关注和研究的重要问题。资 源型地区资源衰竭后，最终将面临环境和经济危机。资源型地区为了避免矿竭城衰 的结局，纷纷寻求新的发展模式。灵石是山西的一个缩影，灵石的支柱产业（例如 煤炭、冶金、化工等）均为资源产业，是一个典型的煤炭资源型地区，本文将灵石 作为资源型地区的一个个例来分析研究。通过对灵石的分析研究，得出资源型地区 的共性问题，并提出相应的对策。关于经济发展中存在的问题和转型过程中问题的 探讨，对山西省及其他资源型地区的改造和发展都有重要的借鉴意义。 1、国内外研究现状 （1）国外研究情况 关于资源型地区的各种研究，国外要早于国内。研究分为以下阶段：在二十世 纪三十年代开始进行研究；在上世纪七十年代主要进行实证分析以及规范性研究； 八十年代以后转为资源型地区转型发展的具体研究。二十一世纪以后，在世界范围 内许多国家开始发展新能源和新经济增长点。例如：澳大利亚是典型的资源型地区， 通过开发丰富的能源和矿产资源实现繁荣之后，即面临转型压力。国外学者在论述 其转型时指出，资源优势促进了澳大利亚的经济繁荣，但其行业所得收益还是会流 向资源行业，其经济转型需要政策扶持将投资引向住房、教育、就业保障等等方面。 （2）国内研究情况 我国对于资源型地区的政府治理研究起步较晚。其研究阶段可以分为四个阶段： 一是上世纪八十年代以前对资源型地区的研究，这一时期主要研究资源型城市的发 展问题，主要内容包括资源产业的工业布局、资源型地区资源的评价；二是上世纪 八十年代以后，国家经济体制改革，大力发展市场经济，资源型地区的经济增长速 度变缓慢，发展优势逐渐开始减弱。三是上世纪九十年代以后，国内学者提出资源 型地区发展的方向是调整产业结构，大力发展其他产业；四是就是年代中期以后， 资源型地区的政府治理研究 以灵石县为例 2 学者提出了资源型地区要寻求可持续发展。资源型地区的可持续发展不同于其他地 区，这一时期的研究方向基本不变，只是更加的细化的提出了一些实用性的措施， 譬如：资源型地区加大对外开放程度、提高资源型地区的市场化程度、加强环境保 护，等等。国内对于资源型地区的研究结果没有大的分歧，即资源型地区的进一步 发展即转型发展。但我国资源型地区仍旧是粗放型发展，对于转型发展的研究来所 缺乏实践性，转型发展中存在的问题很多，总之，对于我国资源型地区转型发展的 研究在理论和实践方面还未取得实质性进展。 3、本论文主要的研究内容和方法 （1）论文研究的主要内容及写作思路 产业结构失衡、严峻的生态问题、科技水平低下、人才储备不够、基础设施薄 弱、市场化程度低等等问题，是阻碍我国资源型地区发展的主要问题。对于资源型 地区的治理，不仅要在不破坏环境的基础上保障经济的持续发展，还需要寻找一条 可持续发展道路。本文通过对资源型地区的政府治理模式的研究，分析得出资源型 地区治理的最佳模式。 （2）论文的创新之处 将资源型地区的政府治理在可持续的框架下进行研究，把资源型地区的转型发 展对策归结为经济、环境等方面。产业转型的同时进行生态环境恢复。 第三章 现有政府治理模式下存在的问题 3 第一章 资源型地区的政府治理背景 资源型地区是以资源的开采及初级加工为主导产业，并对该资源型产业有强烈 的依赖性，且资源的生产、发展与人们的社会经济生活密切相关的地区。其经济发 展一般是单一的粗放型发展，带来的问题如环境污染、生态破坏、产业结构不合理 等已成为资源型地区进一步发展的阻碍。因此，对于资源型地区的政府治理，在科 学发展观的指导下，值得我们重新思考。 1.1 相关概念介绍 资源的内涵广泛，如：土地、矿产、森林、海洋、石油、人力、信息等都属于 资源，由于资源储藏的集中，使得一部分地区的经济发展模式不同于其他地区，并 面临不同于其他地区的问题，这些地区即资源型地区。资源可以给人类带来经济利 益和精神财富，资源型地区的资源主要指的是为人类创造物质财富的资源。 1.1.1 资源的定义与分类 关于资源的定义，众说纷纭。本文中所述的资源，是指自然资源。联合国环境 规划署的定义是，在一定时期、地点条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前 和将来福利的自然因素和条件。辞海中的解释是，资财的来源，一般指天然的财源。 因此，所谓资源，指的是一切可以被人类开发和利用的能量、物质和信息的总 称，在自然界和人类社会中广泛的存在着，是一种自然存在物或能够给人类带来财 富的财富，也可以说，自然界和人类社会中的一种可以创造物质财富和精神财富的， 具有一定量的积累的客观存在的形态，如土地资源、矿产资源、森林资源、海洋资 源、石油资源、人力资源、信息资源等。 资源可从性质、用途等不同角度进行不同 的分类。 按性质资源可以分为：自然资源、社会资源、技术资源。自然资源：在一定技 术经济环境条件下对人类有益的资源，即一切物质资源和自然过程。自然资源主要 有两种分类方式。第一， “从资源的再生性角度，自然资源分为再生资源和非再生资 源。 ” 再生资源，与人类的参与有关。是指在人类的参与下，短时间内可以重新产 生的资源，例如：农田，可以不断为人类提供新的农产品，只要人类的耕作得当， 就可以使地力常新。非可再生资源，是在短时期内无法复原，无法重复利用的资源。 例如：煤炭、石油等等。再生资源又可以分为两种类型：一，是可循环利用的资源： 赵景柱.自然资源持续利用的理论分析,生态学杂志 1995（3）. 资源型地区的政府治理研究 以灵石县为例 4 如空气、雨水、太阳能、潮夕能、水和风能、等等；二，是生物资源，即非再生资 源，像是矿产资源，它的质量可运用化学成分的百分反应出来，而它这种资源的体 积、储量也是能够测算出来的。再生资源和非再生资源是可以相互转化的，他们的 区分是相对的，譬如古代的可再生资源，古代的动物、植物的遗骸被掩埋在地层中， 经过长期的物理、化学作用，结果就会变成石油、煤炭等等非可再生资源，这是能 量守恒、物质不灭与转化定律的表现。因此，再生资源与非可再生资源，二者之间 的区分又是相对的。第二，从资源利用的可控性程度，自然资源又分为共享资源和 专有资源。 共享资源，即大家可以共同使用，享有的资源，例如：公海、信息资源、 太空等等。专有资源，一目了然，如：国家控制、管辖内的资源。 社会经济资源（社 会人文资源） ，是一种社会经济因素，它直接或间接地对生产发生作用。其中，社会 经济发展的主要条件是：人口、劳动力。技术资源在经济发展中愈益起着重大作用， 它从广义上来说，也属于社会人文资源。 资源按用途分，可分为：工业、农业资源、 信息资源（含服务性资源） 。资源按可利用状况分，可以分为废物资源、潜在资源、 现实资源。 1.1.2 资源型地区的概念与分类 资源型地区大多信奉“靠山吃山、靠水吃水” ，它一般是伴随着某种不可再生 的自然资源（一般是矿产资源）的开采而逐渐兴起，并以该资源的开采及初级加工 为主导产业，对该资源型的产业有强烈的依赖性，资源的生产、发展与人们的社会 经济生活密切相关的地区。因此，资源型地区一般经历初期建设、中期繁荣、后期 衰退、最后转型振兴或者消亡的过程。 因为经济发展所依赖的自然资源不同，所以，资源型地区可划分为两种类型：矿产 资源地区（金属矿产地区、非金属矿产地区和能源矿产地区） 、森林工业地区；依照 资源的状态以及变动的趋势不同，资源型地区又可划分为三种类型：资源衰竭型地 区、资源稳定型地区、资源丰裕型地区。 一个地区是不是资源型，可不可以作为资源型地区来研究，提前需要对其进行 界定，判定其是不是资源型地区。目前通用已知的标准，主要有四点：第一，是采 掘业产值规模，对地级市应超过 2 亿元，对县级市两言应超过 1 亿元 ，而“灵石县 08 年全县生产总值 91.1 亿元” 。第二，是采掘业产值占工业总产值的比重在 10 以上，灵石的采掘业和初级加工业是其支柱产业，占灵石县财政收入的 70%。作为一 辛继升.浅谈西部地区矿业开发方式的转型问题,中国地质,2000（2）. 王川红.我国资源型城市转型协调研究,电子科技大学博士学位论文,2009,p21. 灵石县委书记杨洪.灵石转型发展的实践与启示,山西市县长论转型发展晋中篇,2009. 第三章 现有政府治理模式下存在的问题 5 个地区的支柱工业，最低要求是，其产值比重大于 5，灵石远远超过了这个比率。 第三，是“采掘业从业人员占全部从业人员的比重在 5以上。灵石拥有大型矿床 7 处，中型矿床 16 处，小型矿床 11 处，矿点 27 处，对于一个 20 多万人口的小县城 来说，从业人员必定大于 5。第四，是采掘业从业人员规模。对地级市而言应超过 2 万人，对县级市而言应超过 1 万人。 1.2 资源型地区的特点 资源型地区，就是利用本地区储量丰富的某种不可再生自然资源，从事开采和 初级加工业，并以此作为支柱产业的地区。其突出的特点一般有两个：一是产业生 产方式初级，其主导产业都属于粗放型，技术含量低，对从业人员的素质要求低， 主要从事开采业和初级加工这两项；二是该地区的城市功能单一，该地区的主要功 能就是向社会提供矿产品以及初级加工产品等等。 1.2.1 产业生产方式初级 资源型地区依托资源优势，仅需以采掘业和初级加工为主的粗放的发展方式， 不需要长期的积淀就获得了大量的财富，对人才和科技水平要求比较低。而长期的 粗放式发展对资源型地区造成了资源浪费、环境污染、生态破坏、人才流失等等一 系列问题。 资源型地区在较短时间内，社会经济和城市建设都有较大进步。以灵石县为例： 灵石 2008 年与 2005 年相比，全县 gdp 由 50.38 亿元增加到 91.1 亿元，增长 80.8%； 第一产业增长 77.1%；第二产业增长 80.4%；第三产业增长 82.0%；城镇居民人均可 支配收入增长 70.5%。2008 年规模以上工业企业（年产品销售收入在 500 万元以上 的工业法人企业）产值比上年增长 20.14%。其中，国有企业增长 49.4%；集体企业 减少 41%；股份制企业增长 22.6%；外商港澳台企业增长 4.1%，其他经济类型企业下 降 13.6%。 资源型地区粗放式的发展，使得其经济增长率偏低，发展较为缓慢，究其原因， 主要有以下四点：第一，科技水平不高。因为发展粗放，资源型城市的教育水平和 人才吸引政策在短时期内没有根本性的变化，而本地本身的科技水平低、科技人才 又不足，使得本地发展在技术上和理论上比较欠缺，不利于资源型地区的进一步发 展。第二，产业转型措施实施不够。虽然产业转型、循环经济早就被提了出来，很 多资源型地区的政府也都根据本地的具体情况制定出了一些措施计划，但是效果不 王川红.我国资源型城市转型协调研究,电子科技大学博士学位论文,2009,p21. 灵石县委书记杨洪.灵石转型发展的实践与启示,山西市县长论转型发展晋中篇,2009. 资源型地区的政府治理研究 以灵石县为例 6 尽如人意。以煤炭循环经济来说，他是一个大的循环，单个地区的循环效果有限。 但是，关于煤炭资源型地区，国家的整体循环的相关政策还没有出现明显的扶持。 第三，投入不够。无论是发展支柱性产业的高科技发展，还是发展其他产业，诸如： 服务业和旅游业，亦或是发展循环经济、恢复和保护生态环境，都是需要大量资金、 技术、人才等等的投入，而资源型城市的资金、技术等大都投入到了其资源产业上， 对于进一步发展的投入有限。第四，也是最根本的，就是思想方面的重视不够。虽 然资源型地区的产业转型和可持续发展被中央和各地政府提了很多遍，但是，资源 型地区大都被表面的经济繁荣景象蒙住了眼睛，特别是资源储量较为丰富的地区， 只要维持现状就已经远远的超越了其他地区，在思想上很麻痹。对新的理论和发展 模式只停留在口头上，没有足够的内动力。 1.2.2 城市功能单一 第二产业是资源型地区的支柱产业，其中，采掘业和初级加工业在第二产业中 所占比重最大，科技水平低，高科技产品发展滞后，因此，资源型地区的经济结构、 产业结构、产品结构都较为单一。还有，科技、教育水平较低，基础设施薄弱。所 以，资源型地区的主要就是向社会提供矿产品以及初级加工产品等，城市功能十分 单一。 1.3 资源型地区政府的执政理念与责任 党的十七大明确提出，财政支持的重点要放在“建立健全资源有偿使用制度和 生态环境补偿机制”上。改革开放三十年来，东部地区经济发展迅速，相对而言， 中西部在不断地向东部“输血” ，不管是人才，还是资源，都源源不断的向东部沿海 地区流动。 “资源可以跨区流动，但由资源带来的环境问题却不能跨区流动。长期 以来，我国由资源开采带来的环境问题，形成一批因资源衰竭而陷入贫困的区域。 ” 面对不容乐观的资源态势和工业化中期的资源消耗高峰，资源型地区的政府需要重 视和优化政府模式，转变执政理念，在资源型地区的建设中承担其责任，发挥其主 导作用。新中国政府经历了管理体制初创期，基本完成经济体制转型期，开始跨入 和谐社会构建期，政府模式经历着从统治型向管制型、又向管理型、再向服务型的 转变。通过强化政府施政过程中的资源意识，秉持政府体系创新过程中的资源取向， 运用政府管理手段中的资源政策，塑造资源管理型、资源服务型和资源导向型为特 征的资源型政府，完善政府对人力资源、财力资源、物力资源、信息资源和时空资 中国 21 世纪议程管理中心可持续发展战略研究组.生态补偿： 国际经验与中国实践,社会科学文献出版社,2007, （2）. 第三章 现有政府治理模式下存在的问题 7 源的管理，缓解资源问题，促进科学发展，构建和谐社会。 1.3.1 资源型地区政府的执政理念 总体来说，新中国成立后，执政理念经历了恢复经济、以阶级斗争为纲、以经 济建设为中心等执政理念阶段，现在要从经济建设为中心提升到以人为本的执政理 念阶段。然而，这一转变遭到了以经济建设为中心的理念惯性的制约。以人为本、 建设生态文明虽说与以经济建设为中心具有一致性，却是执政的一个更高阶段，其 指导思想和手段、方法有很大的不同。具体来说，两种执政理念在生态文明建设上 有着较大的冲突。以经济建设为中心的执政理念源于党的十一届三中全会所确定的 “一个中心，两个基本点”的方针，这一执政理念破除了以阶级斗争为纲执政理念 给中国发展所带来的限制，大大促进了我国整体经济实力的提高。这一执政理念重 视经济的发展，却在可持续发展上明显不足，在生态保护上更有着明显的缺陷。经 济的快速发展往往建立在生态的破坏、资源的低效利用上，陷入“先污染、后治理” 的西方国家走过的老路。以人为本的执政理念与之相比有较大的区别，它在生态文 明的建设上表现为：要以科学发展观为指导，运用可持续发展理论、循环经济和生 态经济原则，按照全面小康的要求，依据各资源型地区的不同环境、资源条件，统 筹规划城乡、经济社会和人与自然的关系，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好 的生态文明发展道路，努力实现资源型地区的可持续发展。 建设生态文明执政理念的提出需要睿智，但真正以经济建设为中心提升到一个 新的高度，政府执行起来难度很大。资源型地区各地方政府在执政理念提升的过程 中，受到多种制约。作为一个发展中国家的一部分，gdp 增长对于全国的经济增长极 为重要。因此，不可能停下来发展专门搞生态文明建设，哪怕是稍稍降低一点发展 速度来建设生态，其难度也很大。比如，无锡太湖蓝藻事件发生后，假若没有中央 政府一再强调污染治理，地方政府实在难以在短时期内就下决心关停并转那么多的 污染严重的中小企业；因为关停这些企业直接影响着当地 gdp 的增速。在经济增长 与环境保护的两难之间，政府要作出极大的努力才能兼顾，更不用说执政理念的提 升了。这是影响长三角区域的各地方政府执政理念提升的重要原因之一。 生态文明建设作为执政理念的一部分，政府需要进行一系列的制度变迁，如： 不以 gdp 增长速度来考核官员政绩，以及明确的可操作的生态治理成效的考核标准 等。而制度变迁的前提是新的制度能带来更大的收益。成功的创新导致总收入的增 加，而且在原创上可能没有人在这一过程中受损。 显然，如果执政理念转移到生态 美戴维斯、诺斯.制度变迁的理论：概念与原因,财产权利与制度变迁，上海三联书店,1994（291）. 资源型地区的政府治理研究 以灵石县为例 8 文明建设上来，地方政府的 gdp 会受到一定的影响；同时，地方政府难以从生态环 境建设中立即受益，且生态环境的改善也难以像 gdp 增长那样具有明确的指标和立 即看得见效益。另一方面，生态环境建设往往是跨区域的，一个区域的治理有时投 入很大却不一定有收益，特别是这一区域内各地方政府之间也有竞争，常常难以形 成集体行动。个人理性策略导致集体的非理性结果的反论，似乎向理性能够获得理 性结果这一基本信条发起了挑战。 各地区政府的理性选择常常影响到共同采取集体 行动治理生态问题，这就需要有中央政府参与的强制性的制度安排。 1.3.2 资源型地区政府面临的困境 政府治理过度依赖科技的力量。科学技术是第一生产力，发展科技给中国带来 了巨大的生产力。各地方政府在引进科技和发展科技上起到了决定性的作用，因此， 各地方政府对于科技的依赖性越来越大。经济发展依赖科技，社会发展依靠科技， 治理生态危机也依靠科技。科技给予我们便利，也给予了我们解决问题的手段。一 旦出现了什么问题，各地方政府首先想到的是依靠什么样的科技力量来解决。 政府面临着市场主体逐利带来的困境。西方学者福斯特在分析生态危机与资本 主义的关系是指出： “资本主义经济把追求利润增长作为首要的目的，所以要不惜任 何代价追求经济增长，包括剥削和牺牲世界上绝大多数人的利益。这种迅猛增长通 常意味着迅速消耗能源和材料，同时向环境倾倒越来越多的废物，导致环境急剧恶 化。 ” 因此，他总结出生态危机是资本的逐利本性所带来的结果。市场的逐利行为 不可避免地带来生态问题，市场主体的逐利行为与生态危机呈正相关的关系。 1.3.3 资源型地区建设中政府承担的责任 资源型地区的建设是该地区全体成员和社会组织的共同责任，但在各种主体中， 政府起着主导作用。政府要承担起推进科学发展观的责任。党中央提出的科学发展 观是各地方政府建设的重要指针。科学发展观的核心是以人为本，各地方政府要尽 快转变到以人为本的执政理念上来。人的生存环境的改善是我们追求的目标，而经 济发展只是实现这一目标的手段，政府要理顺目的和手段之间的关系。首先，各资 源型地方政府要从关注经济建设提升到更高层次的关注生态文明建设上来。生态文 明建设并不排斥经济发展，而是更为重视发展的目的，不能为发展而发展，要从生 态文明建设的方向来引导发展。 “自然环境的破坏影响了人们生活的幸福。 以人为 本的政府不能只看重经济增长，不顾环境质量的下降对人民生活质量的降低。如 美埃莉诺奥斯特罗姆.制度安排和公用地两难处境,制度分析与发展的反思,商务印书馆,2001（86）. 美福斯特.生态危机与资本主义,上海译文出版社,2006（2-3）. 第三章 现有政府治理模式下存在的问题 9 果人民更愿意选择环境质量、公平分配，而不是经济增长和贫富悬殊的话，政府就 应在改革环境、社会公正方面进行更多的投入。 ” 在经济发展起来之后，政府应率 先承担起实现生态文明建设的重任。其次，各资源型地区政府要在制度层面上实行 变革。 “环境问题不是纯粹的技术问题，单纯的技术进步不可能解决环境问题。环境 保护是一项复杂的社会工程，只有制度层面的综合变革才能有效遏制工业文明的生 态危机。 ” 再次，各资源型地区政府要科学的运用技术。企业以科技提高生产率无 可厚非，而政府却有责任运用各种法制的、行政的手段迫使企业正确地运用技术， 使技术不至于危害社会本身。在市场失灵后，政府应该承担起纠补市场失灵的责任。 所以，当技术带来危害时，各地方政府就应承担起科学运用技术的责任。 政府要起到推广可持续发展道路的责任。各资源型地区必须走可持续发展的道 路，然而市场主体因其逐利本性，不可能自发的走可持续发展之路，这就需要政府 来承担。市场主体具有共同特点，它们以利润最大化作为发展目标，却缺少生态观 念。正在走市场经济道路的中国，的确存在着市场主体逐利所带来的生态危机问题。 为创造一个持久繁荣的社会，各资源型地区的政府需承担起建立一种新的商业和生 产体系的责任。 陈霞.试析道教无为而治与生态政治,宗教学研究 2004(4). 杨通进.现代文明和生态转向,重庆出版社,2007（总序 3）. 资源型地区的政府治理研究 以灵石县为例 10 第二章 十一五以来灵石县的转型发展 多年来，资源被大规模开采，各资源型地区都开始担忧本地的资源衰竭问题， 都在需求一种可持续发展方式、一种变革，一种可以使本地摆脱单纯的开采和粗加 工的发展模式。 转型，就是转变原有的旧的不和时宜的东西。资源型地区的转型，就是在生产 方式、产业结构、经济效益等等方面，寻求新的发展点，使得本地经济发展可以不 用顾虑资源的储量和产量。在生产方式上，追求高技术含量的深加工高回报；在产 业结构上，大力扶持一、三产业，寻求新的经济增长点；大力保护生态环境，加强 城市基础设施建设。总之，资源型地区的转型就是寻求资源型地区的可持续发展方 式。 灵石县，从置县距今已有一千四百多年的历史。相传大禹治水在此“打开灵石 口，空出晋阳湖” 。灵石县属于山西省晋中市，总面积 1206 平方公里。北邻介休和 孝义，东与沁源县接壤，南靠霍州市，西面与交口、汾西两县交界。灵石县位于山 西省中部，在省会太原的南面（与太原相距 150 公里） ，居晋中盆地边缘。境内群山 起伏，沟壑纵横。境内有大运公路，108 国道和南同蒲铁路沿汾河并行而下，是山西 南北交通运输之要冲。 灵石县的地质条件得天独厚，经过上亿年的累积形成了丰富的矿产资源，主要 有：煤、铝土矿、硫铁矿、铁矿、耐火粘土、石膏、锰铁矿、水泥粘土、石灰岩、 硅石、砖瓦粘土、紫砂陶土、高岭岩、建筑用砂等等。在这其中，大型矿床 7 处， 中型矿床 16 处，小型矿床 11 处，矿点 27 处。 此外，还有多金属矿化点：锌、钼、 铜、铅；非金属矿化点：磷、长石；稀有稀土铌、铈等。煤炭是灵石县最主要的资 源，煤系地层面积达 860 平方公里，占全县总面积的 71%，且主要可采煤层种 类丰富，如：2 号、4 号、9 号、10 号，其中 2 号、4 号为上组煤，属特低硫主 焦煤、焦肥煤，煤层厚约 2 至 6 米。因此，煤炭产业是灵石县的支柱产业，在 灵石的经济结构中占据重要的地位，其中，煤炭采选业居重要地位。 2.1 灵石县转型发展的必要性 转型发展是世界潮流，人类社会的每一次进步都伴随着经济社会的大转型。转 型发展是可持续发展的要求，如果不能加快经济发展方式的转变，以后的发展代价 就会越来越大、空间越来越小。 灵石生态县建设规划,灵石县环保局、晋中市环境科学研究所,2009. 第三章 现有政府治理模式下存在的问题 11 2.1.1 产业结构不合理 灵石县虽然城市规模小，资源行业的规模比各大矿业城市要小的多，但灵石是 一个典型的资源型地区，是一个缩影。灵石境内矿产资源极为丰富，尤其是煤炭储 量，它是全国首批 61 个重点产煤县之一。 灵石的煤炭开采业发展的较早，属于因煤而兴的典型地区。最鼎盛时期，每年 向国家提供 2000 万吨以上煤炭，在其发展的高峰时期，光有证的正规煤矿就有 600 余座。煤炭行业虽然属于粗放式发展，回报率较低，但提供的税收占县财政总收入 的 70%以上。灵石经济的高速发展，主要依靠煤炭价格的提升，所以当煤炭产能扩张 有限，价格稳定之后，盈利空间变小，灵石经济增长变缓。 灵石的经济结构和其他资源型地区一样，煤炭行业居支柱地位，经济较为脆弱。 资源转化方面也仅仅是停留在初级过程，很少进入到化工层面；资源采掘业发展迅 猛，但装备制造业总量小、不集中、不配套；现在服务业发展滞后，生产性服务业 有待提升，物流成本高。 产业结构单一导致了人才和技术结构单一，不利于其他产业的发展，在资源型 地区其他产业的基础本来就薄弱，且技术、人才、资金投入不足，第一、三产业的 发展步伐较为缓慢，不合理的产业结构格局在短时期内难以改变。 2.1.2 安全事故频发，环境破坏严重 煤炭行业较为容易发生安全事故，这是每个资源型地区都最为害怕的事情，灵 石也不例外，但资源行业完全的零事故不是不可能的。且灵石的产业结构不合理， 当地人们在选择投资时，也多倾向于投资煤炭行业，所以，曾经的灵石私挖乱采现 象不绝。私自开采煤炭资源，一是由于投资成本限制、利益驱使，二是由于科技水 平低、安全知识匮乏，三是由于政策禁止、安全准备不足，由此而引发的安全事故 较为频繁。 长期的煤炭开采和屡禁不止的私挖乱采，对灵石县造成了严重的生态环境破坏 和环境污染。灵石生态环境非常脆弱，地下水位下降，土地塌陷，缺树少绿的问题 非常突出， “十五” 末全县实有林木覆盖率只有 30.7%。大气中的煤尘、灰蒙蒙的 天空，黑色的汾河等等这些现象曾伴随灵石人很多时光。虽然近年来这些问题都得 到了缓解，但是环境恢复的代价是很大的。因此，还要在保护环境上面下大力气。 中国从 1953 年开始制以五年一个时间段来做国家的中短期规划的,第一个“五年计划”简称为“一五”,然后以 此类推,“十五”即国民经济和社会发展第十个五年计划,2001 年到 2005 年. 灵石县委书记、政府县长杨洪在全县造林绿化工作暨核桃经济大县建设动员会议上的讲话.2011.4.13. 资源型地区的政府治理研究 以灵石县为例 12 2.1.3 思想准备不足 对于煤炭的思想依赖。在灵石，煤炭在经济、生活，甚至人们的思想中，都居 于主体地位。当地民众和干部形成了一定的思维定势：一谈投资，就是煤炭业；一 谈发展，就是如何发展煤炭业；一谈到高科技发展，也同样是煤炭的高科技水平。 除了煤炭，其他的产业都不在考虑范围内，这样思想状态，对于灵石的长远发展是 很不利的。 部分干部群众安于现状。部分干部群众认为灵石现在年产值已经领先于许多地 区，认为保持现状的即可；有些人持悲观态度，认为灵石的环境污染和生态破坏严 重、经济结构单一且发展粗放，治理灵石太过于艰难，继而不作为。 一些领导干部的知识结构老化。对于新产业、新材料的认识了解不到位，学习 不够，对于新兴产业的发展规划、决策不到位，因此，对于资源行业规划、决策的 执行力也同样不足。 还有一些煤炭企业社会责任感不足，对污染治理、发展高科技工业缺乏认识和 重视，过度关注本企业的经济利益。这一系列问题，正成为阻碍灵石可持续发展的 主要因素，转型发展势在必行。 2.2 灵石县转型发展的探索和实践 从整个形势和发展环境来看，山西作为煤炭工业可持续发展试点省、循环经济 试点省和生态试点省，特别是国家批准山西为国家资源型经济转型综合配套改革试 验区，把山西经济转型发展上升为国家战略，为灵石的发展提供了发展的新路径、 新政策支撑。每个市县作为试验区的有机组成部分，在总体方案的统领下结合实际 进行探索实践。 2.2.1 产业转型举措 谈资源型地区的转型，产业转型都必须放在第一位。因为产业转型是重点，是 资源型地区转型发展的关键。灵石县的产业转型措施是大力发展新型工业、发展现 代农业和旅游业。 灵石的产业转型举措主要有：支柱产业规模化。灵石通过关闭重组其境内的煤 矿数量，将其数量压缩到了三分之一，但是煤炭的产值却提高了 500 多万吨，其中 高产的大型煤矿占到了三分之一。不仅仅如此，灵石还在煤炭行业发展高新技术， 运用到各大加工煤炭企业中，通过这些努力，使得灵石的煤炭质量提高了很多。 发展循环经济。先后引进中煤、保利等国内外十大中型企业 20 多户，同时规划 第三章 现有政府治理模式下存在的问题 13 和建设了一区三园，积极推动企业进驻园区发展。中煤循环经济园区被列为省级循 环经济试点，两渡工业园区总投资 23 亿元的煤、焦、化、电、墙材五大循环经济项 目全面启动；总投资 300 亿元的东方希望集团铝工业循环经济项目也全面启动。经 过几年努力，工业经济步入了由焦转化、由分散向集聚发展的阶段，初步形成了四 大产业链条，即原煤精煤机焦发电金属镁、机焦焦油化工甲醇、煤矸 石发电建材、石膏矿石膏粉石膏板新型建材。这四大产业链条和企业内 部循环、集团资源产品循环、小区系统循环三种有效循环模式。 依托煤炭产业的积累反哺一、三产业。保利铁新煤矿、灵石通宇实业公司等一 大批有实力的煤炭生产、流通企业和依靠煤焦发家致富的社会人士，积极投身开发 文化旅游业和发展现代农业。这一由煤到农到文的转变过程，不仅促进了农业现代 化和现代服务业规模化的步伐，还带来工业化的管理理念和操作，推动了城乡一体 化战略的实施。 积极发展农业现代化。坚持不懈地抓好干果经济林和特色养殖两大产业的提升 壮大，如今全县核桃经济林面积达 20.11 万亩 ，2009 年全县核桃产量达到 350 万公 斤，产值 7000 余万元，农民人均收入 437.5 元。天和农牧 10 万头猪、福苑 10 万只 鸡蛋、佑农牧业 3 万头种猪等特色养殖项目迅速做大，带动全县规模养殖户达到 67 户、农户养殖 1.78 万户。同时，发展各种农村专业合作组织 442 个，农民的组织化 程度实现大的提升。 实现三产规模化。加快文化旅游资源整合开发，全面提升服务业的规模和水平， 总投资1.65亿元的宏源五星级国际饭店投入运行， 晋港高速物流中心项目开始建设， 静升古镇修复、石膏山景区、红崖沟旅游开发顺利推进。 2.2.2 社会转型措施 社会转型是以人为本来进行的，主要是为了解决由于各种原因引发的社会矛盾 而进行的转型探索。社会矛盾主要集中在人与人之间的差距和不平等，主要是城乡 差距。所以，社会转型的主要内容有：完善乡镇基础设施、完善乡镇保障体系和完 善乡镇社会事业。 努力实现城乡基础设施一体化。围绕提升城市品位、完善城市功能、增强承载 能力的目标，灵石县在拉大城市框架、扩大城市规模、美化城市景观上下功夫。2007 年以来，累计投资 11.5 亿元实施了 38 项与群众生活息息相关、改善人居环境的城 建市政重点工程，先后建成了凤凰新城、沙峪银杉小区、中凯小区、灵保花园等一 灵石县委书记、政府县长杨洪在全县造林绿化工作暨核桃经济大县建设动员会议上的讲话.2011.4.13. 资源型地区的政府治理研究 以灵石县为例 14 大批品位出众、环境优美、功能齐全的多层和高层住宅小区，完成了中亚热电厂和 天石电厂热电联供设施建设，城区集中供热供气覆盖率均达到 90%以上；城区“五桥 三路”和 21 条小街小巷改造竣工， “四纵七横”的交通循环路网基本形成；人居环 境明显改善，静升河城区段综合治理和蓄水工程完工，文化艺术中心已投入使用， 城区绿化覆盖率达到 40.2%。为城市扩容提质，灵石县还启动了静升新区开发建设， 着力打造“一城两区”交相辉映的城市发展新格局，极大地提升了灵石城区人居环 境质量。 努力实现城乡保障体系一体化。大力实施社会保障体系建设，新型农村合作医 疗实现全覆盖；新型农村养老保险进入全国试点，参保率达到 94%，城镇居民医疗保 险参保率达到 93%。 同时灵石县通过采取扶持企业和服务业发展、 开展职业技能培训、 公益性岗位“低托”安置等措施，千方百计稳定和扩大就业，2007 年以来全县劳动 力职业技能培训 3.3 万人次，解决了 1.02 万人的就业问题，2009 年还荣获“全省创 业就业先进县”的称号。 努力实现城乡社会事业一体化。灵石县以打造“三晋教育强县”为目标，在义 务教育“三免一补”的基础上，落实教育优先战略，在全省率先实行高中阶段教育 “一免一补” ，高中教育在全省率先实现普及，灵石一中通过省级示范高中初验；医 疗卫生服务体系逐步完善，全县 12 个乡镇卫生院完成新改扩建，并实施了基本药物 “零差价”的销售制度，县乡村三级医疗机构的达标率达到 98%。与此同时，深入农 村“五个全覆盖”和实事工程，全力抓好人民群众最关心、最直接、最现实的利益 问题，保障了人民群众在转型过程中有稳定的生活条件和安定的社会环境。 2.2.3 安全生展和生态建设 （1）安全生产。灵石的安全生产以煤矿安全和打击非法采矿为重点。 安全既 是发展的基础，也是转型发展的目标。没有安全，发展就无从谈起。灵石独特的资 源禀赋和产业结构，使灵石县安全生产工作呈现出点多、面广、难度大的