（行政管理专业论文）降低行政成本：廉价政府建设的路径选择.pdf

福矬师范人学硕i j 学位论义 福建师范大学学位论文使用授权声明 本人( 姓名) 黄剑主学号垒q q 墨! ! 圣专业堑亟筻堡所呈交的论文( 论 文题目：降低行政成本：廉价政府建设的路径选择) 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了 文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过 的研究成果。本人了解福建师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交的学位论文并允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文 的全部或部分内容：学校可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 学位论文作者签名 签名日期 专钮奇指导教师签名二兰纽玺， 福建帅范人学硕l j 学位论义 摘要 政府产生的一个理念设计就是要降低社会交易成本。廉价政府是一个注重投入产出比 的政府，它不仅涵盖了廉政和廉洁，同时又包含着效率化、制度化的运行要求，它不仅是 有限的政府，更是有效的政府。廉价政府可以理解为以最小的成本投入获得最大的公共产 品和服务产出，或者在提供相同公共产品和服务的前提下成本投入最小。廉价政府作为各 国参考的优良模本，以政府成本为前提，以政府产出为考量对象，重视政府成本的限定和 约束问题。中共十六大报告第一次提出了降低行政成本的要求，表明我国政府开始重视廉 价政府的建设，重视政府的投入和产出问题。中共十七大更进一步提出建立规范的公共支 出制度，切实降低行政成本，严格控制行政管理费支出，防止行政管理费支出增长过快， 加快建设节约型政府。 本文从廉价政府的基本理论出发，阐释了建设廉价政府的意义，运用经济学成本 收益的分析方法阐释了廉价政府和行政成本的关系，通过综合借鉴各位学者的观点，将政 府行政成本归纳为政府规模成本、政府决策成本、政府社会成本、政府寻租成本、政府制 度成本。通过对我国行政成本过高的现状进行实证分析，理清了降低行政成本、构建廉价 政府中存在的观念困境、动力困境、管理困境、路径困境等问题，在此基础上提出了降低 行政成本、构建廉价政府的基本思路：通过树立正确的政绩观念，强化法制意识，解决观 念困境；通过推行公共服务市场化，开展政府绩效评估，完善各种监督机制，解决动力困 境；推进政府管理机制创新，构建公共财政框架，解决管理困境；通过科学决策，科学选 择制度变迁方式，解决路径困境。 关键词：廉价政府；行政成本；政绩观念；市场化；机制创新 福建师范人学硕卜学位论文 a b s t r a c t o n eo ft h ep u r p o s e st os e tu pt h eg o v e r n m e n ti st or e d u c es o c i a lt r a n s a c t i o nc o s t s c h e a p g o v e r n m e n tf o c u s e so ni n p u t o u t p u te f f i c i e n c y i tc o v e r st h ei n t e g r i t ya n dh o n e s t y ，a n dr e q u i r e s e f f i c i e n ta n di n s t i t u t i o n a l i z e do p e r a t i o n t o o i ti sn o to n l yal i m i t e dg o v e r n m e n tb u ta l s oa n e f f e c t i v eg o v e r n m e n t t h ec h e a pg o v e r n m e n ti sag o v e r n m e n tt om i n i m i z et h ec o s to fi n p u t s ， a n dt om a x i m i z ep u b l i cg o o d so rs e r v i c e s ，o ri ti sag o v e r n m e n tt op r o v i d et h es a m ep u b l i cg o o d s a n ds e r v i c e s 、i t ht h es m a l l e s t i n p u tc o s t s a s a r te x c e l l e n tg o v e m m e n tm o d e l c h e a p g o v e r n m e n tp a y ss p e c i a la t t e n t i o nt ot h ei s s u eo fl i m i t i n ga n dr e s t r a i n i n gg o v e r n m e n tc o s t ss i n c e i tt a k e st h eg o v e r n m e n tc o s ta st h ep r e m i s ea n dg o v e r n m e n to u t p u t sa st h et a r g e t i ti si nt h e16 t h n a t i o n a lc o n g r e s so fc p ct h a tt h er e q u e s tt or e d u c ea d m i n i s t r a t i v ec o s t si sp u tf o r w a r df o rt h e f i r s tt i m e t h i si n d i c a t e st h a tt h ec h i n e s eg o v e r n m e n ts t a r t e dt oa t t a c hi m p o r t a n c et ot h e c o n s t r u c t i o no fac h e a pg o v e r n m e n ta n dt h ei s s u eo fg o v e m m e n t si n p u t - o u t p u te f f i c i e n c y t h e ni tw a sc a l l e df o rt oe s t a b l i s has t a n d a r d i z e dp u b l i ce x p e n d i t u r es y s t e mi nt h e17 t hn a t i o n a l c o n g r e s so fc p c ，s oa st ol o w e ra d m i n i s t r a t i v ec o s t s ，t oc o n t r o la d m i n i s t r a t i v ee x p e n s e ss t r i c t l y ， t op r e v e n te x c e s s i v eg r o w t hi nt h ec o s to fa d m i n i s t r a t i v ea n dt os p e e du pt h eb u i l d i n go fa n e c o n o m i c a lg o v e m m e n t p r o c e e d i n gf r o mt h eb a s i ct h e o r i e so fc h e a pg o v e r n m e n t ，w ee x p l a i n e dt h es i g n i f i c a n c et o c o n s t r u c tt h ec h e a pg o v e r n m e n t b ya p p l y i n gt h ea n a l y s i sm e t h o do fc o s t p r o f i ti ne c o n o m i c s ， w ei n t e r p r e tt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec h e a pg o v e r n m e n ta n dt h ea d m i n i s t r a t i v ec o s t s t h e n b yi n t e g r a t i n gt h ev i e w so fs o m es c h o l a r s ，w ee x p o u n dt h eg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v ec o s t sa s t h es c a l ec o s t so fg o v e r n m e n t , t h ed e c i s i o n m a k i n gc o s t so fg o v e r n m e n t ，t h es o c i a lc o s t so f g o v e r n m e n t ，t h er e n t s e e k i n gc o s t so fg o v e r n m e n t ，a n dt h es y s t e mc o s to fg o v e m m e n t t h e n t h r o u g ht h ee m p i r i c a la n a l y s i so ft h ec u r r e n th i g ha d m i n i s t r a t i v ec o s t ss i t u a t i o n , w es o a e do u t t h ep r o b l e m ss u c ha sn o t i o np l i g h t ，m o t i l i t yp l i g h t ，m a n a g e m e n tp l i g h t ，a n dr o u t ep l i g h te t c e x i s t i n gi nt h ep r o c e s so fl o w e r i n ga d m i n i s t r a t i v ec o s t sa n db u i l d i n gl o w - c o s tg o v e r n m e n t o n t h i sb a s i s ，w eg i v es o m eb a s i c i d e a sf o rt h ec o n s t r u c t i o no fac h e a pg o v e r n m e n t ：b y e s t a b l i s h i n gas c i e n t i f i cc o n c e p to fp o l i t i c a la c h i e v e m e n t s ，e n h a n c i n gt h eq u a l i t yo ft h ec i v i l s e r v i c ea n ds t r e n g t h e n i n gl e g i s l a t i o nt or e s o l v et h en o t i o np l i g h t ；b yt h ei m p l e m e n t a t i o no f m a r k e t o r i e n t e dp u b l i cs e r v i c e ，t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，a n dt h ei m p r o v e m e n to f s u p e r v i s i o n m e c h a n i s mt or e s o l v et h em o t i l i t yp l i g h t ；b ya d v a n c i n gg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tm e c h a n i s m i n n o v a t i o na n db u i l d i n gt h ef r a m e w o r ko fp u b l i cf i n a n c et or e s o l v et h em a n a g e m e n tp l i g h t ；a n d i i 福建师范人学硕l j 学位论文 t h r o u g hs c i e m i f i cd e c i s i o n - m a k i n ga n ds c i e m i f i cs e l e c t i o ns y s t e mc h a n g e st or e s o l v et h er o u t e p l i g h t k e y w o r d s ：c h e a p g o v e r n m e n t ； a d m i n i s t r a t i v e c o s t s ；p e r f o r m a n c e n o t i o n ； m a r k e t - o r i e n t e d ；m e c h a n i s mi n n o v a t i o n i i i 福建师范人学硕l j 学位论文 中文文摘 政府产生的一个理念设计就是要降低社会交易成本。廉价政府是一个注重投入产出比 的政府，它不仅涵盖了廉政和廉洁，同时又包含着效率化、制度化的运行要求，它不仅是 有限的政府更是有效的政府。廉价政府可以理解为以最小的成本投入获得最大的公共产品 和服务产出，或者在提供相同公共产品和服务的前提下成本投入最小。建立廉价政府，是 世界各国政府改革所追求的目标之一，也是我国建立廉洁、精干、高效、灵活政府的应有 之义。本文以“廉价政府的构建”为主题，通过廉价政府与行政成本的相关性分析，阐释 了我国行政成本居高不下的现状，并对其原因进行剖析，进而探索降低行政成本、构建廉 价政府的路径。本文由四个部分构成。 第一章，绪论。本章主要论述了文章的研究背景、国内外的研究现状以及研究的指导 思想、研究方法和研究意义。文章坚持以马克思主义的立场、观点和方法看问题，理论联 系实际，在查阅大量文献的基础上，进行比较分析，理清了该选题研究的整体脉络和目前 的研究成果，阐明了研究的理论和现实意义，交代了文章的研究思路和逻辑。 第二章，廉价政府与行政成本的相关性进行阐释。本章分为三个部分：第一部分介绍 了廉价政府的概念，并在综合各个学者对廉价政府理解的基础上阐释了廉价政府的内涵。 廉价政府的概念最早是由资产阶级学者提出的。马丁路德在宗教的改革中曾经提出廉价 教会和廉价政府的主张；在斯密所设计的廉价政府的模式中仍然承担着巨大的国防费用和 官吏行政费用；而马克思则把国防费用和官吏行政费用这两项巨大的财政压力统统给排挤 掉了，明确提出了构建廉价政府的思想。廉价政府作为各国参考的优良模本，以政府成本 为前提，以政府产出为考量对象，任何政府产出必须考虑政府成本的限定和约束，当政府 的职能增加时，政府组织运做的成本自然增加，廉价政府的提出就是以政府成本和产出为 研究对象的，其最本质含义应该是精兵简政、廉洁节俭、高效行政。第二部分着重对廉价 政府和行政成本的相关性进行阐释。政府作为社会公共利益的代表，其存在和活动需要一 定的费用来支持。政府行政成本作为廉价政府的前提和考量对象，与政府是否“廉价密 切相关。构建廉价政府、提高政府绩效是政府活动始终追求的基本目标之一，但政府绩效 的获得并非是无本之木、无源之水，必须有一定的预先投入，这就是政府成本。政府绩效 以政府成本为前提条件，而政府成本又以政府绩效为回报。就廉价政府建设的政府绩效和 行政成本两个重要方面而言，笔者认为行政成本重要性甚至更胜一筹。这可以从西方国家 的改革实践看出，其改革的动因就是降低行政成本，行政效率的提高则是改革的结果。只 有在j 下确动机的指导下，才能获得良好的结果。因此，政府是否“廉价 必须充分考虑政 i v 福建师范大学硕 j 学位论文 府成本的限定和约束，通过对降低行政成本的研究，提高行政效率。第三部分对行政成本 进行论述。本文将行政成本细分为政府规模成本、政府决策成本、政府社会成本、政府寻 租成本、政府制度成本，虽然以上五个方面的内容没有涵盖行政成本的全部内容，但是对 于研究通过降低行政成本束建设廉价政府，上述这五种成本已经具有决定性意义了，上述 的五种成本不能完全区分开来，它们之间有重叠和交叉的部分。 第三章，我国政府行政过高的表现和原因进行分析。通过数据和图表，对我国政府行 政成本中可见、可统计成本( 政府规模成本) 过高的情况进行了实证分析，对政府的社会 成本、决策成本、寻租成本以及制度成本过高的现状进行了阐述，并着重分析了导致政府 行政成本过高的原因。首先，观念困境。长期以来，在行政管理领域，人们的行政成本意 识相当淡化，成本意识的淡薄导致了政府行政工作高成本、低效率，此外缺乏行政法治意 识、裙带关系、同乡观念、宗法观念等也是导致行政成本攀升的又一观念困境。第二，动 力困境。政府缺乏建构低成本政府的内在动力，政府自身有扩张和预算规模不断扩大的需 求，而政府活动所产生的成本最终由社会公众和政府之外的组织所承担。同时，在现行的 体制下，政府及其部门绩效评价主要并不在于市场，绩效评价与政府成本基本是脱钩的， 政府也缺乏有效的监控机制。第三，管理困境。主要是政府在现行的体制下所面临的操作 层面上的问题。比如不科学、不合理的管理方式、方法则会带来额外的成本消耗；财政预 算缺乏约束与衡量机制等。第四，路径困境。要建构低成本政府，往往需要通过改革来达 到降低政府成本的目的。一些盲目甚至错误的决策会给政府带来巨额的成本，同时在制度 变迁过程中存在着客观的路径依赖。所有这些，都构成了我国政府行政成本居高不下的原 因。 第四章，降低行政成本：廉价政府建设的路径选择。在本章节中针对第三章中提到的 政府行政成本居高不下的四个困境，提出了降低行政成本、构建廉价政府的基本思路：第 一，通过树立正确的政绩观念，强化政府及公务员的成本意识和节约意识，强化法制意识， 置政府行为于法律规范和监督之下，走出成本控制的观念困境。第二，推行公共服务的市 场化，在公私部门之间、政府与市场之间形成全面的合作伙伴关系，打破公共领域的垄断 性，引入竞争机制，并通过积极开展政府绩效评估解决政府成本控制中的动力问题。第三， 通过政府机制的创新( 包括政府流程再造、精简机构职能、推行电子政务、建设政府超市 等) 和公共财政框架的建立，来解决实践操作层面上的问题。第四，依靠科学决策，科学 选择制度变迁方式，走出成本控制的路径困境。 v 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究背景 在西方早期的学术著作和文章中，专门针对廉价政府建设的研究相对较少，但是对降 低行政成本、提高行政效率等的相关研究引起了许多学者的关注。美国现代行政学鼻祖威 尔逊在1 8 8 7 年发表的行政学研究是美国行政学诞生的标志，它意味着政治和行政的 二分法，行政学作为- - f 独立的学科开始日益受到重视，但对于廉价政府的研究仍然是凤 毛麟角。 到了2 0 世纪3 0 年代，西方国家经济大萧条，行政学著作中才逐渐有了对行政成本的 阐述，在这一时期，行政学理论也得到了较大的发展。j 到了2 0 世纪7 0 年代，伴随着新古典经济理论的崛起和信息技术革命的浪潮，以及人 们对公共部门管理现状的不满，西方各国政府为了摆脱财政危机、管理危机和信任危机， 掀起了新一轮声势浩大且影响持久的公共行政改革浪潮，它主张运用市场机制和借鉴私人 部门管理经验提升政府绩效，即“新公共管理革命 。在这时期，理论界开始主张将市场 竞争机制引入公共管理中，打破政府对公共产品与服务的垄断性，对产出和结果的高度重 视，对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必 须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本，而不是只管投入，不重产出；更多 注重管理的结果，而不只是专注于过程，公共选择理论以“经济人为出发点，假设政府 和人民之间是“消费者一和“生产者 ，调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制 引入政府公共服务领域，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，在进行公 共活动中为了实现利益最大化，进行成本与收益的比较，提高了公共服务的效率和质量， 同时也缓解了政府财政困难。这些观念的提出对廉价政府的建设有着重要的影响，或者说 它已经具备了廉价政府建设的成本与效率两个核心内容。 进入2 0 世纪8 0 年代以来，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高， 主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革 浪潮，以效率为研究对象再次引起了理论界对廉价政府建设的探讨，公共事务的管理主体 日趋多元化，公共管理手段趋向多样化。 自2 0 世纪9 0 年代以来，经济一体化中的世界各级政府正在进行着降低政府成本、提 高政府效率的行政改革。如早在1 9 9 3 年，克林顿就批准了美国政府全面改革方案，以“业 绩为本、效果导向、顾客至上 为原则减少政府成本，提高政府工作效率；其手段是用企 业家精神改造政府，提高效率、降低成本。 中国自古以来就是以勤俭节约为传统美德。但在历史上政府的奢华却是不争的事实， 福建师范人学硕i j 学位论文 几千年的封建社会一直是权利高度集中的社会，“权利有腐败的趋势，绝对的权利绝对的 导致腐败”【l 】，中国历史几千年的专制统治导致了对廉价政府的研究少之又少。在抗战时 期，根据地财政经济十分困难，减轻人民负担，建设廉价政府的课题成为一个实践性的紧 迫问题，当时，我党一方面开展大生产运动，另一方面实行精兵简政，但在战争之后，我 们的行政体制更多考虑政府的运转协调、行为规范，而非成本问题。直至1 9 5 2 年，我国 才开始进行了建国以来第一次较大规模的机构改革，以加强中央集权为中心；1 9 5 6 年下半 年，进行了第二次的机构改革，精简合并了2 1 个机构部门；上世纪6 0 年代是第三次机构 改革，把7 9 个部门合并为3 2 个：到了1 9 8 2 年，我们又经历了一场历时3 年之久的机构 改革，1 9 8 8 年的第五次机构改革减少了编制内人员9 7 0 0 人；1 9 9 3 年围绕经济体制改革和 市场发展的需要，按精兵简政和提高效率的原则精简人员达到2 0 ；1 9 9 8 年的改革是历史 上规模最大，程度最深的改革之一，全国撤消了一大批行政性公司和专业经济管理部门， 历史上的机构改革无一不是我们国家在迈向廉价政府的实际行动，到了现阶段中央政府特 别强调“降低行政成本”，以下背景不能忽略。 第一，提高政府绩效的要求。绩效并不单纯指政绩层面的概念，更涵盖了政府成本、 政府效率等含义。绩效评估是政府的生产过程、生产状态的一种反映和判断，衡量绩效的 一个重要指标是生产成本。由于行政绩效本身不易测量，反过来，容易放松人们对行政成 本的讲求，淡化对行政成本的约束。【2 】一方面，由于权力过于集中，一些政府部门和官员 利用手中的权力去寻租，获取部门利益和个人利益；另一方面，由于监督部门过多，或造 成重复监督、重复检查现象，或造成“谁都能检查，谁都不负责任 的现象。在权力寻租 与监管缺位的双重困境下，“纳税人的钱 也就在政府部门的高成本与低效率中，被慢慢 地销蚀掉了。强化廉价政府的观念，从思想上树立政府的成本观念，现阶段建立廉价政府 的要求不仅仅是为了改变政府的财政危机和信誉危机，而是从发展和改革的长远角度出 发，顺应现代公共管理的潮流，把低成本、高效率的廉价政府的基本要求作为政府内部管 理的主要目标和行政改革的主要内容，保障政府各项工作的顺利开展。 第二，经济体制深化改革的要求。经过过去3 0 年的经济体制改革，我们基本形成了 市场经济体制。市场经济体制是以等价交换为基础原则的一种经济体制。实际上是一种以 竞争为主体的，实现经济关系市场化、企业行为自主化、宏观调控间接化、经营管理法制 化、保障制度社会化的经济管理体制。市场经济体制首先要求政企分开，中共十七大提出 了政资分开、政市分开、政府和中介组织分开等，缩小了政府的施责范围，降低了行政成 本。经济体制改革还要求政府提供一个好的平台，好的制度框架。实践证明，一个国家或 【l 】 英 阿克顿喉健、范弧峰等译自由与权利 m 2 北京：商务印书馆2 0 0 1 【2 】卓越行政成本的制度分析 j 中国行政管理，2 0 0 1 ( 3 ) ：5 2 2 第l 章绪论 地区越落后，其经营成本就越高。比如，海尔在美国建厂后宣布它在美国承担的土地成本 仅为国内的1 2 0 ，而同样生产一产品，在西部生产成本可能比东部高2 0 倍，所以提高政 府效率成为经济体制改革关注对象之一。所以，甚至有学者提出，“对政府官员的政绩考 核指标只需要一个，那就是制度成本，如果制度成本低，政府效率高，投资环境好，政绩 就越好。 1 l 要实现政府和企业的有效分工，实现政府的高效运行，就要求政府按照市场 经济的要求束规范自己，实现低成本、高效率的运转，消除工作低效，开支无度，这也是 建设廉价政府的内涵所在。 第三，经济全球化推进以及西方国家公共行政管理改革经验的启示。西方发达国家进 行的公共行政管理改革，降低行政成本，提高政府效率历经了三个阶段：传统的公共行政， 公共行政，公共管理。2 0 世纪7 0 、8 0 年代，西方政府由于管理集权化导致政府垄断加剧 和官僚主义猖獗，由于推行福利国家而导致政府管理失控、机构臃肿、行政低效，导致政 府面临着严重的财政危机和信任危机。象尼克松总统颁布的联邦政府生产率测定方案， 就是以减少财政支出，提高政府办事效率为主的。撒切尔夫人的“雷纳评审 ，其目的仍 然是减少财政支出，提高政府效率。2 0 世纪9 0 年代，随着全球化和知识经济的挑战，各 国开始用企业家精神来重塑政府，即通过缩小政府人员规模、降低行政管理成本、改革行 政系统( 公务员系统、政府采购制度、预算系统) 、改革政府机构文化、提高政府实际工 作效率等途径来实现实际工作的效率。 2 1 据有关资料统计，我国的行政成本不仅仅高于欧 美发达国家，而且高出世界平均水平的2 5 。如今，经济全球化的浪潮对我国的政治和经 济产生了重大的影响，全球化趋势下的公共事物与社会公众都具有广泛性、多变性和复杂 性的特征，它要求我们能同国际接轨，按世界贸易的基本规范和商业交往习惯来进行管理， 而首要问题就是通过降低政府自身成本提高运做效率来降低企业入主中国的制度成本、交 易成本等。一个好的政府不仅仅是负责任的，人民当家作主的政府，更是一个廉洁高效的 廉价政府，这已经成为大家的共识。 ，2 l 世纪是我国由工业社会转向信息社会、全面走向现代化并进一步融入国际社会的历 史时期，建设一个“廉价的政府 ，不仅是我们要关注的话题，更是一个世界级难题，没 有人能开出立竿见影的药方。但压缩行政成本、明确部门职责、理清监管责任显然是最基 本的要求。毕竟，政府不能自己养活自己，需要纳税人来养活，而纳税人需要的是一个“廉 价的政府 。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究概述 【1 】卢现祥新制度经济学 m 武汉：武汉人学出版社2 0 0 4 ：4 9 【2 】周凯政府绩效评估导论 m 北京：中国人民大学出版社2 0 0 6 ：1 2 3 福建师范犬学硕 j 学位论义 廉价政府的概念最早是由资产阶级学者提出的。马丁路德在宗教的改革中曾经提出 廉价教会和廉价政府的主张。在斯密所设计的廉价政府的模式中，司法和公共工程费用均 由各受益人分担，进而减轻了国家的必要开支，但是国防费用和维护君主尊严等仍然需要 社会收入的支出，也就是说廉价政府仍然承担着巨大的国防费用和官吏行政费用。而马克 思则把建立廉价政府的这两项巨大的财政压力统统给排挤掉了。马克思在总结巴黎公社时 曾明确提出“廉价政府 的概念，他在法兰西内战中写道：“公社废除了常备军，所 有的公社委员都领取相当于普通工人的薪金，国家高级管理所享有的一切特权随之消失， 公社实现了所有资产阶级提出的廉价政府的口号，它取消了两项最大开支，即常备军和官 吏。公社存在本身就是对那至少在欧洲是阶级统治的通常累赘和必要伪装的君主制度的否 定。“公社要废除征兵制，秩序党要派利税吏牢牢抓住农民，向他们索取寄生的、糜烂的 国家机器的费用，公社则要给他们一个廉价政府。，【l 】马克思注重政府规模的状况，廉价政 府的状态是“公社委员”和“普通工人 的平等收入。在马克思看来，尽管廉价政府作为 一种口号最早由资产阶级学者提出，但只有巴黎公社真正实现了这一要求，因而廉价是无 产阶级政权的本质特征。尽管巴黎公社存在的时间很短，但它已初步实现了“廉价政府 这一无产阶级的本质要求，给我们留下了宝贵的精神财富。1 8 世纪资产阶级古典经济学家 亚当斯密在国富论中阐述了廉价政府的思想，他认为政府的收入来源于税收，政府 和纳税人之间也该遵循市场经济的规则，政府在成本( 征税) 和产出( 提供公共产品和服 务) 时，要体现经济活动的合理性和效率性。【2 】他还论证了政府和市场的关系，主张政府 对经济较少的干预，政府仅仅充当守夜人的角色中。面对政府机构不断膨胀，行政成本不 断上升的情况，西方国家普遍认同低消耗小规模的“小政府系统 ，“管的最少的政府是最 好的政府”成为普遍的信条。 2 0 世纪7 0 年代以后，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这 场行政改革运动被看作一场重塑政府、再造公共部门的新公共管理运动。西方国家开始重 视行政成本和行政效率的问题，这为廉价政府的研究提供了很好的契机。行政成本和行政 效率作为廉价政府的两个重要组成部分，国外相关的研究不少，但专门针对廉价政府进行 论述的著述就较少，而且研究学者们往往根据自身论证的需要从不同的角度对廉价政府进 行论述。英国学者c v 布郎和r m 杰克逊，他们从如何实现有效的公共产品供给这一角度 提出了公共产品最佳供给的一般均衡理论和成本效应分析方法。美国学者奥斯本和盖 布勒在改革政府一书中，针对如何实现政府重塑、建立有效政府提出了十原则，这十 原则与廉价政府建设具有密切的关系。而在奥斯本的另一论述政府改革手册：战略与工 【l 】马克思恩格斯选集( 第二卷) m 北京：人民出版社：3 7 7 3 7 8 、4 1 8 2 1 沈栖小议。廉价政府” j 党政论坛，1 9 9 8 ( 9 ) ：2 0 第1 章绪论 具一书中涉及的五大战略也是建设廉价政府的有效手段。 1 2 2 国内研究现状 早在1 9 8 2 年1 月，邓小平同志在中共中央政治局讨论中央机构精简问题会议上的讲 话，就提出了“精简机构是一场革命 的主张。我国学者对廉价政府探讨涉及到各个不同 的方面。有的学者通过追本溯源，从马克思在法兰西内战中提到的政府运行成本最小 化，政府职能的剪裁等对廉价政府进行解读，赵学增在马克思的廉价政府理论中提出， 认为廉价政府的标志是精兵简政、价廉政府、有限政府、安全政府、廉洁政府和建设型政 府。( 1 l 有的学者通过行政模式的改革与创新这一视角来看廉价政府的建设。韩狄明等的试 论廉价政府与行政模式改革一文中就提出从政府改革其行政模式这一角度来实现政府行 政职能转变、行政效率的提高和行政成本的降低，从而建立廉价政府。1 2 】有的学者从政府 形象这一方面来考量。于潇在政府形象与廉价政府一文中就廉价政府作为社会主义最 本质的特征，如何树立良好的廉价政府的形象进行了探讨。 3 1 更多的学者对廉价政府建设的研究多集中在降低行政成本的方面，在这方面比较有影 响的学者有：陈振明、卓越、谭菊华、周镇宏、何翔舟等，他们都从不同的角度对行政成 本进行了研究，分析了行政成本的内涵、行政成本的经济影响、公共产品供求平衡与行政 成本的关系、我国行政成本过高的现状，从行政成本的控制机制、审计监督角度、行政法 学等诸多方面提出了降低行政成本的方法。国内学者毛寿龙的当代中国政府功能保障分 析首次把经济学中的成本概念引入了行政分析领域，提出通过完善政府过程功能，从而 降低政府内部功能运转过程中必须投入的成本，他是国内较早提出政府行为与政府成本关 系的早期的学者之一。 4 1 张康之在在完善社会管理体制中降低行政成本中提到，通过 培育非政府组织并以此为起点去促进社会自治力量的成熟，通过完善社会管理体制柬实现 降低行政成本的目标。1 5 1 周镇宏、何翔舟的政府成本论是国内理论界对政府成本比较 系统和完整的探讨的一本专著，从政府行为供求、政府成本周期、政府职能成本和财政收 支、经济体制改革等方面论述政府成本，也提出了降低政府成本的方法。 6 1 谭橘华在政 府行政成本简论重点分析了影响政府行政成本的相关因素，也提出了相应对策。【7 】刘玉 兰的降低行政成本：西方国家的改革和启示，通过揭示西方国家政府机构的改革和举 1 1 j 赵学增马克思的廉价政府理论【j 】中国社会科学院研究生院2 0 0 6 ( 6 ) ：7 3 1 2 1 韩狄明、詹兆雄试论廉价政府与行政模式改革【j 】甘肃理论学刊2 0 0 4 ( 9 ) ：l l 1 3 j 于潇政府形象与廉价政府【j 】南京政治学学报2 0 0 2 ( 2 ) ：6 1 4 1 毛寿龙当代中国政府功能保障分析【m 】北京：中国“播电视出版社1 9 9 6 p 1 张康之在完善社会管理体制中降低行政成本【j 】行政论坛2 0 0 7 ( 1 ) ：5 p j 周镇宏、何翔舟政府成本论【m 】北京：人民出版社2 0 0 1 1 谭菊华行政成本简论【m 1 湖南：湖南大学出版社2 0 0 5 5 一 福建师范大学硕 ：学位论文 _ _ _ _ _ _ - i - _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ l _ _ i - _ _ l _ _ - _ _ _ _ _ l _ _ _ - _ - _ _ - _ _ _ _ - _ _ _ - _ - _ _ 一i i l _ l - _ - l _ - _ _ _ _ - _ _ _ - l _ l i - i _ - _ _ _ - _ _ _ l _ _ _ _ l i i l _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ - - _ _ 一 措来降低政府成本，从而得到对我国廉价政府建设的意义。【l 】卓越在行政成本的制度分 析一书中，对行政成本和企业成本的结构也进行了分析，提出政府也需要讲求成本，讲 求行政成本可以提高行政效能，降低社会负荷和防止权利腐败，文章从制度层面解决政府 成本居高不下的办法。【2 】 其他学者对提高效率、降低成本的研究也为廉价政府的建设提供了有益的参考。比如， 孙学玉在企业型政府论一书中倡导公共行政改革过程中运用企业家精神和企业家理论 改造传统运做方式，特别强调政府的成本意识，将一定制度安排下的市场竞争机制引入非 营利部门，运用委托代理理论模型来探讨公共产品和服务供给的机制，企业家政府的建设 也为我国廉价政府建设提供了可供参考的内容。1 3 l 温德诚在政府的精细化管理一书中 也通过成本控制精细化、执行力管控精细化以及衔接配合精细化等论述倡导降低行政成 本，建设廉价政府。服务是廉价政府的一种理念和价值追求，廉价政府将自身角色定位为 服务者，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，公民主体意识的 提高，必然要求政府转变角色，降低行政成本，建立服务型政府。【4 】 学术界这些研究成果无疑对廉价政府和行政成本的研究提供了有益的帮助，奠定了良 好的基础。 1 3 研究的指导思想、研究方法和文章架构 本文以马克思主义的立场、观点、方法和原则作为根本的指导思想，坚持一切从实际 出发，实事求是。以客观事实为依据、尊重客观规律是笔者的研究和行文准则。 在研究方法上，综合运用政治学、行政学、管理学、经济学等相关知识，以廉价政府 的重要要素政府成本为主要研究对象，通过实证与规范、定性与定量、历史分析与逻 辑推理以及归纳与演绎的分析方法，实现分析方法上的多样性、综合性和有效性。 ( 1 ) 实证与规范相结合的分析方法。实证分析是根据现有的理论和数据经过严密的逻 辑推理对事实及事实问的关系做出客观分析，回答“是什么”的问题，通过规范分析对事 实或现象作出价值判断，从而了解到事物的全貌，并加深对所研究问题的理解。本文的实 证分析是在对期刊、年鉴以及已有的数据资料和科研成果进行描述，分析廉价政府建设中 的行政成本问题，然后对涉及廉价政府和行政成本的理论进行评述，提出降低行政成本的 方法。 ( 2 ) 定性与定量的方法。先哲有云，- - f - j 学科用数学的方法来解释才算完美。这充 i l 】刘玉兰降低行政成本：西方国家的改革和启示【j 】四川行政学院学报2 0 0 5 ( 3 ) ：1 9 2 1 卓越行政成本的制度分析【j 】中国行政管理2 0 0 1 ( 3 ) ：5 2 【3 】孙学玉企业型政府论 m 】北京：社会科学文献出版社2 0 0 5 【4 】温德诚政府精细化管理 m 北京：新华出版社2 0 0 7 第1 章绪论 分体现了定量分析的重要性，数字论述往往具有十足的说服力。文章也应用统计学和计量 经济学的方法对收集到的数据进行定量分析，绘制图表，进行比较，直观上了解建设廉价 政府进程中，我国行政成本的变化情况，在解决问题时可以做到有的放矢。 ( 3 ) 历史分析与比较方法相统一。科学是历史的过程，现在的很多理论和流派都是 过去的研究成果的综合、叠加与创新。运用历史分析方法，通过以往的研究成果的比较， 可以批判地继承过去的东西，找出合适于当前的理论与积极因素。本文研究的建设廉价政 府的路径降低行政成本方面，查阅了大量的相关文献和各国的行政体制改革，根据历 史的逻辑和比较得出相关定义、问题与解决方法。 ( 4 ) 归纳与演绎相结合的方法。马歇尔认为“归纳法和演绎法都是科学的思想所必 须采用的方法，正如左右两足不可缺少一样。 【1 1 对于廉价政府的认识是源于对已有的问题 和经验的归纳和总结，并根据自身对问题的认识和理解演绎出一些针对性的结论。使得得 出的结论具有一般性的特征，归纳分析与推理演绎是理论研究中常用的分析问题的方法。 本文的研究思路和文章构架( 见下页) 【1 1 马歇尔经济学原理【m 】北京： r 商务印传馆1 9 6 4 ：4 1 7 福建师范人学硕i j 学位论文 文章研究架构： 3 我国行政成 本过高的表现 和原因分析 4 1 树立正确的政绩观念，强化法制观念， 走出成本控制的观念困境 4 2 推行公共服务市场化，开展政府绩效评 估，走出成本控制的动力困境 4 3 推进政府管理机制创新，构建公共财政 框架，走出成本控制的管理困境 4 4 科学决策，科学选择制度变迁方式，走 出成本控制的路径困境 第l 币绪论 1 4 研究意义 建立廉价政府，已成为世界各国政府改革所追求的目标之一。随着我国从工业社会向 信息社会转型，全面走向现代化并融入国际社会，我国行政改革也提出以建立廉洁、精干、 高效、灵活的政府为目标，建设廉价政府的呼声也愈来愈大。构建廉价政府的研究意义在 于： 第一，有益于建设合理“有限政府 。据有关资料显示，我国现行的行政审批制度中， 中央和各部门颁布的审批规定有2 5 0 0 多项，各地政府及其部门的审批项目也不低于此数。 困难的市场准入并没有伴随着高质量的产品，而是更多的腐败和非官方经济，困难的市场 准入是无限政府的结果。制度随着信息网络化、经济全球化和管理的人本化，社会的现代 性特征日益凸显，僵化的、高成本的、忽视公民需要的“全能型政府越来越遭到社会公 众的抱怨。廉价政府建设对于体制的转型，是“全能型政府 向“有限型政府”的转变， 一个无所不知、无所不能的政府在复杂的劳动分工、知识分工、有限的知识和不完备的信 息的现代社会中是不存在的。有限政府意味着政府的职能、权利和责任的有限性，而职能 的减少和退出就意味着人员的精简和机构的撤消。廉价政府所强调的有限政府，拼不一味 地追求小规模的政府，因为，如果政府规模太小，不能履行政府应承担的职能，无法提供 必要的公共产品和服务，容易失去政府的公信力，廉价政府的建设是在合理界定政府职能 的基础上，实现规模和效率的统一，实现政府投入与产出的最优配比。 第二，有益于建设低成本的政府。在不同的制度下，社会所要承担的成本差异是巨大 的，廉价政府的基本特征就是低政府运行成本。现在，我们的行政过程还被大量的开会讨 论、审批研究、文山会海等僵化固定的形式充斥，官员们的“拍脑袋决策，拍胸脯保证， 拍屁股走人”的决策浪费现象时有发生，而我国政府也始终走不出“精简膨胀再 精简再膨胀的怪圈，行政成本居高不下。许多国家开始重新审视政府的管理模式， 根据私营部门的成本收益理论、市场经济的政府失效和价值交易理论、新制度经济学理论、 公共财政理论和管理科学理论等探讨中，我们开始关注政府成本问题，廉价政府建设的探 讨正适应了这一观念的发展，它重视成本、效益关系，强调市场机制，重视选择和竞争， 打破传统的惯性理念，行政低成本既是廉价政府的内涵所在，也是实现廉价政府的有效路 径。 ； 第三，有益于建设高效的政府。廉价政府不仅仅是低成本的，同时更应该是高效的， 是具有经济性和效率性的。“廉价政府一方面应保证政府的行政成本低廉，在部门预算分 配、公共工程投资的时候精打细算斤斤计较；另一方面，在面临突发性变故，遭遇重大公 共危机的时候，又能够迅速进行大规模的财政介入。一个政府的廉价与否，关键不仅仅在 于政府节约了多少钱，而在于政府在哪些地方节约钱，以何种手段节约钱，也不仅仅在于 福建帅范大学硕l j 学位论文 - - _ _ - l _ - l _ l - - _ i i _ _ _ _ _ - i i _ l l _ - i i _ _ l l - _ _ _ _ i _ _ l _ 一i m i _ - - - - - _ l _ _ l - _ - _ _ i _ _ _ _ l - i l _ - l l _ _ i l _ _