（行政管理专业论文）辽宁省社区治理模式研究.pdf

中文摘要 摘要 社区是城市基层社会的一种组织形式，在城市社会发展中发挥着不可替代的 作用。将整个社会的发展牢固地建立在一个个社区的完善发展之上，并不断地保 持它们之间的一致性、协调性，入类社会才更可能走向良性与持久的发展道路。 在我国可持续发展和谐社会的蓝图中，城市社区治理在国家行政管理链中的独特 地位日益重要。可以说，城市社区治理模式创新不仅是一个关乎社区建设与发展 能否顺利进行的重大问题，更是关系到社会良性发展的关键环节。 本文对社区治理模式的研究，是以辽宁省沈阳市兴工九委社区治理为实例， 以科学发展观为指导，以多中心治理等理论为基础，结合我国城市社区治理发生 的新变化和新实践，借鉴国外城市社区治理模式，提出构建辽宁省和谐社区多元 互动治理模式，进而阐述了实现这一模式的基本途径。 本文的写作框架主要分为四个部分。第一部分绪论，阐释问题的提出与研究 意义、研究综述、研究目标、研究思路及创新点和研究方法。第二部分社区治理 模式的概念和基本理论。第三部分辽宁省社区治理的现状、存在的主要问题及基 本原因。通过对沈阳市兴工九委社区治理模式的系统分析，探讨了辽宁省现行社 区治理模式的利与弊。第四部分构建辽宁省和谐社区多元互动治理模式。对多元 互动治理模式的含义与基本特征进行了阐述，系统分析了辽宁省多元互动治理模 式的实现途径。 多元互动社区治理模式是实现和谐社区的有效治理模式，随着社会的进步和 发展，社区自治意识的提高与社区自治体制机制的不断完善，多元互动的各“元 如何在社区治理中真正发挥出应有的功能，将是极具理论与实践价值的系统课题。 关键词：社区治理模式；和谐社区；多元互动社区治理模式 英文摘要 a b s t r a c t t h ec o m m u n i t yi so n ek i n do fo r g a n i z a t i o nf o r mo fc i t yg r a s s - r o o t su n i ts o c i e t y i t i sb r i n g i n gt h ei r r e p l a c e a b l ee f f e c ti nt h ec i t ys o c i a ld e v e l o p m e n t t os t a yt h ew h o l e s o c i e t yf i r m l yb a s e do nt h ed e v e l o p m e n to fap e r f e c tc o m m u n i t y , w ew i l lc o n t i n u et o m a i n t a i nt h e i rc o n s i s t e n c y , c o o r d i n a t i o ns o c i e t yw h i c hi sm o r el i k e l yt om o v et o w a r d h e a l t h y a n ds u s t a i n a b l e p a t ho fd e v e l o p m e n t i no u rc o u n t r y sb l u e p r i n tf o ra h a r m o n i o u ss o c i e t y , t h es u s t a i n a b l e c o m m u n i t yg o v e r n a n c e a tt h en a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o no ft h eu n i q u ep o s i t i o no ft h ec h a i ni sm o r ea n dm o r ei m p o r t a n t s ot h e i n n o v a t i o no ft h ec i t yc o m m u n i t yg o v e r n a n c ei sn o to n l yr e l a t e dt h ec o m m u n i t y c o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n t ，b u ta l s ob et h ek e yl i n kb o n gr e l a t e dt o s o c i e t y b e n e f i c i a ld e v e l o p m e n t t h i st h e s i si su s i n gt h es t a t u so fl i a o n i n gx i n g g o n g j i u w e id i s t r i c ta sas a m p l e ， b a s e do nt h em o d e lo fp u b l i cm a n a g e m e n td o m a i nm u l t i c e n t r a lg o v e m m e n tt h e o r y f o u n d a t i o n ，c o m b i n ew i t ho u rc o u n t r yn e wc h a n g ea n dn e wp r a c t i c eg o v e m i n ga s p e c ta t p r e s e n ti nc i t yc o m m u n i t y , r e f e r e n c et h er a t i o n a lf a c t o ro fa b o a r dc i t yc o m m u n i t y g o v e r n m e n t ，s u g g e s tt h a th a r m o n i o u so u rc i t yc o m m u n i t ys h o u l da d o p tm u l t i c e n t r a l g o v e r n m e n tp a t t e r n t h e r ea r em a i n l yf o u rp a r t si nt h i st h e s i s p a r to n ei st oe l a b o r a t et h er e l a t i v ei s s u e s o fc o m m u n i t yg o v e r n a n c e ，i n c l u d i n gr e a s o n s ，c o n c e p t ，t a r g e t ，v i e wa n di n n o v a t i o n p a r t t w oe x p o u n d st h er e l e v a n c ec o n c e p ta n dt h et h e o r yo fc o m m u n i t yg o v e m a n c e p a r t t h r e ei sw r i t t e na b o u tt h es i t u a t i o n , p r o b l e m sa n dt h er e a s o n so fc o m m u n i t yg o v e r n a n c e o f l i a o n i n gp r o v i n c e b ys m d y i n g o n s h e n y a n gx i n g g o n g j i u w e ic o m m u n i t y g o v e r n a n c ea n dd i s c u s s i n gt h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so fc o m m u n i t yg o v e r n a n c e m o d eo fl i a o n i n gp r o v i n c e p a r tf o u ri sd i s c u s s e dh o wt ob u i l dah a r m o n i o u s c o m m u n i t yi n t e r a c t i v em u l t i - g o v e r n a n c em o d e la n de l a b o r a t et h em e a n i n ga n db a s i c c h a r a c t e r i s t i c so ft h ei n t e r a c t i v er e l a t i o n s h i pb e t w e e nm u l t i p l ea c t o r s a tl a s ta n a l y s i s t h ea p p r o a c ho fb u i l d i n gt h ei n t e r a c t i v em u l t i g o v e r n a n c em o d e lo fl i a o n i n gp r o v i n c e a n dg i v es o m e s u g g e s t i o n s i n t e r a c t i v er e l a t i o n s h i pb e t w e e nm u l t i p l ea c t o r si st h ee f f e c tm o d et oc o m p l y h a r m o n i o u s c o m m u n i 劬w i t hp r o g r e s s a n dd e v e l o p m e n to ft h es o c i a la n dt h e 英文摘要 i m p r o v e m e n to fc o m m u n i t ys e l f - g o v e r n m e n ta w a r e n e s s h o wt op l a yar e a lf u n c t i o nb y t h ea c t o r so fi n t e r a c t i v em u l t i g o v e r n a n c ei nt h ec o m m u n i t yw i l lb et h eg r e a tv a l u eo f t h et h e o r ya n dp r a c t i c eo fs y s t e mi s s u e s k e yw o r d s ：c o m m u n i t yg o v e r n a n c em o d e l ；h a r m o n i o u sc o m m u n i t y ；i n t e r a c t i v e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nm u l t i p l ea c t o r s 大连海事大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：本论文是在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果， 撰写成硕士学位论文= = 辽宝省塾匡渔理槿这婴荭：。除论文中已经注明引用的 内容外，对论文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本论文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表或未公开发表 的成果。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解大连海事大学有关保留、使用研究生学 位论文的规定，即：大连海事大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论 文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连海事大学可以将本 学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编学位论文。同意将本学位论文收录到中国优秀博硕士 学位论文全文数据库( 中国学术期刊( 光盘版) 电子杂志社) 、中国学位论文全 文数据库( 中国科学技术信息研究所) 等数据库中，并以电子出版物形式出版发 行和提供信息服务。保密的论文在解密后遵守此规定。 本学位论文属于：保密口在年解密后适用本授权书。 不保密口( 请在以上方框内打“ ) ；月；口日 辽宁省社区治理模式研究 第1 章绪论 1 1 问题的提出 社区是社会的细胞，是社会的微观化和重要组成部分，同时也是社会稳定和 发展的基础。许多国家社区发展的实践证明，社区发展对于推动国家经济与社会 的协调发展，加快国家政治的民主化进程有着十分广泛的现实意义。在我国可持 续发展和谐社会的蓝图中，城市社区治理在国家行政管理链中的独特地位日益重 要。辽宁省具有东北老工业城市的独特社区特点，在经济转型期间，社区治理模 式的转变也成为社区管理工作中的重心。所以，辽宁省社区治理模式的研究具有 现实意义。 1 2 研究状态 理论社区治理模式在我国不仅在实务层面各地进行了探索，形成了“沈阳模 式”“上海模式 汉江模式”等等，而且在理论层面也作了很多研究，具有代表 性的论著有：常铁威的新社区论( 中国社会出版社，2 0 0 5 ) ，文中对社区的定 义和特点进行了描述，同时对社区发展提出创新某些中间问题或策略的解决机制， 但未对社区参与，即人的因素进行详细阐述，对于社区自治机制也未论述；郭强 的中国社区建设报告2 0 0 7 ) ) ( 中国时代经济出版社，2 0 0 8 ) 中对如何构建具有中 国特色的和谐社区做出了充分的阐述，并以报告的形式对社区建设进行了深入的 分析；唐忠新现代城市社区建设概论( 上海交通大学出版社，2 0 0 8 ) 的著作中 介绍了社区建设的基本概念和理论，阐述了社区建设的重点内容，揭示了社区建 设的运行机制，并且融入了当前我国城市建设的新经验、新观点，有较强的代表 性。王兴伦多中心治理一种新的公共管理理论( 江苏行政学院学报，2 0 0 5 ) 认为多中心是指多个权利中心和组织机制治理公共事务，提供公共服务。它涉及 到广泛的公共领域，在公共治理中主要指生产的多中心和治理体制的多中心。在 多中心治理体制中，需要借助多样化权利和政府单位，以解决不同范围的公共治 理问题。张洪武社区治理中的多元权力互动分析( 2 0 0 5 ) 认为一切积极因素参 第1 章绪论 与社区治理、提供社区服务的良性秩序，发挥社区党组织的横向组织协调作用， 促进多元主体游戏规则的制定、避免集体行动的逻辑将是构建社区多元互动治理 模式、能够有效提供社区公共服务、促进社区善治的必要选择。王琳构建社区 治理的多元主体结构( 2 0 0 6 ) 认为社区建设不完全是政府行为，也不完全是基层 群众的自治行为，而是一个政府行为、社会管理、群众自治相结合的产物。 社区研究源于西方社会学者早期对贫民的生活状况及与贫民有关的社会问题 所作的社会调查。德国现代社会学家斐迪南藤尼斯发表的社区与社会一书， 标志着社区研究的开端。1 9 世纪初西方城市的兴起与无产阶级生活的贫困，引起 许多社会改良人士的关注。二战以后，很多国家开始注意到社区治理在整个国家 中所发挥的重要作用。联合国在一项调查中表明，在发展中国家里，对当地政府 推动改革，转变行政管理方式很难实行，已经开始强调利用社区本身的力量转变 社区管理模式了。社区研究从2 0 世纪初兴起，引起了各国社会学者的广泛关注， 至今一直在不断地发展。各国社区研究经历了从单社区研究到多社区研究，从社 会分析到社会发展研究，从村落、街角的调查到区域分析多元化的过程，研究技 术也由通常的参与观察过渡到参与观察与计算机技术相结合。社区研究是各国迈 向现代化发展的必然趋势。所以社区治理在行政管理中的位置日渐重要，在对社 区治理的成熟和前沿的理论主要有：多中心理论、自组织理论、新公共服务理论、 第三部门发展等理论。这些研究成果对探讨社区治理模式都有很大的参考和指导 作用。 1 3 研究背景与意义 辽宁省因为长期受到计划经济的影响，在社区治理中居委会一直是政府的基 层政权的延伸。但随着市场经济的不断完善，市场化和现代化已成为社会发展的 基本取向，同时伴随着居民由“单位人 向“社会人 转变，众多事务从政府退 出，由社会承担。传统的社区治理模式弊端日益呈现，新型社区治理模式的探索 已成为行政管理体制改革的一个重要方面。因此，如何通过模式创新，寻求和确 定更为有效的社区治理的制度安排，促进以人为本的社区协调可持续发展，就成 辽 2 省社区治理模式研究 为社区治理研究领域需要深入探索和着力解决的重大现实课题。这正是本文选题 的理论与现实意义所在。 1 4 研究方法 本文的研究方法主要有： ( 1 ) 社会调查与统计方法。到辽宁省大连、沈阳的社区做了实地调研，掌握了 大量的第一手资料。 ( 2 ) 文献资料收集、整理与归纳方法。 ( 3 ) 实证分析方法。在研究中，本文以辽宁省沈阳市兴工九委社区治理为实例， 以实证分析为主，理论联系实际，讲个案与一般案例分析相结合，依据社区治理 的理论框架，对社区治理模式及居民如何参与社区治理进行研究。 1 5 本文主要内容 第一部分，绪论。首先提出了问题，分析了当今社区治理的研究状态，阐述 了研究背景和意义，并列举了文章的创新之处。第二部分首先界定了社区治理模 式的相关概念，结合相关理论和实际分别阐述了社区、社区治理、社区治理模式 的概念，并提出本人对这些概念的认识。其次阐述了社区治理模式的基本理论， 分别是科学发展观理论、多中心理论、自组织理论、新公共服务理论和第三部门 理论。最后，简要介绍国内外社区治理的几种模式，并对其特点进行分析。第三 部分，简述辽宁省目前社区治理概况。并分析沈阳市典型的社区治理案例，介绍 评估其治理的做法。第四部分，在阐述和谐社区含义、基本特征的基础上，论述 了多元互动和谐社区治理模式的含义与基本特征，进而对多元互动和谐社区治理 模式的实现途径进行了系统分析。 1 6 本文创新之处 本文有三个主要创新点： 第一个创新点是通过对沈阳市兴工九委社区治理模式的系统分析，探讨了辽 宁省现行社区治理模式的利与弊。 第1 章绪论 第二个创新点是对多元互动治理模式的含义与基本特征进行了阐述。 第三个创新点是系统分析了辽宁省多元互动治理模式的实现途径。 辽j 。省社区治理模式研究 第2 章社区治理模式的相关问题概述 2 1 社区治理模式的相关概念 2 1 1 社区的含义 自古以来，人类就有结群聚居的传统习惯。人类聚居是人类生存和发展的起 点，并已成为人类生产活动、社会活动和生存发展的一个重要组成部分，“社区” 这个古朴的名词概念，其源远流长。人类的聚居达到一定的规模，具有一定的空 间范围，并且成员之间拥有某种互动关系，就形成为社区。社区是人类聚居的具 体和集中体现，社区形成与发展大体分为三个阶段： ( 1 ) 村落社区阶段。从数百万年前人类穴居而生到农牧业发展起来后人类群体 定居生活，出现了最初的农业村落，这标志着具有相对完整的社区生活的开始。 ( 2 ) 城市社区阶段。在距今5 0 0 0 至6 0 0 0 年前的新石器时代，标志着人类聚居 意识的成熟并且开始出现了城市式村落形态。城市的产生使得手工业和商业得以 发展，人与人之间交际频繁，各种思想、技术经验互相传播，已成为某种约定俗 成的生存方式。 ( 3 ) 现代文明社区阶段。距今4 0 0 多年来，资本主义工业化和现代化的出现和 发展，交通便利了使得大规模的移民出现，使人类获得更多的资源和空间。新的 技术革命和知识经济使得城市向更高的都市文明提升。 社区是社会学的一个基本概念，最早出自德文，汉语的这一词汇来源于英文 的“c o m m u n i t y ，其含义是共同体和亲密的伙伴。社区概念的界定是一个十分复 杂和棘手的问题。虽然社区概念的提出已有一百多年了，但对其内涵和外延的争 论始终没有停止过，至今仍然没有一个一致认可的定义，这是因为，“社区”一词 含义丰富，但又欠明确，为人们提供了广阔的探求空间，使得人们可以从不同的 角度给出不同的定义。 1 8 8 7 年，藤尼斯在他的著作( c o m m u n it ya n ds o c i e t y ) ) 中，从社会变迁的总 体趋势，以及社区与社会的区分上分析，他认为：社区是指具有共同价值取向的 鲍日新，刘泽雨，董慧社区管理概论与实践大连海事大学出版社，2 0 0 4 ：4 第2 章社区治理模式的相关问题概述 同质人口组成的，关系密切、出入相友、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社 会团体。1 9 7 3 年，美国芝加哥大学社会学家帕克概括了社区的基本特征，认为： 社区的人口是按地域组织起来的；社区人口程度不同地深深扎根在他们所生息的 那块土地上；社区中每一个人都生活在一种相互依赖的关系之中。 在我国现阶段研究中，对社区定义的表述如下：“社区通常指一定地域为基础 的社会群体”；“社区就是区域性的社会；“社区就是在一定地域范围内，发 生特定的社会关系和社会活动，形成特定的生活方式和文化心理，并具有成员归 属感的人群所组成的相对独立、相对稳定的社会实体 。 虽然社会学研究者为社区所下的定义不同，但在他们的定义中，都不约丽同 地触及到人口、地域、心理素质与人际关系等构成社区的基本要素及其内在联系。 由此我们可以把社区定义为，由居住在一定地域范围内人群组成的、具有相关利 益和内在互动关系的地域性社会生活共同体。这一定义的社区具有以下特征： 它是一个居民社会生活共同体，辖区内居民是社区的主体；它是一个地域性社 会实体，具有一定的地理边界；它是一个利益相关的共同体，辖区内居民之间 拥有共同的生活方式、心理认同和价值取向，产生认同感和归属感；它是一种 相互联系、相互制约的有机体、辖区内居民因居住于此而产生社会交往，形成相 互依存、互惠互助的内在的互动关系。 社区还具有多种功能，例如社区能够保持稳定的政治环境和社会秩序，是推 进改革开放、社会发展和人民安屠乐业的基本保证。社区作为成员的聚集之地， 以其齐全的各类资源设施的配置和各种机构、组织的设立，以及相应的管理，为 生活在社区内的居民营造了一个稳定、安全的社区环境，保证了政治和社会的稳 定；社区是由居民组成的，居民是千差万别的。如何将这些居民有机地组织起来， 形成生活共同体，以使个人在不脱离共同体的情况下获得最大的发展和收益，这 就是社会整合。社会整合的可能性在于人们共同利益以及在广义上对人们发挥控 制、制约作用的文化制度、价值观念和各种社会规范。利益是促使人们走向整合 吴铎城市社区工作读本，上海：上海交通大学出版社，2 0 0 9 黎熙元，何肇发现代社区概论 袁秉达，孟临社区论中国纺织大学出版社。2 0 0 0 ：3 辽宁省社区治理模式研究 的驱动机制，在共同的利益面f j ，人们最容易团结起来采取致行动。文化制度、 价值观念和各种社会规范是实现整合的外在手段，它们能在一定程度上保证人们 协调行动，以实现共同利益。社区工作就是实现这种整合最有效的途径；社区还 具有服务功能。通过基础性和福利性照顾来满足社区居民的日常生活需求。我国 的社区服务主要是面向老年人、儿奄、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救 助和福利服务；面向居民的便民服务；面向社会单位的社会化服务；面向下岗职 工的再就业服务和社会保障服务。 2 1 2 社区治理的含义与基本特征及要素 “治理 一词自2 0 世纪9 0 年代以来在全世界政治、经济及社会领域得到了 广泛的运用，主要目的是为了弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足和失 效之处。在最具权威的全球治理委员会的研究报告中，指出治理是各种公共的或 私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同 的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的 正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 社区治理是指在一定的地域范围内由政府与非政府部门、辖区单位、社区自 治组织甚至包括个人，以社区为平台，共同参与社区的公共事务，推进社区持续 发展，相互博弈、合作、妥协、消除分歧，以求社区资源最大合理化配置、利用 的一种过程。社区治理具有如下特征： ( 1 ) 主体是多元的，多中心的。过去在基层社会的管理过程中，管理主体是单 一的，只能是政府。而在社区治理中，主体多元化是最为明显的特征，除政府以 外、同时主要的还包括非政府部门、辖区单位、社区自治组织甚至个人。 ( 2 ) 社区治理的方式是强调参与，在过去的基层社会管理中行政职能特别明 显，科层制色彩浓厚。政府、街道办事处和居委会遵循行政模式运行。而社区治 理强调各主体的参与，通过协商、合作的方式参与到社区的公共事务中来。居民 不再依附街居组织，是独立的一方力量，与政府、居委会等组织形成平等的关系。 ( 3 ) 社区治理的结构上为网络互动结构。过去的街居体制结构是纵向垂直的， 从上级政府到街道办事处到居委会再到居民。而在社区治理结构中，多元主体之 第2 章社区治理模式的相关问题概述 间如街道与社区居委会之间、居民与社区屠委会之问、居民与政府之间等等的关 系由单项运行变为双向互动，大量非政府部门、中介组织的产生和发展，又在居 民和政府之间搭起沟通桥梁，从而将行政力量、自治力量和社会力量构成网络结 构。 ( 4 ) 社区治理的目标是追求社区资源最大合理化的配置和利用。在传统的管理 中，居委会作为“政府的腿”而存在，其主要任务是承担、完成政府交办的行政 性工作，其目标是实现政府职能在基层的顺利延伸。而社区治理中的社区居委会 是民选的群众自治性组织，行使的是社区民主议事、民主管理职能，目标是追求 社区资源最大合理化的配置和利用。 社区治理涉及内容层面很多，包括了区域性，社会性，群众性和公益性等诸 多层面，其管理范围之广，囊括了科、教、文、卫、体、经济等领域的诸多事务。 社区治理由以下要素构成。 ( 1 ) 社区党建。依据党的章程，街道以及街道以下的居民区党组织，都属于党 的基层组织，因此以这些基层组织为主体开展的党的建设在基层党建中作用非常 重要。因此党建及其管理，是关系到整个社区建设和管理的核心问题。 ( 2 ) 社区服务。社区服务及其管理是社区治理的重中之重。通过社区服务业的 开展和管理，可以提高社区居民的生活水平和生活质量，可以为社会创造大量的 就业机会，充分利用社会闲置的劳动资源。 ( 3 ) 社区精神文明建设。社区精神文明建设是社区治理的软件，起着重要的指 导作用，其核心任务是培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义新人， 目的是提高社区居民的文明素质，树立良好的道德风尚，形成文明的社区环境和 文明的行为规范。 ( 4 ) 社区经济。目的是解决社区生活必需、改善本社区的生活环境、提高本社 区的生活质量，主体是各种非营利性组织和公益组织，其经济的目标服从于社区 组织的基本职能和社区治理的总体目标。 ( 5 ) 社区文化。以满足居民文化生活需求，塑造、陶冶人的品格和情操为目的， 开展各种文体娱乐活动和教育培训活动，组织和发动社区居民广泛参加内容不同、 辽宁省社区治理模式研究 形式各异的教育活动等等。 ( 6 ) 社区治安。社区治理的根本目的就是为了实现社区秩序的长治久安，使广 大居民安居乐业。治安管理涉及面广，工作量大，需要建立好保安机制，多管齐 下，确保社区治安良好。 ( 7 ) 社区社会保障。是针对社会主义市场经济体制下，城市出现的新情况、新 问题，从改革城市管理体制入手，建立以社区治理为内容的新的基层社会管理体 制和运行机制。街道社区保障管理机制包括街道社会保障委员会、街道社会保障 事务所和街道服务中心。 2 1 3 社区治理模式的含义 社区治理是一项复杂的工作，其中治理模式的研究是一项重要内容。社区治 理通过各种体制、手段、方式等要素来落实管理社区的方案和特定目标，这些要 素的有机结合就形成了社区治理模式。它是社区管理的组织体系及运转模式，它 以社区治理的基本内容为基础，与社会外在的环境和社区发展的方向相适应，是 实施管理的组织结构、职能权限划分和管理方式、工作方法的总和。 2 2 社区治理的基本理论 2 2 1 科学发展观 科学发展观通常是指党的十六届三中全会中提出的“坚持以人为本，树立全 面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展 ，按照“统筹城乡发 展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展 和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展的一种方法论。 在党的十七大上，胡锦涛总书记在高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取 全面建设小康社会新胜利而奋斗的报告中提出，科学发展观第一要义是发展， 核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾，指明了 我们进一步推动中国经济改革与发展的思路和战略，明确了科学发展观是指导经 郭强中国社区建设报告北京：中国时代经济出版社，2 0 0 7 ：3 4 第2 章社区治理模式的相关问题概述 济社会发展的根本指导思想，标志着中国共产党对于社会主义建设规律、社会发 展规律、共产党执政规律的认识达到了新的高度，标志着马克思主义的中国化， 标志着马克思主义和新的中国国情相结合达到了新的高度和阶段。科学发展观的 具体内容包括：以人为本的发展观，全面发展观，协调发展观，可持续发展观。科学 发展观的本质和核心是以人为本，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点， 不断满足人们的多方面需求和实现人的全面发展。坚持可持续发展。统筹人与自 然和谐发展，统筹推进各方面改革，为促进经济社会全面、协调和可持续发展提 供体制和机制保障。坚持区域协调发展。 2 2 2 多中心理论 “多中心 首先是由迈克尔博兰尼在自由的逻辑中使用的。“多中心 在博兰尼的文章中是“负重( 六边形) 框架上各顶点的相互移动 ，这样的相互适 应移动状态即形成了“多中心秩序。在迈克尔麦金尼斯眼中，多中心组织己被 界定为一种组织模式，在此许多独立的要素能够相互调适，在一个一般的规则体 系之内归置其相互之间的关系。文森特奥斯特罗姆的解释更为权威、完整大城 市地区地方管辖单位的多样化可以理解为种“多中心政治体制，意味着有许多 在形式上相互独立的决策中心。它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互 签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在 这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续的、可预见的互动行 为模式前后一致地运作。国王兴伦对于“多中心 的理解则更贴近我们的生活，更 为通俗易懂多中心是指多个权力中心和组织机制治理公共事务，提供公共服务。 它涉及到广泛的公共领域，在公共治理中主要指生产的多中心和治理体制的多中 心。在多中心治理机制中，需要借助多样化权力和政府单位，以解决不同范围的 公共治理问题。 麦克尔麦金尼斯多中心体制与地方公共经济| ：海三联书店，2 0 0 0 ：9 5 文森特奥斯特罗姆。帕克斯，惠特克公共服务的制度建构上海三联书，2 0 0 0 ：中文版序言：1 1 1 2 王兴论多中心治理：一种新的公共管理理论江苏行政学院学报，2 0 0 5 ( 1 ) ，5 6 辽宁省社区治理模式研究 2 2 3 自组织理论 狭义上的治理专指社区领域的“自组织网络 机制，其基本假设是在国家、 市场不占主导的领域实际存在这一种自组织的协调机制，而且自组织协调机制是 一种成本低和收益高的协调机制。所谓“自组织 ，其一般含义是在即定的互动空 间范围，利益相关者不需要外部力量的介入就能够通过面对面协商，消除分歧， 取得基本共识，采取合作行为。 由于国家的失效和市民社会的“不自主性 同时存在，一些社会、经济问题 不能简单地借助自上而下的国家干预或凭借社会的自发调节方式得到解决，而国 家与市民社会之间的合作却能够行之有效。正如著名政治学家所指出的“许多集 体行为的问题只通过个人行为无法解决，但是由遥远的国家调节或间接的政治民 主程序也不容易解决。相反，社群的自我调节，结合民主国家及其机构的权威一 倒可以使问题得到解决，自组织治理网络作为一种合作性的共同体能够使得理性 的个人超越集体行动的悖论 。 j 奥斯本和盖布勒在改革政府提到，政府实现公共服务的方式是掌舵，而 不是划桨，其控制的权力将从集中走向分散。这一变革的内在逻辑是，公民社会 的自组织将成为一种发展趋势，公民的个人责任以及个人对自己决定承担的后果 将上升为社会选择过程中的主要法则，多元竞争被不断引入公共物品和服务的提 供与生产过程中。而在政府体系中，政府管理职能和权限也不断向地方政府转移， 地方治理形成了权力下放、地方自主管理的格局，社会事务的管理则更多地由社 会组织承担起来。治理理论不仅指出公共行政在主体方面出现了多元化的趋势， 而且指出在这些多元化的主体之间存在一种权力依赖的关系。公共行政之参与者 的多元化，多元化主体之间的权力依赖和合作伙伴关系，最终必然形成一种社会 自治的网络。 吴彤自组织方法论研究北京：清华大学出版社，2 0 0 1 。5 - 6 j a nw v a nd d e h s o ci a lc a p i t a la n de u r o p e a nd e m o c r a c y r u t l e d g e 1 9 9 9 戴维奥斯本特德盖布勒改革政府上海：上海译文出版社，1 9 9 6 ：2 8 9 第2 章社区治理模式的相关问题概述 2 ，2 4 新公共服务理论 以珍妮特v 登哈特，罗伯特b 登哈特为代表人物的新公共服务理论，以民 主公民权利论、社区与公民社会理论、组织人本主义和后现代主义对话理论为理 论基础，是一种更加关注民主价值、公共利益、公民参与，适应现代公民社会发 展和公共管理实践的新理论。新公共服务理论这种以民主为导向的全新管理模式 和管理理念，为实现政府与公民良好互动提供了依据。它强调的是一种以公民为 服务对象，以政府公共管理的多元主体、多元参与，以尊重公民权、实现公共利 益为目标，社会协调运作的综合治理模式。 新公共服务理论的基本理论内涵包含七大方面服务于公民，而不是服务于顾 客追求公共利益重视公民权胜过重视企业家精神思考要具有战略性，行动要具有 民主性要承认责任并不只是简单的服务，而不只是重视生产率。 2 2 5 第三部门理论 “第三部门”源于英文“t h i r ds e c t o r ”。第三部门指的是和公共部门、私人 部门相对而言的另一个部门，所指的是既不属于政府公共部门，又不属于以营利 为目的的社会组织、家庭、家族。第三部门又被称为，“非营利组织、“非政府组 织 、“公民社会”等。第三部门是西方制度背景下的产物，在西方社会面临市场 失灵、契约失效、政府失灵、多元价值等问题，尤其在治理和善治理论的影响下， 西方大多数国家的第三部门已发展成为一个举足轻重的产业。其显著特性是非营 利性、志愿性、专业性、自我管理和致力于社会公益事业。 根据第三部门理论的研究，在不完善的政府、不完善的市场和现实社会之间， 应建立政府、市场和社会治理中的相互协调机制，建立治理的多中心体制。社区 等第三部门的发展可以促使政府与社会的定程度的分离，通过政府对第三部门 的授权模式，使社区等第三部门成为社会事务管理的主体。同时第三部门作为政 府与居民合作的中介，奠定了社会自治的组织基础。圆 珍妮特登哈特罗伯特登哈特，新公共服务一服务，而不是掌舵北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 ：4 0 赖非多中心视角下的城市和谐社区治理模式研究：( 硕士学位论文) 成都：西南交通大学，2 0 0 7 ：2 8 辽宁省社区治理模式研究 2 3 国内外社区治理模式简介 2 3 1 国内社区治理模式简介 我国社区治理模式可分为3 种类型，分别是政府导向型、市场导向型、社会 导向型。政府导向型，这种治理模式是以政府为核心。在现阶段主要是城市的 区人民政府下派的街道办事处为主体，在居委会、中介组织、社会团体等各种社 区主体的共同参与配合下对社区的公共事务、社会事务等进行管理，其社区管理 范围一般为原街道行政区域。目前我国大部分社区管理中都采用这种模式，特别 是在社区建设的初级阶段，离开了政府的主导作用，社区难以形成，社区工作难以 展开。社会导向型治理模式，也就是通常所说的“物业管理模式。虽然这一管 理模式还不够成熟，其结构体制和运行机制还存在着许多不完善的地方。但从目 前的发展态势来看，它已经成为城市社区居民r 常生活中的一种重要依托，表现 出很强的生命力。社会导向型社区治理模式，又称为社区居民自治模式，主要 指以社区居民为核心，联合社区各种社会组织、机构、驻区单位，共同参与社会 事务的管理，实行真正的民主自治管理的一种模式。社区自治是社区建设的最终 目标，其目的是调动社区内居民广泛参与社区事务的积极性，使社区居民真正成 为社区的主人，管理自己的事务，有利于社区居民对社区的认同感、归属感。 下面列举一些我国目前具有代表性的城市社区管理模式： ( 1 ) 沈阳模式：“社区自治、议行分离 沈阳市从1 9 9 8 年起，开始了社区体制改革，调整了社区规模，理顺了条块关 系，构建了新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的沈阳模式，在 全国产生了广泛影响。第一，重新明确社区定位。沈阳将社区定位在小于街道办 事处，大于原来居委会的层面上。由于原有的居委会规模过小，资源匮乏，如将 社区定位在居委会则不利于社区功能的发挥：街道办事处是政府的派出机构，在 街道层面上组建社区，则又影响社区的自治性质。因此，将社区确定在街道与居 委会之间的层面上，可以避免两方面的弊病，有利于社区资源的整合与功能的发 郭强中国社区建设报告北京：中国时代经济出版社，2 0 0 7 ：3 6 第2 章社区治理模式的相关问题概述 挥。第二，科学合理划分社区。沈阳市将社区主要分为四种类型：一是按照居民 居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区，二是以封闭型的居民小区为单 位的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区 ；四是根据 区域的不同功能特点以高新科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划 分的“功能型社区”。第三，重建新型社区组织体系。这个组织体系由决策层、执 行层、议事层和领导层构成。“决策层 为社区成员代表大会，由社区居民和社区 单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项；“执行层为社区管理委员会，它与 规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子，由招选人员、户籍民警、物业管 理公司负责人组成，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、 管理和监督；“议事层 为社区协商议事委员会，由社区内人大代表、政协委员、 知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事 务的协商、议事职能，有权对社区管理委员会的工作进行监督；“领导层 为社区 党组织，即根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。 沈阳模式的核心是社区自治，体现了“社区自治，议行分离 的原则，符合 现代社会民主政治的发展方向，对社区的发展具有十分重要的意义。 ( 2 ) 上海模式：“两级政府、三级管理、四级网络 上海社区建设模式在管理体制上进行了创新，实行“两级政府、三级管理、 四级网络”，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结 合的街道社区管理体制。第一，社区领导系统：由街道办事处和城区管理委员会 构成。在“两级政府、三级管理 的体制下，街道办事处成为一级管理的地位得 到明确。随着权力下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分 级管理权、综合协调权，属地管理权。街道办成了街道行政权力的中心，“以块为 主，条块结合。 第二，社区执行系统：上海模式在街道内设定了四个委员会：市 政管理委员会、社区发展委员会社区治安综合治理委员会、财政经济委员会。分 工明确各负其职。第三，社区支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民 群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务 咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而 辽宁省社区治理模式研究 对社区管理提供有效的支持。上海模式将居民委员会这一群众性自治组织作为“四 级网络 ，抓好居民委员会干部的队伍建设，充分发挥其作用，推动居民参与社区 管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。 ( 3 ) 汉江模式：社区治理体制的综合创新 汉江模式，就是孥持社区自治方向，以社区为平台，通过制度变迁，在每一 个社区范围内，建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功 能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。 汉江区选择了立足自治、上下联动、配套改革、整体推进的体制创新之路。第一， 重新定位社区，选择社区治理模式的平台，将其定位于“小于街道，大于居委会 之间的新社区。理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区 居委会的自治性。第二，重构社区微观组织结构，创建社区自治的组织基础与运 作机制。汉江区着眼与构建社区自治运行机制和社区党组织。通过制度建设，理 顺了组织机构之间的关系，建立社区网络，动员社会力量，整合社会资源。第三， 权随责走，费随事转；责任到人，监督到人。区街政府部门需要社区居委会协助 处理社区工作时，必须同时为社区组织提供所需的权利和必要的经费。保障区街 政府职能转换到位，建立“责任到人、承诺到人、监督到人 的实施机制。通过 这些运行机制创新，汉江区建立了一种行政调控机制与社区自治机制相结合、行 政功能与自治功能互补的社区治理模式。 上述模式的共同特征：一是政府对社区管理的高度重视，提高街道办事处的 地位，赋予街道办事处更多的行政资源，使其在社区管理中发挥主导作用；二是 社区各方的积极参与，充分利用社区资源，推进社区管理；三是充分发挥居委会 在社区管理中的作用；四是社区管理的重点都放在为社区居民提供各种服务上。 社区发展的前景方向应当是社区自治。社区自治有着十分重要的社会和政治 功能，具有重大而深远的现实意义。随着中国政治体制改革的深入，随着公共领 域的形成，制约社区自治的因素将逐渐减弱。可以预计，社区治理的未来方向是 向社区自治型模式过度。在现实社区自治的路径上，和中国渐进式改革方式的选 择一样，渐进性的道路选择是比较稳妥和可行的“中国经验”。 第2 章社区治理模式的相关问题概述 2 。3 2 国外社区治理模式简介 综合目前国外城市社区管理情况，可以大致概括为三种类型：政府主导模式、 社区自治模式和混合模式。 (