（行政管理专业论文）长株潭城市群公共管理合作机制创新研究.pdf

摘要 在经济全球化和区域经济一体化的背景之下，城市群的规划和建 设己成为我国城市化重要的发展趋势，城市群在我国经济高速发展中 扮演了经济增长极的重要角色，在城市群建设和规划的过程中要求区 域内的当地政府就公共管理合作机制的构件进行良好的沟通和合作。 区域内几个独立城市要依托交通、通信网络、基础设施配套组合，形 成相互依存、取长补短、相互制约、共同发展的统一体，构件一套完 善城市群公共管理合作机制是关键。 本文认为，长株潭城市群区域内政府公共管理合作机制的构件仍 处于起步探索阶段，还远不成熟，各个地方政府之间存在很多问题和 制度困境。本文对长株潭城市群公共管理合作机制创新研究只能算对 这一复杂系统的初略尝试。我们可以从城市群整合发展、区域经济、 及复合行政等理论为基础去分析长株潭城市群区域内政府公共管理 合作的理论依据。长株潭城市群区域内政府合作机制构件应该在一定 的原则下，以市场为导向，在中央政府的指导下和地方政府合作推动 、下，从创建良好的制度环境、解决地方政府之间利益分配问题、构建 高效的合作机构和解决合作机制建立动力不足等四个方面着手进行。 本文从分析长株潭城市群区域内政府公共管理合作的现状入手， 对政府公共管理合作机制建立的合理性和现实性两个方面进行了分 析，探讨了长株潭城市群区域内政府公共管理合作机制建立的理论依 据，同时对长株潭城市群区域内政府公共管理合作机制框架进行了总 结概括。在借鉴国外经验的基础上，指出了长株潭城市群建设中所应 体现出的新特点和长株潭区域内政府公共管理合作机制构件的基本 思路和对策。 关键词：城市群；公共管理合作；合作机制 a b s t r a c t u n d e rt h eb a c k g r o u n do fe c o n o m i c a l9 1 0 b a liz a ti o n a n d r e g i o n a le c o n o m i ci n t e g r a t i o n ，p 1 a n n i n ga n dc o n s t r u c t i o no f t h eu r b a na g g l o m e r a t i o ni sa ni m p o r t a n tt e n d e n c yo fu r b a n i z e i no u rc o u n t r y t h eu r b a na g g l o m e r a ti o nh a sp l a y e da ne x t r e m e l y i m p o r t a n tr 0 1 e i no fc h i n a s r a p i de c o n o m i cg r o w t h g o o d c o m m u n i c a t i o na n dc o o p e r a t i o nb e t w e e nl o c a lg o v e r n m e n t su p o n is s u e so nr e g i o n a lp u b li ca d m i n is t r a ti o nm e c h a n is misr e q u i r e d i nt h ep r o c e s so ft h ep l a n n i n ga n dc o n s t r u c ti o no ft h eu r b a n a g g l o m e r a t i o n s e v e r a l i n d e p e n d e n tc i t y t or e l yo nc i t y t r a n s p o r t a t i o n 、c o m m u n i c a t i o nn e t w o r k s ，i n f r a s t r u c t u r e p o r t f 0 1i o t ob e c o m eac o n t i n u u mo fi n t e r d e p e n d e n c eo fe a c h o t h e r ，m u t u a lr e s t r a i n t ， a n dc o r n m o nd e v e l o p m e n t ，t h ek e yis c o n s t i t u t eap e r f e c t l yc o o p e r a t i o nm e c h a n i s mo fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n t h ec o n s t r u c tio no fg o v e r n m e n tc o o p e r a tio nm e c h a nis mo f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o ns t i l li sa tt h es t a r t i n gs t a g e ， n o tv e r y m a t u r ew i t hm a n yp r o b l e m sa n ds y s t a m i ct r o u b l e s t h ea r t i c l e b e g i n sw i t ha l i t t l et r yt oa n a l y z et h i sc o m p l e xs y s t e mo f c h a n g z h u t a ncit yg r o u po fc o o p e r a t io nm e c h a nis mo fp u b1ic m a n a g e m e n t w ec a na n a l y z eg o v e r n m e n tc o o p e r a t i o no fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o no fc h a n g z h u t a nb a s e do nt h et h e o r yo f i n t e g r a t i o n o fd e v e l o p m e n t ，r e g i o n a l e c o n o m i c ，c o m p l e x a d m i n i s t r a t i o n t h ec o n s t i t u t i o no fg o v e r n m e n tc o o p e r a t i o n m e c h a n i s mo fc h a n g z h u t a ns h o u l db ep r o c e e df r o mf o u ra r e a s ，t h e f i r s ti st oc r e a t eag o o di n s t i t u t i o ne n v i r o n m e n t ，t h es e c o n d ist os o l v et h ep r o b l e mo fd is t r i b u ti o nb e t w e e nt h ei n t e r e s t s l i o fl o c a lg o v e r n m e n t s ，t h et h i r di st ob u i l d e f f i c i e n t a n d c o o p e r a t i v e i n s t i t u t i o n s，t h ef o r t hi st of i xt h ep o w e r s h o r t a g et os e tu pc o o p e r a ti o nm e c h a n is m s t h i sa r t i c l eb e g i n sw i t ha n a l y z i n gt h e s t a t u so f c o o p e r a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o no fc h a n g z h u t a n ，w h i c hi s f 0 1 1 0 w e db yt h eo n e c a r r y i n g o nt h er a t i o n a l i t yo ft h e g o v e r n m e n tc o o p e r a t i o nt h e o r e t i c a l l ya n dr e a l i s t i c a l l y t h e t h e o r yb a s i so ft h er e g i o n a lg o v e r n m e n tc o o p e r a t i o nh a sb e e n d i s c u s s e di nt h ea r t i c l e o nt h eb a s i s o ft h eo v e r s e a s e x p e r ie n c e ，t h en e wm a r k ss u p p o s e dt od e m o n s t r a t e ，a n dt h eb a s ic b u i l d i n g u p c l u e sa n d s t r a t e g i e s o f c h a n g z h u t a n s i n t e r r e g i o n a lc o o p e r a t i v ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o nm e c h a n i s m ， a r ee x p l i c i t l yp o i n t e di nt h i sp a p e r k e yw o r d ：u r b a na g g l o m e r a t i o n ；c o o p e r a t i o n i n p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ； c o o p e r a t i o nm e c h a n i s m i l l 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任 何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要 贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明 的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：均移 沙吵年6 月胂 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，研 究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论 文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名：为耻 日期：加7 年多月p 日 导师签名：z 嘲：撕年多月夕卜 步胆一d 4 长株潭城市群公共管理合作机制创新研究 第一章绪论 1 1 选题背景和意义 在新历史条件下，经济全球化和区域经济一体化趋势加速发展， 城市竞争不再是区域范围内城市之间的竞争，而是作为一个更大的城 市群经济实体，在更广阔的开放式空间范围内参与全球竞争。随着我 国工业化和城市化进程的不断加快，以城市群为主导的区域经济发展 形式和竞争格局已经成为中国经济运行的重要特征。如何把握城市群 的发展规律，加快城市群体空间整合和协调发展，将有效推动我国总 体经济的持续快速健康发展。 然而在城市群的建设中各地方政府在追求地方利益最大化的强 烈刺激下，围绕着经济发展展开了激烈的竞争。在竞争中，市场机制 在一定程度上实现了资源的合理配置、促进了经济的增长，但是一定 程度上城市群中的地方政府陷入了恶性竞争，一方面地方政府间的恶 性竞争导致了资源的浪费和经济结构的不合理，另一方面造成了跨地 区公共问题的“公用地灾难 。面对新的经济形势，各地方政府认识 到要想在经济竞争舞台上赢得一席之地，就必须优化资源配置，营造 区域竞争力。而解决这一问题的关键在于：如何建立城市群各地方政 府公共管理合作机制、协调各地区之间的利益关系、促进城市群政府 之间基于能产生“共赢”成果的项目开展积极的合作。通过城市群政 府间的合作打破市场经济的障碍一地方保护主义，将各地方政府的政 府职能逐渐引导到为城市群发展共同目标理念上，从而为区域公民和 社会提供更好的公共产品和公共服务。 以长株潭城市群为例，我国城市群地方政府间的合作由于体制上 的弊端和制度上的缺陷，存在着诸多困境，致使没有形成完善的地方 政府间公共管理合作机制。长株潭也不例外。长株潭城市群是我国第 一个内陆省域城市群，它的出现和我国其他另外几个城市群的出现相 硕十学位论文 比更具有自身的特色，它形成与完善的过程更为艰辛。但不可忽视的 是，这一整体区域现正处于工业化和城镇化快速发展时期，也是湖南 省工业化和城镇化发展水平最高区域，是带动湖南省经济发展的核心 增长极。 回顾张萍老先生一句话：“每个城市群的出现与其城市相比都是 微不足道的，回顾长株潭城市群经济一化发展史我们可用以下大事 做一个简单的回顾： 2 0 世纪5 0 年代，有专家建议把长、株、潭三市连接成“毛泽东城 。 2 0 世纪8 0 年代初，省社科院提出建立长株潭经济区的方案，得 到省委省政府的重视和支持。 1 9 8 4 年，省委省政府批准成立长株潭经济区规划办公室，建立 了长株潭经济技术开发协调会议制度。但受发展阶段和条件的限制， 这项工作没有能够进入实质性操作阶段。 1 9 9 6 年，省委省政府提出“一点一线”发展战略并写进了“九 五 计划。 1 9 9 8 年，省委省政府对推进长株潭经济一体化进行总体部署， 大力推进长株潭经济一体化成为全省战略。同年，成立了长株潭经济 一体化发展协调领导小组。随后，三市相继成立了长株潭经济一体化 办公室。 2 0 0 0 年，编制了交通、电力、金融、信息、环保5 个基础设施 网络规划，引导一体化的基础设施建设。同年，长株潭成为世行在中 国首批开展城市发展战略研究( c d s ) 的两个城市群之一。 2 0 0 1 年，由德国欧博迈亚公司编制了湘江生态经济带概念规 划国际咨询。 2 0 0 2 年，编制湘江生态经济带开发建设总体规划，2 0 0 3 年省 政府颁布实施，在连接三市的4 8 0 平方公里的沿江带状区域内，建设 集沿江道路、防洪堤、高新技术产业园、大学城、大型旅游休闲设施、 各类住宅区于一体的湘江生态经济带。 2 0 0 5 年，完成了长株潭城市群区域规划，着力构建现代化、 长株潭城市群公共管理合作机制创新研究 生态化的网状城市群，该规划是我国内地第一个城市群区域规划。 2 0 0 6 年6 月2 7 日一2 8 日，第一届长株潭三市党政领导联席会议 在长沙举行。长株潭三市签署了长株潭区域合作框架协议、长株 潭工业合作协议、长株潭科技合作协议、长株潭环保合作协议。 关于城市群地方政府间合作的研究，国外的理论和实践都相当成 熟，这在正文的研究和文献综述部分做详细说明：国内对此也著述颇 多，大致可以分为以下几种：一是从研究领域看主要集中在区域经济 学和经济地理学与政区地理学两个领域：二是从研究的理论基础看主 要有区域经济合作理论、府际关系理论、利益博弈理论、地方竞争力 理论等：三是从研究方法上大多采用理论分析的方法、实证分析法、 引入经济模型和数学模型以及比较分析法：四是从研究的内容看大多 研究都是基于某一区域的实证分析或者是主要运用某种理论模型进 行理论分析。 长株潭城市群整合发展中的合作机制研究和创新，对我国其他地 区城市群特别是我国中部城市群的发展有重要的现实意义。 首先，通过对区域内城市间合作机制的研究和创新，可以使长株 潭城市群率先有效率的整合自身的优势资源，在合作机制的良好基础 上构筑体制优势，率先形成可持续发展的动力和基础。 其次，适应长株潭城市群可持续发展的合作机制的建立有利于破 解政府在行政管理体制上和经济体制上的瓶颈制约。 再次，长株潭城市群“资源友好型、环境友好型的两型社会”的 定位也确定了经济社会的发展必须和资源、环境、人口等因素协调发 展。如何可持续发展建立完备的城市群政府公共管理合作机制是关键。 1 2 国内外相关研究综述 1 2 1 国外文献研究综述 国外城市群公共管理合作机制的相关研究实际上诞生于城市群 经济发展上来的，对公共管理合作研究是城市群及行政管理研究领域 中的新拓展，有利于更好的把握城市的发展。 英国学者霍华德( e h o w a r d ，1 8 9 8 ) 最先从城市群体( t o w n ) 的角 硕士学位论文 度来研究城市，明日的田园城市( g a r d e nc i t i e so ft o m o r r o w ) 中的“田园城市”正是通过“组合群体 来协调和发展的。2 0 世纪 初，英国的格迪斯( p g e d d e s ，1 9 1 5 ) 在进化中的城市( c i t i e si n e v o l u t i o n ) 中运用区域综合规划的方法，提出城市演化的形态：城市 地区( c i t yr e g i o n ) 、集合城市( c o n u r b a t i o n ) 以及世界城市 ( w o r ld c it y ) ，其中集合城市被看作是拥有卫星城的大城市。 7 0 年代，小林博氏在对东京大都市圈的研究后总结前人观点归 纳并强化了城市群发展过程的3 个概念：大都市地区( m e t r o p o l i t a n r e g i o n ) 、大城市区( m e t r o p 0 1 i t a na r e a ) 、城市化地带( u r b a n i z e d a r e a ) 。哈盖特( p h a g g e t t ) 和克里夫( a d c l i f f ) 提出区域城市群 空间演化过程模式 2 0 世纪5 0 年代，邓肯( o d u n c a n ) 在其大都市与区域 ( m e t r o p o l i sa n dr e g i o n ) 中首次引入城市体系( u r b a ns y s t e m ) 的概念，并认为美国大城市诸如底特律、西雅图、达拉斯、亚特兰大 等把区域经济相互连接成一个整体，这样可以更好地发挥区域优势， 组织和进行专业化生产，进行区域分工和交换。圆 经济全球化和以信息技术为标志的革命极大地促进城市群研究。 弗里德曼( j f r i e d m a n n l 9 8 6 ) 对城市体系的等级网络进行研究，划分 了城市等级，指出城市体系的等级关系将成为跨国公司纵向生产地域 分工的体现。 范吉提斯( y n p y r g i o t i s ，1 9 9 1 ) 、昆曼与魏格纳 ( k r k u n z m a n n & m w e g e n e r ，1 9 9 1 ) 都对经济全球化与区域经济一 体化背景下跨国网络化城市体系的研究。认为大城市带实际上是产业 空间整合的产物，作为新的地域空间组织形式，将占据全球经济的核 心位置。 h a g g e t tp ，c li f fa d l o c a t i o n a lm o d e ls 【m 】l o n d o n ：e d w a r da m o l d l t d ，1 9 7 7 3 7 6 9 。( 美) 詹姆士布坎南：( ( 经济自由与联邦主义载刘军宁：经济民主与经济自由，北京： 三联书店，1 9 9 7 ：3 2 。 f r i d e m a njr t h ew o r l dc it y h y p o t h e s i s ：d e v e l o p m e n t c h a n g e 【j 】u r b a ns t u d i e s 19 8 6 2 3( 2 ) ：5 9 1 3 7 p y r g i o t i syn u r b a nn e t w o r k i n gi ne r o p e 【j 】e k i s t i c s ，1 9 9 1 ，5 0 ( 2 ) ： 3 5 0 3 5 1 回k u n z m a n nk r ，w e g e n e r m t h ea t t e r no fu r b a n i z a t i o ni nw e s t e r ne u r o p e 【j 】e k is t i c s ， 19 9 1 5 0( 2 ) ：l5 6 1 7 8 4 长株潭城市群公共管理合作机制创新研究 加拿大地理学家麦吉( t g m a g e e ) 经过多年实地研究提出，在亚 洲某些发展中国家和地区出现了与西方“m e g a l o p o l i s ”类似而发展 背景完全不同的空间结构，他借用印尼语“d e s a k o t a ”表示这种处 于大城市之间的交通走廊地带，其明显的特征是在原来的乡村地区， 劳动密集的工业、服装业和其他非农产业的迅速增长，城乡差异减小 迅速。在此基础上，麦吉将这类由数个通过交通走廊联系起来的 “d e s a k o t a 或组成的巨大的地域组织命名为“m e g a u r b a nr e g ion ( m r ) ，即超级都市区。 二战后社会经济的飞速发展，国外城市群的研究处于丰富深化阶 段，在多学科交叉作用下，加上新科学方法与技术手段的运用，在理论 和实践方面都获得突破与丰富。维宁( r v i n i n g ，1 9 4 2 ) 从理论上进 一步阐明城市群存在的合理性与客观性。邓肯( o d u n c a n ，1 9 5 0 ) 在 大都市与区域中首次引入“城市体系 ( u r b a ns y s t e m ) 的观点 国外城市群的发展实际上也是区域经济整合的发展趋势，德国科 学家韦伯1 9 0 9 年写成了工业区位论：德国地理学家克里斯塔勒提 出了城市区位论；美国科学家费特尔和德国科学家廖什提出的市场区 位论。2 0 世纪五十年代后，随着发达国家经济工业化和社会城市化 的剧变，发展中国家资源的大力开发和民族经济的发展，以及新技术 手段的广泛应用，从而使人们改变了以往观察分析问题的角度和方 法，区位理论研究得到了新发展：在研究对象上，从单个经济单位的 区位决策发展到地区总体经济结构及其模型的研究：在研究原则、在 区位决策的客体和程序上得到拓广和优化：开始摆脱古典区位理论和 单项区位决策的局限性，寻求在实践中可以运用的总体区位确定方 法，将最佳区位选择和最佳发展道路有机地结合起来，形成现代区域 经济理论与方法的基本体系。 现代区域经济理论的主要内容侧重于区域经济研究的整体构架， 着重于区域经济与运行的研究，特别是农业布局、产业结构选择、区 周一星城市地理学【m 】北京：商务印书馆，1 9 9 5 ：3 1 5 。( 德) 杜能农业和国民经济中的孤立国( 中文版) i m 】北京：商务印书馆，1 9 8 6 ：4 7 5 硕士学位论文 域目标选择、区域梯度发展与规模经济区域土地规划和利用、地区 比例和经济带发展构想等。如何整合城市群区域经济发展的优势是 政府公共管理中不可避免的问题，政府在对城市群的发展和规划上应 该充分认识到区域经济一般具有主导性、聚集性、分散性、综合性、 层次性的特点。美国著名经济学家尼古拉斯亨利就政府间行政问题 进行了深入研究，他认为：“政府间行政指的是为实现具体的政策目 标对政府间关系的管理和协调，而政府间关系是指所有拥有不同程度 的权威和管辖自治权的政府部门之间建立的一系列金融，法律，政治 和行政关系 。圆 在国外的城市群中政府公共管理合作机制理论伴随着城市群的 发展及政府改革实践以相当成熟，通过资料我们可以得知在此方面的 研究中主要有：多中心的治理、网络模式治理、协同政府治理、等多 种合作治理的模式和理论。 1 2 2 国内文献研究综述 在我国关于城市群政府间合作机制的研究中，很多学者是从区域 经济合作理论出发进而提出区域内地方政府间合作的必要性以及现 存的问题。 ( 一) 区域行政合作理论 姚士谋教授的中国城市群( 1 9 9 2 ) 、许学强教授的城市地理 学( 1 9 9 2 ) 提出了“城市群的基本概念 和其他一些新的观念，对 我国城市群研究具有重要的开拓意义。 区域政府合作归属于区域行政的研究领域，是研究“在一定区域 内的政府( 两个或两个以上) ，为了促进区域的发展而相互间协调关 系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理 配置与利用，提供更优质的公共服务。 如学者张可云从区域经济合作的必然性出发，回顾了中国区域经 济合作的历程，从规律的角度提出了发展地方经济的区域方法，指出 。奥斯特，罗姆等编，制度分析发展的反思一问题与抉择【m 】北京：商务印书馆，1 9 9 8 ：2 3 。( 美) 古拉斯亨利公共行政与公共事务【m 】北京：中国人民出版社2 0 0 2 ：5 6 6 长株潭城市群公共管理合作机制创新研究 未来的区域合作应当以企业为导向，中央政府与地方政府应该为企业 跨区域活动创造良好环境。 崔功豪结合长江三角洲城市群研究，指出根据城市群发展的不同 阶级与水平，前瞻性地划分城市群结构为3 种类型：城市区域( c i t y r e g i o n ) 、城市群组( m e t r o p o l i t a nc o m p l e x ) 和巨大都市带 ( m e t r o p 0 1 i s ) 。 朱英明等综合分析城市群发展的等级、功能、再分配和增长特征， 具体城市群发展如何进行空间等级规定与衔接、统一规划、及时调整 城市群管理战略与方针以及分配机制。薛东前等从城市群体结构、 空间拓展和土地利用等方面讨论了城市群空间演化过程、动力机制、 基本特征和规律以及由此引起的城市群用地优化配置趋势。 ( 二) 府际关系理论 张孝文在总结了以往国内外的府际关系论述后，指出地方府际关 系的研究特别是横向地方政府间研究较少，地方府际关系是中国区域 经济发展中的重要关系。 王宝明等分析了我国“行政区划调整”对区域合作的影响及我国 地方政府问横向合作方式现状，指出我国区域经济合作中地方政府间关系 不协调的主要原因，为我们研究地方政府间合作提供了有益的探索。 周文兴等以重庆与长江上游其他省市关系为例讨论了地方政府 在区域合作过程中的行为，指出政府在推动区域合作优化方面具有不 可推卸和难以替代的责任，中央政府可以对这种区域合作发挥重要作 用，但相比之下，地方政府在其中有更有积极也更适合来扮演这种区 域合作的主角。 。崔功豪，王本炎城市地理学【m 】南京：江苏教育出版社，1 9 9 2 5 8 9 2 。朱英明，孙钦秋，李玉见我国城市群发展特征与规划发展设想【j 】规划师，2 0 0 1 ，1 7 ( 6 ) ： 7 8 8 2 o 薛东前，王传胜城市群演化的空间过程及土地利用优化配置【j 】地理科学进展2 0 0 2 ，2 l ( 2 ) ： 9 5 1 0 2 王宝明，詹丽靖：( ( 我国区域经济合作中地方政府间关系协调方式评价，中共云南省委党 校学报2 0 0 6 年第7 期 。周文兴，张涛，刘畅：论地方政府在区域合作过程中的行为一以重庆与长江上游其他省 市关系为例，重庆工商大学学报2 0 0 6 年第4 期 硕士学位论文 ( 三) 利益博弈理论 也有学者将博弈论引入地方政府间合作机制的研究中，如张珊认 为地方之间的利益博弈导演了政府间关系的演变，利益博弈已经成为 同级地方政府间关系的一个重要决定因素，并选取了地方保护和污染 治理两个比较典型的事例进行了博弈分析，很直观地揭示了利益博弈 是如何作用于同级地方政府使得博弈双方形成了无效率的非合作纳 什均衡，指出这种均衡对于社会和国家的整体利益而言是个很大的威 胁也使得博弈双方陷入低水平恶性竞争的“囚徒困境 ，导致了同级 地方政府间关系的恶化，提出要从主观突破和客观控制来改变这种现 象。 徐庆明等以长三角为例，从产业同构现象、区域内的恶性竞争、 区域内非合作竞争、重复投资四个方面利用博弈理论分析了长三角地 区“诸侯经济 的成因，指出由于我国现有体制结构的弊端，使得各 地方政府把本地利益、眼前利益放在第一位，加之地方政府间双方对 此事都单独行事缺乏必要的沟通、协调机制，以致地方政府理性的微 观选择必然导致非理性的宏观恶果。 谢小波利用博弈方法分析了地方政府竞争对区域经济协调发展 的影响，提出了要从税收、补贴、地方政府的交流与合作来规范地方 政府的竞争，促进区域经济的协调发展。 笔者认为城市群公共管理合作机制应当是指在中央政府的政策 引导下，各地方政府基于发展前景和共同利益所达成的共识，运用制 度资源、组织载体和相关的运行准则来保证各种合作行为和项目达到 预期的目标的配套制度安排。这种有效的合作机制不仅可以促进城市 群内区域合作的不断深入，而且使之不断得到强化和合理化最终形成 稳定的制度。 1 3 研究思路、方法和创新点 。张珊：同级地方政府间关系的博弃分析，山东理工大学学报( 社会科学版) 2 0 0 5 年第 1 2 期 。徐庆明，杨琦：区域经济一体化与地方政府的利益机制一一以长三角为例研究，新华网 浙江频道，2 0 0 5 年1 0 月3 日 8 长株潭城市群公共管理合作机制创新研究 本文主要研究思路是结合了区域经济学中经济合作的发展理论， 并在对国内所出现的几大城市群的发展现状及发展趋势进行深入研 究和比较，在此基础上提出城市群合作机制的建立和完善是我国城市 群所临的主要问题，在总结各大城市群建设经验的同时积极思考长株 潭城市群合作机制创新研究的新模式。在本文的论证中首先阐述了长 株潭城市群现今的发展现状和城市群合作机制的主要特点及存在的 问题，并为所应该完善的合作机制建设提出了具体的相关措施，以期为 长株潭“两型社会 综合配套改革实验区更好的决策和合作模式依据。 文章采用的研究方法主要有：一是运用规范分析的方法，从理论 上分析地方政府不合作的原因，并尽找出事例予以作证，再根据现实 情况提出合理性建议：二是运用了历史分析方法，主要体现在对关于 地方政府间合作的研究历程做了较详细的回顾，对我国的地方政府合 作也做了细致的分析，从而探寻困境的原因：三是大量运用了比较分 析的方法，主要体现在对现有各种理论观点的比较分析以及对中外合 作模式的比较上。 本论文没有单纯停留在以区域经济理论、复合行政等理论基础之 上来构建对于长株潭合作机制的完善和创新，而是以区域经济理论为 基点紧扣长株潭城市群发展实际明确的指出要解决长株潭城市群发 展的困境和融城阻力关键在于公共管理合作机制不完善，根据长株潭 城市群公共管理合作机制现行运行的现状和所暴露出的缺陷，创新性 的提出若干合作机制建立和完善的具体措施。 硕+ 学位论文 第二章公共管理合作机制是长株潭城市群发展的基础 2 1 公共管理合作机制的建立推动三市整合发展、功能互补 改革开放十多年来，是长株潭城市群经济飞速发展的时期。其主 要表现为：第一、三个中心城市尤其长沙发展速度增快。1 9 9 9 年长 沙市区非农业人口达到了1 3 9 6 9 万人，比1 9 9 0 年增加了2 8 3 6 万人 口，进入特大城市行列。第二、以醴陵、湘乡等为代表的一批小城镇 得到恢复和发展，大大改善了城市区域的基本结构，城镇数由1 9 7 8 年的2 1 个猛增到1 9 9 0 年的5 7 个，1 9 9 9 年增至1 7 7 个。第三、城市 区域内经济社会联系日益密切，一体化趋势日益增强。在迅猛的发 展势头之下，三市在整体规划、及各类资源分配和流通上不可能完全 依靠市场的作用来调节，在市场的调控的基础上必须要有政府强有力 的约束，所以建立三市公共管理合作机制是势在必行的。 随着城市地域联系的不断深化，城市间的相互依赖程度不断增 强，跨越行政区的区域重大问题就需要通过城市政府加强合作来协商 解决，跨行政区的政府部门间磋商机制，诸如市长联席会议、各对口 部门间横向协调和通报等，将沟通协商制度化，组织协调实施跨行政 区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护和建设、 生产要素的跨行政区流动等问题：统一规划符合本区域长远发展需要 的经济发展规划和产业结构：制定统一的市场竞争规则和政策措施， 并负责监督执行：协助各市县制定地方性经济发展战略和规划，使局 部规划与整体规划有机衔接通过经常性的接触，了解相互的利益诉 求，平衡利益关系；这些现实的问题都需要以建立一个合理的公共 管理合作机制为基础来解决。 2 2 公共管理合作机制的建立是带动“3 + 5 城市集群的动力 于2 0 0 6 年5 月1 0 日，湖南省委九所宾馆中心会议室“抓住中部 张萍，史永铭，胡炳炀等长株潭城市群发展报告f m 】社会科学文献出版社，2 0 0 8 ：2 3 。汪伟全论我国地方政府间合作存在问题及解决途径i j 】公共管理学报，2 0 0 5 ，2 ( 3 ) ：3 5 1 0 长株潭城市群公共管理合作机制创新研究 崛起机遇加速推进湖南新型工业化座谈会 召开，履新近半年的湖南 省委书记、省人大常委会主任张春贤给省发改委布置了一项新课题： 启动以长株潭为中心的“3 + 5 ”城市群建设研究，即以长株潭为中 心，1 个半小时通程为半径，包括岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳在 内的城市群建设。“3 + 5 ”城市群的兴建，是提高我省省域竞争力的 理性选择，能够把湖南城市做大做强，更有利于与长三角、珠三角、 京津冀形成呼应开发的态势。 然而在“3 + 5 ”城市集群构建中就涉及到8 个行政区的交流、协 调和联动机制共建问题。在不涉及行政管理框架的情况下，实现长株 潭“3 + 5 城市区域职能管理一体化。长株潭公共管理合作机制的建 立是基础。首先，公共管理合作机制要打破和转变行政区经济的旧观 念和人为设置的行政壁垒，构建三市之间、各部门之间协调和对话的 平台，降低内耗，形成合力：其次，公共管理合作机制的建立有利于积 极探索对于行政管理制度的创新，建立“3 + 5 ”行政区的交流、协调和 联动机制，优化社会资源配置，提高有限资源的使用效率。在这方面， 国际上有不少成功的经验。例如美国旧金山湾区联合政府共管机制的 设立，就是一个在州政府之下、管辖1 0 2 个城市政府、具有某些跨界 功能的区域性组织。通过各地方政府共设的公共管理合作机制有关规 定条款来进行环境规划治理、交通、水利等公共工程的统一规划建设， 取得共识后实施的，非常有效。长株潭公共管理合作机制在“3 + 5 城 市集群中也可以尝试建立在不涉及现有的行政管理框架基础上的区 域管理组织，这对于区域经济一体化的健康有序发展很有意义。 2 3 公共管理合作机制的建立是形成核心增长极的重要举措 长株潭“3 + 5 城市群的兴建，对于湖南显然具有重要的现实意 义和创新意义。有利于形成强有力的增长极，辐射带动湖南省的发展， 也能通过城市化促进产业集聚，形成高效益的产业链、产业集群和产 业基地。长株潭城市群区域发展战略能够把湖南城市做大做强，既充 分发挥集聚互补效益，又卓有成效地减少城市病。城市群的兴建，有 。金城：长株潭一体化进程何以如此缓慢? 2 1 世纪经济报道2 0 0 3 10 一1 5 1 1 硕士学位论文 利于劳动地域分工，充分发挥湖南省各地的资源优势和区位优势，因 地制宜，扬长避短，尽快形成支柱产业和拳头产品。有利于城乡统筹 发展，特别是借助于中心城市群的超前发展来辐射带动周边广大农 村，促进“三农 问题的解决。更有利于与长三角、珠三角、京津冀 形成呼应开发的态势，加强湖南省与沿海发达地区的联系。 然而，形成增长极、在长株潭城市区域各地方形成共同发展的合 力、发展规划统一是很难做到的，因为每个城市都有自己的领导者， 每个城市都有自己独立的行政体系，要做到意见高度统一是不可能 的，这也就是为什么“两型社会、新特区建设方案一经提出长沙、 株州、湘潭三市各自新河西高科技园区纷纷上马的原因。形成增长极 的基础是各地方在各个方面合作加强，要做到有竞争以激起各地区政 府、人民的竞争意识，但又不能发生恶性竞争和重复建设。 所以目前来看长株潭区域内地方政府纷纷将参加区域经济合作 作为自身的发展战略，从城市发展规划来着想，将分散的城市聚合成 为整体，区域内各政府间合作共识也己经基本确立。但是，这种共识 还只是没有统一方案的共识，并不能使长株潭城市群形成稳定的增长 极。而且这种共识是在没有健全的公共管理合作机制予以保障的背景 下的，因此是极不稳定的。 从“经济人 理论来看在这种共识下，各地区在很大程度上都是 按照自身发展的内在逻辑和实际需要来展开的，而不是从整个区域经 济发展的内在要求出发。目前的地方管理体制下，这种新的城市聚合， 将有可能形成新的“块块结构 ，以及由此必然导致的新的“块块竞 争”和“块块封锁 。因此，合理的公共管理合作机制的建设有利于 为市场要素资源在城市群域自由流动营造无差异的政策环境：商品的 跨地区流动及准入统一技术标准；企业的跨地区经营和合作提供制度 支持：土地批租、税收优惠等促进产业发展的政策方面进行域协调， 尊重企业的自主选择，避免三市地方政府恶性竞争。总之，公共管理 合作机制是长株潭城市群形成稳定增长极的根本动力。 长株潭城市群公共管理合作机制创新研究 第三章长株潭城市群公共管理合作机制现状 3 1 省委高层已形成长株潭城市群合作机制建立的共识 从上文的分析可以清晰地看出，政府之间的公共管理合作机制 的建立对长株潭区域经济一体化的发展有着重要的作用。政府之间合 理有序的合作将有利地促进长株潭区域经济一体化的顺利发展；相反 地，如果政府之间的合作缺少相应的机制，缺乏合理的秩序，将限制 甚至阻碍长株潭区域经济一体化的进程。在社会经济飞速发展过程中 湖南省委省政府已领悟到这点。 ( 一) 长株潭城市群概念和公共管理合作机制构建首次提出 1 9 8 2 年1 2 月，现任湖南长株潭城市群研究会会长张萍向湖南省 政协四届六次会议上，以提案的形式提出：“把长沙、株洲、湘潭从 经济上联结起来，逐步形成湖南的综合经济中心 并建立“长株潭经 济区 。1 9 8 3 年9 月，此提议被列入由国家体改委承担的国家“六五” 重点课题中国经济体制改革的理论与实践的专项研究课题和湖南 省软科学重点课题。于1 9 8 4 年1 1 月，湖南省委常委会形成了关于 建立长株潭三市经济区的问题的会议纪要，对此经济区的定义为： “它不是一级行政层次，而是打破行政区划用网络联结起来的经济联 合体 。并于年底省政府设立长珠潭经济区规划办公室及长珠潭经济 技术开发协调会议制度。 ( 二) 发展机遇和全面拓展 1 9 9 5 年l o 月，湖南省第七次党代会提出：京广铁路和京珠高速公 路沿线地区作为湖南省优先发展的区域带，率先缩小同沿海发达地区 的差别。提出“一线一点”发展战略。这一战略是省政府于9 0 年代 末处于国家经济结构调整的关键时期适时提出的，“一点”就是长株 潭，此战略的提出标志湖南这个农业大省在城市区域发展饿思路和以 张萍，史永铭，胡炳阳等长株潭城市群发展报告【r 1 科学社会文献出版社，2 0 0 8 ： 1 5 1 9 1 3 硕十学位论文 往有了重要的转变，在政策的扶持下湖南一些有实力的城市可以参与更 大范围的区域竞争，能更有效地提高湖南的综合竞争力和核心竞争力。 1 9 9 8 年至1 9 9 9 年，时任中共湖南省委书记的杨正午及省委副书 记的储波分别两次召开了长株潭经济一体化专题座谈会，会议认真讨 论研究了已编制完成的交通同环、电力同网、金融同城、信息共享、 环境同治等“五同 规划，并决定付诸设施。从9 0 年代中期至今， 其主要成就涵盖了区域规划体系基本形成、产业结构调整不断推进、 城市空间布局拓展创新等等。 在此期间从时间上来说可定为十年。据当时预期，这十年，长株 潭区域的发展，将会全面实现小康，建成小康社会示范区：基本实现 新型工业化和新型城市化，率先在中部崛起：建成城市共同体，实现 经济运行同城化和初步建成资源节约型和环境友好型社会。2 0 0 6 年， 长株潭三市实现g t p 占全省3 7 ，增长1 4 ，高出全省2 个百分点： 全社会固定资产投资占全省4 7 6 ：社会消费零售额占全省4 2 5 ：一 般预算收入占全省3 8 2 ：利用外资占全省6 1 ，出口占全省7 3 3 ， 湖南经济发展核心增长极的功能初步形成。随着长株潭城市经济区 对内聚集力增强，对外辐射力扩大，必然相应的形成一个更大规模的 大都市经济圈或城市群、城市带。 ( 三) 梦圆“两型 2 0 0 6 年6 月，湖南省正式向国家发改委提出以建设“两型”社 会为中心的综合配套改革试验区的申请，加入众多城市对此试验区的 角逐。 2 0 0 7 年1 2 月1 4 日，国家发改委正式发文批准，长株潭城市群 与武汉城市圈为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改 革试验区。长株潭城市群在经过2 5 年的自主发展后终于得到了国家 从战略层面对其的肯定。 国家选择在此时间批复长株潭“两型社会 综合配套改革实验区 。聚焦：长珠潭发展规划简介湖南长株潭办公室 h tt p ：w w w c z t h u n a n g o v c n g h 0 1 h t m2 0 0 8 年5 月 1 4 长株潭城市群公共管理合作机制创新研究 是有深意的，长株潭从此就站在了我国中部崛起的浪尖之上。上世纪 8 0 年代初以四大经济特区及1 4 个沿海开放城市为先声的开放试验已 为我国积累了宝贵的外生型发展经验。现今，随着市场化改革的进一 步深入和国际经济形势的变化，以“开放 为主的试验改革已不能满 足中国发展的需要也和我国中部地区实际情况不符，区域发展不平 衡、城乡发