（行政管理专业论文）韶关市政府机构改革的人文阻力研究.pdf

c ， - ，。 ， 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文储躲叫滔眈r 期渊2 月t ir 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。保密的学位论文在解密后使用本规定。 学位论文作者签名： 剐滔帆 同期：粤年l 月11 日 i i 导师签名：拟 r 期：口扩年f 瑚( 日 韶关市政府机构改革的人文阻力研究 摘要 我国先后于1 9 8 2 年、1 9 8 8 年、1 9 9 3 年、1 9 9 8 年、2 0 0 3 年进行了五次大规 模的政府机构改革。但每次改革都无法走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的 怪圈，依然存在着机构庞大、人员臃肿、效率低下、官僚主义严重的现象。面对 几乎是每五年一次的政府机构改革，其实一直是囿于怪圈的模式之中，使我们对 政府机构改革是治标还是治本问题产生质疑。本文的研究目的正是基于此，在 2 0 多年的政府机构改革的反反复复中，结合近年来韶关政府进行机构改革的现 实情况，来探寻机构改革的人文阻力所在，找到关乎到政府机构改革的最深处的 阻力和难点，从而针对这些阻力和难点找到有效的解决途径，保证地方政府机构 改革的顺利开展。本文在实证研究和规范研究方法相结合的基础上，采用了比较 研究的方法，从新的视角上来探究政府机构改革的问题所在。我们通过韶关市政 府机构改革为案例，有针对性的分析了“人文阻力”的表现形式，以及产生这些 人文阻力的深层次的原因。通过研究，我们从政治文化、社会意识和社会文化、 心理因素、客家文化的人文因素等四个大方面探究了韶关市政府机构改革中人文 阻力深层次的原因。从构建适应社会主义市场经济的“政治文化 ；加强制度建 设，健全相关法律，阻碍人文阻力的发挥空间；加强宣传，转变社会意识，创造 有利于政府机构改革的人文环境；树立典型，增强信心，消解心理因素干扰而产 生的人文阻力；摒弃“客家文化 的弊端，消解政府机构改革中的人文阻力等五 个大的方面提出了韶关政府机构改革中人文阻力的消解思路和对策。 关键词：政府机构改革人文阻力 t h er e s e a r c ho fh u m a n i t i e sr e s i s t a n c ei ng o v e r n m e n t a l i n s t i t u t i o n a lr e f o r mi ns h a o g u a n a b s t r a c t c h i n ah a sc a r d e dt h r o u g hf i v el a r g e - s c a l er e f o r m so fg o v e r n m e n ti n s t i t u t i o ni n 1 9 8 2 ，1 9 8 8 ，1 9 9 3 ，1 9 9 3a n d2 0 0 3 b u te a c ht i m et h er e f 0 1 t l lc a nn o tb eo u to ft h e v i c i o u sc i r c l e o f ”s t r e a m l i n i n g - e x p a n s i o n t os t r e a m l i n i n g f u t u r ee x p a n s i o n ”f o r s e r i o u sp h e n o m e n as u c ha s l a r g ei n s t i t u t i o n ，s t a f fb l o a t i n g ，i n e f f i c i e n c ya n d b u r e a u c r a c ys t i l le x i s t f a c i n gw i t ht h er e f o r mo fg o v e r n m e n ti n s t i t u t i o na l m o s te v e r y f i v ey e a r s w h i c h ，i nf a c th a sb e e nh a m p e r e db yt h em o d e lc y c l e ，p e o p l eb e g i nt og e t d o u b tt h a ti ft h er e f o r m so fg o v e m m e n ti n s t i t u t i o nw o r kp e r m a n e n t l yo rn o t p r e c i s e l y , i ti sw h a tt h i ss t u d yb a s e do n f r o mm o r et h a n2 0y e a r so ft h er e p e t i t i o no ft h e g o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n a lr e f o r n l a n dt h er e a l i t yo fi n s t i t u t i o n a lr e f o i t l lo nt h e g o v e r n m e n to fs h a o g u a ni nr e c e n ty e a r s ，w et r yt oe x p l o r et h eh u m a nr e s i s t a n c eo f t h ei n s t i t u t i o n a lr e f o r ma n df i n do u tt h em o s te s s e n t i a lo b s t a c l e sa n dd i f f i c u l t i e s r e l a t i n gt ot h ei n s t i t u t i o no fl o c a lg o v e r n m e n t a n df i n da ne f f e c t i v es o l u t i o nt ot h e s e o b s t a c l e sa n dd i 伍c u l t i e st oe n s u r et h a tt h er e f o r mo fl o c a lg o v e r n m e n tb o d i e sc a n c a r r yo u ts m o o t h l y t h ep a p e rb a s e so nr e s e a r c hm e t h o d so fac o m b i n a t i o no f e m p i r i c a ls t u d ya n ds t a n d a r d i z e sr e s e a r c h ，a d o p t sac o m p a r a t i v es t u d ym e t h o d ，a n d e x p l o r e st h ec r u xo ft h ep r o b l e mo ft h er e f o r l nf r o man e wp e r s p e c t i v e w em a k et h e g o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n a lr e f o r m o fs h a o g u a nc i t yf o r t h ec a s e ，i n q u i r i n gt h e r e s i s t a n c eh i g h l i g h t e db yt h ep r o c e s so fr e f o r m ，a n de s p e c i a l l ya n a l y s i st h ee x p r e s s i o n f o r m so ft h e ”h u m a n i t i e sr e s i s t a n c e ”a n dt h ed e e p s e a t e dr e a s o n sw h yt h eh u m a n i t i e s r e s i s t a n c ec o m e si n t ob e i n g t h r o u g hr e s e a r c h ，t h ep a p e re x p l o r e st h ed e e p - s e a t e d r e a s o n so fh u m a n i t i e sr e s i s t a n c ei nt h eg o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n a lr e f o r mo fs h a o g u a n f r o mf o u r m a j o ra s p e c t sp o l i t i c a l c u l t u r a l ，s o c i a la w a r e n e s s ，s o c i a lc u l t u r a l p s y c h o l o g i c a lf a c t o r s ，a n dt h eh a k k ac u l t u r ea n ds oo n t h ep a p e ra l s op u t sf o r w a r d t h ed i g e s t i o ni d e a sa n dm e a s u r e so fh u m a n i t i e sr e s i s t a n c ef o r t h e g o v e r n m e n t i n s t i t u t i o n a lr e f o r i l li ns h a o g u a nf r o mf i v em a j o ra s p e c t ss u c ha st h ee s t a b l i s h i n go f t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y ”p o l i t i c a lc u l t u r e ”：s t r e n g t h e n i n gt h ec o n s t r u c t i o no f s y s t e m s ；i m p r o v i n g r e l a t e d l a w s ，s u p p r e s s i n gt h ed e v e l o p m e n t o fh u m a n i t i e s r e s i s t a n c e ，s t e p p i n gu pp u b l i c i t yt oc h a n g es o c i a lc o n s c i o u s n e s s ，c r e a t i n gaf a v o r a b l e h u m a ne n v i r o n m e n tf o ri n s t i t u t i o n a lr e f o r ma n df o r m i n gt h et y p i c a l s t r e n g t h e n i n g p e o p l e sc o n f i d e n c e ；c l e a r i n gu pt h eh u m a n i t i e sr e s i s t a n c ei n t e r f e r e db yp s y c h o l o g i c a l f a c t o r sa n da b a n d o n i n gt h ed i s a d v a n t a g e so f ”h a k k ac u l t u r e ”：c l e a t i n gu pt h e h u m a n i t i e sr e s i s t a n c eo fg o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n a lr e f o r i l la n ds oo n k e yw o r d s ： g o v e r n m e n ta g e n c i e s ，r e f o r m ，h u m a n i t i e s ，r e s i s t a n c e i i 目录 中文摘要i 英文摘要i i 目录iii 第一章导论1 第一节研究背景1 第二节研究目的和意义2 第三节核心概念介绍3 第四节研究综述6 第五节研究方法9 第二章韶关市政府机构改革基本情况及改革中遇到的人文 阻力10 第一节韶关市政府机构改革的现状1 0 第二节韶关市政府机构改革中的人文阻力14 第三章韶关市政府机构改革中人文阻力深层原因分析1 9 第一节政治文化与行政文化1 9 第二节社会民众思想意识与社会文化2 5 第三节社会心理因素2 6 第四节韶关“客家文化”的人文因素2 8 第四章韶关市政府机构改革人文阻力消解思路及其对策3 o 第一节构建适应社会主义市场经济的“政治文化”和“行 政文化” 30 第二节加强制度建设以压缩人文阻力的生存空间3 2 第三节加强宣传以创造有利于政府机构改革的人文环 境33 第四节树立典型，增强信心，消解心理因素干扰而产生 的人文阻力3 4 第五节摒弃“客家文化的弊端3 5 本文的主要结论3 7 参考文献3 8 附录4 0 第一节研究背景 第一章导论 改革开放以来，为适应经济社会发展的需要，我国先后于1 9 8 2 年、1 9 8 8 年、1 9 9 3 年、1 9 9 8 年、2 0 0 3 年进行了五次大规模的政府机构改革。但每次改 革都无法走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，依然存在着机构庞大、 人员臃肿、效率地下、官僚主义严重的现象。 2 0 0 3 年中共中央下达了中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问 题的决定，要求继续改革行政管理体制。加快形成行为规范、运转协调、公正 透明、廉洁高效的行政管理体制。进一步调整各级政府机构设置，理顺职能分 工，实现政府职责、机构和编制的法定化。完善国家公务员制度。推进依法行 政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。发展电子政务，提高服务 和管理水平。建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的 能力。完善安全生产监管体系。深化地方行政管理体制改革，大力精简机构和 人员。继续推进事业单位改革。完善基层群众性自治组织，发挥城乡社区自我 管理、自我服务的功能。这标志着在全国范围内第五次行政改革的到来。 2 0 0 6 年6 月份，韶关市人民政府印发了韶关市全面推进依法行政五年规 划的通知，要求“继续推进政府机构改革。按照精简、统一、效能及权责一 致的原则和决策、执行、监督相协调的要求，调整政府机构设置，理顺部门职能 分工。依法规范市级行政机关及、县( 市、区) 、镇政府的管理权限。到2 0 0 9 年，基本理顺、县( 市、区) 政府及其部门之间的管理权限，市政府各职能部门 实现把工作重心从注重具体事务管理、具体项目审批转移到研究制订政策规划， 加强宏观调控和监督检查上来。”至2 0 0 8 年，韶关市人民政府的机构改革方案 仍然在艰难推进之中，难度和阻力依然较大，面临的问题复杂程度也超出预想。 2 0 0 8 年3 月1 5 日，十一届全国人大一次会议正式通过了国务院机构改革的 “大部制”方案，标志着新一轮政府机构改革拉开了序幕。在这个大背景下，省 十六届三中全会审议通过j ，中共中央关于完善社会主义市场经济体制若十问题的决定 市级政府机构又要面临一次新的“清算”。这次政府机构改革是否会像以前一样 又陷入怪圈之中，还是会有突破性的进展，让我们不得不深刻的思考。 我们研究韶关政府机构改革的背景就是自2 0 0 3 年以来的第五次改革，2 0 0 6 年的深化改革，直至2 0 0 8 年新一轮的改革的趋势。而以往改革失效的经验，现 在正在进行的改革的现实和未来改革的新方向是我们研究这个课题的大背景。 第二节研究的目的及意义 政府机构改革不仅是经济发展的结果和动力，而且是政治体制和经济体制改 革的结合部和突破口。地方政府机构改革与国务院机构改革相比，有着共同之处， 但也有其特殊性，改革的难度和阻力更大。地方政府机构改革能否顺利完成，决 定着国家行政管理体制和机构改革的最终成败。哪由此，研究地方政府的机构改 革是有着多方面意义的。从大的层次上来说，关系到整个国家的政府改革能否切 实有效的落到实处；从小的层次来说，关系到地方政府自身的建设和地方经济社 会发展的进程。 面对几乎是每五年一次的政府机构改革，其实一直是囿于怪圈的模式之中， 让我们对政府机构改革是治标还是治本问题产生质疑。倘若说这是治标，那治 本又要从何处入手? 本文的研究目的正是基于此，在2 0 多年的政府机构改革的 反反复复中，结合近年来韶关政府进行机构改革的现实情况，来探寻机构改革 的人文阻力所在，找到关乎到政府机构改革的最深处的阻力和难点，从而针对 这些阻力和难点找到有效的解决途径，保证地方政府机构改革的顺利开展。因 此，分析和克服阻力，从而扩大和增强动力，对保证目前正在进行的政府机构 改革取得预期效果具有迫切的现实意义。 赵宝煦著：行政机构改革透析中国地方行政机构改革研究，苏州人学出版社，1 9 9 8 年版，第一 页 第三节核心概念介绍 为了完成本次研究，本文需要用到机构改革的阻力因、人文阻力等几个核心 概念，它们有的本身具有歧义，有的并不常见，为了行文方便和避免文字的争议， 在这里首先对它们进行一一界定。 一、政府机构改革的阻力因 地方政府机构改革既要面对过去体制遗留下来的问题，同时，又要面对新 时期经济社会发展的需要，改革步履维艰，阻力很大。政府机构改革的阻力既 有体制上的痼疾，也有以往思想观念固化无法适应新时期、新形势的影响。从 根本属性上来研究，影响政府机构改革的阻力主要有以下几种： 一是制度性因素。主要包括政治体制改革滞后、国有经济及其特殊的产权 制度、市场经济体制的不完善性、社会自我管理体制没有建立等。如：解放以 来的计划经济体制使得政府的角色变得空前的重要，社会生活的每一个方面都 要纳入政府的计划，都需要由政府来管理。虽然，现在已经是社会主义市场经 济体制，但一些政府部门仍然在管许多不该管、管不了也管不好的事，政府直接 干预微观经济活动的现象依然存在，行政许可和审批事项仍然过多，弱化了市场 的调节功能。这种计划经济体制下的制度残留，使得政府机构转变职能很困难， 成为了改革的阻力之一。 二是利益因素。主要包括部门权力利益化、公务员个人的利益得失等成为了 阻力因素。从根本上讲，利益最终都要落实在个人身上。但我们这里所强调的利 益障碍主要是指地方政府及政府部门在履行其职能时处处体现出一种功利性的 角色，这种角色特征反映到机构改革过程中，形成了对改革进程的深层阻碍。如。 某些政府部门或单位，凭借其行政特权通过合法与不合法的收费，甚至采取不正 当的手段吃、拿、卡、要，为本部门、本单位人员谋取经济收入。这些部门作为 既得利益者，从部门本位的心态和利益出发，千方百计地维持手中权力，片面强 调本部门的重要性，抵制或阻碍部门的撤销、合并或改革。 麻宝斌，地方行政机构改革中存在的问题与对策，行政与法2 0 0 3 0 9 三是人文因素。主要包括我国的政治文化与行政文化、“官本位”的意识、 人治意识、公务员的心理预期、社会中现实存在的宗法血缘等关系纽带。政府机 构改革，无论是职能转变、部门机构改革，还是精简冗员，都涉及到的是具体的 公务员；而公务员作为具体的人，是有意识和价值观，而在一定的人文环境中， 这种意识和价值观会产生一定的价值取向，人们一般都是在自己的价值取向驱动 下采取行动的，正确的价值取向成为政府机构改革的内在动力，而错误的价值取 向则能成为改革的顽固阻力。 政府机构改革中的人文阻力 对“人文”一词的含义，辞海的解释是：“人文指人类社会的各种文化 现象”。文化是人类，或者一个民族、一个人群共同具有的符号、价值观及其规 范；价值观是文化的核心，而规范，包括习惯规范、道德规范和法律规范则是文 化主要内容。二十世纪五六十年代文化研究理论崛起，七八十年代社会学开始对 文化现象强烈关注，八十年代后，文化进入政治学、管理学、经济学等绝大部分 社会科学的视野。学术界对于文化研究的关注，为我们提供了很多新理论和新视 角：马克思相对于经济基础结构的“上层建筑”和“意识形态”，韦伯相对于具 体社会秩序的“伦理”、“精神”和“理性”，迪尔凯母的反映社会结构的“共 有信仰”，帕森斯的分离于社会体系的“集体价值”，社会心理研究中对应于人 的行为世界的“态度世界”，在我国政治话语中的与物质文明相对应的“精神文 明”等等。这些理论和观点都是基于文化层次的视角，为我们研究提供了创新 性的思维。 人文或文化的功能具有两个方面，一方面是形成共同的价值规范，整合秩序； 另一方面形成个人的主观经验，调控人的行为。哈贝马斯就认为，个人通过各种 学习的发展阶段，将文化环境的复杂、抽象方面内化成自己的主观意识，成为有 能力的社会行动者。各人文或文化的这种整合社会规范、形成人的主观意识的功 能，可以直接影响或改变着人的行为。由于，人文是包含着“各种”文化现象， 显然就包括了先进的和落后的，科学的和愚昧的，优秀的和次劣的，健康的和病 周怡，解读社会义化j 结构的路径，北京：社会科学文献f 版社，2 0 0 4 年，第5 2 贞 同l ：，5 3 贞 4 态的。那么，我们认为那些先进的、科学的、优秀的人文因素所形成的社会规范 或社会思想观念是有利于人发挥对社会进步积极的作用的，是社会改良的动力； 而那些落后的、愚昧的、次劣的人文因素所形成的社会习俗或思想观念，对人的 行为有着负面的作用，使人成为消极的社会行动者，成为了一种社会进步的阻力 因素。这一点在政府机构改革研究中也被许多学者所关注，金太军在其乡镇机 构改革挑战与对策一书中提到，传统行政文化中“官本位”、“宗法”、“特 权”、“等级”等观念都对乡镇人员分流产生着消极影响，成为政府机构改革的 阻力。惶彳艮多学者已经开始注意这些消极的文化因素对于政府机构改革的阻碍作 用，很多关于政府机构改革的研究，也慢慢的从文化层面上开始剖析和探究，以 此分析政府机构改革中文化因素的阻力作用，但并没有提出人文阻力的概念。通 过查阅相关人文、文化方面的资料，结合政府机构改革中现实存在的阻力，特别 是由于人文和文化因素而造成的阻力，我们对“人文阻力”这个概念有了一个基 本的了解。 人文阻力，我们可以这样定义，在政府机构改革中，由于受人文因素而非制 度因素或利益因素影响而产生的阻力，它是通过那些落后的、愚昧的、次劣的文 化因素影响，形成消极的社会规则和社会思想观念，阻碍着人成为积极的社会行 动者，从而成为政府机构改革的阻力。政府机构改革中的人文阻力，主要包括我 国传统政治文化中的“官本位”和“人治”意识、公务员的心理预期和心理抵触、 社会中现实存在的宗法血缘关系纽带、公众的习惯规范与臣民思维等。这里要特 别说明的是，虽然人文阻力是与制度性阻力因素、利益性阻力因素有区分的，它 更多的是一种非制度层次上的、文化层次上的阻力因素，但并不是说人文阻力因 素与制度性阻力因素、利益性阻力因素无关，事实上，制度性因素和利益性因素 都影响着人文阻力因素，它们是形成人的价值观念和社会规范的较深层次的原 因。 金太军，乡镇机构改革挑战j 对策，广东人民出版社，2 0 0 5 年3 月第一版，第3 0 0 页 第四节研究文献综述 学术界以我国政治体制改革、行政体制改革为背景，伴随着不断发展的机构 改革进程，对政府机构改革的理论进行了大量的研究，对我国地方政府历次机构 改革的实践情况进行了理论和实证的审视和分析，取得了众多的研究成果。在国 内，研究中国政府机构改革的主要成果有：唐铁汉主编的中国：地方政府机构 改革研究、桂世镛主编的邓小平行政理论与我国政府机构改革、金太军著 的乡镇机构改革挑战与对策、张文明、杨秀清等著的精简统一效能一 一中国政府机构与行政管理体制改革、赵宝煦的行政机构改革透析中国 地方行政机构改革研究、齐明山著的我国政府机构改革的出发点、重点、难 点等。这些成果从不同的角度对我国政府机构改革进行了研究，范围包括了政 府机构改革的意义、目标、内容、重点、难点与阻力、历史经验教训、创新思路 等多个方面。 针对我国政府机构改革的人文阻力而言，研究主要集中在以下几个方面： 一、开始关注政府机构改革中一些人文阻力的出现 目前来说，政府机构改革的难点和阻力研究较多，但多数是从制度性因素、 利益性因素等方面进行研究的，而对于政府机构改革的人文阻力和人文因素影响 的研究不是很多。但也有部分研究开始更多地指向文化层面上的研究：李发森的 粤东若干区县第三次政府机构改革的文化范式研究，文中认为有关政府机 构改革的理论研究在方法上有两种倾向，一种是结构化研究倾向，一种是文化范 式的研究倾向，文中运用文化范式的研究方法对政府机构改革中的阻力和难点进 行了剖析；甘志强的中国传统行政文化对行政体制改革的影响，文中认为行 政文化作为政府所有成员都具有的一种信念和追求，其功能在于指导人们的行政 行为。中国传统行政文化既有一些超阶级、超时代的内容，它们符合现代政治、 行政发展的思想和观念，对我们的行政行为有着积极作用；也有一些已被时代淘 汰的落后内容，对我们的行政行为产生消极影响。文中提到了成为行政体制改革 李发森，粤东若十区县第三次政府机构改革的文化范式研究，汕头大学硕l 学位论文，2 0 0 4 年 6 阻力的传统行政文化因素，主要表现为以下几方面：全能政府观、“官本位”意 识、“人治”观念等。陈绿平我国地方政府机构改革的阻力、难题与对策， 文中认为影响和制约我国地方政府机构改革的阻力和难题是复杂多样的，主要 有：观念认识模糊；心理承受能力不足；计划经济体制的积淀沉重；政府职能转 变困难；权力与利益的“脐带”关系难以割断；行政法制不健全。时任广东省人 事厅办公室主任的作者，对于地方政府机构改革的阻力、难题分析的较为透彻， 而且多是来自于实际工作中凸显出来的问题；他认为这些阻力既有制度性的难 题，如计划经济体制的积淀沉重、行政法制不健全，也有人文阻力因素，如公务 员的观念认识、心理承受能力等，当然也有更为根本的利益因素。布青沪的地 方政府机关干部机构改革中的心理预期分析圆，文中认为政府机构改革给机关 干部带来了巨大冲击，把握他们的心理状况并进行有效分析研究，有利于机构改 革的顺利实现。对于政府机构干部的心理因素的分析，可以成为我们研究的人文 阻力的一个方面。这方面的著作还有：李鹏飞的论传统行政文化对政府机构改 革的影响；胡振旭的地方政府机构改革期间工作人员心理影响与调适；高 学栋的地方政府机构改革顺利进行的思想保证等。 二、对政府机构改革中人文阻力的对策研究 政府机构改革中所遇到的人文阻力已经是不得不引起重视的研究方向，对于 人文阻力的对策研究也逐渐进入学者的视野。从公共政策的角度来说，首先界定 这是一个问题，其次是进行对策研究；无疑，政府机构改革中的人文阻力已经成 为一个“问题”，那么对问题所进行的对策研究成为了第二个重点。目前，国内 对于人文阻力的对策研究很少，更多的研究是把人文阻力的对策作为了解决政府 机构改革中阻力问题的一个方面。在王章维的我国政府机构改革的历史教训与 可行对策勘里，认为政府机构臃肿、办事效率低下的重要原因之一就是受到官 本位文化观念的影响，为此提出了针对政府机构改革中人文因素阻力的对策，通 过不断克服官本位文化的消极影响，培育法治化文化氛围，通过宣扬正确的行政 价值观和行政态度来促进政府机构职能转变。周彦海的论传统行政文化对我国 陈绿平，我国地方政府机构改革的阻力、难题j 对策，广东行政学院学报，2 0 0 2 年0 2 期 布青沪，地方政府机关十部机构改革中的心理预期分析，厶南行政学院学报，2 0 0 0 年第3 期 l 三章维，我因政府机构改革的历史教训1 j 町行对策，新视野2 0 0 5 年第3 期 7 行政改革的影响国，对传统行政文化对行政改革的消极影响，提出了两个对策 建议，一是改变人治思想，树立法治观念，二是改变集权观念，采取行政分权。 针对人文阻力的对策研究还有陈晓虹的浅论中国传统政治文化与行政体制改革 的适用度、王晓莹的传统行政文化的负效应及其对策探析等等。 从国外的相关研究看，对于政府机构改革的研究已经较深，而且很多研究有 着较为独特的思维范式和视角，不但从制度、利益层面上研究机构改革，而且很 重视对文化层面上的研究。如：奥格本在其著作社会变迁：关于文化和先天的 本质固中揭示的第一个问题就是社会的变迁主要是文化的变迁，作为社会变迁 的重要内容之一，行政模式的变迁( 在我国主要体现就是政府机构改革) 也一定主 要是文化的变迁。1 9 9 2 年，美国戴维奥斯本和特德盖不勒在改革政府 中提出著名的“政府再造”理论时，就认为政府再造要分别从目标激励、责任、 权力和文化五个方面入手，其文化战略就是要“破除习惯，撼动心灵，赢得心智”。 j i 吉| 彦海，论传统行政文化对我国行政改革的影响，时代经贸，2 0 0 7 年1 1 月 ( 荚) 威廉费尔丁奥格本，社会，变迁：关于文化和先天的本质，浙江人民 j 版社，1 9 8 9 年 第五节研究方法 本课题属于应用和对策研究，偏重于理论联系实际的方法，本文力图将行政 管理的有关科学原理与地方政府机构改革的丰富实践有机结合起来，通过实证研 究探寻实际问题，通过规范研究指引解决途径。具体来说主要采用以下几种研究 方法： 1 文献资料法：通过整合反思前人关于地方政府机构改革的相关理论，从已 有的理论成果中总结本文研究的理论基础。 2 实证研究方法：通过调查问卷、个体访谈、案例分析等方法对韶关市政府 机构改革的现状进行实证研究，揭示韶关政府机构改革中现实存在的阻力和难 点。 3 比较研究方法：文中运用比较研究方法，通过比较韶关市与其他地市人文 环境的差异性，找寻产生人文阻力的共性和个性的深层原因；在对策研究部分， 也通过比较中国地方政府机构改革与西方国家政府机构改革的具体手段的不同， 探究解决问题的对策的新思路。 9 第二章韶关市政府机构改革基本情况及 改革中遇到的人文阻力 第一节韶关市政府机构改革的现状 一、韶关市政府机构改革的基本情况 近年来，韶关市政府一直响应中央政府的号召，积极的进行自身建设和改革。 2 0 0 3 年在全国政府机构改革的大背景下，韶关也进行了一系列的机构改革举措； 2 0 0 6 年又韶关市政府又提出了进一步深化改革的要求。但是，2 0 0 3 年以来的改 革成果差强人意。 1 机构改革内容。 首先，韶关市政府对一些政府机构或单位进行改革，通过单设、撤销、组建、 保留等方式来精简机构。单独设置市法制局，为市政府工作部门，将原由市政府 办公室承担的行政复议、行政应诉、行政赔偿、规范性文件起草审查、行政执法 协调等职能划转市法制局：在市公用事业管理局基础上组建市城市管理局，为市 政府工作部门。除承担原来的行政职能外，将市建设局承担的城市管理职能划入 市城市管理局；组建中共韶关市委农村工作领导小组办公室，承担全市农村工作 重大问题的调查研究、检查监督、综合协调和指导服务职能，挂靠市委办公室。 市发展计划局改组为市发展和改革局，负责综合研究拟定经济和社会发展政策、 指导经济体制改革工作；市计划生育局更名为市人口与计划生育局。保留市经济 贸易局，将韶关盐业总公司承担的有关盐业的行政管理职能和原市副食品集团公 司承担的有关酒类专卖的行政管理职能划入市经济贸易局，在市经济贸易局相关 科室增挂市酒类专卖局牌子；保留市对外贸易经济合作局，将市经济贸易局承担 的反倾销、反补贴、产业损害调查的职能划入市对外贸易经济合作局；卫生部门 承担的保健品、化妆品安全监督、行政执法职能划入新组建的市食品药品监督管 理局。不组建市政府国有资产监督管理委员会，市政府授权市经济贸易局代表国 1 0 家履行出资人职责，承担国有资产管理职责；市粮食局调整为市政府直属事业单 位，赋予粮食行政管理职能。经过这次改革，韶关市政府工作部门为3 3 个，其 中，议事协调机构的办事机构1 个，市政府派出机构1 个。 此外，韶关市政府进一步理顺与县( 区) 、镇政府机构的关系，通过行政区 划的调整、乡镇政府机构的改革，保证管理的统一性，部分行政区划的调整标志 着这些乡镇己正式划入县、区的统一领导和统一管理。这次改革中，撤销了韶关 市北江区、曲江县，设立韶关市曲江区，调整韶关市浈江区、武江区和仁化县的 行政区划。将原北江区的行政区域和原曲江县的花坪镇、犁市镇划归浈江区管辖； 将原曲江县的重阳镇、龙归镇、江湾镇划归武江区管辖；将原曲江县的黄坑镇、 周田镇、大桥镇划归仁化县管辖；曲江区辖原曲江县的马坝镇、罗坑镇、樟市镇、 大坑口镇、乌石镇、沙溪镇、大塘镇、小坑镇、枫湾镇、白土镇，区人民政府驻 马坝镇。山韶关市调整行政区划，是对现有的各种资源进行重新整合、优化配置， 使得财力、物力、人力资源进行统一规划、统一建设、统一管理，避免各种资源 和资金的浪费，实现行政管理效能最大化。 2 职能转变内容 这次改革中，韶关市政府积极探索职能转变的新思路、新方法，也确实在一 定程度上、一定范围内提出了转变职能的切实措施。如：韶关市发展和改革局， 在这一轮改革中转变的职能有： 1 、将主要的宏观经济指标从指令性转变为指导性、预测性指标。 2 、将般的工业、农业和运输生产指标改变为预测性指标。 3 取消部分配额，转给市场。 4 、不再编制下达保证重点行业和艰苦地区人才需要部分的高校毕业生指令 性计划。 5 、根据市人民政府对审批制度的改革要求，进一步减少审批事项，规范审 批行为，改进审批方式。 围务院文件困函 2 0 0 4 j 4 0 ；j - ，国务院关于同意广东省调整韶关市部分行政区划的批复，2 0 0 4 5 2 9 1 1 通过对发展和改革局职能转变的内容分析，我们可以看出职能转变在一定程 度上落到了实处，“不再编制下达保证重点行业和艰苦地区人才需要部分的高校 毕业生指令性计划 就是把政府计划经济体制下的残留清除掉，不再下各种强 制性的指令或指标；“取消部分配额，转给市场”，是把政府管不好、不该管的 事情转给市场。 同时，政府在一些服务性的职能中积极探索改进。如：韶关市劳动保障局， 通过改革对参加医疗保险人员的异地、返回结算住院费用实行五个工作日支付待 遇。改革前，韶关市的医疗保险异地、返回结算业务一直以来实行当月接单、次 月支付待遇。因此支付时间较长，前后需要跨越两个月，甚至三个月，加重了参 保患者尤其是重病、慢性病患者的经济负担，而且办理过程手续较为繁琐，参保 患者意见较大。为了提高工作效率，真正做到“服务型政府”，韶关市社保部门 借鉴惠州、厦门等市的成功经验，改进工作流程，简化办事程序，真正做到服务 群众，便利于民。 简化行政审批。2 0 0 4 年韶关第十二届七次市政府常务会议指出，为提高行 政机关办事效率，使韶关市行政审批项目数量在全省山区市中最少，审批时限最 短，办事效率最高。必须进一步加大力度对行政审批事项进行清理，精简审批事 项，减少办理环节，公开办理程序，缩短办理时限。按照合法、合理、效能的原 则，对有最终审批权的行政许可事项进行全面清理，该取消的一律取消，该调整 的必须调整。通过这次改革，韶关市陆续完成了共三批行政审批事项清理工作， 确定保留行政许可9 5 项，削减9 1 项，减幅达4 8 9 。 3 人员精简内容 韶关市政府机构冗员现象较为严重，每次改革政府机构的人员精简是最主要 阻力和难点。根据2 0 0 6 韶关统计年鉴的数据来看，在政府机构改革人员精 简前，2 0 0 4 年韶关市机关和事业单位编制总人数为11 5 2 2 5 人( 见图表1 ) ，可 以说严重超编，政府财政有了不能承受之重。经过一次精简冗员的改革，至2 0 0 6 。韶关市人民政府门户嘲，韶关市完成三批行政审批事项清理丁作” h t t p ：, w r a p s h a o g u a n , g o v c n w e b s i t e o u t n e w z o u j i n s h a o g u a n i n d e x , j s p ? c o d e = 0 0 2 0 0 3 c h i l d c o d e = 鲤! q q 型! 堕 1 2 年，韶关市机关和事业单位编制人数降为8 7 6 9 1 ，但实际上裁撤冗员的难度是很 大的，政府把机关行政编制的裁撤到事业单位，把事业单位的裁撤到企业，人员 精简效果并不大。 图表1韶关市行政事业单位财务状况( 2 0 0 4 ) 及编制人数 分县( 市、区) 行政事业单位财务状况( 2 0 0 4 年) 行政事业单位台计( 个) 机关事业单位 年米从业人员 韶关市4 1 4 1 7 0 31 5 9 4t 1 5 2 2 5 武江区4 2 67 01 9 3 1 ：3 6 0 4 祯匝区 5 1 81 1 7 2 3 2 2 0 6 8 1 曲江区 3 3 3娩1 4 91 0 5 5 2 始兴县3 6 17 31 2 57 6 1 9 仁化晏 3 2 85 51 1 28 1 6 3 茹源县 3 7 9 6 5 1 1 31 2 2 4 8 乳巍县3 0 75 91 0 9t 2 8 7 新丰县3 3 05 895。8059 乐昌市5 4 53 z 51 4 2 3 4 南雄市 5 1 47 81 4 11 2 7 7 2 年末赍产 固定资产原价上年结佘本年收入台计 1 5 8 1 8 9 91 0 9 1 7 5 0t 2 6 镐7 1 5 0 4 2 3 c 5 s 2 5 3i 3 1 8t 4 3 5 71 3 6 4 8 4 3 4 1 5 8 22 4 1 2 0 06 9 1 11 7 5 7 7 9 1 9 5 9 0 71 0 5 4 4 22 9 8 7 l 6 0 4 4 , 6 7 4 2 3 15 8 5 8 02 8 3 63 5 9 4 3 8 5 ；0 7 46 1 0 4 12 6 0 = 3 4 2 8 2 0 1 0 3 58 2 7 8 l 5 5 1 05 9 2 伯 9 9 5 5 48 7 1 8 0 4 6 7 44 1 2 9 l 9 0 0 6 67 1 l 1 2 3 9 t 弱 1 2 7 4 7 71 0 3 0 3 01 3 0 9 7 5 7 7 2 1 0 2 8 1 99 0 9 7 4 2 3 8 44 7 伽 韶关市浈江区人民政府办公室改革前机关行政编制2 3 名，经过改革，区政 府办公室机关行政编制1 5 名，( 其中行政编制1 3 名，为离退休干部服务编制2 名) 。但是实际上，很多政府机构改革后，感到工作压力大，人手不够用，又通 过招考新的公务员来补充编制。如：韶关市2 0 0 4 年一边进行机构改革、精简冗 员，同时却在招考新的公务员，韶关市2 0 0 4 年上半年招考机关工作人员和国家 公务员，包括部分市直和县( 市、区) 机关2 8 5 个职位。 更有些政府机构改革阻力很大，精简人员很难分流，甚至阻挠机构改革。例 如：韶关市新丰县的s 乡问题较为严重，s 乡是作为新丰县的中等乡镇，辖1 5 个行政村，人口近2 万，是一个较典型的农业乡镇，却设置了党委办、政府办、 生产办、农技站等3 0 多个部门，有干部7 4 人，超编2 0 余人。政府机构改革要 求精简人员，而s 乡却以强调三农建设的重要性，而敷衍、推迟裁撤冗员。这种 现象在一些发展较为落后的乡镇机构中特别突出。韶关市在做行政区域调整的时 候，遇到了人员分流方面的很大困难。由于行政区域调整必然导致机构调整，而 中共韶关市委组织部、韶关市人事局2 0 0 4 年上= 半年招考机关工作人员和国家公务员公告， h t t p ：j o b s g u e d u c n s h o w n e w s a s p ? i d = 3 3 8 机构调整又不得不要求人员分流，遇到了很大的阻力。韶关市政府不得不下达通 知，强调了以下内容：“相关县( 区) 必须不折不扣地贯彻国务院关于我市行政区 域调整的方案，坚定不移地执行市委、市政府的各项部署。要坚决贯彻执行民主 集中制原则，凡涉及人员分流、资产处置、干部任免等重大问题，必须坚持集体 讨论决定，严禁少数人临时动议或个人专断。各级党政机关在行政区域调整结束 前要冻结进人，严禁借区域调整之机违反规定擅自增设机构、增加人员编制和领 导职数、突击进人、突击提干或评定专业技术职称。所有干部职工都要服从组织 安排，工作没有变动的要安心工作，工作变动的要依时上岗到位。”山从韶关市 政府下达的通知进行话语分析，我们不难分析出在进行行政区划的调整过程中， 涉及到裁撤冗员问题时，面对的阻力和难题。通知里面明确强调“各级党政机关 在行政区划调整结束前