（行政管理专业论文）青岛市廉租房制度存在的问题与对策.pdf

1 1 1 1 1111 11 1 1i i1 1i ii ! i i l y 18 3 0 3 3 8 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ( 洼；翅遗查基丝霞噩挂剔虚堕的：奎拦互窒或其他教育机构的学位或证书 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：趁签字日期：如，p 年石月，归 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。 本人授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学 技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网 络向社会公众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 导师签字： 签字日期：如年6 月谚日签字日期：多回口年6 月日 青岛市廉租房制度存在的问题与对策 摘要 近几年，中国城市住房问题是一个热点话题。“衣食住行作为人民生活的 根本，注定了住房必须解决社会各阶层的生存问题，而不单是满足有市场支付能 力的人口的居住要求。随着市场化进程的加快，最低收入家庭住房支付能力不足 的问题愈显突出，因此，建立和完善住房社会保障制度尤为重要，而廉租房作为 向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房，是住 房保障体系的一个重要内容。廉租房是我国政府以相对低廉的租金向符合城市最 低收入标准的住房困难家庭提供的，以满足居住需求为目的的普通住房，是我国 政府在住房领域实施社会保障职能的核心主体。随着廉租住房需求不断增加，政 府廉租住房建设力度不断加强。廉租住房制度成为政府向低收入家庭提供住房社 会保障，维护社会公平、维持社会和谐稳定发展的重要途径，是发达市场经济国 家的成功经验。 从1 9 9 8 年至今，国务院及相关部门先后制定了一系列关于廉租房建设和管 理的政策和规定。青岛市作为中国沿海丌放城市之一，近年来房价攀升，再加上 地理位置的局限性，住房市场的供需矛盾比较突出，不利于社会的稳定和国家的 发展，因此，如何解决好低收入家庭的居住问题是涉及民生的重要课题。 本文通过实证分析与规范分析相结合、比较分析等方式，运用管理学、政治 学、社会学、经济学、法学等知识，就青岛市廉租房制度做了一些研究和探讨： 一、绪论，阐述选题的背景及和意义、国内外研究现状和本论文的研究意义与思 路；二、阐述廉租房制度的含义、特点及理论基础，即马克思的有关理论、需要 层次理论、旧福利经济学和公共政策理论；三、阐述我国廉租房制度的产生与发 展；四、以实地调研为基础，分析青岛市廉租房制度现状及存在的问题：五、阐 述发达地区廉租房制度及其借鉴意义，主要介绍了香港地区、美国、新加坡的廉 租房制度经验以及启示；六、从三个层面阐述对青岛市廉租房制度的建议，从认 识层面上加强对廉租房的重视并创新地方政府的政绩考核机制，从政策制定层面 完善法制建设、拓宽覆盖面、完善廉租房退出机制，从制度执行层面通过多种途 径增加廉租房源，创新融资方式，创新分散建构模式并逐步弱化实物配租等。 关键词：廉租房制度；青岛市；现状；问题；建议 t h e p r o b l e m sa n ds u g g e s t i o n so f t h el o w - - r e n th o u s i n g s y s t e mi nq i n g d a o a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，c h i n a su r b a nh o u s i n gp r o b l e mi sah o tt o p i c h o u s i n ga st h e b a s i cn e c e s s i t i e so fl i f e ，d e s t i n e dt os o l v et h ee x i s t e n c eo fa l ls e c t o r so fs o c i e t y , n o t j u s tm e e tt h em a r k e td e m a n d so ft h ep o p u l a t i o nl i v e a st h em a r k e ta c c e l e r a t e s ，t h e p r o b l e mo ft h e l o w e s ti n c o m ef a m i l i e s i n a d e q u a t eh o u s i n ga f f o r d a b i l i t ys h o w s h i g h l i g h t s ，t h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to fh o u s i n g , s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi s p a r t i c u l a r l yi m p o r t a n t t h e l o w r e n t h o u s i n g i s p r o v i d e b yg o v e r n m e n t t ot h e l o w - i n c o m ef a m i l i e s ew h ow i t ht h eh o u s i n gp r o b l e m i tt h ec o r eo ft h eg o v e r n m e n t i m p l e m e n t a t i o no fs o c i a ls e c u r i t r yi nt h eh o u s i n gs e c t o r w i t ht h ei n c r e a s i n gd e m a n d o fl o w r e n th o u s i n g ，g o v e m m e n th a sb e e nc o n t i n o u s l ys t r e n g t h e n e dl o w r e n t h o u s i n gc o n s t r u c t i o n t h el o w - r e n th o u s i n gi sa ni m p o r t a n tw a yt om a i n t a i ns o c i a l j u s t i c e ，m a i n t a i ns o c i a lh a r m o n ya n ds t a b i l i t y s i n c e19 9 8 ，t h es t a t ec o u n c i la n dr e l e v a n td e p a r t m e n t sh a v ef o r m u l a t e das e r i e s o fl o w r e n th o u s i n g p o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n s q i n g d a o ，a so n e o fc h i n a sc o a s t a lo p e n c i t i e s ，t h eh o u s i n gp r i c ei sr i s i n gr a p i d l yc o u p l e dw i t ht h el i m i t a t i o n so fg e o g r a p h i c a l l o c a t i o n t h e r e f o r e ，h o wt os o l v et h el o w i n c o m ef a m i l yh o u s i n gp r o b l e mi s a n i m p o r t a n ti s s u er e l a t e dt op e o p l e sl i v e l i h o o d w i t ht h ec o m b i n a t i o no fe m p i r i c a la n a l y s i sa n dn o r m a t i v ea n a l y s i sa n dt h e c o m p a r a t i v ea n a l y s i sm e t h o d s ，t h ep a p e rd o e ss o m er e s e a r c ht ot h el o w r e n th o u s i n g s y s t e mo fq i n g d a o ：f i r s t ，t h ee x p l a i n a t i o no ft h eb a c k g r o u n d ，m e a n i n g ，s i t u a t i o no f s t u d ya n dt h er e s e a r c hi d e a s ；s e c o n d ，t h ee x p l a i n a t i o no ft h eo v e r v i e wo fl o w r e n t h o u s i n gs y s t e m ；t i r d t h es t u d yo fc h i n a sl o w - r e n th o u s i n gs y s t e mp r o f i l e si n c l u d i n g t h ed e v e l o p m e n to fh i s t o r y , s o c i a ls i g n i f i c a n c ea n dt h ec h a r a c t e r i s t i c so fm u n i c i p a l l o w - r e n th o u s i n gs y s t e m ；f o u r t h ，t h er e s e a r c ho ft h ed e v e l o p m e n ta n do p e r a t i o no f q i n g d a ol o w r e n th o u s i n gs y s t e ma n dt h ea n a l y s i so f t h ee x i s t i n gp r o b l e m s ，s u c ha s l a c ko fk n o w l e d g e ，t h el i m i t e ds u p p l y , f i n a n c i n gd i f f i c u l t i e s ，e t c ；f i f t h ，t h er e s e a r c h a n dt h er e f e r e n c eo ft h el o w - c o s th o u s i n gs y s t e mo fh o n gk o n g , t h eu s ，a n d s i n g a p o r e s i x t h ，t h ep r o p o s a l f o r q i n g d a ol o w - r e n th o u s i n gs y s t e mi n c l u d i n g e n h a n c i n gt h eu n d e r s t a n d i n go fl o w - c o s th o u s i n ga n di n n o v a t i n gg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm e c h a n i s m ，i m p l e m e n t i n gt h el e g a ls y s t e m ，b r o a d e n i n g c o v e r a g e ，a n di m p r o v i n gt h ee x i tm e c h a n i s m ，i n c r e a s e i n gt h el o w r e n th o u s e s e s ， i n n o v a t i n gt h ef i n a n c i n gm e t h o d sa n dt h ec o n s t r u c t i o nm o d e ，e t c 。 k e y w o r d s ：l o w - r e n th o u s i n gs y s t e m , q i n g d a o ，t h es t a t u s ，t h ep r o b l e m s ，t h e s u g g e s t i o n s 目录 前言1 。日l j 舌 第一节研究背景及意义1 第二节文献综述2 一、国外相关研究2 二、国内相关研究3 第三节研究思路及方法5 一、研究思路5 二、研究方法5 第一章廉租房制度的含义、特点与理论依据5 第一节廉租房制度的含义及特点5 一、廉租房制度的含义5 二、廉租房制度的特点6 第二节廉租房制度产生的理论依据7 一、马克思的有关理论7 二、马斯洛的需要层次理论7 三、庇古的旧福利经济学8 四、公共政策理论8 第二章我国廉租房制度的产生与发展9 第一节我国廉租房制度的发展历程9 一、起步阶段9 二、逐步推广探索阶段1 0 三、逐步完善健全阶段1 0 四、快速推广发展阶段l l 第二节发展廉租房制度对我国的社会意义1 1 第三节各地实施廉租房政策的特点与现状1 4 第三章青岛市廉租房制度现状及存在的问题17 第一节青岛市廉租房制度的发展历程1 8 一、青岛市廉租房制度的初步形成阶段1 8 二、青岛市廉租房制度的日益成熟阶段1 8 第二节青岛市廉租房制度模式的特点1 9 一、受益人群资格认定1 9 二、轮候机制1 9 三、配租方式2 0 四、保障资金2 0 五、房源供给2 1 六、管理机制2 l 第三节青岛市廉租房制度存在的问题2 2 一、认识层面2 2 二、政策制定层面2 3 三、制度执行层面2 5 第四章发达地区廉租房制度及其借鉴意义2 7 第一节美国的低收入群体住房保障政策2 7 一、法律保障2 7 二、控租与补贴并重。2 8 三、住房分层供应体系2 9 四、避免居住隔离2 9 第二节新加坡的低收入群体住房保障政策3 0 一、公共组屋政策3 0 二、限制过多占有住房，补贴自住住房3 0 三、政府集权管理模式3 1 四、完善的住房公积金制度3 1 第三节香港的低收入群体住房保障政策3 1 一、公共房屋计划3 2 二、鼓励“租者置其屋3 2 三、设置专门机构3 2 四、保证公屋公平3 3 五、不同时期保障不同人群3 3 第四节国外及香港地区廉租房制度给我们的启示3 4 一、廉租房制度是解决低收入家庭住房问题的制度保障核心3 4 二、确立政府在住房保障工作中的主体地位3 4 三、制定完善的住宅法律、法规体系3 4 四、采取多渠道的供房体制3 5 五、大力发展住房金融3 6 六、货币补贴比实物补贴更优越，也是未来的发展方向3 6 第五章完善青岛市廉租房制度的建议3 7 第一节认识层面3 7 一、让廉租房成为住房保障的主角3 7 二、创新地方政府的政绩考核机制3 8 第二节政策制定层面3 8 一、为廉租房制度的实施提供法律依据和保障3 8 二、拓宽廉租对象覆盖面3 8 三、完善廉租房退出机制3 9 第三节制度执行层面4 0 一、通过多种途径增加廉租房房源4 0 二、走出廉租房建设融资困境的创新路径4 1 三、采取创新的分散建构模式，并逐步弱化实物配租4 4 结语4 5；日p 口- i u 参考文献4 6 附录4 8 致谢4 9 个人简历5 0 发表的学术论文5 0 青岛市廉租房制度存在的问题j 对策 l j - 月i j 吾 第一节研究背景及意义 从全球经验来看，住房问题从来就不仅仅是狭义的商品房市场。“衣食住行 作为人民生活的根本，就注定了它必须解决社会各阶层的生存问题，而不单是满 足有市场支付能力的人口的居住要求。近十年来的“房地产市场化”的确大大刺 激了经济的快速发展，但在它快速驶过的沿途中却不可避免地为我们留下了一些 遗憾，反映在房地产上最显著的问题之一就是低收入家庭的居住权。 近几年，中国城市住房问题是一个热点话题，特别是在住房市场化的情况下， 如何解决城市中低收入家庭的住房问题，日益迫切，因此，建立和完善住房社会 保障制度尤为重要。住房保障制度就是一种在住房领域内实行的社会保障制度， 其实质是政府利用国家和社会的力量，通过行政手段为中低收入家庭提供适当的 住房，解决他们的住房问题。改革开放以来，我国城市住宅建设快速发展，城市 居民住房条件得到较大改善，但部分城市中低收入家庭住房还比较困难。因此， 解决城市中低收入家庭住房困难就成了住房建设和住房制度改革的重要内容。 从1 9 9 8 年至今，国务院及相关部门先后制定了一系列关于廉租房建设和管 理的政策和规定。从1 9 9 8 年国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住 房建设的通知到2 0 0 4 年的城镇最低收入家庭廉租房管理办法，再到2 0 0 6 年的“国六条”、2 0 0 7 年的国务院2 4 号文件国务院关于解决城市低收人家庭 住房困难的若干意见，都体现出我国廉租房制度在不断地完善。然而，作为中 国社会保障体系中全新的部分之一，我国的廉租房制度还处在探索阶段，无论是 理论研究还是制度设计都还很不成熟，还有许多关键性问题值得探讨。 青岛市作为廉租房制度实施的典型城市，在廉租住房建设上走在了全国的前 列。但是随着廉租住房建设规模的不断扩大，一些问题也同趋显现。对廉租房制 度的研究实质上是要解决城市最低收入群体的住房问题，因为它涉及到一个社会 的安定和谐与健康发展。低收入群体住房问题的解决，对促进住房制度改革、完 善住房市场有着不可低估的作用，同时也是解决民生问题，维护社会稳定，体现 社会主义制度优越性的关键环节。 当前，廉租住房建设问题已经引起政府和社会的广泛关注和重视，对廉租房 政策也开始了系统而逐步深入的研究。青岛作为国内具有代表性的典型城市，其 青岛市廉租房制度存在的问题与对策 廉租住房建设研究可以作为国内其他城市廉租住房建设的经验借鉴，同时也可以 为政府完善住房保障体系提供策略参考。 第二节文献综述 一、国外相关研究 国外城镇廉租房制度经过几百年的发展，城镇廉租住房是各个国家住房保障 体系中不可缺少的部分。恩格斯在论住宅中提出了“住宅缺乏现象，住房问 题是工业化与城市化加速发展的产物”。1 在美国，住房政策分析建立在实际的住房经济学基础上，分析方法几乎完全 是以市场为基础的，政策分析在公式化的微观经济模型中进行，或在地方住房模 拟中进行( 罗腾伯格登，1 9 9 1 ) 。而其他西方困家，至少到2 0 世纪8 0 年代为止， 住房都被看作是社会福利，政府的作用是决定最小可接受标准，并确保确定下来 的要求得到满足( 麦克伦南和威廉斯，1 9 9 0 ；希尔斯，1 9 9 1 ) 。只有在最近几年， 规范的经济和计量经济模型框架取代了上述分析方法，主要分析家庭形成的决定 因素、住房市场的中期模型、私人和国家提供社会住房的成本效率( 彼得森等， 1 9 8 8 ) 和持续的房屋所有权问题( 米恩，1 9 9 8 ) 。阿瑟奥沙利文( 2 0 0 3 ) 分析了现 行公共住房政策对城市贫困人口的影响，认为联邦住房政策造成住房隔离，住房 隔离加重了贫困，主张通过改革住房政策，消除城市贫困。他通过分析指出支付 现金优于提供公共住宅，因为这样可以增加家庭的效用。2 在英国，广泛讨论的问题是行政分配对人口流动性以及最终对就业的影响问 题。休斯和麦考密克( 1 9 9 0 ) 通过对美国和英国进行比较，分析了市建住房租用人 和同等的业主居住者之间的人口流动行为。他们发现，市建住房租用人看起来没 有象出租房租用人那样频繁流动，且当他们迁移时，更可能是住房原因而不是劳 动力市场的原因。一般来说，行政分配、租金控制和对业主居住者的补贴，对劳 动力市场的运作都产生不利的影响( 博韦尔等，1 9 8 8 ) 。 在欧洲，相对于住房的其它研究而言，租金控制对住房市场运作的影响己成 为理论和实证分析的主要内容。欧洲的一些国家，在1 9 1 4 年 - 1 9 1 8 年的战争期 间引入了租金控制，并在整个世纪程度不同地都存在着这种控制( 阿诺特，1 9 8 8 ) 。 恩格斯论住宅北京：人民出版社，1 9 7 2 2 阿瑟奥沙利文城市经济学北京：中信i l ：版社2 0 0 3 2 青岛市廉租房制度存在的问题与对策 在美国的一些城市，尤其是纽约，既有长期控制的经历又有解除控制的经历( 捷 尔科和林内曼，1 9 9 0 ) 。对于发展中国家的住房保障政策，国外也积累了大量的 文献。托曼( 1 9 9 2 ) 、海盖迪什和托希克斯( 1 9 9 2 ) 等人研究了发展中国家公共住房 的私有化问题，讨论了房屋租赁政策和房屋销售价格政策之间的相互作用问题。 巴克利等( 1 9 9 5 ) 认为高效率的出售公有住房，会加快向市场体制的转变。加尔斯 特( 1 9 9 7 ) 认为，补贴需求方的方法通常优于补贴供给方的方法。 二、国内相关研究 我国廉租房建设起步较晚，在完善廉租房制度的研究中，学术界和实务界对 于廉租房的房源、资金来源以及政府的职能等方面取得了基本共识。但是在廉租 房的保障方式、租金定价、融资方式以及退出机制等方面学术界存在着不同的观 点。 在廉租房的定义与对象界定上，当前比较一致的定义是由国家建设部提出 的：城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常 住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。此外，柯年满( 2 0 0 0 ) 认为，廉租住房指由政府在住房领域实旅社会保障职能，向具有城镇常住居民户 口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房，或由私人机构开发经营、政 府提供补贴的商品住房。刘颖( 2 0 0 7 ) 提出了“泛廉租住房”的概念，她认为，廉 租房是指政府以租金或实物等形式，向住房困难且明显缺乏自主购租住房能力的 城市居民家庭，提供多层次扶持，使其租赁到的与家庭基本居住需要相称的社会 保障性质的普通住房。 许多国内学者从宏观层面对建设廉租住房制度提出了总体思路和策略，其 中，成思危( 1 9 9 9 ) 对中国城镇住房制度改革问题进行了系统的思考，提出了改革 的目标模式，分析了职工、开发商、单位、政府、银行等有关方面的基本态度和 行为特征，探讨了从现有体制平稳过渡到目标模式的策略，认为针对不同收入水 平的家庭实行不同渠道的住房供应。3 他的改革设想成为中国住房制度改革的重 要思路。何年养( 1 9 9 9 ) 在早期就对廉租住房的制度建设和管理提出了大概的思考 和设想，为将来的系统研究提供了一定的方向，但其研究中并未提出一套完整而 有逻辑的论证思路，涉及的政策领域也较为杂乱。4 随后包宗华( 2 0 0 0 ) 从“廉租 3 成思危中国城镇住房制度一目标模式与实施难点北京：民主与建设出版，1 9 9 9 4 何年养关于廉租房建设管理的思考中国房地产，1 9 9 9 ( 6 ) ：1 7 - 1 9 3 青岛市廉租房制度存在的问题与对策 住房市场”的争论出发，通过分析西方国家实行的按高、中、低三种收入分类供 应住房的体系，提出首先搭建廉租住房体系的架构，然后分步骤实行最低收入者 住房供应市场化。5 我国廉租房保障方式主要有实物配租、租金补贴租金减免。汤腊梅、徐晓颖 ( 2 0 0 5 ) 认为应该选择租金补贴为主，实物补贴为辅的运作方式。易忠认为( 2 0 0 6 ) 应该采取三种保障方式相结合的做法，但是其对于三种方式怎么结合没有做出解 释和说明。陈婷婷( 2 0 0 7 ) 认为三种保障方式各有利弊，廉租房保障方式的选择除 了考虑是实物配租还是租金配租外，还应综合考虑社会、经济、文化以及住房现 状等各个方面因素，同时应促进经济的发展。 在融资模式上，廉租住房建设资金筹集由传统的政府提供转向依靠多种融资 渠道。巴曙松( 2 0 0 6 ) 阐述了我国廉租住房建设融资的特征，通过分析目前廉租住 房建设资金不足的三大障碍，提出了房地产证券化、房地产租赁以及房地产信托 投资基金三大廉租住房融资创新发展路径。6 杨继瑞( 2 0 0 7 ) 从我国现行廉租住房 制度缺陷出发，对完善廉租住房建设资金的筹措机制及廉租住房供给制度提出建 议，其筹集资金方式主要为依靠住房公积金增值收益、发行债券、城市土地收益 等方式。7 以上两位学者关于廉租住房融资模式的探讨代表了现阶段关于廉租住 房融资方式的主流思潮，对解决廉租住房建设的资金来源具有重要的借鉴意义。 在廉租住房的建设上，国内学者的焦点主要集中在资金的筹集上，很少有研 究从空间选址以及配套服务角度研究廉租住房的建设。只有莫连光与郭慧芳 ( 2 0 0 6 ) 通过分析廉租住房建设的特点，提出政府作为供应主体在廉租住房建设中 应注意产权明晰、合理规划等问题。8 梁燕军( 2 0 0 7 ) 在中国经济周刊发表的 廉租房管理跟不上建造步伐谈到了廉租住房建设后管理机制缺失导致的严重 问题。9 但以上的研究大都停留在大的框架方面，对于廉租住房建设的整个运作 流程及其衍生的问题并没有做深入探究。关于廉租住房建设和管理相关方面的理 论和实践探讨仍有待于继续研究。 在廉租房退出机制方面，建设部、民政部等部委对此已有相关政策规定。另 5 包宗华廉租屋的争论及其发展方向的探讨城乡建设，2 0 0 1 ( 1 ) ：2 2 2 3 6 巴曙松中固廉租房的融资特征及发展路径研究中国房地产，2 0 0 6 ( 1 0 ) ：8 一1 1 7 杨继瑞和谐社会廉租房制度重构的思考j 对策高校理论战线，2 0 0 7 ( 5 ) ：2 4 3 9 8 莫连光，郭慧芳廉租房建没的社会路径研究特区经济，2 0 0 6 ( 8 ) ：1 2 9 1 3 0 9 梁燕军廉租房管理跟小上建造步伐中国经济周刊，2 0 0 7 ( 4 8 ) ：2 1 2 2 4 青岛市廉租房制度存在的问题与对策 外，张静( 2 0 0 3 ) 、刘慧( 2 0 0 7 ) ) 认为，如配租家庭人均收入超过当年城镇居民最 低生活保障标准或通过不正当手段获得配租住房或租金补贴的，应停止发放补贴 租金并迁出廉租房。 从目前国内外研究现状来看，国外关于廉租房制度的研究比较成熟，而国内 的相关研究起步较晚，对于如何更好地完善我国廉租房制度，在现有的制度现状 和研究基础上，具有进一步研究的空间。 第三节研究思路及方法 一、研究思路 本文首先对廉租房制度进行了阐述，包括廉租房制度的基本知识和理论基 础，随后对我国的廉租房制度进行研究，再进一步研究青岛市廉租房制度现状， 并从三个层面阐述了目前存在的问题，结合发达地区廉租房的先进理念，最后从 认识层面、政策制定层面、制度执行层面提出一些思路和对策。 二、研究方法 l 、实证分析与规范分析相结合的方法。本论文将通过对青岛市廉租房制度 现状的实证分析，对青岛市廉租房制度中存在的问题进行深入的分析。然后再借 鉴发达国家的经验基础并结合青岛市的具体情况，提出政策建议。 2 、比较研究方法。如何改善低收入住户的居住条件，是世界城市快速化发 展的国家共同面对的难题。为了解决这一问题，各个国家长期以来都采取了一系 列的住宅政策，尤其是公共住宅政策和住房补贴政策。通过与发达国家的政策情 况进行比较研究，无疑会获得许多有益的借鉴，使青岛市完善并实施更加健全的 廉租房制度。 第一章廉租房制度的含义、特点与理论依据 第一节廉租房制度的含义及特点 一、廉租房制度的含义 我国对于廉租房比较一致的定义是由国家建设部提出的：城镇廉租住房是 指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收 入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。西方一些发达国家如美国、英国、新加 坡都有相当一部分人住在由政府提供的住房里。 青岛市廉租房制度存在的问题与对策 我国的城镇廉租房制度通常是指政府( 单位) 在住房领域实施社会保障职能， 保障的对象是城市中低收入家庭，即对具有本市非农业常住户口的最低收入家庭 和其他需保障的特殊家庭，提供租金补贴或以低廉租金配租的具有社会保障性质 的普通住宅，保证其住房达到社会最低生活标准。刘颖博士将“廉租住房制度” 定义为：政府以补贴方式扶持特定收入家庭的住房租赁消费，提高其居住水平， 从而实现住房保障目的的一系列的行为规则。1 0 二、廉租房制度的特点 建立廉租房制度的目的是构建面向住房弱势群体的城市住房保障制度，因 此，廉租房制度具有以下几个特点： 。 1 、具有社会保障性。廉租房制度是具有选择性的社会政策，属于社会救济 型福利，以取消实物分配、实行住房分配货币化政策为标志的新的住房分配体系， 将使中等收入及以上者可以通过市场满足住房需求，而廉租住房社会保障的对象 只是无力通过市场得到住房的最低收入者，其保障特点是范围窄、标准低。 2 、具有政府主导性。廉租房制度的目的是为了改善无力通过市场解决自身 住房问题的困难家庭的住房条件。政府作为国家宏观调控者，应充分行使自己的 社会职能，承担起构建城镇廉租房制度的重任，为其提供法律和政策支持，建立 合理的资金来源和筹资渠道，同时进行有效的行政管理。 3 、以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。其中，租赁住房 补贴是指政府先向符合条件的申请对象发放补贴，再由其到市场上去租赁住房； 实物配租，是指政府直接提供住房，并按照廉租房租金标准收取租金；租金核减 是指产权单位按照规定，采取在一定时期内对现已承租公有住房的城镇最低收入 家庭给予租金减免的办法。 4 、廉租房资金实行财政专户管理，专项用于租赁住房补贴的发放、廉租房 - 的购建、维修和物业管理等。 5 、廉租住房制度是具有严格资格条件限制的保障性住房制度，具有公开公 平的准入机制、轮候机制和退出机制。廉租房应当由户主按照规定程序提出书面 申请，申请家庭人均收入符合当地廉租住房政策确定的收入标准。1 1 1 0 刘颖中国廉租住房制度创新的经济学分析：【刘颖学位论文】四川：四川大学，2 0 0 6 1 1 华伟什么是廉租房制度解放日报，2 0 0 7 6 2 5 6 青岛市廉租房制度存在的问题与对策 第二节廉租房制度产生的理论依据 一、马克思的有关理论 马克思的第一需要理论，把人的衣、食、住称为人的第一需要，并指出：当 第一需要满足之后，“得到满足的第一需要、满足需要的活动和己经获得的为满 足需要用的工具又引起新的需要1 2 。我国社会主义生产的主要目的就是满足人 们日益增长的物质文化需要。住房是每个人生活的基本物质资料，是人们的生存 需要，解决和改善居民的住房问题是人民生活水平提高的重要标志。马克思的第 一需要理论为社会主义国家建立住房保障制度提供了理论支持。 马克思的国民收入分配和再分配理论中也有社会保障的相关论述。马克思论 述的社会总产品的第一次扣除就是当今社会理解的国民收入初次分配，而第二次 扣除则主要体现了社会成员共同需要和享受的养老、国民教育、卫生保健和公共 福利，以及属于丧失劳动能力的人的社会救济金等属于国民收入的再分配。马克 思的六项扣除学说是社会保障制度建立的重要理论基础，是社会保障实质和内容 的高度概括。 马克思关于生存、公平等方面的理论，为社会主义国家解决住房短缺问题、 缓和社会矛盾、维持社会稳定提供了理论依据，也是社会主义国家建立住房保障 制度的理论来源。 二、马斯洛的需要层次理论 著名经济学家马斯洛将人的需求分为五个层次，由低到高依次为生理需求、 安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。其中，对住房的需求与对食物、 水、空气的需求同属于最低层次的生理需求，人们在转向较高层次的需求之前， 总是先尽力满足这类需求。但是在城市化进程中，出于社会最低收入阶层的弱势 群体往往无法通过自身的力量改变无房、危房、“团结户 住房等状况，只能求 助于政府的救济。因此，如何满足弱势群体的住房需求，历来是各国政府认真探 索、着力解决的问题。 图卜l 马斯洛需求理论与住房消费分析 眩马克思恩格斯选集( 第l 卷) 【m 】北京：人民：l 版社，1 9 7 2 7 青岛市廉租房制度存在的问题j j 对策 | l重查星姿i 匝困 二二巫巫亘 e 困 二互至巫互i 臣困 亟亟匠亘口 e 困臣亟亟薹匾亟画 e 困匡亟蚕亘五亟困 资料来源：代春泉廉租房制度建设的建议山东科技大学学报社会科学版，2 0 0 8 ( 4 ) 三、庇古的旧福利经济学 关于廉租房的社会福利性还需要从福利经济学的理论上来理解，福利经济学 是现代西方微观经济学的一个分支学科。福利经济学代表人物庇古建立了福利经 济学的社会保障经济理论，他把福利经济学的对象规定为对增进世界或一个国家 经济福利的研究。庇古首先提出了外部效应问题是市场本身无法克服的内在缺 陷，如果政府始终恪守传统的“守夜人”职责，它将始终构成市场有效运行的一 种威胁。庇古正是沿着这种推理的思路提出如下建议：为了实现帕累托最优结果， 国家必须越出传统上规定的边界，利用国家拥有的征税权力，对那些制造外部影 响的企业和个人征收一个相当于私人与社会边际成本差额的税收或给予同等数 量的补贴，具体视外部效应的性质( 有利还是有害) 而定，使企业和个人自动地 按照效率标准提供最优产量。借助于国家的干预，市场秩序又得以重建。1 3 庇古认为，收入转移的途径就是由政府向富人征税，补贴给穷人。补贴的办 法可以采取建立各种社会服务实施、免费教育、失业保险、医疗保险、房屋供给 等。此后，福利经济学和福利国家理论几经演变并广为流传，为社会保障制度的 建立奠定了理论基础。 四、公共政策理论 公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、 分配和落实的过程中所制定的行为准则。1 4 公共政策的基本功能在于能及时有效 地解决社会公共问题以及对稀缺的社会资源进行合理配置，体现着公共权力机关 1 3 于海燕，邹湘福利经济学主要代表人物的思想及其财政意义山东纺织经济。2 0 0 5 ( 4 ) 1 4 陈庆云公共政策分析北京：中国经济出版社，1 9 9 6 8 一一一一一一 青岛市廉租房制度存在的问题j 对策 的价值取向和偏好。 廉租房政策是其公平价值取向的具体表达“公共政策是公共权力机关经由政 治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方 案。1 5 廉租房政策的种种规定体现了国家对民意的尊重，其政策的顺畅执行是对 全体公民基本住房权的根本保障，更蕴含政府制定公共政策的公平的价值取向。 总之，廉租房政策是我国公共政策公平价值取向的具体体现。 以上具有代表性的理论对西方各国住房保障制度的演变产生了导向作用，它 们从不同角度阐述了社会福利、政府干预在经济发展中的作用，是我们认识到住 房不但具有商品性还具有福利性，需要政府介入住房市场的部分领域，对之进行 干预和调控，以保障住房弱势群体住房权益的实现。 第二章我国廉租房制度的产生与发展 第一节我国廉租房制度的发展历程 我国住房保障制度的行进轨迹，是与国家实行的经济体制联系在一起的。从 解放初期到改革开放，我国经历了一个从福利分房到商品化住房兼顾政策扶住的 渐进过程。在高度集中的计划经济体制下，我国的住房保障也是由国家和单位统 建统配，国家和单位分别投入巨额款项来建房，然后再以实物分配方式分配给个 人。根据有关资料，国家每年通过各种渠道的建房投资达2 0 0 亿元左右，全国公 房总量已达约1 9 亿平方米建筑面积。所建造的公有住房，其分配具有浓厚的供 给制和福利性特点，近似无偿供应，完全排除了住房的商品化因素，特别是住房 的产权性质相当模糊。计划经济体制下的这种福利分房制度弊病百出，使我国的 住房保障陷入了无法自拔的绝境。事实说明，福利性住房保障道路走不通，必须 结合实际另辟蹊径。为了加快解决城镇最低收入居民的住房问题，保障公民的基 本居住权利及确保社会稳定，我国廉租房制度应运而生。 一、起步阶段 廉租房是国家在房改政策中首次提出的一个概念。1 9 9 8 年颁布的国务院 关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知中明确提出：“建立 和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供 “严强公共政策学北京：高教出版社，2 0 0 3 9 青岛市廉租房制度存在的问题与对策 应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房中低收入家庭购买经济 适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。该通知标志着 廉租房制度正式成为我国住房供应体系的一个重要组成部分，廉租房制度开始在 我国起步。 二、逐步推广探索阶段 1 9 9 9 年由国家建设部出台的城镇廉租住房管理办法对我国各城镇的廉 租住房进行了指导性的规定，对廉租房的房源、廉租房租金标准、廉租房建设和 廉租房的申请程序问题予以明确的规定，把我国城镇廉租住房的实施和管理提高 到政策法规的高度。2 0 0 4 年由建设部、财政部、民政部、国土资源部及国家税 务总局联合颁布了城镇最低收入家庭廉租住房管理办法，规定了城镇最低收 入家庭人均廉租住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的6 0 。城镇 最低收入家庭人均廉租住房保障方式应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租、 租金减核为辅。同时，还规定廉租住房租金标准由维修费、管理费两项因素构成。 单位面积租赁住房补贴标准按照市场财政专户管理，专项用于租赁住房的补贴不 得挪作他用。至此，我国廉租房制度在全国范围内全面展开。据建设部通报的数 据显示，截至2 0 0 4 年6 月，全国6 5 7 个城市中有5 8 6 个城市建立了廉租住房制 度。 三、逐步完善健全阶段 2 0 0 5 年，建设部、民政部关于印发城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核 及退出管理办法的通知，对城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理 办法做出了普遍、详尽以及更为明确的规定。2 0 0 6 年5 月1 7 日国务院常务会议 关于“促进房地产业健康发展六条措施”中，提出“切实调整住房供应结构。重 点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房的举措， 并且要求“各地都要制订和实施住房建设规划，对新建住房结构提出具体比例要 求”。其中，廉租房是由政府提供的、面向城市最低收入家庭的社会保障性住宅， 廉租住房制度是具有选择性的社会政策，属于救济型福利，其保障特点是窄范围、 低标准，它作为有严格的资格条件限制的保障性住房制度，其特点是具有公开、 公平的准入机制、轮候机制和退出机制。至此，我国廉租房制度已经进入深化和 完善过程之中。 1 0 青岛市廉租房制度存在的问题与对策 四、快速推广发展阶段 胡锦涛同志在十七大报告中提出：“努力使全体人民学有所教、劳有所得、 病有所医、老有所养、住有所居”，以及“健全廉租住房制度，加快解决城市低 收入家庭住房困难。1 6 由此可见，健全廉租住房制度成为解决城市低收入家庭住 房困难的首选，住房保障的对象从原来的“中低收入住房困难家庭”收缩为低收 入住房困难家庭，十七大报告将住房保障写入其中，也正是体现了对民生的关注 和对民意的尊重。2 0 0 7 年建设部、发改委、监察部、民政部、财政部、国土资 源部、央行、税务总局和国家统计局等九部门联合发布了廉租住房保障办法， 对廉租房制度建设中群众和地方政府普遍关心的问题作出了明确的规定，该办 法的正式实施是我国廉租住房制度真正迈入规范化、成熟化、科学化、严格化 和法制化的新阶段的重要标志。至此，我国廉租住房制度框架己经基本成型。 2 0 0 8 年1 2 月1 7 日，温家宝主持召丌国务院常务会议研究部署促进房地产 市场健康发展的政策措施中明确提出，加大保障性住