（行政管理专业论文）论立法型政府审计模式的改革取向.pdf

中文摘要 中文摘要 “不论采用何种审计体制以及审计体制如何演变，都是为了达到权力制 衡的目的和增强审计的独立性。这充分说明审计是民主政治的产物，它在完 善各国民主政治的道路上，也必然经历由不完善到逐步完善的过程。修审计 体制变化，是为了增强审计的独立性，更好地发挥审计对权力的制衡作用。 英国、美国最初都是行政型模式，但实践证明它的独立性有限，不能很好发 挥对权力的制衡作用，故后来才发展到立法型；德国开始是立法型，后来一 段时间是行政型，再后来最终发展到了独立型。2 0 0 3 年，瑞典国家审计体制 改革，从行政型模式转为由议会控制的立法型模式。这充分说明了为了更好 的发挥审计的作用，审计体制必然要不断地发展和完善。 在政府审计体制建立之初，我国还处于计划经济时期，政府机关直接负 责并直接参与国家绝大部分经济活动，掌握了国家绝大部分资源。行政权力 渗透到了政治、经济、社会的方方面面，政府实际上是一个无限的政府。在 这种背景下，政府审计只有选择直接服务于行政机关，才能保证政府在资源 配置和组织经济活动方面的效率，才能保证政府审计对整个国民经济的监督。 进入新世纪，在经济上，我国建立起了社会主义市场经济体制，政府只 需要掌握一定量的资源，代表公共利益，履行公共职责，提供公共物品和公 共服务。但是政府要能够真正代表公共利益，防止权力集中和暗箱操作，政 府取得和使用资源的行为必须纳入国家政治程序，即行政行为纳入立法管理 程序。 政治上，完善权力的监督与制约机制，转变政府职能，加强社会主义民 主政治建设已经成为不可逆转的历史潮流。十七大报告强调，要坚持用制度 管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协 。刘文斌我国政府审计体制改革分析【d 】吉林大学，2 0 0 5 ：2 0 论立法型政府审计模式的改革取向 调的权力结构和运行机制。在我国决策权与执行权都掌握在行政机关手中， 那么立法机关的监督作用就显得非常重要。 审计的功能不仅是监督政府的使用公共资金是否合法，而且能够通过绩 效审计评价政府的行为，给政府提供咨询和建议服务，促使政府使用公共资 金更加节约和经济，有助于建立一个廉洁高效的政府。通过立法型模式的审 计体制改革，就能够为绩效审计的全面开展铺平道路。 可见，新的政治环境和经济环境都提出了要加强立法权对行政权监督的 要求，而政府审计的立法归属是非常符合这一要求的。 审计体制是其政治制度的表现，是为政治制度服务的。三权分立的国家 由于历史和其他方面的原因，有的议会力量较强，审计机关由议会领导，实 行立法型审计模式；有的国家司法意识较强，审计机关就隶属司法系列。建 立审计模式要因地制宜，不可一概而论。审计体制本身无所谓好坏之分，只 要适合于本国国情，能真正发挥对权力的监督和制衡作用，就是有效的。由 于我国的根本政治制度是人民代表大会制度，相比司法型、独立型模式，立 法型模式更加适合我国的国情。 立法型模式不仅能解决审计工作独立性问题，而且适合未来中国政治经 济的发展需要，但考虑到现实的政治经济因素，改革的时机尚未成熟，因此 立法型模式是政府审计体制改革的取向。把立法型模式作为改革的取向，是 将审计工作的长远目标和现实目标结合起来看问题，对展开政府审计体制改 革，对加强政府审计监督都有着重大的意义。 本文旨在为中国政治体制改革和审计事业发展做出有益的探索和贡献， 在理论上探索基本适合中国国情和未来政治经济发展需要的审计模式，在实 践上提出具有一定现实性和可行性的改革设想，为政府审计体制改革的政策 研究和决策提供依据和参考。 本文主要包括以下四部分内容： 第一部分绪论。首先介绍了选题的背景和意义，然后介绍了研究的思路、 方法以及内容，最后梳理了关于政府审计体制改革的国内各种观点和学说。 第二部分政府审计体制的概述。首先介绍了政府审计与政府审计体制的 基本概念。由于各国政体和国情不同，审计体制模式也呈现出多样性。其次， 从审计体制的组织上、经费上、人事上的独立性，以及审计对象、审计目标、 2 中文摘要 审计权限、审计结果披露几个方面对国内外不同模式的政府审计体制的概况 进行了对比分析，再总结出我国政府审计体制在这几个方面的缺陷。最后， 从审计环境变化和审计目标变化两方面说明了改革的必然性。经济环境方面， 市场经济的确立需要建立公共财政制度，客观上就需要对行政权力使用公共 资金进行监督。政治环境方面，社会主义民主政治建设和政治体制改革，要 求完善人民代表大会制度和加强对行政权力的监督，那么就应该赋予人大有 效的监督机制和手段适应政治民主建设的发展。审计目标方面，绩效审计为 审计体制改革提出了新要求。 第三部分政府审计体制改革的理想模式立法型模式。首先，以美国 为例介绍了立法型模式的实现基础。虽然说我国的政治制度和经济体制与西 方国家相比都有一定的差别，但是立法型审计模式作为世界上一种主流的政 府审计模式，对于我国的审计体制改革实践有具有较高的借鉴意义。我国加 入v t o 之后，国家对外开放日益深入，在全球一体化和知识经济时代的大背 景下，要学习国外先进的经验，并结合现实国情，缩小与世界的差距。最后， 分析了立法型审计体制模式对我国政府审计的意义何在。本文认为立法型审 计模式的价值主要有五点：第一，立法型模式能够较好地解决当前政府审计 体制中最大的问题独立性的问题；第二，有助于解决审计结果披露问题： 第三，能够健全审计机关咨询建议权；第四，有助于加强公共财政制度的建 立；第五，有助于完善人民代表大会制度。 第四部分我国立法型政府审计模式的实现路径。首先，对政府审计体制 改革的各种路径进行了比较和分析，得出结论未来审计体制的改革方向 是立法型模式。但实现立法型模式还面临着历史传统的障碍、政府方面的阻 力、制度转换的繁琐三方面的困难。然后，本文提出了摆脱困境的出路 选择杨肃昌学者提出的“双轨制”作为改革的折中方案。原因是与“升格论、 “垂直论 的审计体制改革观点相比，“双轨制”体制可从整体上提高审计的 独立性，而且更加符合当今世界国家审计的发展规律；与“立法论、“独立 论”相比，在一定程度上避免了来自政府方面的阻力，更加具有可行性。最 后，本文提出了实现立法型模式的改革设想。第一，改革的总体思路是加强 人大监督和审计监督在各方面的结合，先实现“双轨制”，然后在实现“双轨 制的基础上进一步改革，实现立法型模式。第二，改革要保持渐进性，力 3 论立法型政府审计模式的改苹取向 求社会变革的稳妥、有序。 文章的创新之处有：第一，提出通过建立立法型政府审计模式，促进绩 效审计的全面开展，评价政府使用公共资源的经济性、效率性以及效果性， 再发挥审计向政府和立法机关提供咨询服务的功能，健全我国政府审计的咨 询建议权，促进政府的廉洁高效。第二，将审计体制与审计环境结合起来， 提出审计环境深刻地影响着审计体制。政府审计体制是依据政府审计职能设 置的，审计体制如果不适应审计环境的变化，将会严重影响审计对权力的制 约和监督作用。第三，在实践上，提出了我国政府审计体制改革的一些设想， 并具有一定的可行性。 关键词：审计体制，立法型模式审计环境 4 a b s t r a e t r e g a r d l e s so fw h a tt h ea u d i ts y s t e m ，a sw e l la st h ea u d i ts y s t e me v o l v e s ，a l li s i no r d e rt oa c h i e v et h ea u t h o r i t yk e e p si nb a l a n c eg o a la n de n h a n c e m e n ta u d i t i n d e p e n d e n c e t h ea u d i ts y s t e mi ss e tu p b yt h ea u d i tf u n c t i o n ，a n di ti ss e tu pi na c c o r d a n c e w i t ht h ee c o n o m i ca n dp o l i t i c a le n v i r o n m e n t t h eg o v e r n m e n ta u d i ts y s t e mh a st h e d e c i s i v ei n f l u e n c et ot h eg o v e r n m e n ta u d i tf u n c t i o n a tt h eb e g i n n i n go fo u r c o u n t r yg o v e m r n e n ta u d i ts y s t e me s t a b l i s h m e n t ，t h ea d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t y s e e p e dp o l i t i c a l ，e c o n o m i c a l ，s o c i e t y sa s p e c t s ，t h eg o v e r n m e n ti nf a c ti sa ni n f i n i t e g o v e r n m e n t i no r d e rt ot h eg o v e r n m e n tl e a d i n gt h en a t i o n a lp o l i t i c a l ，e c o n o m i c a f f a i r s ，t h ea u d i to r g a nh a sb e e nl o c a t e di nt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m e n t e r e dt h en e wc e n t u r y , o u rc o u n t r y sp o l i t i c a le c o n o m i ce n v i r o n m e n th a s h a dah u g ec h a n g e p o l i t i c a l l y , s t r e n g t h e nt h eb u i l d i n go fs o c i a l i s td e m o c r a c y , t h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n dm a r k e t o r i e n t e dp u b l i cs e r v i c e sh a v e b e c o m ea ni r r e v e r s i b l eh i s t o r i c a lh e n d e c o n o m i c a l l y w i t ht h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m i cs y s t e me s t a b l i s h e d ，t h eg o v e r n m e n tg r a d u a l l yw i t h d r a w sf r o mt h e m a r k e t ；p u b l i c f i n a n c e s y s t e m w i l lb e c o m ea l l i m p o r t a n tg o v e r n m e n t m a c r o c o n t r o lm e a n s t h e s ea l ls e tt h ei i c wr e q u e s tf o rt h eg o v e r n m e n ta u d i t f u n c t i o na n dt h eg o v e r n m e n ta u d i ts y s t e m t h i sp a p e ru n i f i e st h ed e v e l o p m e n t c o u r s eo fo u rc o u n t r ya u d i t i n gs y s t e ma sw e l la st h eo v e r s e a sd e v e l o p m e n t e x p e r i e n c e t h i sa r t i c l ea u d i t e dt h eo r g a n i z a t i o n a lr e f o r mt oo u rc o u n t r yt op r o p o s e s o l l l et e n t a t i v ep l a n s t h i sp a p e ra i m st oc h i n a sp o l i t i c a lr e f o r ma n dt h ed e v e l o p m e n to ft h ec a u s e o ft h ea u d i tm a k e sau s e f u lc o n t r i b u t i o nt ot h ee x p l o r a t i o na n d ，i nt h e o r y , t o e x p l o r eb a s i cs u i t s c h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n sa n dt h ef u t u r e p o l i t i c a la n d e c o n o m i cd e v e l o p m e n tn e e d so ft h ea u d i tm o d e l ，i np r a c t i c e ，t oh a v es o m er e a l i t y a n d f e a s i b i l i t yo ft h er e f o r m i s e n v i s a g e d t h a tt h ea u d i ts y s t e mf o rt h e g o v e r n m e n t sp o l i c yd e c i s i o n m a k i n ga n dp r o v i d eab a s i sf o rr e s e a r c ha n d t h er e f o r mo r i e n t a t i o no fl e g i s l a t i v eg o v e r n m e n ta u d i tm o d e l r e f e r e n c e t h i sa r t i c l e t h o u g h t t h e l e g i s l a t i v e m o d e li st h e g o v e r n m e n t a u d i t o r g a n i z a t i o n a lr e f o r md i r e c t i o n t h cl e g i s l a t i v er e f o r ma sam o d e lo ft h ed i r e c t i o n t os t a r tt h ea u d i ts y s t e m ，t os t r e n g t h e ng o v e r n m e n ta u d i t i n ga n ds u p e r v i s i o na l lh a s am a j o rs i g n i f i c a n c e t 1 1 em a i nt e x tf i r s tp a r ti n t r o d u c e ss o m ec h a r a c t e r so f g o v e r n m e n ta u d i t i n ga n dg o v e r n m e n ta u d i to r g a n s t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e st h e l e g i s l a t i v em o d e l t h et h i r dp a r ti n t r o d u c e sa u d i to r g a n i z a t i o n a lr e f o r mr e a l i z a t i o n w a y k e yw o r d s ：a u d i ts y s t e ml e g i s l a t i v em o d e l a u d i te n v i r o n m e n t 2 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申请人： 2 0 0 7 年1 1 月1 9 曰 1 绪论 1 1 研究的背景和意义 1 1 1 研究背景 1 绪论 上世纪八十年代初期，社会主义市场经济体制还未建立起来，政府掌握 了绝大部分资源，管理着经济、社会的方方面面。为了保证政府配置资源和 组织经济的效率，迫切需要加强财政监督，维护社会主义经济秩序。在这样 的大背景下，1 9 8 3 年我国正式成立审计署，隶属国务院，并在县级以上各级 人民政府设立审计机关，受上级审计机关和同级人民政府双重领导，正式形 成了行政型政府审计体制。 现行的政府审计体制适应了当时的国情，为我国经济发展和政治稳定做 出了巨大的贡献。随着改革开放的深入和市场经济体制的完善，我国政府审 计职能经历了从严肃财经纪律( 党的十二大) ，到健全宏观管理体制( 党的十 四大) ，再到对权力的制约和监督( 党的十六大) 的一系列转变，但是政府审 计体制并没有转变。最近，党的十七大工作报告中提出政府要加快行政管理 体制改革，建设服务型政府，完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始 终用来为人民谋利益。而审计工作就是完善制约和监督机制中非常重要的一 环。审计体制决定并制约着审计职能的发挥，所以必须要改革现行审计体制， 以符合时代和社会的要求。由此可见，在当前战略转型期，审计体制改革问 题将关系着我国政府审计事业的前途，关系着社会主义民主政治与市场经济 的发展。 论也法型政府审计模式的改苹耿向 1 1 2 研究意义 审计制度是国家基本政治制度之一，审计对于政府的廉政、勤政建设， 加强权力的监督与制约有着不可替代的作用。国家的财政收入与支出是国家 机器和整个社会经济运转的命脉与关键，审计监督的财政的最终目标就是从 战略和长远的高度保证国家财政的可延续性。 对立法型模式政府审计体制的研究，能够为中国政治体制改革和审计事 业发展做出有益的探索和贡献。在政策上探索基本适合中国国情和未来政治 经济发展需要的审计模式，在实践上提出具有一定现实性和可行性的改革设 想和措施，为政府审计体制改革的政策研究和决策提供依据和参考。 审计体制改革的研究离不开对世界各国政府审计事业发展的研究。我国 政府审计事业发展不过二十多年，而外国政府审计事业至今已经历了近二百 年的历史，世界各发达国家都已经建立了比较成熟的审计体制。在我国加入 w t o 之后，全球一体化的趋势影响着我国政治、经济、社会发展的方方面面。 立法型模式是西方发达国家中政府审计体制的主流模式，对它的理论探讨， 有利于我国学习国外的先进经验，缩小与世界的差距，加强与国际接轨。 1 2 研究思路和研究方法 1 2 1 研究思路 本文研究从基本理论入手，介绍了政府审计与政府审计体制的基本概念。 其次，从审计体制的组织上、经费上、人事上的独立性，以及审计对象、审 计目标、审计权限、审计结果披露几个方面对国内外不同模式的政府审计体 制的概况进行了对比分析，然后总结出了国外政府审计模式共有的规律和我 国政府审计体制的缺陷。再从审计环境变化和审计目标变化两方面说明了改 革的必然性。再次，阐述了政府审计体制改革的理想模式立法型模式的 实现基础和对我国政府审计的价值。最后，理论联系实际，提出了在我国实 现立法型政府审计模式的改革设想。 2 i 绪论 1 2 2 研究方法 1 2 2 1 跨学科分析法 本文的研究以行政管理学、政治学、审计学为基础，结合财政学、公共 政策学的相关知识。 1 2 2 2 比较分析法 比较国内外不同的审计体制模式，总结国外政府审计模式共有的规律以 及我国政府审计模式的缺陷，为我国审计体制的改革提供参考。比较当今政 府审计体制改革的各种观点，分析利弊，找到审计体制改革的合理途径。 1 2 2 3 历史研究法 从历史的角度梳理了我国政府审计体制建立的最初形式以及发展演变历 程有助于把握体制演变的内在逻辑，预测它的未来发展趋势。 1 2 2 4 文献查阅法 本文的研究充分利用图书馆相关文献资料和丰富的网络资源，旨在了解 国内外研究该问题的现状，为进一步分析问题打下基础。认真阅读本文所涉 及到的相关基础知识，法律、法规，并重点阅读涉及该问题的几部优秀著作。 3 研究内容和文献综述 1 3 1 研究内容 从研究目标出发，研究内容集中在全面认识国内外审计体制的概况与比 较，我国审计体制的缺陷，立法型模式的价值和实现路径。研究的具体内容 涉及到：审计本质、审计体制、审计制度、审计环境、审计目标、审计模式 比较与借鉴、政治制度和政治体制改革、市场经济和公共财政制度。 1 3 2 文献综述 1 3 2 1 政府审计体制改革的各种观点 3 论立法型政府审计模式的改革取向 世界各国的审计体制按照审计机关的组织形式和领导关系，大体可划分 为立法型、司法型、独立型、行政型四种模式。我国审计体制改革到底应该 选取哪种模式，具体来说是审计机关隶属关系应该采取哪种模式，成为了学 者们的研究热点，也形成了不少理论成果。 学者杨时展以受托责任学说为基础认为“各级政府审计机关应该独立于 各级政府，向着取信于民、听审于民的方向发展。 廖洪和余玉苗认为“一 个国家的政治制度对该国的政府审计机关的隶属关系具有决定性的作用，社 会主义国家的政府审计机关只能隶属于政府部门。一学者尹平从我国现行政 府审计体制利弊分析入手，提出“升格论”，认为要“趋利避害，采用渐进改 良的方式改革现行的政府审计体制。主张审计署仍隶属于国务院，但审计长 提升到相当于国务院副总理或国务委员的级别，审计长由全国人大任命，并 延长审计长的任期，审计机关接受政府领导，同时向国务院与人大报告工作。 学者吴联生提出“垂直论”，认为“审计环境决定审计制度，根据目前的审 计环境，改革地方双重领导体制，实行上级审计机关对审计的统一垂直领导， 先增强地方审计机关的独立性，审计机关拥有司法地位和相应的法律监督 权。 高存弟等学者主张“独立论”，认为“当前的审计机关缺乏独立性难以 对宏观经济管理进行独立公正的评价，主张将审计机关不隶属于人大也不隶 属于政府，依照法律独立设置，独立监督，只对宪法和法律负责，保持高度 的独立性。” 杨肃昌提出“双轨制”，认为“人大和政府分别建立履行不同职 责的审计组织，人大所属的审计组织主要从事公共财政预算审计，而政府所 属的审计组织主要从事政府经济监管的内部审计，把现行审计职能职责和工 作体系部分从政府转移到人大中，在保留现行行政型审计体制的同时，又在 人大中构建新的立法型审计体制。 学者秦荣生、项俊波提出“立法论，在 我国政府审计体制形成的历史原因的基础上，主张“应将审计机关的隶属关 系转移到人大，把现行审计机关的工作从政府中脱离出来，实现根本转型。” 杨时展国家审计的本质当代审计l 玎 1 9 8 2 ，( 2 ) ：2 3 口廖洪，余玉茁审计比较研究【m 】武汉：武汉大学出版社， 1 9 9 6 ：1 1 4 _ 1 1 7 尹平现行国家审计体制的利弊权衡与改革抉择事计研究明，2 0 0 1 ，( 4 ) ：4 3 回吴联生政府审计机构隶属关系评价模型兼论我国政府审计机构隶属关系的改革审计研究【j 1 ， 2 0 0 2 ，( 5 ) ：1 4 口高存第政府审计的发展趋势审计研究【j 】，2 0 0 3 ，( 3 ) ：3 卿杨肃昌中国国家审计：问题与改革【m 】北京：中国财政经济出版社，2 0 0 4 ：2 6 2 - - 2 6 3 4 i 绪论 上海审计学会的学者认为“改变我国政府审计的隶属关系，使其保持高度的 独立性，是审计工作继续发展的客观要求，但未指明应该用何种模式。 。 1 3 2 2 政府审计体制改革各种观点的评析 学者刘力云认为“任何一个国家的审计体制都是根据其基本国情，综合 各种因素的基础上建立起来的。我国政府审计体制是与我国国家政治制度相 适应的审计体制，有其自身的优越性和先进性。借鉴西方国家的审计体制， 不能盲目选择，要根据自身情况，取长补短。一锄 杨肃昌学者认为“升格论”虽然看上去通过提高审计长的级别和人大的 领导作用能在一定程度上提高审计的地位和独立性，但审计机关实际上仍然 是政府的组成机构，仍然会受到政府或政府首长的直接行政制约和影响，还 是没有从根本上解决独立性问题。而且审计体制没有改变，而审计却以人大 为主报告工作，这种审计关系会使审计机关两难做人。 学者李季泽认为在我国实行立法型政府审计模式具有可行性：一是世界 上实行立法型政府审计的国家较多，这种模式是主流模式，有许多经验可以 借鉴。二是“立法型政府审计与司法型、行政型政府审计相比，能更充分地 反映人民意志和利益，这是由立法机关的性质决定的。我国全国人民代表大 会就是充分体现我国民主政治的最高国家权力机关，立法权由最高国家权力 机关行使，这就为在我国建立立法型政府审计提供了组织结构上的载体。打回 对于“立法论”杨肃昌学者的观点是，立法论是被理论界认为最理想的 模式，突出了人大的监督地位，解决了独立性问题，但是不太适应中国的现 实国情。政府在国家经济管理中拥有比较集中和多的权限，这也始终是党和 国家所强调的。设立审计制度的直接目的主要是为了加强政府经济监管而不 是加强人大立法监督，所以审计体制改革就不能不考虑到这点，不能削弱政 府的经济监管工作。“否则，改革就会能使政府失去了曾经直接拥有的审计监 督资源，其经济监管工作必然会受到大的冲击。这种改革是对现行审计在机 构组织和隶属关系上所做的大调整，影响大，涉及面广，难免会对现行审计 。秦荣生受托经济责任论 m 】大l - f ：东北财经大学出版社，1 9 9 4 ：9 8 9 9 ：项均波国家审计法律制度 研究【m 】北京：中国时代经济出版社，2 0 0 2 ：5 8 - - 8 8 。上海市审计学会课题组国家审计在宏观经济管理中的作用研究审计研究田，2 0 0 2 ， 2 ) ：3 2 。支u 力云当前国家审计体制研究中的四个问题审计研究【j 】，2 0 0 2 ，( 5 ) ：2 0 李季泽国家审计的法理【m 】北京：中国时代经济出版社，2 0 0 4 ：2 4 8 5 论立法型政府审计模式的改革取向 工作造成冲击。所以立法论在中国实现的难度比较大，现实可能性比较 小。” 项俊波学者认为“独立论”不切合我国政治经济实际与传统文化习惯。 我们国家是在中国共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家，全国人民 代表大会是最高国家权力机关，国务院是最高国家行政机关，发展社会主义 民主，健全社会主义法制是社会发展的重要目标。审计要为党和国家的中心 任务服务，服务于改革开放和社会主义经济建没大局。政府审计是一国政权 组织建设中的重要组成部分，国家法律往往赋之于极大的权威性依照法律 独立行使审计监督仅是应该肯定的，但在具体实施中很难处于中立地位，它 必定要在党所规划的经济建设与经济发展的统一蓝图下，开展工作。往往不 是服务于国家最高权力机关，就是服务于国家最高行政机关。对于“垂直论” 项俊波学者认为这种观点也是一种治标不治本的方法。仅改变地方审计机关 双重领导体制为审计机关垂直领导体制，看似好像解决了审计机关受政府行 政行为影响的问题，其实仍未逃脱政府的影响与干预：“最高审计机关审 计署仍在国务院的领导之下，最高审计机关没有摆脱政府行政行为对独立性 的影响，下属的地方审计何谈不受影响。而行政模式审计体制的根本弱点， 就是政府对审计独立性的影响。一回 杨肃昌学者认为“双轨制 “既考虑了中国社会主义民主政治的发展( 一 个重要标志就是立法监督的强化) 对审计监督的需要，又考虑了中国现代宪法 思想的要求，并具有逐渐积累起来的实践基础和必备的政治基础。有利于克 服现行预算审计监督中所存在的体制弊端，使预算审计保持与政府的必要独 立性。 采用渐进的方式，基本可保留和发扬现行审计体制优势，不会对现 有政府经济监管形成大的影响，没有对现行审计机关做大的机构改革和隶属 关系调整，这就既不会对现行审计工作造成大的冲击，也不会使国家有大的 人财物的投人，改革成本相对不大。 。杨肃昌中国国家审计：问题与改革【m 】北京：中国财政经济出版社，2 0 0 4 ：2 6 2 。项均波国家审计法律制度研究【m 】，北京：中国时代经济h l 版社，2 0 0 2 ：8 4 8 6 杨肃昌中国国家审计：问题与改革【m 】，北京：中国财政经济出版社，2 0 0 4 ：2 6 3 6 2 政府审汁体制概述 2 政府审计体制概述 2 1 政府审计与政府审计体制的概念 2 1 1 政府审计的概念 2 1 1 1 政府审计的本质 在古代罗马和两千多年前的我国西周时期就有了审计的萌芽，随着社会 的进步与经济的发展，人们对审计本质的认识也在不断的变化发展。 在我国的西周时期与1 l 世纪左右的西欧，人们对审计的认识就是“查 帐”，这种观点一直持续到了二十世纪八十年代初。从上个世纪七八十年代开 始，审计的类型不断的增加，客观上使人们开始重新认识审计。“审计是系统 的方法或过程”，在西方受到了广泛的认同。1 9 8 9 年初，我国审计学会提出了 下列审计定义：“审计是由专职机构或人员，依法对被审单位的财政、财务收 支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查，评价经济责任， 用以维护财经法纪，改善经营管理，提高经济效益，促进宏观调控的独立性 经济监督活动。 这个定义在我国审计界得到了广泛的赞同，这时把审计的 本质看成“经济监督”。 近年来，从受托经济责任的角度理解审计的本质成为国内外学者普遍遵 循的思路。“随着社会经济的发展和国家管理的进步，财产所有者开始将其财 产委托给专门人才经营和管理，从而形成了财产所有权和经营管理权的分离。 这样，一方面财产所有者需要了解和监督经营者和管理者是否严格履行受托 经济责任，甚至是否存在隐私舞弊等行为；另一方面，受托经营者和管理者 必须向财产所有者如实报告经济责任的履行情况并接受监督。” 在这种情况 。中国审计年鉴【m 】匕京：中国审计出版社，1 9 8 9 ：2 2 。董犬胜政府审计【m 】北京：中国审计出版社，1 9 9 6 ：i 7 论立法型政府审汁模式的改革取向 下，产生了受托经济责任。 在政府与社会公众之间也存在着受托经济责任关系，称之为公共受托经 济责任关系。首先，由于社会公共物品具有非排他性和非竞争性，如果由个 人提供此类物品容易造成“搭便车”这种特殊的社会现象，使得政府自然而 然成为提供公共物品的最主要的主体；其次，政府为了保证自身职能的实现， 为了向社会公众提供公共物品，+ 必须依法向纳税人征税。既然政府代表国家 意志行使公共财政资源的筹集、管理和使用的权力；那么，政府必须接受资 源提供者社会公众的监督。随着经济的发展，社会的进步，政府公共支出占 国民生产总值的比例大幅度上升，这就要求政府要对公共资源使用的经济性、 效率性和效果性负责，因此政府应该接受人民和立法机关的评价与监督。 2 1 1 2 政府审计的涵义 政府审计一般是指由政府审计机关依照国家法律规定，对使用和管理公 共资源的单位和部门所实施的审计。根据我国：审计法的规定，我国审计 机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个 人的干涉。审计机关可以在法定职权范围内，对违反国家规定的财政收支进 行处理处罚。 有些学者的观点则是把政府审计的主体直接定义为全体人民或者民意机 关，把政府审计与民主政治联系起来。张金男认为“各级民意机关，为监督 政府财政收支，考核各机关施政效能，以维护人民权益，增进国家利益，而 透过专业审计机构及其人员，根据国家预算及相关法令，运用专业之审计程 序及方法，对政府各机关之财务收支，及有关之会计报告、记录与凭证，加 以查核审定，以了解政府施政情况之真像，据为民意机关行使职权，审议预 算之参考。候伯烈、陈可粤认为“政府审计，乃指政府于行政机关以外， 特设独立审计机关，根据国家预算法、 审计法及有关法令，运用科学 方法，对政府财务收支活动及其会计记录，凭证、报表而为一部或全部的审 核，查明有无错误，及不忠、不法、不经济之情事，以考核其施政效果，并 提供积极性改进建议，从而解除各机关行政人员所负的财务责任。一回 。张金男政府审计效能之研究【d 】暨南大学，2 0 0 5 ：1 7 。候伯烈，陈可粤财务行政【m 】_ 台北：台北商务印书馆1 9 8 1 ：9 7 8 2 政府审计体制概述 2 1 2 政府审计体制的概念 2 1 2 1 政府审计体制的涵义 审计体制的涵义具有广义与狭义之分。“从广义来讲，审计体制是指各审 计主体( 即政府审计、社会审计和内部审计) 的组织体系、监督管理制度和监 督形式。狭义的审计体制，则仅指政府审计体制，就是依法设立的审计机关 监督国家财政收支、财务收支的审计组织体系、审计监督管理制度和审计监 督形式。人们通常所讲的审计体制是指狭义的审计体制。 2 1 2 2 政府审计体制与审计环境的关系 审计的环境问题是审计理论和审计实践都必须要面临的共同问题，审计 体制的研究也离不开对审计环境的研究。不能孤立地看待审计体制问题，而 要用系统论的思维与审计环境结合起来研究问题。 “所谓审计环境，是指与审计有关的外部因素的综合。审计环境制约着 审计的发展，但在一定程度上，审计对其所处的环境也具有反作用，当审计 能够适应其环境需要时，就可以促进社会经济发展和政治进步；反之，则可 能起到阻碍作用，并失去自身存在的条件。一圆本文所研究的审计环境主要是 宏观的政治和经济环境。 2 1 2 3 政府审计体制对审计职能的影响 “政府审计职能应该包括四大职能：审计监督、评价、司法和民主职能。 审计机关是国家机构的重要组成部分，是审计人员执行审计职能的基础，行 使审计权力的依托。政府审计体制是在政治经济环境的基础上依据政府审计 职能设置的，政府审计体制对政府审计职能具有决定性的影响。政府审计体 制如果不适应政治经济环境的变化要求，必然会影响政府审计职能的发挥， 也会影响审计对权力的监督和制约作用。 o 项均波国家审计法律制度研究【m 】北京：中国时代经济出版社，2 0 0 2 ：5 8 。郭振林，王玉芳我国绩皴审计环境分析和政策选择初探审计与经济研究叽，2 0 0 6 ( 3 ) ：2 1 。孙永尧论国家审计职能和作用会计之友川，2 0 0 6 ( 11 ) ：8 9 论立法型政府审计模式的改革取向 2 2 国内外政府审计体制的比较分析 2 2 1 国外政府审计体制的概况 政府审计体制属于上层建筑，是政治体制的组成部分，是由经济基础和 政治制度所决定的。由于各国政体和国情不同，其审计体制模式也便呈现出 多样性。 世界上已建立审计监督制度的有1 6 0 的多个国家( 地区) ，审计体制一般 可以分为四种模式，即立法模式、司法模式、行政模式、独立模式、立法模 式，即审计机关隶属于立法机关，如英国、美国、加拿大、澳大利亚、新西 兰、新加坡等：司法模式，即审计机关属于司法体系，拥有司法权，如法国、 意大利、西班牙以及南美和非洲的一些国家；独立模式，即审计机关独立于 立法、司法和行政体系之外，独立开展审计，如德国、日本等。行政模式， 即审计机关隶属于政府，如中国、泰国、沙特阿拉伯等。从世界各国的审计 体制看，立法型模式是审计体制的主流模式，除此以外，也有不少国家采用 司法型以及独立型模式。需要指出的是，2 0 0 3 年瑞典国家审计体制改革以后， 世界上只有少数国家的政府审计体制仍然采用行政型。 本文将从审计体制的隶属关系、人事、经费，中央审计机关与地方审计 机关关系，审计对象，审计目标以及审计机关的权限方面介绍国外主要的审 计模式。 2 2 1 1 国外政府审计体制主要模式 ( 一) 立法型模式 立法型政府审计模式最早产生于英国，在美国得到了进一步的发展和完 善，并且在西欧、北美等发达国家和许多发展中国家十分普遍，是目前政府 审计模式的主流。 实行立法型审计体制的国家，基本上都属于立法、行政、司法“三权分 立”的国家，具有较为完善的立法机构体系与立法程序，能够保证其立法型 的审计体制的职能的发挥。 美国的立法型政府审计模式，可以说是相当成熟的。它的审计体制主要 l o 2 政府审计体制概述 的特点有：( 1 ) 1 9 2 1 年，美国参、众两院通过了 预算和审计法，规定建立 由审计长领导的新型政府审计机关审计总署，从而将审计机关从财政部 门独立出来，隶属于国会，对其负责并报告工作。美国是一个联邦国家，各 州拥有较大的权力，其机构设置与联邦基本相同，也按立法、行政、司法三 权分设，各州和地方议会所属的审计长办公室或审计局，分别负责对各州和 地方政府的财政收支进行审计。审计总署和地方审计机关之间是相互独立的， 没有领导和被领导关系，也没有业务上的指导和监督关系。( 2 ) 人员任免上， 审计长一般由国会提名，最后由总统任命。总统也可以自己提出审计长人 选但要通过国会的确认和审批。每届审计长任期为1 5 年，不受政府或国会 换届的影响。审计长不能连任，任期未满时，任何人不得罢免。只有审计长 触犯法律构成犯罪时，才能由国会提出指控，并对其进行罢免。审计总署的 人员配置独立于行政部门之外，除审计长外，副审计长和其他工作人员享受 公务员待遇。副审计长从审计总署内部提拔，由审计长任命。审计总署内部 机构设置及人员配备也不受其他部门和个人的影响，而由审计长根据工作需 要自行确定。( 3 ) 经费来源上，审计总署的预算经费直接来自国会，总统无 权干涉。 “美国审计总署的审计对象很广，除中央情报局和总统办公室外，审计 署有权对所有的联邦机构，包括政府部门、各单位及其所属的国营企业和事 业单位的一切公共开支事项进行审计监督。 审计的目标包括财务审计与效 益审计。美国审计总署拥有检查权、调查权、建议权以及报告权。 为了保证国家元首和立法机构及时和综合地了解审计工作情况，美国会 计总署( 后来改为政府责任署) 每年都要向立法和政府机构报送综合审计报 告。另外，美国审计总署直接把审计报告提交给参众两院议长，提交给国会 专业委员会，必要时由国会参、众两院召开听证会，在会上公开审计报告， 听证会完全公开，任何人都可以参加，媒体也可以进行报道。“审计报告还可 以在报纸上发表、电台上播放，公众也有权查阅审计报告。任何单位和个人 如果想要知道对被审计单位的审计结果，都可以向审计机关索取审计报告。 绝大多数的审计结果，可同时向新闻舆论和社会各界披露，审计结果公告率 。董大胜政府审计【m 】| 匕京：中国审计出版社，1 9 9 6 ：2 9 5 论芷法型政府审计模式的改革取向 高达9 7 。 ( 二) 司法型审计模式 以法国为例，法国政府审计体制的特点有：( 1 ) 法国最高审计机关 审计法院。“1 9 8 5 年2 月1 1 日，法国发布了 ：审计法院法，明确规定了审计 法院的司法地位是独立于政府和议会。一 审计报告提交给国会和政府。法国 地方各省设立地方审计法院，与中央的审计法院没有隶属关系，但是在业务 上有很强的联系。( 2 ) “审计法院的首席院长、下属各法庭庭长和高级法官均 由内阁会议通过决议，经总统任命，而其他法官则在财政部长和总理的提议 下，由总统任命。 首席院长享受终身制的特权，审计法院所有成员具有法 官资格，终身任职。( 3 ) 审计经费列入国家预算，不受政府控制。 法国政府审计的审计对象是政府部门、公共机构、社会保险机构、国有 企业、国家拥有部分资产的合资企业以及享受国家补贴、税收优惠的企业。 审计的目标是对政府部门和公共机构进行司法型的审计，对政府部门、公共 机构、公共企业进行非司法型的效益审计。 审计法院拥有检查权、调查权、建议权、处理权以及报告权。审计法院 比较特殊的是，在法院内部设立法庭，对失职的公共会计师进行审判，并作 出判决并处以罚款。对非会计人员可以通过检察长提起诉讼或在公共审计报 告中披露。 每年审计法院都会公开出版公共审计报告，由首席院长递交给总统和国 会，审计报告包括了地方审计报告的内容。审计法院还要专门提交每年的财 政法规执行情况的审计报告给每一位议员。 ( 三) 独立型审计模式 所谓独立型，就是政府审计机关独立于立法权、司法权和行政权之外， 不带政治偏向地、公正地行使审计的监督职能。 以德国为例，其审计体制的主要特点有：( 1 ) 德国最高审计机关联邦审 计院在隶属关系上不隶属于任何权力部门，审计机关将审计报告提交给议会 和政府，但目的是为了协助政府决策而不是隶属关系上的报告。联邦审计院 。周嫒我国审计结果公告制度研究【d 】西南财经大学2 0 0 7 ：1 4 。崔建民世界主要国家审计【m 】北京：中国大百科全书出版社，1 9 9 6 ：1 1 9 9 郑力等世界各国政府审计【m 】j 匕京：中国审计出版社，i 9 9 5 ：4 3 1 2 2 政府审计体制概述 与地方审计机关没有行政隶属关系，但是会有联合审计或委托审计的合作关 系。( 2 ) 联邦审计院院长、副院长由总理提名，议会选举，总统任命。联邦 审计院的审计成员都享有和法官一样的法律地位，除院长以外都为终身制的 公务员。( 3 ) 审计经费由国会审定，