（行政管理专业论文）长株潭试验区管理协调机构设置研究.pdf

t h er e s e a r c ho na d m i n i s t r a t i o nc o o r d i n a t i o nm a n a g e m e n t o r g a n i z a t i o ns t r u c t u r i n g i nc - z - tn a t i o n a ls y n t h e t i c a l l yr e f o r m t e s t i n gd i s t r i c to fr e s o u r c e - c o n s e r v i n g a n de n v i r o n m e n t - f r i e n d l y s o c i e t y b y u ub o l i n e i e ( h u n a nu n i v e r s i t yo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y ) 2 0 0 6 at h e s i ss u b m i r e i np a r a a ls a t i s f a c t i o no ft h e m a s t e ro fm a n a g e m e n t i n t h e g r a d u a t es c h o o l o f h u n a nu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r a s s o c i a t ep r o f e s s o rm i n gy a n g f e i 2 唧舢6m 8 09 舢肿y 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名： 夕加彳 日期：3 a , o 年r z 月矿日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在二一年解密后适用本授权书。 2 、不保密囤。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： 日期：沙，0 年月彩日 日期：川口年f 厶月形勺 长株潭试验区管理协调机构设置研究 摘要 城市群( 区域) 为主导的区域经济一体化发展，已经成为我国适应经济全球 化和工业化、城市化进程不断加快的重要趋势，城市群结构体系已经成为中国未 来经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区，在全国生产力布局中起着战略支 撑点、增长极点和核心节点的作用。然而从现有城市群发展情况来看，虽然各城 市群都结合自身特点组建了相应的管理协调机构，也发挥了非常积极的作用，但 是仍然无法很好的解决各自为政、利益分割、重复建设、结构趋同、资源浪费、 无序竞争等诸多城市群发展的通病。长株潭城市群发展毫无例外的受到同样问题 的困扰，在现有协调管理机构的推动下，举步维艰，进展缓慢。然而作为国家两 型社会建设试验区，是国家的重要战略部署，是湖南省实现富民强省的重大机遇。 如何在不改变现有行政区划的前提下，结合长株潭试验区的实际，破解制约科学 发展的管理协调体制，科学设置长株潭试验区的协调管理机构，成为加快长株潭 试验区建设和发展的关键。 本文正是对长株潭试验区的协调管理机构研究这一理论的尝试，共分五个部 分。首先从国内外学者对区域整合发展协调管理机构设置所需的府际关系、区域 行政和行政组织机构等支撑理论研究的成果和最新进展，并对本文中所涉及的相 关概念进行界定。然后对机构设置和行政协调等论文涉及的组织机构和行政协调 等主要理论的概念、特点、形式进行了探索。再通过回顾并总结了长株潭试验区 建设和试验区协调管理机构设置的历史沿革，分析现阶段长株潭城市群建设的进 展和试验区协调管理机构的现状，进而提出了长株潭试验区协调管理机构建设中 凸显行政区划分割、缺乏管理协调模式以及深层次的机制障碍等问题，为长株潭 试验区协调管理机构设置研究提供理论依据。再通过研究华盛顿、伯明翰、东京 圈、巴黎大区，国内浦东新区、滨海新区、广西北部湾等国内外城市群( 区域) 的机构设置模式，并结合长株潭试验区实际情况分析其可借鉴之处。最后深入探 讨了长株潭城市群管理协调机构的构建，针对长株潭城市群的实际情况，对当今 理论界热议的三种管理协调模式进行了论证与比较，结合长株潭试验区的实际情 况，对两种管理协调模式进行了论证与比较，提出了长株潭试验区协调管理机构 设置的基本思路和具体措施，并进一步探讨了长株潭城市群管理协调体制创新中 的职能运行。 关键词：长株潭试验区；管理协调；机构设置 n 硕l 学位论文 a b s t r a c t i n t e g r a ld e v e l o p m e n to fu r b a na g g l o m e r a t i o n ( u a ) d o m i n a t e dr e g i o n a le c o n o m y h a sb e c o m et h e c o n t i n u o u s l y a c c e l e r a t e dt e n d e n c yo fe c o n o m i c a lg l o b a l i z a t i o n ， i n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o no f c h i n a d e v e l o p m e n tp a t t e r n o fu r b a n a g g l o m e r a t i o nh a sb e e ng r a d u a l l yf o r m i n g ，w h i c hw a sb a s e do ny a n g t z er i v e rd e l t a ， p e a r lr i v e rd e l t a ，c h a n g z h u t a n ( c z t ) ，c e n t r a lp l a i n s ，c h u a n y u ，a n db e i b ub a y u a s u as t r u c t u r a ls y s t e mh a sb e c o m et h em o s ta c t i v ea n dp r o m i s i n gc o r ea r e ao f f u t u r ee c o n o m i c a ld e v e l o p m e n tp a t t e r no fc h i n a ，t h u sw o r k i n ga ss t r a t e g i c s u p p o r t ， i n c r e m e n t a ll i m i ta n dc o r en o d e i nt e r m so ft h ed e v e l o p m e n to fc u r r e n tu a ，h o w e v e r , a l t h o u g hr e l e v a n ta d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o nh a sb e e ns e tu pi ne a c hu a ，a n dt a k e n g r e a t l yp o s i t i v ee f f e c t s ，t h e r e a r ean u m b e ro f g e n e r a li s s u e sr e g a r d i n gu r b a n d e v e l o p m e n t ，s u c ha s ，l a c k o f c o o r d i n a t i o n ，b e n e f i ts e g m e n t a t i o n ，r e p e a t e d c o n s t r u c t i o n ，s i m i l a rs t r u c t u r e ，r e s o u r c ew a s t i n g ，d i s o r d e r e dc o m p e t i t i o n ，e t c ，c a n n o t b ce f f e c t i v e l yr e s o l v e d i na d d i t i o n ，t h ed e v e l o p m e n to fc z tu ai sr e t a r d e db yt h es a m e p r o b l e mw i t h o u t e x c e p t i o n n e v e r t h e l e s s ，c z tu a ，a sat e s ta r e ao ft w o o r i e n t e ds o c i e t yc o n s t r u c t i o n ， i sa l li m p o r t a n ts t r a t e g ya n das i g n i f i c a n tc h a l l e n g ef o ra l l r o u n dp r o m o t i o no fh u n a n 。 c o m b i n e dw i t ht h er e a l i t yo ft h ec z tt e s ta r e a ，b r e a k i n gt h el a g g a r da d m i n i s t r a t i v e s y s t e m ，b u i l d i n gu pt h ec o o r d i n a t i v ea d m i n i s t r a t i o ni n s t i t u t i o n ，t h e s ea r et h ek e y f a c t o r st os p e e d u pt h ec o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h ec z tt e s ta r e a t h i st h e s i sw a sf o c u s e do nt h ei n v e s t i g a t i o no ft h ec o o r d i n a t i v ea d m i n i s t r a t i v e i n s t i t u t i o no fc z tt e s ta r e a b yr e v i e w i n gt h eu aa d m i n i s t r a t i o nm o d eo fb o t hh o m e a n da b r o a d ，r e l e v a n tc o n c e p t i o n sw e r ed i s c r i m i n a t e d b a s e do nt h eu a a d m i n i s t r a t i o n m o d e ，t h r o u g h t h e a n a l y s i s o ft h e d e v e l o p m e n th i s t o r y a n dc o o r d i n a t i v e a d m i n i s t r a t i o ne v o l u t i o no ft h ec z tt e s ta r e a ，g a t h e r i n gt h ep r e s e n ts t a t u s ，t h e r ew e r e s e v e r a lp r o b l e m s p r o p o s e d ，e g a d m i n i s t r a t i v ed i v i s i o n ，d e p a r t m e n tc o n s t r a i n t ， i n s t i t u t i o nw e a k n e s s ，m e c h a n i s md i s a b i l i t y , e t c f u r t h e r , t h ea d m i n i s t r a t i o nm o d e so f e i g h tt y p i c a lu aw e r ed i s c u s s e d ，a n dt w om o d e so fb o t hr e g i o n a lm a n a g e m e n t c o o r d i n a t i o nc o m m i t t e ea n dn e wa r e ag o v e r n m e n tw e r es u m m a r i z e df o rc o m p a r i s o n f i n a l l y ，s u c ht w ot y p e so fa d m i n i s t r a t i o nm o d e sw e r ea n a l y z e da n dd i s c u s s e d ，a n dt h e b a s i ct h o u g h t sa n ds p e c i f i cm e a s u r e so ft h ec o o r d i n a t i v ea d m i n i s t r a t i o ni n s t i t u t i o n s e t t i n go fc z t t e s ta r e aw e r es u g g e s t e d k e y w o r d s ：c h a n g z h u t a nt e s ta r e a ；a d m i n i s t r a t i o n ；i n s t i t u t i o ns e t t i n g m 长株潭试验区管理协调机构设置研究 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 选题背景及意义1 1 1 1 选题背景1 1 1 2 选题意义2 1 2 国内外文献研究综述3 1 2 1 国外文献研究综述4 1 2 2 国内文献研究综述7 1 3 研究内容和研究方法9 1 3 1 研究的内容9 1 3 2 研究的方法1 0 1 4 可能的创新点1 0 第2 章管理协调机构设置的基本理论1 2 2 1 行政机构设置原理1 2 2 1 1 行政机构及其设置特点与要求1 2 2 1 2 区域行政机构设置基本原则1 5 2 1 3 区域管理协调机构职能设置原则1 7 2 2 行政协调原理2 0 2 2 1 行政协调的涵义和类型2 0 2 2 2 行政协调的基本特征2 1 2 2 3 行政协调的基本理念2 3 第3 章长株潭试验区管理协调机构设置的现状和困境2 5 3 1 长株潭试验区管理协调机构设置的历程与现状2 5 3 1 1 长株潭试验区发展历程以及取得的进展2 5 3 1 2 长株潭试验区管理协调机构设置的历程与现状2 7 3 2 长株潭试验区管理协调机构设置的现实困境2 8 3 2 1 行政区划造成地方利益割据2 9 3 2 2 缺乏有效的管理协调模式3 0 3 2 3 深层次的体制机制障碍3 l i v 硕士学位论文 第4 章国内外城市群管理协调机构设置的经验及启示3 4 4 1 国外城市群管理协调机构设置的基本模式3 4 4 1 1 东京都市圈机构设置模式3 4 4 1 2 波士顿一华盛顿都市圈机构设置模式3 4 4 1 3 伯明翰城市群机构设置模式3 5 4 1 4 巴黎都市区机构设置模式3 6 4 2 国内城市群( 区域) 机构设置模式3 7 4 2 1 上海浦东新区机构设置模式3 7 4 2 2 天津滨海新区机构设置3 8 4 2 3 广西北部湾经济区机构设置3 9 4 3 国内外城市群管理协调机构的启示3 9 4 3 1 区域的性质和功能定位决定着管理模式。4 0 4 3 2 区域的政治文化传统和历史渊源程度影响着管理模式一4 0 4 3 3 矛盾和问题是推动形成政府管理模式的重要原因4 l 4 3 4 区域经济一体化有赖于政府协调作用的发挥4 l 第5 章长株潭试验区管理协调机构设置的基本思路4 2 5 1 长株潭试验区管理协调机构设置总体要求4 2 5 1 1 长株潭试验区管理协调机构设置指导思想4 2 5 1 2 长株潭试验区管理协调机构设置基本原则4 2 5 1 3 长株潭试验区管理协调机构设置基本目标4 3 5 2 管理协调机构设置的方案选择及职能运行4 3 5 2 1 长株潭试验区管理协调机构方案一4 3 5 2 2 长株潭试验区管理协调机构方案二4 5 5 2 3 长株潭试验区机构设置的现实选择4 6 5 3 长株潭试验区管理机构的职能建设4 6 5 3 1 长株潭试验区的协调合作职能4 7 5 3 2 长株潭试验区各级各部门政绩考核职能4 7 5 3 3 长株潭试验区引导区域性非政府组织参与职能4 8 结论5 0 参考文献5 2 致谢5 6 v 硕卜学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景及意义 1 1 1 选题背景 为适应我国工业化和城市化进程不断加快，经济全球化和以城市群为主导的 区域经济一体化趋势加速发展的需要，湖南省委、省政府在八十年代就提出了打 造长株潭经济区的构想；九十年代，随着国家“十五黟计划将长株潭城市群作为 重点扶持发展的七大城市群之一，长株潭经济一体化成为区域经济一体化在内陆 省份的首次实践，省委、省政府上升到全省战略高度，并进行了统一部署和成立 了长株潭经济一体化发展协调领导小组，在原省计委下设长株潭经济一体化协调 办公室，主要职能是总体规划引导，基础设施先行，重大项目跟进；新世纪，2 0 0 7 年1 2 月1 4 日，长株潭城市群正式获批全国资源节约型和环境友好型社会( 以 下简称“两型社会) 建设综合配套改革试验区；2 0 0 8 年底，国家批复长株潭试 验区改革总体方案和区域规划，将衡阳市、岳阳市、常德市、益阳市、娄底市纳 入试验区范围，形成长株潭“3 + 5 试验区新格局；2 0 0 9 年1 月4 日省委、省政 府批准成立湖南省长株潭两型社会建设改革试验区领导协调委员会，并下设正厅 级办公室( 以下简称“省两型办) ，按照“省统筹、市为主、市场化一的原则， 负责全面统筹、谋划、协调长株潭城市群“两型社会 试验区改革建设中的规划 引领、产业发展、资源利用、体系建设、政策支持、体制机制创新等各项工作。 在省两型办的统筹推进下，通过以试验区改革试验总体方案为主的一系列改 革方案的获批实施、以长株潭城市群区域规划为主的一系列规划编制，公交 一体化、通讯一体化、金融同城等一体化工程的实施，湘江生态经济带、长株潭 城际铁路、长株潭城际干道等一体化基础设施的建设，以及试验区党政领导联席 会议举行，试验区建设成绩不俗。 然而，我国自计划经济向市场经济转型以来，传统的一元利益主体( 中央政府) 向多元利益主体转变，城市区域内不同地方政府间的利益进行了重新分配，各地 方政府作为地方利益的代言人，自然为自己所在的地方谋求利益的最大化。因此， 地方政府往往会希望在从事经济、政治和社会活动或与其他地区相互交往中获得 最大的各种排他险收益，围绕着经济发展展开了激烈的竞争，决策及行为往往都 是以本地区的经济社会发展利益为出发点，冲突十分尖锐。在没有建立一个超脱 于地方利益的、跨区域的、法律化的正式协调管理机构来进行协调和管理之前， 不同形态的地方保护政策及行为的出现将是一个理性的地方政府在现有的制度框 长株潭试验区管理协调机构设置研究 架下实现自身利益最大化的必然选择。于是，各地方政府在缺乏合作的积极性和 追求自身利益最大化的情况下，城市区域内地方政府的行政行为可能会演变成利 益争夺、权力冲突及资源分配上的无序竞争，从而阻碍了城市区域经济协调发展 及经济一体化。这一问题和矛盾随着中国经济的持续发展，城市化进程的进一步 加快将日益彰显和突出。【l 】毫无例外，长株潭城市群作为我国第一个内陆省域城 市群，它的形成与完善的过程也更为艰辛，在现行行政区划、组织和管理体制下， 各地方政府画地为牢、各自为政的经济行为给城市群的统一管理和规划带来阻力， 严重阻碍着长株潭试验区建设发展。尤其是在现有管理协调体制短期内不可能得 到改革的条件限制下，各市地方政府推进区域一体化的主动性明显欠缺，更多的 是一种被动的参与。此外，经过多年经营各省直部门职能已经根深蒂固，而且相 互之间已经实现无缝对接，现有长株潭试验区协调管理部门，在行政级别没有绝 对权威的情况下，职能虚，协调难度大。如何结合长株潭的实际，发扬改革创新 精神，率先破解制约科学发展的管理体制机制障碍，应用府际管理理论和政府外 包理论，研究设置长株潭试验区的协调管理机构，从而加快推进长株潭试验区两 型社会建设，切实走出一条有别于传统模式的工业化、城市化发展新路，推动全 国体制改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范、带头作用，正是本课题研究最 基本的出发点。 1 1 2 选题意义 在现行的管理协调体制下，研究长株潭试验区行政协调管理机构设置，对推 进长株潭试验区建设具有重要的现实意义。 1 长株潭试验区建设需要科学设置管理协调机构 长株潭试验区作为国家两型社会建设试验区，是国家的重要战略部署，国家 需要长株潭试验区尽快形成符合“两型社会发展要求的体制，促进经济社会发 展与人口、资源、环境相协调，切实走出一条有别于传统模式的工业化、城市化 发展新路，为推动全国体制改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用。 湖南省委、省政府希望通过长株潭试验区试点现行，在体制上的突破和大胆创新， 率先构筑体制优势，破解体制的瓶颈制约，为全省区域发展立起一个标杆，发挥 辐射带动效用，推动湖南在中部地区率先崛起。【2 】但是实质上，不论是原长株潭 经济一体化办公室还是现在的长株潭两型办，都不是一个独立于其他部门或凌驾 于“3 + 5 一各市之上的机构，而是一个原则上归属于省发展和改革委员会的协调 部门。由于试验区内各行政主体之间缺乏有效的协调机制，局部经济发展的本位 主义、现有地方行政体制的各自为政以及行政首长政绩考核制度，使得各市地方 政府总是把各自地区的经济发展放在首要的位置上，在参与区域经济一体化的过 程中首先考虑的也是本地区能从中得到多大的利益，导致试验区建设进展比较缓 2 硕：卜学位论文 慢，特别是基础设施的共享、资源优化配置方面很难取得一致。这种协调性的机 构不是一级独立的利益主体，不可能按照中央直辖市对各市进行指导，只能按各 市作为地级市的“责权利来协调，一旦受各市独立行政主体利益冲击，其协调 功能立马失效。因此，在现行行政体制及部门利益分割的条件下，由于缺少一个 强有力的管理协调机构，试验区建设推进举步维艰。如何正确看待和认识区域经 济发展进程中地方政府之间的关系，如何恰当定位和处理地方政府之间的责任冲 突，在现有管理协调体制的框架之下，结合湖南省基本情况和试验区建设需要， 建立一个强有力的试验区协调管理机构，理顺省与市、各市政府之间的责任关系， 强力推进试验区建设，己成为最紧迫的任务。 2 国家各城市群发展需要创新管理协调机构设置 自国家“十一五规划纲要明确提出，要把城市群作为推进城镇化的主体形 态以来，以京津冀城市群、长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、长株潭城市 群、中原城市群、海峡西岸城市群、川渝城市群、北部湾城市群等为主的城市群 发展格局的逐步形成，城市群结构体系已经成为中国未来经济发展格局中最具活 力和潜力的核心地区，在全国生产力布局中起着战略支撑点、增长极点和核心节 点的作用。然而从现有城市群发展情况来看，虽然各城市群都结合自身特点组建 了相应的管理协调机构，也发挥了非常积极的作用，但是仍然无法很好的解决各 自为政、利益分割、大而全、小而全、重复建设、结构趋同、资源浪费、地方保 护主义、无序竞争等诸多令人“头大的通病。长株潭试验区作为国家试验区， 为国家探索破除城市群、区域经济发展通病，科学搭建协调管理机构，是义不容 辞的责任和使命。 1 2 国内外文献研究综述 我国中央政府和地方各级政府在区域经济和社会发展中起着举足轻重的作 用，受9 0 年代的分权改革影响，地方政府发展本地区经济的自主性和主动权进一 步加强，地区利益意识开始激增，在追求本地区利益最大化冲动的强烈刺激下， 各个地方政府围绕经济发展展开了激烈的竞争，府际之间各种形式的协作呈现新 的发展态势。1 3 】同时，现代化进程中跨区域问题的频繁出现及矛盾冲突的产生也 促使各地区政府寻求有效解决问题的途径，跨区域或地区协调管理机构也在这时 应运而生。 地方政府间无论是进行冲突抑制或是开展合作，这一切都意味着市场经济充 分发展导致的区域一体化进程给地方政府之间交往和联系提供了一个有利的外在 环境。区域经济学对各地区之间广泛开展的经济、技术、贸易交流进行了充分的 研究。但是，区域经济研究的深化，却向我们揭示出公共行政研究中的一个盲点， 即对与区域经济发展相对应的政府间关系协调的忽视。在以往的府际关系研究中， 3 长株潭试验区管理协调机构设置研究 学者们主要关注中央政府与地方政府之间关系的研究，而对区域经济发展中联系 日益密切的各地方政府之间的横向联系较少关注。因此，有学者认为“在促进中 央与地方关系法治化的背景下，设立专门区域一体化建设协调管理机构，对地方 政府之间的横向联系进行协调，从而促进经济发展的自然联系和协调地区间的平 衡发展，应该成为公共行政学研究的一个新领域 【4 1 。 本研究正是在如何处理地方政府间关系的现实基础上提出的。如何正确看待 和认识区域经济发展进程中地方府际关系呈现出的新特征，如何恰当定位和处理 地方政府间的冲突与合作，如何科学合理的设置区域协调管理机构无疑是我们这 些公共行政学者必须认真研究的重大现实课题。 1 2 1 国外文献研究综述 1 府际关系 欧美联邦制国家政府问关系比较复杂，西方学者对这方面的研究相对比较多， 这也是西方学者研究的强势，著作颇丰，理论较多，最早在文献中使用政府间关 系这个术语的是克莱德f 施耐德，他于1 9 3 7 年发表了1 9 3 5 1 9 3 6 年的乡村 和城镇政府一文。但是，第一次明确使用这一概念的是他们的同时代人w 布 鲁克格雷夫。作为一个年鉴的编辑，该年鉴在1 9 4 0 年第2 0 7 期直接冠之以美 利坚合众国的政府间关系的名称，收入的2 5 篇文章涵盖了联邦与州、联邦与地 方、州际间的关系。国外府际关系研究中以政府间竞争理论最具方法论意义，也 是逻辑体系较为成熟的一种理论。其基本结论是：在市场经济社会，政府间竞争 是一种客观存在，必须正视和重视的，必须做到趋其利避其害。【5 】政府间竞争有 两大类型：一是民族国家之间的中央政府的国别竞争；一是国家内部的政府间竞 争，包括中央和地方政府间的纵向竞争与地方政府之间的横向竞争。与本论文相 关的主要是后一种类型，其中尤以地方政府间横向竞争为重。关于一国内部中央 与地方政府或地方政府之间的相互竞争，哈耶克、蒂鲍特、布雷顿等人的分析较 为经典。自由主义经济学家哈耶克认为：“地方政府的行动具有私有企业的许多优 点，却较少有中央政府强制习惯行动的危险。地方政府之间的竞争或一个允许迁 徙自由的地区内部较大单位间的竞争，在很大程度上能够提供对各种替代方法进 行试验的机会，而这能确保自由发展所具有的大多数优点 6 1 。蒂鲍特在分析“联 邦财政主义时提出的“用脚投票理论，与哈耶克的思想有异曲同工之妙。随 后，布雷顿对联邦制国家的政府间竞争作了进一步的分析，认为联邦制国家政府 间关系总体上来说是竞争性的，进而明确提出“竞争性政府 的概念【7 1 。此外， 一部分学者们对欧美联邦制国家政府间关系也展开了热烈的讨论。比如，p r 多 麦尔在管理地方政府的政府间关系一书中，系统研究过美国政府间的横向与 纵向关系问题。他认为，纵向政府问关系基本是两个体系的综合，即宪法和法律 4 硕士学位论文 【= = ! = = 竺! ! = = = = = = = = = = 皇= = = = = = = = = = ! = = = = = = = = = = ! = = = = ：= = = = = = = = = = = = = = 竺= ! ! = = = = = = = = = = = = = = = ! = = = = = 体系；横向政府间关系“可以被看作是由地位对等的地方当局形成的分散体系， 而且这些地方当局被竞争与协商的动力所驱动【8 】。又如，d s 赖特的理解 政府间关系、a m 霍威特的联邦主义管理：政府间关系研究以及d c 奈 斯的联邦主义二政府间关系的政治等著作，从不同角度探讨了美国式联邦制 下的政府间关系问题。对于英国、加拿大等主要西方国家的政府间关系也有不少 论著，如m 拉非等的权力下放后的政府间关系：威尔士的国会，r 西蒙的 加拿大联邦主义与政府间关系的新近倾向：给英国的教训，m 潘塔公共部 门改革，政府间关系与澳大利亚联邦主义的未来等等。在全球化和区域化的大 背景下，民族国家的权力有相对缩小的趋势；在多层治理结构中，地方组织的功 能和作用被大大强化，国家的政府间关系发生了新的变化，地方的治理运动突现 出来。在当代发达国家地方治理的研究中，m 米利纳、c 安塞尔、d 赖特等 较具代表性。比如，m 米利纳在谈到全球化变迁中的地方回应时，提到三次地 方主义并区分了“旧地方主义和“新地方主义 ，认为第三次地方主义即“新地 方主义就是对全球化变迁的一种最新回应【9 1 。而c 安塞尔在著名论文网络 化的政体：西欧的区域发展中，形象地描述了欧盟如何绕过中央政府，与一国 的地方政府以及非营利组织建立河流水质保护的生态改善计划与契约，并将资金 划拨给该地方政府的案例。d 赖特则具体分析了全球化和分权化在日、美两国 的制度环境，政策问题以及由此引起的政府间关系的调整。 2 ，区域行政 对区域行政问题的研究始于2 0 世纪后期，从其理论渊源来说与区域经济学和 发展经济学是分不开的。区域经济学和发展经济学对区域发展的探索是最早的。 由于自然资源禀赋上的天然差别，人类社会的经济发展从一开始就表现出空间地 理上的落差，但是在传统的自给自足的农耕社会中，区域经济发展上的差距一直 不是太大。随着自由市场经济和工业社会生产关系的出现，在市场力量的自发作 用下，区域经济发展的不平衡逐渐显现。早在2 0 世纪5 0 年代，著名经济学家g 缪 尔达尔就指出：“市场的力量通常倾向于增加，而不是减少区际不平等0 0 1 。a 赫 希曼进一步补充道：“区域间增长的不平衡性，是增长本身不可避免的伴随情况和 条件【l l 】。同样基于此，现代区域经济学鼻祖经济学家e 胡佛在他的区域经 济学导论一书中专门探讨过区域经济协调发展的问题【1 2 l 。美国的赫希曼、弗农 的“梯度推进 理论以及法国帕兽的“增长极 理论属于不平衡发展模式的主要 代表。著名发展经济学家m 托达罗在第三世界的经济发展一书中对第三世 界的区域贫富差距以及区域发展问题有经典的论述；a 刘易斯针对发展中国家 的经济发展，提出著名的“城乡二元经济结构 论断，较好分析了政府的角色与 作用问题。 3 行政组织 5 长株潭试验区管理协调机构设置研究 “组织理论 在学术上第一次得到确认应该是1 9 3 7 年，这一年由美国管理学 家卢瑟古利克和英国管理学家林德尔厄威克合编了一本文集行政科学论文 集，其中由古利克撰写的名为“组织理论的观点或概述 的文章被认为是“组织 理论 的首次命名。在这篇文章中，古利克对组织理论主要应该研究的问题进行 了初步设计，这就是劳动( 工作) 分工与人员群体协作的组织结构问题，解决工 作分工与协调问题是组织的基础，也是组织的本质。他又进而提出了著名的 “p o s t c o r b ( p l a n n i n g 一计划、o r g a n i z i n g 一组织、s t a f f i n g 一人事、d i r e c t i n g 一指挥、 c o o r d i n a t i n g 一协调、r e p o r t i n g 一报告、b u d g e t i n g 一预算) 作为组织及其活动的基本 构成部分的重要性【l 引。1 9 世纪末，古典组织理论的代表人物泰罗、法约尔和韦伯 分别从工商企业组织管理、一般( 行政) 组织管理和行政官僚制组织阐释组织职 能、结构、体制以及管理方式等一系列基本问题，尤其是韦伯对官僚制组织的合 法性基础及其现实运作原则的理性描述和逻辑论证，实际上标志着公共行政组织 理论的第一个完整形态的出现，也就意味着公共行政组织理论的正式形成。2 0 世 纪3 0 年代，梅奥等的工业文明的人的问题、工业文明的社会问题，形成了 所谓人际关系组织理论，一种以“社会人静假设代替“经济人 命题，强调非正 式组织及其“士气 等问题研究的价值的趋向，直接提出了对古典组织理论的挑 战，促使组织研究的理论范式发生了转变。研究范式转变任务的完成应该主要归 功于两位重要的组织管理学家切斯特巴纳德和赫伯特西蒙。 从“霍桑试验到组织协作系统观念的确立无疑是一场规模宏大的组织管理 理论革命历史转折的重要过渡阶段，随后开始的行为科学理论对公共行政组织问 题的更为“人本化研究，真正把组织管理研究的理论旨趣带到了一个纷繁复杂 的多向度“丛林 时代。直到2 0 世纪5 0 年代末，一般系统理论引起组织管理学 家的重视，并把它引入到组织管理理论研究中来，整体系统组织观念的确立。1 9 8 1 年出版的三部著作可以说意味着组织文化理论的产生，这就是美国日裔学者威 廉大内的z 理论、理查德巴斯克和安东尼艾索斯的日本的管理艺术 以及泰伦斯迪尔和艾伦肯尼迪的企业文化一一企业生存的习俗与礼仪。他 们从2 0 世纪7 0 年代开始重视日本的管理实践问题，从比较管理的角度探讨日本 管理的经验、模式及其文化特征。大内提出了“a 型组织( a m e r i c a no r g a n i z a t i o n ) 和“j 型组织 ( j a p a n e s eo r g a n i z a t i o n ) 的概念并对其进行了比较，在此基础上倡 导“z 型组织 模式建构的意义【l 引。巴斯克和艾索斯提出了著名的“7 s 结构和 “杰出公司 的概念，并对美国企业组织与日本企业组织之间的差别进行了比较 细致的对照，鼓吹向日本学习组织管理经验。而迪尔和肯尼迪则提出了组织的“强 文化概念，突出了文化建设对企业组织存在发展的特殊意义。与上述三本著作 一起构成美国管理“四重奏 的托马斯彼得斯和罗伯特沃特漫追求卓越， 掀起了世界规模的管理文化研究的狂潮，其提出的组织“卓越文化理论框架也 6 硕士学位论文 成为人们在理论上和实践中进行探索的指南【15 1 。此后关于组织文化的理论研究就 逐渐形成了一股强大的发展势头，都从不同的层面对组织管理进行了文化维度的 阐释。 1 9 9 0 年出版的第五项修炼一一学习型组织的艺术和实务，提出了如何创 造“学习型组织的五项修炼，通过一套修炼方法提供组织( 企业) 整体运作的 “群体智力 ，以全面提高企业组织的竞争力。于是，在西方世界乃至全球便引发 了一场“学习型组织理论的研究热潮和大规模的组织变革运动。1 9 9 4 年和1 9 9 9 年，圣吉又分别发表了第五项修炼一一创建学习型组织的战略和方法( 实践篇) 和变革之舞一一学习型组织持续发展面临的挑战，对组织学习又进行了更为系 统的理论阐释，也促使学习型组织理论的影响具有了全球性意义。【1 6 j 事实上，2 0 世纪9 0 年代以来受自然科学最新发展的一些尖端理论如“混沌 理论一、“复杂性理论一等的影响，组织管理研究在追求整体性和统一性归宿的同 时仍旧处于多元格局之中，群体生态学理论、无边疆的世界和制度化理论等一些 新的理论或原有理论的创新性研究，使公共行政组织理论具有了全球化情景并体 现出完型化与精细化有机融合的趋势，这为公共行政组织理论研究向纵深发展做 了铺垫。 1 2 2 国内文献研究综述 1 府际关系 在中国政治学和管理协调学科中，中央与地方的关系始终是主轴，决定了对 国家结构问题的研究。在研究中央与地方关系问题之后，就有很多学者迈入研究 地方政府的领域。最早开始于复旦大学林尚立教授所著的国内政府间关系。该 书将国内政府间关系分成国内各级政府间和各地区政府间的关系，它包含纵向的 中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系两 个层面，认为纵向政府间关系主要是政治关系，而地方政府间横向关系主要是经 济关系，还特别介绍了中国和西方发达国家地方政府间横向关系发展的基本实践。 1 3 j 北京大学谢庆奎教授也在其主编的中国地方政府管理丛书中指出：“府际关 系是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关 系，包括：利益关系、权力关系、财政关系与公共行政关系，其中，利益关系决 定着其他三种关系。【4 】还有苏州大学沈荣华编著的 中国地方政府系列、中山 大学刘亚平编著的当代中国地方政府间竞争系列和张紧跟博士的当代中国 地方政府间横向关系协调研究影响比较大。此外，学者们从各个独特视角对政 府间关系进行研究，主要以政治学、财政学与法学等三个理论为切入点。其中比 较集中的理论视角乃是政治学，从众多的研究成果来看，研究的内容显得很庞杂， 但是这一研究视角却显露出一些新的动向。财政学的研究视角更主要是集中在研 7 长株潭试验区管理协调机构设置研究 究中央与地方政府之间的府际关系上，包括专门从政府间财政的角度来研究政府 间关系。例如中山大学马骏教授就从公共经济学的角度，研究公共财政收入、支 出的集权与分权关系，探讨政府间转移支付政策的规则和公式1 1 7 】。学者李军鹏编 著的论新制度经济学的政区竞争理论，主要介绍了西方新制度经济中的政区( 政 府) 竞争理论，包括其基本内容、竞争机制设计的基本原则和重大理论及其实践意 义等等。刘志铭则从更为宽广的经济学视角，述评了西方学者的政府间竞争理论 1 8 1 。冯兴元的论辖区政府间的制度竞争具体分析了中国的行政区域政府间竞 争现象。法学的视角虽然研究成果为数不多，但是其独特的研究角度却闪烁着光 芒。学者何渊认为，“宪法中地方政府间关系条款的缺失以及宪法学忽视地方 政府间关系的研究现状使得依法行政原则难以维系 【1 9 1 。学者刘海波则提出了 “中央与地方政府间关系的司法调节”的命题，“司法可能在调整中央与地方关系 上起到建设性的作用。 2 区域行政 区域行政是研究一定区域内的政府( 两个或两个以上) ，为了促进区域的发展 而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的