（行政管理专业论文）长株潭地区非政府组织参与应急管理的困境与对策研究.pdf

顾十学位论丈 摘要 长株潭地区肩负着“两型社会建设改革试点的历史使命，在探索跨越式发 展的道路上，难免会遇到各种突发事件的阻碍。在应对突发事件时，政府的能力 往往是有限的，要有效开展应急管理还需要吸纳广泛的社会力量参与其中，非政 府组织便是政府重要的合作伙伴。但在现阶段，由于非政府组织自身发展能力不 足、外部合作不充分，并未充分发挥出它在应急管理中所应有的能量。如何提高 非政府组织参与应急管理的能力是保障长株潭地区“两型社会建设顺利开展亟 待解决的问题。 本文首先在分析选题背景和意义、述评国内外非政府组织参与应急管理理论 研究成果的基础上，提出本文的研究思路及内容。尔后，明确界定了非政府组织 与应急管理的概念，介绍了非政府组织兴起与发展的过程，并概述了公共治理理 论和自组织理论的主要观点及其对于非政府组织参与应急管理的启示和借鉴意 义，进而深入分析了非政府组织参与应急管理的必要性，为下文的进一步研究奠 定理论基础、搭建理论平台。 长株潭地区非政府组织发展态势是良好的，但其参与应急管理的能力和水平 却严重滞后。其面临的主要困境包括：缺乏社会公信力、应急资源不足、独立性 确实、应急合作不充分等。造成这些困境的主要原因涉及文化、制度、政府等层 面以及非政府组织自身存在的问题。本文以湖南省飞度车友会为案例，分析其参 与抗冰救灾的成功经验，并结合长株潭地区实际情况，提出了创新非政府组织管 理法律政策和体制，提升长株潭地区非政府组织参与应急管理的社会合法性，推 进长株潭地区政府与非政府组织的应急合作以及加强长株潭地区非政府组织参与 应急管理的能力建设等四个方面的对策。 关键词：长株潭地区；非政府组织；应急管理 a b s t ra c t 1 h er e g i o n so fc h a n g s h a ，z h u z h o ua n dx i a n g t a nw e r er e s p o n s i b l e f o rh i s t o r i c a l m i s s i o no fr e f o r mt h a t w i l le s t a b l i s h ”t w o o r i e n t e ds o c i e t y , ”d e v e l o p m e n tb yl e a p s a n q b o u n d si nt h ee x p l o r a t i o no ft h er o a di tw i l li n e v i t a b l y e n c o u n t e ra l lk i n d so fu n e x p e c t e d o b s t a c l e s w h e nr e s p o n d i n gt oe m e r g e n c i e s ，t h eg o v e r n m e n t sc a p a c i t yi so f t e n l l m l t e a ， i no r d e rt oe f f e c t i v e l yc a r r yo u te m e r g e n c ym a n a g e m e n ta l s on e e dt od r a w o naw l d e r a n g e0 fs o c i a lf o r c e si n v o l v e d ，n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa r ei m p o r t a n tp a n n e r s o ft h eg o v e n l m e n t h o w e v e r , a tt h i ss t a g e ，b e c a u s en o n g o v e r n m e n t a l o r g a n l z a t l o n s w e r el a c ko fe m e r g e n c ym a n a g e m e n tc a p a c i t y ，a n de m e r g e n c yc o o p e r a t i o n i sn o tf u l l ys o t h a td i dn o tp l a yi t sr o l ei nt h ee m e r g e n c ym a n a g e m e n tt o t a l l y t h eq u e s t i o nh o w t 0 i m p r o v et h en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si nt h ec a p a c i t yo fe z n e r g e n c ym a n a g e m e n t n e e dt oc a 叫o u t ，i no r d e rt h a tp r o t e c tt h ec o n s t r u c t i o n o fas m o o t hs o l u t i o nt h a tt h e r e g i o n so fc h a n g s h a ，z h u z h o ua n d x i a n g t a nb e i n g ”t w o 。o r i e n t e ds o c i e t y ” f i r s t l y ，i tc l e a d yd e f i n e dt h ec o n c e p to fn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，i n t r o d u c e 也ed e v e l o p m e n to fi t sp r o c e s s ， a n de m e r g e n c ym a n a g e m e n ta n dn o n 。g o v e r n m e n t a l o r 窑a n i z a t i o n s ：i n v o l v e d i ne m e r g e n c ym a n a g e m e n t r e l a t e d r e s e a r c hw e r er e v l e w e d s e c o n d | y , t h e 国a s i so ft h ep u b l i cg o v e r n a n c et h e o r ya n ds e l f - o r g a n i z a t l o n t h e o r y i t 腻d l a i n e d龇r e a s o no ft h en o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s a n du n e x p e c t e de v e n t s p r o d u c i n g ，a n da na n a l y s i so fn o n - g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n si n v o l v e d l ne m e r g e n c y m a n a g e m e n to fp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ew e r eg i v e n t h i r d l y ，b a s e do nt h ed e v e l o p m e n t t h e s t a t u sa n dt r e n d s o fn o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si n t h er e g i o n so fc h a n g s h a z h u z h o ua n dx i a n g t a n ， i tf o u n dt h ed i l e m m aa n dr e a s o n s o fn o n 。g o v e l l m e n t a l o r g a n i z a t i o n si n v c l l v e di ne m e r g e n c ym a n a g e m e n t f i n a l l y ，t h e c o m b i n a t i o no ft h ea c t u a l s i t u a t i o ni n t h er e g i o n so fc h a n g s h a ， z h u z h o ua n dx i a n g t a n ， a c c o r d i n g t 0 n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si m p r o v e t h ec a p a c i t yo fe m e r g e n c ym a 衄g e m e n t ， s u g g e s tt h a ta n dt r ya n di n n o v a t i v em a n a g e m e n t m e c h a n i s m so fl o c a ln o n - g o v e r n m e n t a i o r g a n i z a t i o n s ， c u i t i v a t et h e s o c i a l l e g i t i m a c y o f n o n g o v e r n m e n t a i o r g a n l z a t l o n s i n v o l v e di n 锄e r g e n c ym a n a g e m e n t ，p r o m o t et h eg o v e r n m e n ta n dn o n - g o v e m m e n t a l o r g a n i z a t i o n si ne m e r g e n c ym a n a g e m e n tc o o p e r a t i o n a n di n t e r a c t i o n ， s t r c n g t n e n n o n 留o v e m m e n t a lo r g a n i z a t i o n si n v o l v e di ne m e r g e n c ym a n a g e m e n tc a p a c i t y b u l l d l n g e t c i n 硕l ：学位论文 k e yw o r d s ：c h a n g s h a - z h u z h o u - x i a n g t a nr e g i o n s ；n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ； e m e r g e n c ym a n a g e m e n t i v k 株潭地区非政府组织参与应急管理的困境与对策研究 插图索引 图2 1 中国非营利组织基本分类6 图2 2 三类风险事件管理关系图8 图3 1 长株潭地区公众对“非政府组织 概念的认知程度1 7 图3 2 长株潭地区行业协会专职人员年龄结构图1 8 图3 3 长株潭地区行业协会专职人员知识结构图1 8 v 硕上学位论文 附表索引 表4 1 对突发事件中信息来源和信赖的看法6 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名：匙j 9 3 9 日期：卅年莎月矽日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名：煮g 时 导师签名： 日期：聊年6 月矽日 日期：聊年6 月矽日 硕r i 学位论文 1 1 选题背景及意义 第1 童绪论 长株潭地区获批成为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革 实验区。是我国在改革开放新阶段为探索科学发展路径做出的重大战略部署，是 湖南富民强省的重大历史机遇，是新时期赋予湖南的重大使命。然而，社会发展 的规律证明，任何改革都不可能是一帆风顺的，在改革的道路上必然潜伏着种种 风险和危机。由于“两型社会 建设尚处于摸索阶段，改革试点初期的长株潭地 区无法回避资源、环境、人口、效率、公平等自然和社会矛盾所形成的发展瓶颈， 尤其是难以避免各种自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发事件对改 革进程造成的巨大威胁和阻碍。 长株潭地区爆发的突发事件主要集中在以下几个方面：首先，气象灾害频繁。 长株潭地区属于亚热带季风性气候，全年降水量充沛，但时空分布极不均衡，年 际年内变化较大。同时伴随季风环流、丘陵地形以及温室效应等因素影响，容易 导致洪涝、高温干旱、低温冰冻、雷电、风雹、雾霾等气象灾害及山洪、泥石流、 生物病虫害等衍生灾害发生。以长沙市为例，从2 0 0 6 年至2 0 0 8 年共出现超过3 3 米以上的洪水l o 次，大、中、小旱情均有发生。1 1 】其次，突发性环境污染事故尤 其是湘江流域水污染事故严重。由于长株潭地区经济快速发展，城市化、工业化 进程加快，各类污染物排放呈逐年上升的趋势。湘江流域水污染尤为严重，据统 计，湘江流域内排放的工业废水，约占全省工业废水排放总量的5 0 。各种突发 性水污染事故时有发生，如2 0 0 2 年湘江湘潭段发生的重油泻露事故、2 0 0 6 年湘 江株洲段发生的镉污染事故等。这都对湘江特别是其中下游地区居民生产生活带 来严重影响。再次，各类生产安全事故频频发生。长株潭地区矿产、森林资源丰 富，以鞭炮为特色的地方产业发达，城市建设规划步伐不断加快，各类生产迅速 发展。然而，由于存在生产条件、管理水平、生产人员素质等因素良莠不齐，矿 山森林、烟花爆竹、水陆交通等安全生产事故层出不穷。根据湖南省安监局的统 计，2 0 0 8 年长株潭地区因生产安全事故死亡人数达8 4 5 人，其中长沙生产安全事 故死亡人数居全省之首。1 2 1 第四，小规模群体性事件时有发生。长株潭三市人均 g d p 已超过3 0 0 0 美元，社会趋于稳定，爆发大规模群体性突发事件可能性相对 较小。但由于经济、社会发展仍不平衡，小规模的群体性事件没有完全杜绝。 突发事件不仅对长株潭地区居民的生命财产安全产生极大危害，更严重影响 和阻滞“两型社会”建设的步伐，这迫使政府不得不调集大量人、财、物等资源 来应对和处置突发事件。现代应急管理理论和实践证明，政府应对突发事件时的 k 株潭地区1 f 政府组织参j 心急管理的困境j 对策研究 能力和作用范围是有限的，应急管理的主体还应包括全球层面、国家层面和地方 性的各种非政府组织、非营利组织、非政府间国际组织、各种社会团体甚至私人 部门。从2 0 0 8 年我国南方发生的冰灾和汶川大地震中我们可以看到，几乎每一条 战线上都有来自国内外的民间社团、志愿者团体、慈善组织在工作，非政府组织 凭借其公益性、灵活性、专业性、民间性等特点，积极配合政府参与应急管理中， 并在应急与救援实践中不断提高应对突发事件的能力。在综合配套改革的攻坚时 期，长株潭地区政府也应广泛吸收和积极引导非政府组织参与到应急管理中去， 充分发挥其优势和特点，最大限度地预防和减少突发事件及其造成的损害，从而 为政府分担危机带来的压力和阻力，使长株潭地区政府能全心全意的投入到“两 型社会 建设中去。 目前，学术界越来越关注非政府组织参与应急管理的研究，贾西津、卡琳埃 格斯坦、g a r b a n a t i 、卢汉桥、张晓军、沈荣华、杨帆、陈浩等学者都在这一领域 取得了创造性和系统性的成果。这些学者们的观点虽给予笔者许多启示与借鉴， 但大多都只是一般性的理论研究，缺乏针对性，对于指导长株潭地区非政府组织 参与应急管理具有一定的局限性。因此，本文尝试对长株潭地区非政府组织应急 管理功能进行研究，深入挖掘影响该地区非政府组织参与应对和处置突发事件所 存在的障碍，并提出解决对策，以期拓展非政府组织参与“两型社会 建设的新 思路，为长株潭地区“两型社会”建设安全顺利的进行提供帮助。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 国外研究述评 国外应急管理研究大致经历了三个阶段：第一阶段是2 0 世纪6 0 年代以前， 应急管理主要关注于如何应对自然灾害。在这一阶段中，应急管理主要体现在具 体行动措施中，而并没有形成明确的应急管理概念和专门的理论体系。第二阶段 是2 0 世纪6 0 年代至9 0 年代，由冷战带来的国际国内政治、经济、民族、宗教矛 盾激化，造成各种冲突与危机频发。探索冲突与危机的根源和应对的方法成为应 急管理研究的重点，并逐渐形成较为系统、科学的应急管理体系。这一阶段比较 有代表性的著作包括赫尔曼的国际危机( 1 9 7 0 ) ，戴恩斯的灾难中的组织行 为( 1 9 7 1 ) 等。与此同时，大量现代定量分析方法如系统论、博弈论、数理统计 等被运用到应急管理研究中。在应急管理发展的前两个阶段中，政府都被视为是 应急管理的唯一主体，鲜有非政府组织参与应急管理的研究成果出现。笔者认为， 成果较少的一个重要原因是西方公民社会正处在复兴成长阶段，第三部门尚不具 备承接政府公共权力回让和参与应急管理的能力。 2 0 世纪9 0 年代以后，随着冷战结束和全球化的格局逐渐形成，应急管理研 究进入了新的阶段。这一阶段国外应急管理研究主要集中在新型突发事件的应对、 硕f j 学位论文 高科技应急管理技术的采用和多元应急管理主体的参与等三个方面。尤其值得注 意的是，非政府组织参与应急管理的主体地位逐渐被认可，学术界开始关注突发 事件中非政府组织的作为，许多国外学者对非政府组织参与应急管理进行了不同 角度的探讨：d a v i dm u r i u k i 认为在复杂突发事件条件下，非政府组织虽然具备快 速反应能力( a b i l i t yt or e s p o n df a s t ) 、机动性( f l e x i b i l i t y ) 、灵活性 ( m a n e u v e r a b i l i t y ) 和唤醒公众意识( c r e a t i n gp u b l i ca w a r e n e s s ) 等独特优势，但 缺乏支持、合作不足、容易被忽视等仍是非政府组织参与应急管理的主要挑战。 p j 卡琳埃格斯坦从冲突预防的角度着手阐述了非政府组织的作用，进而讨论了 政府与非政府组织之间进行合作的前景和局限性，同时倡导建立增进国家、政府 间组织和非政府组织之间的合作与协调的跨国框架。 4 g a r b a n a t i 等学者以全国西 班牙语健康联盟( n a t i o n a la l l i a n c ef o rh i s p a n i ch e a l t h ) 为研究对象，对非政府组织 参与应急准备进行了研究评估，分析了非政府组织在应急准备与应急联动中存在 的问题，提出在制定应急预案时，应充分保证非政府组织的最大程度地参与应 急管理，从而有助于提高公众的信心和挽救生命。p 】s h a w 和g o d a 则注意到日本 神户地震中民间力量的参与不仅提高了国家应对突发事件的效率，更对日本社会 产生了持久的影响，这种影响一方面体现在志愿行动和非政府组织的增加，另一 方面则是地方政府与民间社团的合作增强。 6 l e i k e n b e r r y 等学者以卡特里娜飓风 为例，从公共部门的失灵和国际非政府组织的参与两个角度对美国应急管理体制 进行了反思，强调在灾害响应中不仅要重视政府的核心作用，还应加强政府与非 政府组织之间的协同，并给予非政府组织适当的活动空间自由参与应急管理。1 7 j 国外非政府组织参与应急管理的研究，为我国在这一领域的探索奠定了良好的基 础，对于完善和健全应急管理体系具有一定的指导意义。 1 2 2 国内研究述评 国内对于非政府组织参与应急管理的研究虽与发达国家存在一些差距，但许 多学者都意识到这一问题的现实意义，并提出应重视突发事件中社会力量的管理 作用。在一些与非政府组织和应急管理相关的研究专著中，都对非政府组织参与 应急管理的展开了论述。薛澜、张强等在危机管理：转型期中国面临的挑战 ( 2 0 0 3 ) 中肯定了非政府组织在危机管理中的积极作用，并从应急目标、中立性、 工作地点、行政决策过程、资源调动、应急手段等六个方面对政府与非政府组织 参与应急管理的异同进行了比较。【8 】贾西津在第三次改革：中国非营利部门战 略研究( 2 0 0 5 ) 中以抗击s a r s 为例，在肯定公民社会在危机中发挥重大作用的 同时，也指出了民间组织在应急管理中面临的法律地位尴尬、志愿精神即时性较 g a r b a n a t i 的研究表明：全国两班牙语健康联盟中9 6 的非政府组织有意愿参与应对大规模的紧急情 况，但6 5 的非政府组织应急准备存在不足。此外，联盟中的希望与志愿者组织和公共卫生部门联动 的非政府组织分别占7 9 和7 4 ，但缺乏必要的整合和协调。 长株潭地区1 f 政府组织参与心急管理的困境o j 对策研究 强等困境。【9 】蔡志强在社会危机治理：价值变迁与治理成长( 2 0 0 6 ) 中对我国 社会危机治理中的民间组织进行了研究，他认为各类非政府组织进入公共事务领 域，扩大了社会责任的覆盖面，增进了社会资源的有效利用，增加了公共物品和 公共服务的有效供给，社会成员与政府间的信息交流更加频繁，从而有利于社会 稳定和危机状态下政府对社会力量的快速动员。o 】孙多勇在突发事件与行为决 策( 2 0 0 7 ) 中提出应建立以政府为主导、多层次、多元化相互协调和合作的危机 应急救助网络，鼓励非政府组织、媒体、国际社会组织和一般民众广泛参与危机 的应急救助，并根据组织自身优势承担不同的任务和角色，从而形成协调与合作 的救助体系。 1 1 1 此外，李程伟的公共危机管理：理论与实践探索( 2 0 0 6 ) 、余 潇枫的非传统安全与公共危机治理( 2 0 0 7 ) 、周晓丽的灾害性公共危机治理： 基于体制、机制和法制的视界( 2 0 0 8 ) 等著作对非政府组织在应急管理中的功能 发挥和作用机制进行了阐述。 目前，我国虽然缺乏非政府组织参与应急管理的专著，但大量学术论文成果 却呈现百花齐放、百家争鸣的景象。朱国云认为对于威胁性较强、形势紧迫的社 会特大危机，在政府防治能力有限、社会组织化程度较高的情况下，宜采用社会 总动员的方式来抗击。在社会总动员的危机防治中，政府应在利用自身优势的同 时，充分重视民间救援的作用。 1 2 i 曹现强提出要有效地进行危机救治，必须对 各参与主体的权力和责任进行合理的划分。应对政府外部的其他应急管理主体进 行权力的授予和制约，同时要用法律来保障危机状态下相应权责机制的正常运行。 u 副石奎认为非政府组织在应急管理中能发挥传递信息、整合社会力量、关注弱势 群体、提升公民道德意识、协助政府部门工作等作用。 1 4 1 沈荣华根据国内外应急 管理的实践，梳理了非政府组织在应急管理中的角色和作用，探讨了提高我国非 政府组织参与应急管理能力的思路选择，即将非政府组织纳入社会动员机制、构 建政府与非政府组织无缝对接的应急体系及强化社区组织的应急管理功能。i i 训 张晓军从现代社会发展和非政府组织自身优势出发分析了非政府组织参与公共危 机管理的客观必然性，并阐释了公共危机管理中非营利组织参与不足的原因，尔 后以政府和非政府组织自身为视角探索非政府组织有效参与公共危机管理的政策 和机制。1 1 6 1 ：f 宝杰等对中国减灾领域非政府组织的现状、特点、工作领域、活动 范围及其作用进行了论述。【1 7 】南文卓以汶川地震为例，分析了现阶段中国非政府 组织与政府组织关系中的角色定位，强调政府治理能力发展主要体现在非政府组 织参与政府管理，非政府组织的发展需要政府的支持和鼓励。i l 州 纵览上述文献，可以看出，国内外研究者在非政府组织参与应急管理研究方 面已经做了大量的工作，给本文的研究提供了具有参考价值的启示：一方面，随 着公民社会的发展壮大，非政府组织比以往更渴望也更有能力参与到社会事务的 管理之中，尤其是在变革和危机并存的环境中，非政府组织所发挥的作用显得更 坝士字位论文 加重要；另一方面，由于非政府组织自身的固有缺陷和发展面临的困境，政府的 引导和扶持必不可少，非政府组织必须与政府开展广泛、积极的协同和合作，才 能充分发挥其参与社会常态治理和应急管理中的功能和作用。本文在吸收现有研 究成果的同时，也发现当下研究中存在的一些缺憾之处。即对非政府组织参与应 急管理的探究仍主要停留于描述介绍的层面，缺少理论支撑和详实准确的数据材 料分析，至于对我国区域性非政府组织参与应急管理问题的研究，更是凤毛麟角。 1 3 研究思路及内容 本文综合运用公共管理学、政治学、社会学和应急管理理论等相关理论，通 过检索、搜集和整理大量与本文研究内容相关的文献资料，结合发展的、联系的 和具体分析的观点来分析长株潭地区非政府组织参与应急管理的现状与困境。然 后在吸收长株潭地区非政府组织参与应急管理的成功经验基础上，思索长株潭非 政府组织摆脱困境的路径。本文研究主要内容分为以下几个部分： 第一章是文章的绪论部分，主要介绍了论文的研究背景及意义、国内外研究 现状综述以及论文的内容、框架等。 第二章主要对于非政府组织参与应急管理进行理论分析。主要包括非政府组 织概念的界定、兴起与发展，应急管理的概述，并运用公共治理理论和自组织理 论解释非政府组织参与应急管理的理论价值。 第三章主要阐述长株潭地区非政府组织参与应急管理的困境及其原因。该章 节分为三块。第一块主要是概括长株潭地区非政府组织发展现状；第二块内容包 括长株潭地区非政府组织参与应急管理的困境分析；第三块主要针对非政府组织 所面临的困境进行原因探析。 第四章选取湖南省开心飞度车友会作为案例分析，根据其参与抗冰救灾活动 的具体实践，总结了长株潭地区非政府组织有效参与应急管理的经验。 第五章主要介绍提高长株潭地区非政府组织应急管理参与程度的对策建议。 主要从大胆尝试与创新地方性非政府组织管理体制机制，培育长株潭地区非政府 组织参与应急管理的社会合法性，推进长株潭地区政府与非政府组织参与应急管 理的合作与联动以及加强长株潭地区非政府组织参与应急管理的能力建设等四个 视角来阐述。 结论部分为文章的总结和展望部分，并对文章存在的不足进行了阐述。 长株潭地区1 r 政府组织参o j 应急管理的困境与对策研究 第2 章非政府组织参与应急管理的理论依据 2 1 相关概念的界定 2 1 1 非政府组织的概念界定与发展 非政府组织( n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n ，缩写n g o ) 这一概念最初被联 合国经社理事会用来界定那些“凡非经各国政府相互同意建立之国际组织。但 随着现代社会日趋多元化，以及“全球性结社革命的兴起，非政府组织活跃的 舞台不断扩大，其内涵及外延也发生了深刻的变化。由于国情不同，各个国家和 地区对非政府组织这一概念并未形成统一、具体的认识，而是根据自身实际情况 有不同的侧重，与之相似的名词还有“非营利组织 、“志愿者组织”、“公民社会、 “第三部门 、“社会企业 等。而在我国，尚没有明确的非政府组织分类标准， 而是用“社会组织”或“民间组织 作为非政府组织的官方称谓，这些组织主要 包括“社会团体 、“民办非企业单位”、“基金会 等，其基本分类如图1 1 所示。 本文不对这些涵义相近的词汇进行深入探讨，文中所称“非政府组织”，在一定意 义上和上述词汇是相通的，可互换使用。 经济性团体( 行业协会、商会、职业团 i 体等) ， 社会团体 fl i l 社会性团体( 宗教组织、学会、同乡会、 l联谊会、兴趣团体等) i lf ，非营利医院 非政府组织 广泛开展对知识工作者的管理。管理学家彼得德鲁克将受过正规教育、 具备专业技能的工作者称为知识工作者。 4 0 1 知识工作者是组织人力资源中最活 跃、最具创造力和最具能动性的要素。对知识工作者进行管理已越来越受到企业 和政府的关注与重视，但很少有非政府组织注意到这点。这并不是代表非政府组 织缺乏知识工作者，而是非政府组织忽略了知识工作者的重要性。非政府组织也 是知识密集型组织，如各类行业协会、转型中的事业单位等，这类组织聚集了大 量具有行业知识和专业技能的工作者，充分发挥知识工作者的作用能为非政府组 织自身发展提供不竭的活力与动力。 非政府组织管理知识工作者的目的是培养“知识志愿者，即不为物质报酬， 基于对组织使命和信念的认同，自愿为组织提供知识的人。非政府组织应为其成 员从知识工作者转化为“知识志愿者”提供条件。首先，在知识管理过程中给“知 识志愿者”安排适当的工作，使其在参与这项工作，并感到自己的知识对这个项 目有效用、有意义时产生分享经验和知识的动机。其次，树立“知识志愿者 的 榜样与标杆，形成一种环境压力，让其他人学习和效仿，形成良好的知识共享风 气和氛围；最后，综合知识共享的参与程度和效用来评价个人知识贡献，根据实 际知识贡献给予肯定。具体到本文研究中来，就是要在应急管理中科学合理的安 排那些有专业知识和应急经验的志愿者，如将法律专业志愿者留在法律咨询热线 旁，而将有医疗知识背景的志愿者派往灾区现场，使“知识志愿者 各司其职、 硕i ：学位论文 各尽其用，同时综合评估志愿者在应急管理中的贡献，包括知识贡献，并设立“星 级志愿者评价体系 ，以此对志愿者的服务给予肯定与鼓励。 5 4 2 借助媒体湘军开展外部营销 现代管理学认为，营销并不是企业的专利，非政府组织也需要开展营销活动。 非政府组织营销是指达成组织目标，满足消费者需要的交换过程。1 4 1 1 有效的营销， 能开拓非政府组织的服务市场，树立公益品牌，从而获取更多的社会资源推动自 身发展。同时，营销将市场机制导入非政府组织，还能防止受益群体的“搭便车 行为，模糊受益者与施益者之间的界限。在突发事件爆发时，社会公益资源是极 其有限的，而大量非政府组织、志愿者团体的涌入，必然造成公益“市场 上出 现竞争。当应急管理中的非政府组织使命和任务趋于同质时，品牌便成为引导社 会公益资源流向的决定性因素。倚借传媒的力量开展营销是树立品牌的最快速、 最有效的手段。湖南是传媒业较为发达的地区，湖南广播影视集团在中国文化企 业5 0 强中排名第2 3 位；湖南卫视在全国各省级卫视中收视排名第1 位，品牌价 值2 5 5 4 亿；湖南出版投资控股集团进入中国企业5 0 0 强，在中国文化企业5 0 强 中排第4 位。长株潭地区非政府组织应借助这一优势，建立适合自身发展的媒 体营销策略。非政府组织应积极主动与各级传媒机构开展合作与互动，提供媒体 感兴趣的信息和新闻，根据媒体的需要和特点组织开展公益活动，展示组织良好 形象，推广公益理念，接受公众监督。湖南省开心飞度车友会在抗冰救灾中与媒 体的合作便是一个成功的案例。 5 4 3 提高长株潭地区非政府组织参与应急管理的国际化水平 非政府组织的最初定义便具有了国际化的内涵。随着改革开放的不断深入， 国外非政府组织正加紧进入中国的步伐，这不仅带来了国内社会领域发展所需的 资金，还带来了国外管理的经验、信息、人才和活动方式，有助于中国社会的发 展和法治建设。t 4 2 1 力h 强与国际非政府组织的交流与合作，尤其是在应急管理领域 的相互学习和借鉴，对于长株潭地区的社会稳定发展将起到积极作用，同时也有 利于提升长株潭地区非政府组织的社会治理和应急管理水平。 从近几年全球范围内的突发事件来看，越来越多的非政府组织积极参与到应 急管理的活动中，从2 0 0 3 年的“s a r s 到2 0 0 8 年的“汶川大地震 灾害，从印 度尼西亚的大海啸到缅甸的“热带风暴 ，以国际红十字协会、心连心国际组织、 绿色和平组织为代表的国际非政府组织凭借强烈的公益使命感和大无畏的精神， 与当地非政府组织一道战斗在灾区前线，充分展示了国际非政府组织的作用和力 量。长株潭地区的非政府组织不仅要在区域合作中发挥重要作用，更要走向国际 郝婕，刘麟，张超湖湘文化赢天下：湖南省文化产业发展纪实中国经济信息2 0 0 7 ，2 4 ：2 4 2 5 长株潭地区1 f 政府组织参j 应急管理的困境j 对策研究 范围，提高长株潭地区非政府组织的国际影响力，为创建“两型社会 增添力量。 长株潭地区非政府组织与国际非政府组织有着优良的合作传统。早在上世纪 初，美国雅礼协会便与湖南育群学会等非政府组织道，创立了湘雅医学专门学 校和雅礼中学，并一直合作至今。以此为典范，我们应从以下几个方面着手提高 长株潭地区非政府组织国际化水平。首先，让本土非政府组织“走出去 ，探索非 政府组织参与应急管理的新思路。政府应重视应急管理领域的国际交流与合作， 开放国际间非政府组织在应急管理领域的交流渠道，支持和引导本地非政府组织 参与国际间应急管理合作项目，让非政府组织可“走出去，与国际伙伴协作，积 累应急管理经验，提高应急管理水平。其次，将国际非政府组织“引进来 ，共商 非政府组织参与应急管理的新模式。可以通过开展形式多样的双边、多边交流活 动，如主办或承办以应急管理为主题的科技展示活动、国际论坛，运用网络开展 应急管理信息的交流，吸引国外应急管理专业人才指导本地相关非政府组织工作， 增强本地非政府组织与国外非营利性应急管理组织之间的合作，拟定高质量的应 急管理研究项目吸收国际非政府组织参与等，将国际非政府组织引进来，与长株 潭地区政府和非政府组织共同探讨提高城市应急管理能力的技术和方法。 硕士学位论文 结i = 1论 耋 匕 西方主流观点认为，从非政府组织诞生起，它就承担着弥补政府与市场缺陷 的重任。而在我国，并不存在完全符合西方主流标准的非政府组织。但随着改革 开放的不断加快，一批独具中国特色的社会组织开始成长发育，并在社会、经济 生活中发挥不可替代的作用。特别是在应对频频发生的突发事件时，非政府组织 的非营利性、公益性、志愿性、灵活性、专业性等特点，能广泛动员起社会力量 和资源，弥补政府在应急管理上的不足，提高应急处理与救援的效率，其参与应 急管理的程度和能力已经受到越来越多的关注。 长株潭地区作为国家新一轮改革探索的试验田，应充分认识发展道路上的机 遇与挑战，居安思危，未雨绸缪，扶植培育一批具有较强抗风险能力和应急管理 能力的地方非政府组织，协助政府应对危机、治理社会。然而，在现阶段，无论 国家层面还是地方层面，非政府组织发展都面临种种局限和困境。要提高长株潭 地区应对突发事件的能力，非政府组织破局发展势在必行。 作者以长株潭地区非政府组织作为研究的对象，通过近一年的研究，不断探 寻长株潭地区非政府组织参与应急管理中存在的困境及其原因。由于传统文化的 大一统观念仍继续存在，非政府组织双重管理制度难以逾越，政府职能改革不彻 底和非政府组织自身使命感的模糊，长株潭地区非政府组织参与应急管理面临着 缺乏公信力、应急资金不足、专业人员不足、独立性缺失、应急合作不充分等多 方面困境。据此，作者结合长株潭地区实情明确了推动非政府组织参与应急管理 的发展方向，即通过加强立法工作，明确非政府组织法律地位，并提供相应政策 扶持，改善双重管理机制，为非政府组织参与应急管理开辟体制空间；通过与湖 湘文化相结合，培育长株潭地区非政府组织“心忧天下，敢为人先的使命感， 以湖湘文化精髓指导非政府组织发展；通过合理定位政府与非政府之间的关系， 明确分工，加强政府引导与监督，提高政府与非政府组织参与应急管理的合作与 联动程度；通过加强非政府组织自身建设，借助媒体湘军的传播优势开展营销， 开展国际交流与合作，在内修外练中打造非政府组织过硬的应急管理能力。 全文创新之处在于：以地方性视角审视非政府组织应急管理的能力和水平， 实现了研究对象上的创新，试图结合长株潭地区非政府组织在发展中遇到的问题， 探寻出非政府组织参与应急管理面临的困境及其原因。在理论研究中，运用公 共治理理论和自组织理论中的耗散结构论、协同论和突变论，对突发事件的形成 机理的提供了科学合理的解释，并进一步剖析了对应急管理的必然性和重要性以 及非政府组织参与应急管理的行为动因。紧密结合长株潭地区实际情况，从政 长株潭地区1 f ：政府组织参j 虎急管理的困境了对策研究 策、法律、体制、文化等多个方面提出了增强非政府组织参与应急管理能力的建 议和对策。 当然，囿于作者自身水平有限，本文在研究上仍没有达到理想的目标，在未 来的学术研究中仍需要不断的上下求索，有待进一步研究和提高的空间。这些不 足主要体现在：缺乏必要的实证研究。本研究旨在分析相对微观层面的非政府 组织发展情况，但受限于一些客观和主观因素，实际调查难以开展，一些数据和 分析来自于作者曾参与的研究课题，这可能导致分析问题的局限性。在提出意 见建议时虽考虑了长株潭地区实际背景，但仍然缺乏可行性的论证，所提出的政 策措施理论性较强，有待进一步加强。 总之，长株潭地区非政府组织发展水平和应急管理能力的提高，不仅是为了 使本地区居民有一个安定、和谐的生存空间，更是为实现全国乃至全世界人民“两 型社会 梦想的而做出的有益尝试。笔者将一如既往地关注非政府组织的发展， 继续就这一选题做更深入的研究探索，并且希望能够就此文抛砖引玉，吸引更多 关注这个问题的专家、学者与我一道，共同探讨推促非政府组织发展以及提高其 参与公共治理能力的方法和途径。 硕十学位论文 参考文献 【1 】长沙水文水资源勘测局长沙市2 0 0 6 2 0 0 8 年汛期雨水旱情总结2 0 0 8 年l o 月 1 6 日h t t p ：w w w h n s w c o m c n c s s w 2 0 0 4 s q f x a s p 【2 】湖南省安全生产委员会办公室关于2 0 0 8 年全省生产安全事故及指标控制情 况的通报。长沙：湖南省安全生产监督管理局2 0 0 9 年2 月2 日 【3 】d a v i dm u r i u k i c o n t r i b u t i o no fn g o si nc o m p l e xe m e r g e n c i e s w w w w h o i n t h a c e v e n t s t s u n a m i c o n f p r e s e n t a t i o n s 2 1 4 一n o n g o v e r n m e n t a l a c t o r s m u r i u k i d o c p d f 【4 】k a r i na g g e s t a m c o n f l i c tp r e v e n t i o n ：o l dw i n ei nn e wb o t t l e s l o n d o n ：f r a n k c a s sp u b l i s h e r s 2 0 0 3 ：1 6 2 0 【5 】l o u r d e sb a e z c o n d eg a r b a n a t i ，j e n n i f e ru n g e r ，c e c i l i ap o r t u g a l m a x i m i z i n g p a r t i c i p a t i o no fh i s p a n i cc o m m u n i t y - b a s e d n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ( n g o s ) i ne m e r g e n c yp r e p a r e d n e s s i n t e r n a t i o n a lq u a r t e r l yo fc o m m u n i t y h e a l t he d u c a t i o n ，2 0 0 5 ，2 4 ( 4 ) ：2 8 9 31 7 【6 】r a j i bs h a w ，k a t s u i h c i r og o d a f r o md i s a s t e rt os u s t a i n a b l ec i v i ls o c i e t y ：t h e k o b ee x p e r i e n c e d i s a s t e r s ，2 0 0 4 ，2 8 ( 1 ) ：1 6 4 0 f 7 】a n g e l am e i k e n b e f f y ，v e r 6 n i c aa r r o y a v e ，t r a c yc o o p e r a d m i n i s t r a t i v ef a i l u r e a n dt h ei n t e r n a t i o n a ln g o r e s p o n s et oh u r r i c a n ek a t r i n a p u b l i ca d m i n i s t r a t i o