（行政管理专业论文）试论公共政策的基本价值目标——以北京市公交月票改革为例.pdf

摘要 摘要 公共政策的价值目标是公共政策分析的前提和基础，任何公共政策都是 要达到一个既定的目标，假如没有政策目标，公共政策则无从谈起。对于公 共政策的目标究竟是什么，可谓仁者见仁，智者见智。有的认为是效率，要 效率优先，首先把蛋糕做大，才谈得上怎么样合理地分配蛋糕。有的则认为 公共政策首先要以公平、正义作为其价值目标，因为公共政策主要体现公共 性，效率是市场所考虑，而公共政策则是注重社会的公平、正义。也有的认 为公平、效率应该同时兼顾，相互统一。可见，公平和效率作为公共政策的 两大价值目标，本身是对立统一的，在实际中存在着效率与公平相互冲突的 情况，特别是在现代社会在科学实证主义的影响下，以效率、经济效益为代 表的工具理性日益泛滥而社会公平、正义等价值理性日渐式微，反映在公共 政策上便是以效率最大化为主要目标而忽视甚至牺牲社会正义。 公共政策包含了很多价值目标，其中以公平与效率为其核心价值目标。 传统的计划经济体制下，平均主义的思想严重束缚了生产力的发展。改革开 放以来，政府提出了“效率优先，兼顾公平 的指导思想。由于公平与效率 确有对立冲突的一面，加上政策执行者误解了这一思想，认为效率优先就是 只讲效率，不顾甚至牺牲公平，因而造成了公共政策向着效率一边倒的局面。 公共政策价值目标取向的失衡也引发了许多社会问题，突出地表现为贫富差 距不断扩大，弱势群体的利益无从保障。 但是，政府并不等同与企业，效率不是公共政策的唯一价值目标，公共 政策的本质属性在于其公共性。因此，实现社会的公平与正义、缩小贫富差 距、维护弱势群体的利益等伦理关怀同样也是公共政策的目标。在具体的实 践中，公共政策应如何统筹公平与效率，协调二者的矛盾昵? 这便是本文研 究的目的所在。 与计划经济体制下人人利益无差别的时代不同，当今社会存在着不同的 试论公共政策的基本价值目标以北京市公交月票改革为例 阶层和群体，他们有着不同的利益诉求。我们应首先承认这种利益差别，其 次通过各种制度和手段来协调利益冲突，不能将利益矛盾激化，否则就会与 和谐社会的目标相违背。公共政策是释放、协调利益冲突的一大工具，通过 公共政策的制定使得公共资源合理地在全社会分配。公共政策的公共性从来 就不是一个无足轻重的问题，因为社会公共权力和组织在制定和执行公共政 策的过程中，必然是以满足社会公众的基本需求，实现公共利益作为其根本 目标的，以解决公共问题，实现社会的公平与正义。 公共政策的制定往往涉及社会的多个利益阶层，不同的利益阶层都有各 自的利益诉求。政府应当通过公共政策协调好各种利益冲突，特别是维护好 弱势群体的利益。政府在协调各利益群体利益时，特别要注意特殊利益集团 对公共政策的影响，应建立畅通的利益表达渠道，使得不同阶层的利益可以 在同一个平台进行有效地沟通、协调。同时，还应转换政府职能，把能由市 场做的交给市场去做，充分发挥市场机制的作用。此外，还应加强对政府的 监督，保证其廉洁，不与利益集团勾结在一起而损害公共利益的实现。由此 可见，公共政策在注重效率的同时，要更多地关注公平、正义等伦理维度。 这对于进一步深化改革、构建和谐社会具有积极的意义。 因此，本文提出以公共利益最大化作为公共政策的基本价值目标来统一、 协调效率与公平之间的矛盾。公共利益为何是公共政策的基本价值目标呢? 首先，实现公共利益是政府的基本职能；其次，公共政策的本质在于公共性， 脱离了公共性公共政策的权威性就会受到质疑。在实际应用中，公共政策往 往包含两种情况：一是一项公共政策能惠及全体人民，或者在没有其它人利 益受损的情况下而使得另一部分人受益，即帕累托最优；二是一项公共政策 使得部分群体受益而部分群体受损。公共政策在具体实施时更多地表现为第 二种情况，这也是公共政策面临的一大难题。 一般说来，评价一项公共政策的标准一般包括三个：帕累托最优、卡尔 多一希克斯标准和社会福利总量最大。帕累托最优比较理想化，在实践中很 难推行；社会福利总量最大往往忽视了弱势群体的利益而遭到诟病；卡尔多 一希克斯标准既包含了效率的因素，也对利益受损群体特别是弱势群体利益 进行补偿，是公平与效率的统一，因而成为实践中公共政策解决利益冲突的 重要方法。 2 摘要 以我国的分配领域为例，在计划经济时代，我们过多地追求平均主义， 忽视了效率。这种人人无差别的平均主义分配方式严重挫伤了劳动者的生产 积极性，造成生产力低下和社会的落后。改革开放以后，以邓小平为首的国 家领导入提出了效率优先，兼顾公平的分配指导思想，适当拉开收入差距。 首先以农村为试点进行改革，结果收到了很好的效果。在带来高效的同时， 这种分配方式也引发了许多问题，其中最明显的当属贫富差距的拉大，社会 不和谐的因素在增加。 因此，新一代的国家领导人审时度势地提出了构建和谐社会的思想，在 注重效率的同时也更多地考虑社会的公平与正义，特别是要维护好弱势群体 的利益，使社会各阶层的人民都能共享改革的成果。公共利益是符合这一标 准的。在公共利益最大化的前提下，我们既要重视效率，把“蛋糕做大， 同时也注意公平地分配，让各群体利益得到切实地维护和发展，共同为社会 主义建设添砖加瓦。 我们以北京市公交月票改革为案例，具体探讨公共利益最大化这一基本 目标在公共政策实践中是如何应用的，以便更好地支撑理论。北京作为我国 的首都，同时也是一个国际化的大都市，但在公共交通方面却还沿用计划经 济时代遗留下的月票制度，这显然和当前的市场经济不吻合。由于种种原因， 按照现行的月票制度，公交公司亏损比较严重，因而月票车辆质量低劣、环 境不佳；同时，由于价格便宜，月票公交路线承担了很大一部分的客运量， 改革月票制度势在必行。 从使用月票的情况来看，主要群体是打工者、学生、下岗职工、老人等， 属于社会弱势群体。通过问卷调查和记者的采访，我们可以很明显地看出， 这部分弱势群体恰恰是最需要月票这种福利待遇的，取消月票制度无疑会增 加他们的经济负担，使得弱势群体处于更不利的景况，显然与构建公平和谐 的社会相违背。 也就是说，在这次改革中，这两大利益群体存在利益冲突，顾及效率便 会损害公平。公共政策将如何解决这一两难问题昵? 是否可以在提高效率的 同时兼顾公平昵? 应该说是可以的。将卡尔多一希克斯标准应用到这个具体 的案例中来，就是一方面取消现有的月票制度，同时对弱势群体进行补偿和 优惠，使他们的利益得到保护。这样的公共政策无疑起到了协调利益矛盾， 试论公共政策的基本价值目标以北京市公交月票改革为例 统筹社会发展的作用。这也与许多发达国家的政策致。 正义作为“社会制度的首要美德 历来倍受关注，柏拉图在理想国 中也把正义列在四大美德之首，可见建立一个正义的国家乃是人类千百年来 追求的夙愿。透过这次改革，我们应看到取消月票这种形式并不重要，重要 的是体现在月票上的福利不应以提高效率为由加以剥夺。这就要求政府应具 备科学的发展观，在公共政策的实践中本着公共利益最大化的宗旨，在追求 高效的同时，也关注社会的公平与正义，协调好各群体的利益冲突，维护好 弱势群体的利益，以便更加平稳、顺利地推行各项改革，这也是构建和谐社 会的内在要求。 关键词：公共利益卡尔多一希克斯标准月票改革 4 a b s t r a c t a bs t r a c t s c i e n t i f i c p o s i t i v i s m h a si n f l u e n c e d o u rm o d e m s o c i e t ) ， o b v i o u s l y h n p l e m e n t a js e n s ef o re x a m p l ee m c i e n c y 如db e n e f i tb e c o m e sv e r ) ri m p o r c a n t i i l c r e a s i n g l y ，b u t 、) l ，o r t h i n e s ss e n s ef o re x 锄p l e 油p a r t i a l i t ) ra n dj u s t i c eh a sl o s ti t s s 觚s 蓼a d u a j l y p u b l i cp o l i c y a l s om a ) 【i 觚鼢e m c i e n c y 证p r a c t i c es i “l 砌y ， h o w e v e ri t i g n o r e 砒1 d s a c r i f i c es o c i e t yj u s t i c e t h e r e b y ，w ep u tf o 忸r da v i e w p o i n “h a tm a x i i i l u mp u b l i cb e r l e f 王ti se s s e n t i a lv a l u ea i mo fp u b l i cp o l i c y ，t h i s a i r ni sc a p a b l eo fh a n n o i l i z i n gc o n n i c tb e 眦e n 疏p a n i a l i t ya n de m c i e n c y w e m a l ( eu s eo fc o m m u t a t i o nt i c k e tr e f o r i ni i lb e i j i i 培t od i s c u s sh o wt 0a p p 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本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申请人： 2 0 0 7 年1 1 月1 0 日 1 绪论 1 1 研究背景 1 绪论 改革开放以来，我们建立了社会主义市场经济体制。与此相适应，在分 配领域实行了“效率优先，兼顾公平的原则，在这一指导思想下，劳动者 的生产积极性得到了极大地提升，社会生产力有了明显的提高，促进了社会 经济的迅速发展。但同时，过多地对效率的关注使得社会公平、正义受到了 忽视，社会不和谐的因素在增加，对我国改革开放造成了一定负面的影响， 如何统筹协调公平与效率的关系已经成为我国政府面临的一项重要任务。政 府的主要职能是维护公共利益，实现社会的稳定发展，因而在实践中怎么样 合理运用公共政策来协调各利益群体的利益矛盾，自然就成为需要政府迫切 解决的重大问题。 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 公共政策包含了很多价值目标，其中以公平与效率为核心价值目标。在 计划经济体制下，平均主义的思想严重束缚了生产力的发展。为此，政府提 出了“效率优先，兼顾公平 的指导思想。然而公平与效率确有对立冲突的 一面，再加之政策执行者误解了这一思想，认为效率优先就是只讲效率，不 顾甚至牺牲公平，因而造成了公共政策向着效率一边倒的局面。公共政策价 值目标取向的失衡也引发了许多社会问题，突出地表现为贫富差距不断扩大， 弱势群体的利益无从保障。 试论公共政策的基本价值目标以北京市公交月票改革为例 但是，政府并不等同与社会，效率不是公共政策的唯一价值目标，公共 政策的本质属性在于其公共性。因此，实现社会的公平与正义、缩小贫富差 距、维护弱势群体的利益等伦理关怀同样也是公共政策的目标。在具体的实 践中，公共政策应如何统筹公平与效率，协调二者的矛盾呢? 这便是本文研 究的目的所在。 1 2 2 研究意义 公共政策的制定往往涉及社会的多个利益阶层，不同的利益阶层都有各 自的利益诉求。政府应当通过公共政策协调好各种利益冲突，特别是维护好 弱势群体的利益。由此可见，公共政策在注重效率的同时，也应更多地关注 公平、正义等伦理维度。这对于进一步深化改革、构建和谐社会具有积极的 意义。 1 3 国内外研究现状 在新公共管理的倡导下，目前国内外对于公共政策制定的研究多集中于 实证、定量的方法，而对公共政策的规范性研究则比较少。在现代社会，人 们越来越多地关注公共政策的效率、绩效等价值层面，而忽视其最为本质的 属性公共性。这种注重工具理性而忽略价值理性的方式已经受到人们的 质疑，也有不少学者对此提出了反驳。 1 3 1 国外学者对公共政策与公共利益的研究 政策科学创始人拉斯韦尔认为，政策科学是某种不同于应用社会科学的 东西，因为它主要关心“社会中人的基本问题 。拉斯韦尔还概括了政策科学 的六大特征，即：( 1 ) 政策科学是关于民主主义的学问，它涉及个人的选择， 必须以民主体制作为前提：( 2 ) 政策科学的目标是追求政策的“合理性 ，它 必须使用数学公式和实证数据建立可检验的经验理论；( 3 ) 政策科学是一门 对于时间和空间都非常敏感的学问，即它所选择的政策分析模型必须在时间 2 1 绪论 和空间上有明确的记录；( 4 ) 政策科学具有跨学科的特性，它要靠政治学、 经济学、社会学、心理学等学科知识来确立自己崭新的学术体系；( 5 ) 政策 科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策 科学的发展具有重要的意义；( 6 ) 政策科学必须具有“发展概念，它以社会 的变化为研究对象，所以必须建立动态模型。拉斯韦尔的观点表明，公共政 策除了关注量化的方面以外，还应该包含价值层面，尤其是他提出的关心“社 会中人的基本问题 的实质，实际上也就将伦理与公共政策联系在了一起。 戴维“伊斯顿认为，“公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分 配 。所谓的“价值”则是社会上一般人都想得到的有形或无形的东西，如权 力、财富、技能、知识、安全、声望等。“权威性分配”是指政治系统经由决 策制定，将各种价值分配于体系内的成员。 伊斯顿的观点表明，政府制定公 共政策不能离开价值维度。 决策学派代表人西蒙指出，完全理性的决策是不存在的，行政决策也同 样如此。由于信息的不对称、繁杂，以及决策者自身的各种限制使得行政决 策不可能达到最优解，而是寻求满意解。西蒙还认为：“每一项决策都包含两 类要素，分别称事实要素和价值要素。 至此，西蒙已经明确提出了公共政 策中理应包含价值因素。这也是公共政策研究的一大进步。 威廉邓恩认为，从政策分析方法掩盖了分析者的真正价值趋向的意义上 讲，所有的政策分析形式应被视为潜在的“意识形态。在政策分析的价值 观、伦理观与标准一文中，邓恩指出：“政策分析的研究者对价值准则和伦 理观等关键概念的涵义仍没有达成一致意见；对关键概念之间的关系也未作 出令人满意的说明需要的是方法论的创新，这能提高现有能力来全面观 察政策分析这一广泛的多学科领域中存在的问题：公共政策的原因和结果是 什么? 这些政策的价值是什么? 应该做些什么? 。邓恩认识到社会科学的价值 依赖本质对理解理性和道德规范在政策分析中的作用至关重要，对政策问题 的任何质询都不会不、也不能不受价值的影响，因为所有的质询形式最终的 母d a l l i e ll 舭圮r 缸dh a l dl 豳s w e l l 1 1 i ep o l i c ys c i c e ：r e c c n td c v e i o p m e n ti ns c o p ca n dm e n 】0 d 【碉 s t a 响r d ，c a ：s t 鲫f o r du i l i v c r s i t yp r e s s ，1 9 5 1 3 1 5 母【美j 戴维伊斯顿政治生活的系统分析【m 】北京：华夏出版社，1 9 8 9 1 2 5 1 4 1 哪【美】h a 西蒙现代决策理论的基石【m 】北京：北京经济学院出版社，1 9 9 1 8 2 试论公共政策的基本价值目标以北京市公交月票改革为例 根据都是关于人类、社会、政府和知识自身本质的观点。至此，威廉邓恩 明确地指出了伦理准则和伦理观对于政策分析的重要性。这种把公共政策与 伦理学相互融合的观点也为公共政策研究提供了新的视野。 特里l 库柏在行政伦理学：实现行政责任的途径一书中认为，决策 中除了要包括职责与后果的平衡及理性与情感的完满结合以外，还应该包括 公务员角色的义务。要想最大限度地接近公众利益，就必须对公务员进行这 种决策过程的教育、训练，并将它导入公务员的社会化过程中，使它成为公 共服务伦理的主导。伦理决策必须得到公共服务品性的支持，所谓公共服务 品性，即当我们选择应该如何做的时候总是倾向于选择正确的事去做的秉性。 可见，库柏不仅认为公共行政应包含伦理要素，还提出了公务员应加强伦理 道德教育，并应用到实际工作之中。 1 3 2 国内学者对公共政策与公共利益的研究 张康之从公共权力的道德制约角度出发，指出道德在权力的制约中能够 发挥着积极作用。他认为，在公共行政中，引进道德的因素，建立行政道德 的规范体系，并为行政道德发挥作用提供环境支持，是公共管理制度创新的 必要出发点。同样，运用公共权力进行公共资源配置和利益划分的公共决策 也必须要有伦理道德的约束和制约作用。 陈振明在公共政策分析一书中提出，尽管伦理学是政策科学的一个 重要的基础学科，伦理分析构成政策分析的一个基本方面，但在政策科学或 政策分析发展的相当长时期，公共政策的伦理学分析或价值分析是被忽略或 有意排除在外的。然而，价值判断实际上与事实判断是内在有机统一的，每 一项决策都包含价值要素和事实要素；事实与价值的有机结合，是政策分析 的基础。政策决策者及研究者就是要把“是 与“应当 有机地统一起来。 高兆明指出，由于政府职责的多样性往往会使公共管理主体陷入道德两 难境状。公共管理主体面临道德两难境状的职责选择，有一个价值优先性问 【美】威廉n 邓恩公共政策分析导论【m 】北京：中国人民大学出版社。2 0 0 2 4 0 【美】特里l 库柏行政伦理学：实现行政责任的途径【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 2 6 张康之论公共权力的道德制约【j 】伦理学( 人大复印资料) ，2 0 0 0 ( i ) 啦陈振明编著公共政策分析p 咽北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 1 8 3 ，1 9 0 4 1 绪论 题。也就是说，公共决策者在进行决策时，由于其角色的多样性而产生的角 色冲突和道德两难境状的职责选择，必然涉及到价值优先性的考量。 公共政策的价值目标是公共政策分析的前提和基础，任何公共政策都是 要达到一个既定的目标，假如没有政策目标，公共政策则无从谈起。对于公 共政策的目标究竟是什么，可谓仁者见仁，智者见智。有的认为是效率，要 效率优先，首先把蛋糕做大，才谈得上怎么样合理地分配蛋糕。有的则认为 公共政策首先要以公平、正义作为其价值目标，因为公共政策主要体现公共 性，效率是市场所考虑，而公共政策则是注重社会的公平、正义。也有的认 为公平、效率应该同时兼顾，相互统一。可见，公平和效率作为公共政策的 两大价值目标，本身是对立统一的，在实际中存在着效率与公平相互冲突的 情况。公共政策将如何协调二者的关系兼顾公平与效率呢? 就目前的文献来 看，涉及解决公共政策价值目标冲突途径的文章屈指可数，邹蓉在公共政 策价值目标以及价值冲突的解决途径一文中提到了三个方法，即循环策略、 防火墙策略、诡辩策略。 本文认为这三种方法都有各自的缺陷，缺乏完整、 系统性，在实际应用中效果可能并不是很好。 就目前所找到的文献来看，专门针对公共交通政策制定，尤其是关注弱 势群体交通问题的文章几乎没有。在当前构建和谐社会的时代背景下，关注 弱势群体的利益已经成为社会一大焦点问题，中央政府已多次提及，并采取 诸多实际措施解决。吃、穿、住、行是人类的四大基本生存需求，公共交通 问题也应当是关注弱势群体利益的一个重要方面。国外政府已出台了一些改 善弱势群体交通的政策，但在国内这方面的研究还比较薄弱，有很大研究的 空间。 综上所述，研究公共政策的视角有很多，主要归纳为实证与规范性研究。 在新公共管理运动的倡导下，目前的公共政策研究朝着定量化、数理模型化 的趋势发展，而公共政策本身是关注社会中的人，人才是目的。因此，工具 理性应统率于价值理性之下，工具理性应服务于价值理性。国内外的很多学 者开始从伦理的角度来研究公共政策，试图将伦理学与公共政策融合在一起， 。高兆明公共管理主体职责义务及其冲突的伦理分析川东南大学学报( 哲社版) ，2 0 0 3 ( 1 ) 印邹蓉公共政策价值目标以及价值冲突的解决途径川山东行政学院山东省经济管理干部学院学报， 2 0 0 6 ( 6 ) 5 试论公共政策的基本价值目标以北京市公交月票改革为例 试图呼唤价值理性的回归，使得公共政策既包含科学、理性的维度，同时也 不失公平、正义的考量。结合当前和谐社会的背景，以关注弱势群体交通问 题为切入点来研究公共政策在具体制定时，特别是当效率与公平相冲突时应 该如何兼顾效率与公平，这方面的研究尚属空白。 1 4 论文的主要研究方法 自2 0 世纪7 0 年代以来，西方发达国家的学术界大力倡导实证研究方法。 发展到现在，实证研究法几乎成了理论研究中的唯一方法。如今在美国，几 乎发展到了非实证课题不做，非实证文章不发的地步。出现这样一种倾向， 即认为只有实证研究方法才是科学的研究方法。甚至有人认为，2 1 世纪将是 实证研究的世纪，如果再用规范法进行理论研究将无出路。笔者认为，这种 研究现状和观点有失偏颇，不敢苟同。不论是规范法还是实证法，作为学术 研究的方法，它们的目标是一致的，只是侧重点、说服方式不同而已。 1 4 1 规范研究法 本文主要将伦理学与公共政策相结合，主要采用文字叙述，定性分析公 共政策基本价值目标的确认、相互关系及其理由。规范研究法也是一种重要 的研究方法，依靠严密的逻辑思维和准确的语言表达将作者的主要观点呈现 出来。 1 4 2 实证研究法( 案例研究) 单纯文字性的叙述显得比较空洞和乏力，所以作为补充，本文选取了一 个具体的案例分析公共政策是怎样实现其基本价值目标的。案例研究法属于 实证研究法的一个组成部分，通过形象生动的案例能更好地支撑理论。 6 1 绪论 1 5 论文的基本思路和逻辑结构 全文围绕公共利益最大化这一公共政策的基本价值目标展开论述。传统 的观点认为，公平与效率是公共政策的两大基本价值目标，而由于公平与效 率存在着对立统一的关系，在实践中常常表现为公平与效率难以兼顾。改革 开放以来，为打破计划经济时代平均主义的传统思想，党中央提出了“效率 优先，兼顾公平 的原则，一方面极大地提高了生产力，但由于种种原因， 在许多实践中特别是当效率与公平冲突时，公共政策执行者往往是忽视甚至 牺牲公平来换取效率的提高。这样的做法带来了一系列严重的后果。 在当前构建和谐社会的时代背景下，如何应用公共政策统筹协调好公平 与效率的关系，协调好各利益群体的冲突显得尤为重要。当一项改革惠顾一 部分群体而使另一部分群体利益受到损害时，应对利益受损群体进行补偿， 维护社会的公平与正义。这就是经济学中的卡尔多希克思标准。 根据这一思路，本文包含三个部分：第一部分探讨公共政策的基本价值 目标，传统的公平与效率的关系，以及目前对公共利益的倡导。第二部分主 要以我国分配领域为例，对我国公共政策价值目标的选择进行了历史的回顾。 第三部分以北京市公交月票改革为例，具体将卡尔多希克思标准运用到 实际中去解决问题。 1 6 论文预期目标及主要创新点 1 6 1 预期目标 从伦理的视角来研究我国公共政策，以弱势群体交通问题为切入点，试 图以具体的案例来分析在公共政策制定过程中，应当如何协调好公平与效率 的关系，从而实现公共利益的最大化。 7 试论公共政策的基本价值目标以北京市公交月票改革为例 1 6 2 主要创新点 ( 1 ) 公共政策基本价值目标包含很多，但主要是效率与公平。在实际生 活中，效率与公平往往是两难的选择，很难同时兼顾二者。在实现效率的时 候难免会损害到社会公平，如果一项公共政策能使社会所有阶层都受益，则 不必多言。如果一项公共政策使得一部分阶层受益而损害到另一部分阶层， 特别是弱势群体的利益时，究竟应该如何兼顾呢? 本文借鉴经济学的卡尔多 一西克斯标准对此问题作出了解答，即在实现效率的同时，也要对利益受损 者进行补偿，这恰好体现了公共政策的公平与正义。就目前的文献来看，涉 及解决公共政策价值目标冲突途径的文章屈指可数，有的学者提出了三个方 法，即循环策略、防火墙策略、诡辩策略。本文认为这三种方法都有各自的 缺陷，缺乏完整、系统性，在实际应用中效果可能并不是很好。 ( 2 ) 就目前所找到的文献来看，专门针对公共交通政策制定，尤其是关 注弱势群体交通问题的文章几乎没有。吃、穿、住、行是人类的四大基本生 存需求，公共交通问题也应当是关注弱势群体利益的一个重要方面。国外政 府已出台了一些改善弱势群体交通的政策，但在国内这方面的研究还比较薄 弱。 8 2 公共政策的基本价值目标 2 公共政策的基本价值目标 公共政策研究的中心任务是确定政策目标，政策目标是公共政策分析的 前提和基础。所谓政策目标，就是公共政策所希望取得的结果或完成的任务。 而确定任何具体的政策目标都离不开公共政策的基本价值目标的指导。因此， 有关公共政策的基本价值目标的探讨，理当成为本文的重要组成部分。 2 1 公共政策价值目标的含义 公共政策价值目标的含义，我们可从以下三个方面加以考察： ( 1 ) 公共政策内在机制的状况。公共政策内在机制是指公共政策内在要 素、结构、功能及其相互关系。公共政策作为调控社会关系的一种事物形态， 总是表现为一种特殊的有机系统，这一有机体的状况是公共政策价值目标选 择的客观条件。从某种意义上讲，公共政策价值目标是公共政策内在机制的