（行政管理专业论文）责任政府视角下的行政问责制研究——以英国为例.pdf

摘要 随着世界各国公共行政改革的不断演变和推进，创建责任政府成为行政改 革的重要方向和主要目标，催生了诸多具有国际性、普遍性、有效性的治理模 式。 民主时代的政府必须是一个负责任的政府，法治之下的政府必须为其行为 承担相应的责任。因此，真正推行行政问责制，是公共行政发展的普遍趋势， 是社会进步、完善民主政治、建设法治国家和责任政府的内在要求。2 0 0 3 年非 典之后，对于行政问责的专题研究开始在我国迅速发展。尽管我国近几年各地 陆续出台了关于行政问责的政策法规，问责风暴此消彼长，无疑给诸多政府官 员敲响警钟，但是无论从中央到地方，各地标准不一、形式多样，同时关于行 政问责制的理论研究也还在起步阶段。英国是西方国家推行民主政治的代表之 一，责任政府建设和行政问责思想源远流长，其责任内阁制曾一度成为责任政 府理论研究的重点对象，在历史的演变和锤炼中已经形成了一套较完善的法律 保障和运行机制，一些主要措施如行政监察专员制、政府绩效评估制等被许多 国家仿效。本文在研究英国责任政府建设和行政问责制历史演变的基础上，特 别是2 0 世纪7 0 年代英国公共行政改革以来的行政问责实践，通过借鉴英国政 府经验的同时提出反思，探讨关于适合我国国情的行政问责体制建构。 本文主要分为四个章节。第一章导论，介绍研究背景及意义、国内外研究 现状，并且梳理了责任政府理论和行政问责制的内涵分析，行政问责制是建构 和推进责任政府的重要途径和制度保障。第二章是关于英国行政问责制的历史 演变与责任政府建设的情况，特别详细分析总结了2 0 世纪7 0 年代以来责任政 府视角下英国现代行政问责的特征和表现。第三章是对英国经验的反思与对我 国的启示，通过借鉴英国的成功经验，结合我国行政问责制存在的主要问题进 行探讨。第四章是进一步完善我国行政问责体制的思考。结合我国的现实情况， 探讨适合我国的行政问责体系建设。第五章是结语。 关键字：责任政府、行政问责、英国 a b s t r a c t a st h ec o n t i n u o u se v o l v e m e n ta n dd e v e l o p m e n to fr e f o r mo fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o na l lo v e rt h ew o r l d ，i ti sa ni m p o r t a n td i r e c t i o na n dt h em a i ng o a lo f t h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r mt oc r e a t ear e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t i nc o n s e q u e n c e ，t h e r e c o m e si n t ob e i n gs e v e r a lg o v e r n i n gm o d e l sw h i c ha l ei n t e m a t i o n a l i z e d ，u n i v e r s a l a n de f f e c t i v e a g o v e r n m e n ti nd e m o c r a t i ce r am u s tb ear e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t a n da g o v e r n m e n tu n d e rt h er u l eo fl a wm u s tb e a rt h ec o r r e s p o n d i n gr e s p o n s i b i l i t yf o ri t s a c t i o n t h e r e f o r e ，t r u l yt op u s ht h ea d m i n i s t r a t i v ea c e o u n t a b i l i t yi st h ep r e v a l e n t t r e n do ft h ed e v e l o p m e n to ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，a n di st h ei n t e r n a lr e q u i r e m e n t f o rs o c i a ld e v e l o p m e n t , i m p r o v e m e n to fd e m o c r a t i cp o l i c y , b u i l d i n gac o u n t r yu n d e r t h er u l eo fl a wa n dr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t 。a f t e rs a r si n2 0 0 3 ，as p e c i a ls t u d yo f a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yh a sb e e nd e v e l o p e dr a p i d l yi nc h i n a i nr e c e n ty e a r s t h e r eh a v eb e e nm a n yp o l i c i e sa n dr e g u l m i o n si nc h i n a , a n da l a r m e da m o u n to f o f f i c e r s ，b u tt h e r ea l ed i f f e r e ms t a n d a r d sa n dd i v e r s ep a t t e r n s ，m e a n w h i l ei ti so n l y t h es t a r to ft h et h e o r e t i c a lr e s e a r c ho ft h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y t h eu n i t e d k i n g d o mi so n eo ft h er e p r e s e n t a t i v e sw h op u s ht h ed e m o c r a t i cp o l i t i c si nt h e w e s t e r nw o r l d i th a sa l o n gt r a d i t i o no ft h ec o n t r i b u t i o no fr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t a n da d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y , a n dt h er e s p o n s i b l ec a b i n e ts y s t e mh a sa l w a y s b e e na ni m p o r t a n ts t u d yo ft h et h e o r yo fr e s p o n s i b l eg o v e m m e n t 。d u r i n gt h e h i s t o r i c a lc h a n g e sa n dc o n s t a n tm e l i o r a t i o n ，t h e r ei sa ni n t e g r a t e dl e g a lp r o t e c t i o n a n do p e r a t i n gm e c h a n i s m ，a n ds o m em a j o rm e a s u r e ss u c ha so m b u d s m a ns y s t e m a n dg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e mh a v eb e e ni m i t a t e db ym a n y c o u n t r i e s t h i sp a p e rp r o b e si n t oac o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y s y s t e mw h i c hi ss u i t a b l ef o rc h i n a ss i t u a t i o nb yt h ee x p e r i e n c eo ft h eu k ，b a s e do n t h e s t u d yo ft h e c o n t r i b u t i o no fr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ta n dt h eh i s t o r i c a l e v o l v e m e n to fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yi nu k ，e s p e c i a l l yt h ep r a c t i c eo f a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yf r o mt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i v er e f o r mi nt h e19 7 0 s 。 i l t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s c h a p t e ro n ei sa ni n t r o d u c t i o nt ot h e b a c k g r o u n d ，s i g n i f i c a n c ea n dt h es t a t u so ft h er e s e a r c h ，m e a n w h i l ea n a l y z e st h e t h e o r yo ft h er e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ta n dt h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y c h a p t e r t w oi so nt h eh i s t o r i c a le v o l v e m e n to ft h ec o n t r i b u t i o no fr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t a n da d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yi nt h eu n i t e dk i n g d o m ，e s p e c i a l l yi n t r o d u c e st h e s t a t u sq u oo fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t yf r o mt h e19 7 0 si nu k t h et l l i r dc h a p t e r i sar e f l e c t i o no fe x p e r i e n c ew i t ht h eb r i t i s he n l i g h t e n m e n t ，b yd r a w i n go nt h e s u c c e s s f u le x p e r i e n c eo ft h eu n i t e dk i n g d o m ，t h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y s y s t e mi no u rc o u n t r yt h em a i np r o b l e m sa r ed i s c u s s e d c h a p t e ri vi st of u r t h e r i m p r o v eo u rs y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y t h er e a l i t yo ft h es i t u a t i o ni n 0 1 1 1 c o u n t r yt oe x p l o r ef o rt h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m c h a p t e rv i sa n e n d i n g k e yw o r d s ：r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ，a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y , t h eu n i t e d k i n g d o m 1 1 1 论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中 除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中做了明确的声 明并表示了谢意。 作者签名：沌；宅缈同期： o l o b 论文使用授权声明 本人完全了解上海师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部 或部分内容，可以采用影印、缩印或其它手段保存论文。保密的论文在解密后 遵守此规定。 储签名：昨旅甲 日期：护f 厂 上海师范大学硕上学位论文第一章导论 第一章导论 1 1 研究背景及意义 民主政治是历史的潮流。二十世纪七八十年代，随着经济全球化的快速发 展和信息时代的到来，传统的官僚制和政府治理模式受到冲击，官僚机构人员 庞大、人浮于事、财政负担加剧、民众对政府信任度下降等问题同益凸显，英 国、美国等西方发达国家开始进行一系列公共行政体制改革。政府作为治理国 家的公共机构，是现代社会中最重要的组织，也是公共行政改革的重要主体。 按照现代政府理论，公民与政府之间是一种委托代理关系，公民有理由希望得 到来自政府的善待、尊重和高质量的服务，政府应该尽可能有效地实现诸项政 府职能并对其各项行为产生的责任承担后果。而公共选择理论指出“经济人 假设同样适用于政府的集体选择，政府同样会为了追求自身利益最大化而导致 政府失败。为了让政府做好本应做的事、做正确的事，约束政府及其官员滥用 权力，负责任的提供良好的公共服务，建立和完善一个民主的、负责任的、高 效率的、透明化的公共行政体系，必须强化责任意识，建设责任政府，这是顺 应世界各国公共行政改革的趋势。“行政问责制的发展、完善正是为责任政府 建设提供了支撑，这种制度创新成为一种体制保障，更是一种有效监督政府、 防止腐败的重要路径，推动民主法治政府的建设。 当前我国正处在向现代工业社会和社会主义市场经济体制过渡的转型时 期，在中国共产党的领导下，经济建设、综合国力、民主社会等方面均取得了 一定成效。在应对全球化的挑战中，一个充满活力、高效廉洁、具有公信力的 政府，才能承载国家和公民的重任，走向繁荣富强之路。这就要求现代政府应 是责权统一的、公开透明的、积极进取的，责任政府正是顺应民主政治的历史 潮流，成为我国行政体制改革的重要目标。责任政府意味着政府必须对自身包 括各级官员的行为承担相应的政治上、行政上、道德上、法律上的责任，必须 及时回应社会和民众的j 下当诉求并加以满足，必须积极履行义务行使好人民赋 予的权力。要建设好责任政府，必须有责任监督机制、控制机制，强化对行政 权力的约束和控制，预防各种腐败行为的发生。行政问责制作为一种制度创新， 是民主政治的一个组成部分，是保证责任政府实现的途径和手段。 第一章导论 卜海师范大学硕上学位论文 2 0 0 2 年，香港政府率先开始实行“高官问责制”。2 0 0 3 年“非典”时期， 原卫生部部长、北京市市长因隐瞒疫情和处置不力被问责，之后带动了一大批 官员被问处，成为我国行政问责实践的标志性事件，行政问责开始逐渐进入人 们的视野。在诸多与政府相关的公共事件、与政府官员相关的行政行为中，责 任追究、行政问责制等问题目益受到关注。在长沙、重庆、成都、南京等各级 地方政府陆续出台了关于行政问责的暂行办法，加强对各级官员的监督，全国 性的问责风暴此消彼长。 原国家环保总局局长解振华在2 0 0 5 年1 1 月松花江水污染事件后引咎辞职。 2 0 0 8 年贵州瓮安“6 2 8 群体事件 后瓮安县委书记王勤、县长王海平事后被 免职。2 0 0 8 河北省蔚县李家洼煤矿瞒报事故造成3 4 人死亡、1 人失踪，蔚县原 县委书记李宏兴获刑1 3 年、原县长祁建华获刑1 1 年。中央纪委公布统计数字： 到2 0 0 9 年因各种问题被问责的领导干部有7 0 3 6 名。 温家宝总理在2 0 0 4 年政府工作报告中讲到：“要加快推进行政管理体 制改革，建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力n o2 0 0 6 年1 月1 日 我国通过了中华人民共和国公务员法，“引咎辞职”被明确写入。2 0 0 6 年9 月，温家宝总理在“加强政府自身建设，推进政府管理创新 电视电话会议上 的讲话中再次强调：要“按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原 则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度。 中国共产党第十七届二中全 会通过的关于深化行政管理体制改革的意见中明确提出：“推行政府绩效管 理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。健全 以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任 追究力度，提高政府执行力和公信力n o2 0 0 9 年5 月2 2 日，中央政治局召开会 议审议并通过了关于实行党政领导干部问责的暂行规定。 由此可见，无论是中央到地方，无论是问责实例到各地政策、法规，行政 问责开始频繁的走向大众面前。随着被问责的领导干部人数增多、问责事由范 围增大、惩治处罚力度加强，行政问责的相关规定办法更加明确具体，无不彰 显我国党中央和政府对于加强责任政府建设，推进行政问责制的措施和决心， 使行政问责走向“科学化、规范化、法治化 。 尽管我国在责任政府和行政问责的建设上取得一定的成效，但专家学者们 2 上海师范大学硕上学位论文第一章导论 仍然指出当前面临的各种问题，作为近几年才逐渐发展起来的“行政问责制”， 还存在着各地执行标准不一、没有统一的全国性法律保障、问责主体单一、问 责配套机制欠缺、领导干部事后复出随意等问题。在倡导和谐社会和坚持科学 发展观的大背景下，我们应该构建一套完善的、科学的行政问责体系，创新行 政观念，树立牢固的责任行政的意识，规范问责行为。 本文主要以西方发达国家英国的行政问责制为研究对象，他们的市场 经济比较发达，民主法制建设较完善，不仅拥有特色的政治文化、体制建设和 宪法框架，对于责任政府、问责制等研究和实际做法较我国跨越了一大步，已 经形成了较完备的一套体制保障。英国自封建君主时代已经奠定了“法律至上、 王在法下”的法治传统，随着议会的出现，立法、行政、司法权力的分权和制 约，以及责任内阁制的确立，民主政体不断完善，责任政府的内涵建设不断发 展创新。特别是新公共管理运动的推动，不仅从传统的公共行政模式中推陈出 新，更是在责任政府和行政问责方面取得了显著的成效。对于我国行政问责制 度才开始逐渐进入学界、实践界的研究而言，其借鉴意义是不言而喻的：第一， 有利于加大我国政府体制改革的创新力度，建立起具有中国特色的行政问责制 度。第二，有利于加快我国法治社会建设，进一步制定切实有效的行政问责制 的法律法规，真正明确责任，做到有法可依。第三，有利于增强我国政府和公 务员的责任意识，重塑政府与社会、政府与公民的关系，实现由权力本位到责 任本位的良好转变。第四，有利于我们从总体上借鉴英国先进的管理经验、原 则、方法和技术，在全球化大背景下，适应国际化的趋势和潮流。 1 2 国内外研究现状分析 目前，行政问责制已经成为西方国家通行的政府管理机制。问责制的本质 在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，体现了责任政府的原 则，是责任政府的具体体现形式，其最终目的在于保证政府系统的正常运行、 遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或损失最小化。西方学者对行政 问责制中政府责任的分类有诸多不同看法，罗伯特本恩分为三类：财政责任、 公平责任和绩效责任，l a w t o n 和r o s e 认为可分成政治责任、管理责任、顾客 3 第一章导论 上海师范大学硕士学位论文 责任和职业责任四类，罗姆泽克和杜布尼克提出了官僚责任、法律责任、专业 责任和政治责任的四种互相竞争的责任类型等等。西方国家通过建立问责法规， 明确问责范围，规范问责行为，健全问责机构等，促使官员对国家和民众负责， 接受各方面监督，兢兢业业的工作。随着民主政治的不断发展，“只有当受治者 的关系遵循国家服务于公民而不是公民服从国家，政府为人民而存在而不是相 反这样的原则时，才有民主制度存在”，1 “在民主国家中，人们可以通过两条 途径来要求落实责任性：通过公民社会的行动，以及通过代议制的结构。不过， 除了选举之外，保障责任性最为正式的是代议制。最重要的则是司法、立法和 行政之间的制衡以及专业化的和独立的监督机构。 2 特别是新公共管理运动的 兴起，更是推动了行政问责制的发展，行政问责制的内涵更加丰富。美国著名 公共管理学者珍妮特v 登哈特、罗伯特b 登哈特提出的责任理念中指出， 政府应对现代民主治理的各种制度和价值规范负有责任，“公共行政官员对一批 制度和标准都负有并且应该负有责任，这些制度和标准包括公共利益、成文法 规和宪法、其他机构、其他层级的政府、媒体、职业标准、社区价值观和标准、 情绪因素、民主规范，当然还包括公民。其实，他们应该关注我们复杂治理系 统的所有规范、价值和偏好。 3 相对于西方国家责任政府和行政问责制度较成熟的建立、实践和研究，我 国起步较晚，但是无论从理论研究还是实践层面，相关学者也发表了不少著作 和论文，在经历了公共突发性危机事件、重大恶性事故、滥用行政权力、行政 不作为等的不同问责阶段之后，我国的行政问责体制日渐成熟起来。 目前，包含“责任政府 或“行政问责”的代表性专著主要有：王成栋1 9 9 9 年编写的政府责任论、蒋劲松的责任政府新论、周亚越于2 0 0 6 年和2 0 0 8 年出版的行政问责制研究和行政问责制比较研究、张创新、赵蕾2 0 0 6 年主编的中国行政问责制度研究、李军鹏2 0 0 9 年出版的责任政府与政府 闯责制、陈国权2 0 0 9 年出版的责任政府：从权力本位到责任本位等，分 别从不同的学科角度对于责任政府理论的发展、责任政府的内涵、属性、思想 1 f 美】乔萨托利：民主新论，东方出版社9 9 3 年版，第3 8 页 2 联合国开发计划署组织编写：( 2 0 0 2 年人类发展报告在碎裂的世界中深化民主，中国财经经济出版社 2 0 0 2 年版，第5 5 页 3 【美1 珍妮特v 登哈特、罗伯特b 登哈特：新公共服务：服务，而不是掌舵，中国人民出版社， 2 0 0 4 年版，第1 1 4 页 4 上海师范大学硕士学位论文 第一章导论 渊源、不同政体下的比较研究，以及行政问责的理论基石、问责思想、问责文 化、问责实践、西方多元化的行政问责体制等进行了全面深入的阐述，是非常 宝贵的研究成果。 总之，行政责任、行政问责、政府责任等方面的教材或专著开始日趋兴盛， 与我国政治体制改革尤其是行政体制改革的历史进程紧密联系在一起，反映了 全球化背景下社会转型期人们的思考、期许和追求，也会逐渐影响渗透党和政 府的治国理念、政策决定以及公民意识、社会和谐。但是，不可否认，关于责 任政府和行政问责的研究仍然处于起步阶段，特别是西方国家责任政府建设和 行政问责模式的分析还较少，仅靠个别学者的探索，显得不够深入和广泛，存 在着不少的局限性，对于我国政府改革的借鉴性、操作性的价值需要不断提升。 在中国期刊全文数据库中，从2 0 0 2 年1 月至2 0 0 9 年6 月，题名包含“问 责( 制) 的文章，大约有1 5 1 7 条检索记录，包含“行政问责( 制) 的大约有 6 2 8 条检索记录，最早分别是2 0 0 1 年南风窗和2 0 0 2 年特区理论与实践 上的两篇文章。2 0 0 3 年有1 2 篇，2 0 0 4 年有6 5 篇，2 0 0 5 年增加到1 0 4 篇，2 0 0 6 年1 5 l 篇，2 0 0 7 年2 5 6 篇，到了2 0 0 8 年猛增到3 8 1 篇，这说明我国理论界研 究“问责制”问题还比较晚但是发展较为迅速。同时，中国优秀博硕士学位论 文全文数据库中最早研究“行政问责制 的论文，是2 0 0 4 年李建业的行政问 责制研究，截止到目前总共有5 0 篇。从这些数据看，短短的几年，可以看出 理论界对此问题的高度关注，相较于专著的出版情况要繁荣一些。 目前，我国学者周亚越、毛寿龙、宋涛、张创新、黄健荣、陈瑞莲、周仲 秋、谭功荣、汪永成等已发表了不少相关学术论文。在这些论文中，有的专门 探讨了问责制的内涵与意义、对象与范围，有的探讨了如何制度化建构行政问 责模式，也有关于中国行政问责制主体研究、行政问责文化构建、行政问责理 论背景等等。从研究角度来看，呈现出多角度，多层面的特点，已经取得了丰 富的研究成果。主要表现在： 其一，关于“行政问责制”内涵、概念的大量研究。对于这个基础的核心 概念，学者们仁者见仁、智者见智。不仅从政治学、行政学、伦理学、法学、 经济学等多学科进行分析，更是在外延上从多角度诠释了行政问责的深刻内涵， 并比较分析了“高官问责制 、“引咎辞职制 、“行政首长问责制 等相近概念。 5 第一章导论卜海师范大学硕上学位论文 其二，归纳总结了行政问责制的重要意义和现实价值。从研究行政问责的 现实意义上来看，周亚越提出了四条观点：“第一，行政问责制有利于重新树立 公务员队伍的良好形象；第二，行政问责制将对传统的“官本位 观念造成巨 大的冲击，可以在中国构建“民为本 的崭新政治道德；第三，行政问责制有 利于打破干部队伍的传统陋习，建立更直接有效的官员淘汰机制：第四，行政 问责制有利于强化政府及其公务员的责任意识，建立责任政府。”4 任德成、费 广胜认为：“行政问责制的实施就是为了矫正行政人的由于利己倾向而导致个人 目标与社会公共目标的偏差。 5 不难看出，学界认为研究行政问责制度是实现 责任政府的有效途径和制度保障，具有较强的现实意义。 其三，探究行政问责的理论渊源。丁先存、夏淑梅认为：“行政问责的法律 基础是行政法治，行政问责的思想基础是民本思想，行政问责的政治基础 是责任政府，行政问责的文化基础是行政价值取向。 6 任德成、费广胜从经济 学的角度，主要以新制度经济学、公共选择学派、委托代理理论这几个方面探 讨了行政问责制的理论基石，寻找深层次的理论根源。有学者认为构建行政问 责制的理论基石应是行政职责本位论。周亚越则提出了民主政治理论、委托代 理理论、交易成本理论、公共选择理论、善治理论。李育全认为行政问责理论 依据为人民主权论、有限政府理论、法治政府论。不难看出，学者们提出的理 论依据都是来源于民主政治的发展，政府作为人民的委托代理人，人民的意愿 是其权力的来源和合法性的基础，必须要对人民负责，而随着行政自由裁量权 的扩大，行政问责制正是一种监督约束控制机制，预防各种腐败寻租行为的发 生。 其四，关于行政问责主体。杜钢建提出了“同体问责”和“异体问责 的 概念，我国逐渐开始走向从“同体问责”向“异体问责”的转变。所谓同体问 责，是指政府内部的问责。所谓异体问责，是指独立政府机构外部的利益团体、 社会公众、新闻媒体对行政机关及其行政官员的问责。目前我国行政问责体制 中，问责主体逐渐多元化，从单一的体制内问责扩展到人大、民主党派、公民、 其他组织和新闻媒体等，同时问责主体范围有不断扩展的趋势。而社会公众、 4 周亚越： 行政问责制的内涵及其意义，理论与改革，2 0 0 4 年第4 期，第4 2 4 3 页 5 任德成、费广胜，行政问责制的理论探析，山东科技大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 年9 月第8 卷第 3 期，第4 7 页 6 丁先存、夏淑梅：完善我国行政问责制的几点思考，中国行政管理2 0 0 6 年第3 期，第1 5 1 6 页 6 上海师范大学硕上学位论文第一章导论 网络媒介等其强大的非法律效应和舆论监督作用，正成为异体问责的重要主体。 其五，我国行政问责制的现实困境。对于理论层面的不懈研究其目的都是 应用于实践，许多学者从不同角度提出了行政问责在我国运行中遇到的各种障 碍和困境，以期提出更好的应对措施和解决办法。 刘厚金认为我国行政问责发育过程中存在多维困境，主要为：“问责主体缺 乏法定明确性，异体问责相对薄弱；问责客体限于政府系统，责任人的界定有 失公允；问责内容缺乏法律规范，问责标准弹性过大；问责程序可操作性不强， 致使问责的效能偏低；问责的法律体系尚存缺陷，缺乏强制力作为保障；转型 中的行政生态环境还不能有力的促进问责制的推行。 7 韩剑琴指出：“从问责对 象来看，行政问责制赖以建立的逻辑基础行政首长负责制与政府实际动作 机制民主集中制之间存在矛盾；从问责的绩效奖惩机制来看，存在着过于 强调惩罚机制而忽视激励机制，容易滋生不求有功但求无过的消极政绩观：从 问责的监督机制来看，存在着信息不对称、个人主观意愿偏重等弊端；从行政 问责的后果承担来看，可能偏重行政责任而忽视了政治上、法律上、道德上的 责任；从行政问责的操作机制上也存在种种困难。 8 胡凯波认为：权责不对称， 行政问责的目标过多强调“一把手 负责；问责弹性过大，还停留在“运动式 问责”、“政策性的问责”、“人治式的闯责”层面，而不是程序性问责的轨道； 法制建设落后，各种政策条例分散不一甚至有所矛盾。9 总的来说，学者们将行政问责的实施困境归纳的较为详尽，涉及了行政问 责制度保障的方方面面，主要可以概括为问责程序、内容不明确、问责标准不 统一、配套法制建设的薄弱、异体问责如人大、公民参与的缺位以及行政问责 文化环境不适宜、行政问责心理和思想不成熟、问责效用低下等。 其六，在总结归纳了我国行政问责实行的诸多困难、障碍和不足后，许多 专家学者提出了不同的对策和建议，从多方面、多维度来完善我国行政问责体 制的建设。任德成、费广胜从降低“代理成本”角度出发：确立以人为本的政 府施政理念，为实施行政问责制铺平道路；转变政府职能，明确责任权限，使 行政问责制落到实处；保障公民的知情权，打造阳光政府，发挥行政问责制应 7 刘厚金：我国行政问责制的多维困境及其路径选择，学术论坛2 0 0 5 年第l l 期，第4 1 4 2 页 。韩剑琴：行政问责制建立责任政府的新探索，探索与争鸣2 0 0 4 年第8 期，第2 0 2 l 页 9 胡凯波：我国行政闷责制的困境与现实对策，湖南经济管理干部学院学报，2 0 0 5 年7 月第1 6 卷第4 期，第6 9 7 0 页 7 第一章导论 上海师范大学硕士学位论文 有的作用；加强行政伦理建设，为行政问责制提供保障。1 0 周亚越从我国行政 问责制法律缺失的角度，提出完善行政问责制立法内容的几个方面：规范问责 主体及其权力、规范问责制客体及其职责、规定问责事由和情形、界定责任的 种类和内容、完善问责程序。刘敏军认为要做到：强化责任意识，营造行政 问责制的文化氛围；明确权责关系，夯实行政问责制的制度基础；规范问责程 序，提高行政问责制的运行效能。1 2 梁卫军在总结了国外行政问责制注重“以 权力制约权力、以权利监督权力、以法律规范权力的基础上提出要建设法治 化的责任政府，建立中国特色的行政问责制，应着眼于强化人大问责、健全司 法机关问责包括建立检察机关和政府监察机构、纪检部门的工作协调机制、改 革现有的司法制度确保司法监督权的独立、加强法院司法审查的力度和加强新 闻媒体问责。u 尽管学术界已有不少关于行政问责制的论文发表，但由于研究时间毕竟较 短，理论与实践的结合、成效未能显现，西方国家行政问责制研究也相对薄弱， 所以我国行政问责制研究也存在诸多不足，行政问责制研究的系统性和深刻性 不够，主要表现在： i 、对西方发达国家的行政问责制度没有作系统和深入的研究，特别是国外 行政问责制代表国家的专项研究并结合我国政治制度特点和国情的行政问责制 研究还很少，由于中外政治制度的不同，国外问责制的理论并不能完全套用到 中国，但是西方的先进经验和实践总结成果对我国仍有重要的启发和借鉴。 2 、行政问责制的理论研究滞后于问责实践。从2 0 0 3 年开始，我国一些地 方如长沙、成都、南京、重庆等陆续出台了地方性的行政问责规章。各地规章 之间在问责主体、问责客体、问责事由、问责后果等方面差异较大，显示出某 些方面的不足。这种巨大差异的存在实际上就反映出行政问责制理论研究的滞 后性，不利于行政问责制的现实发展和与时俱进。 3 、研究的方向注重行政问责制事后惩戒功能性而忽略事前预防监督性。目 前国内学者的研究重点在于如何去完善行政问责的体系，也就是问责的主体、 任德成、费广胜：行政问责制的理论探析，山东科技大学学报( 社会科学版) 。2 0 0 6 年9 月第8 卷第 3 期，第4 9 5 0 页 n 周亚越：论我国行政问责制的法律缺失及其重构，行政法学研究，2 0 0 5 年第2 期，第8 9 - 9 0 页 2 刘敏军；当代中国行政问责制度的发展：成就、问题与对策，佛山科学技术学院学报社会科学版， 2 0 0 7 年3 月第2 5 卷第2 期，第5 3 5 4 页 粱卫军：国外行政问责制的经验及启示，中共南宁市委党校学报，2 0 0 8 年第5 期，第2 3 2 4 页 8 上海师范大学硕士学位论文 第一章导论 客体、问责程序以及各种体制保障，以应对不断增长的问责现实，而忽视了如 何从根本和源头上去预防问责行为的发生，减少问责的行为，全面提高我国民 主政治和公共行政的良性发展和责任政府的成熟发展。 1 3 本文研究思路和研究方法 英国自封建社会开始就产生了“王在法下”的法治传统萌芽，随着议会的 产生，代议民主和有限政府的发展，以及责任内阁制的确立，成为责任政府建 设的重要参照模式。在经历了传统责任政府、近代责任政府、当代责任政府的 不同时期，逐渐开始走向成熟。本文正是以英国这个责任政府建设的代表国家 为切入点，从当代责任政府的体制保障入手，探究英国行政问责的历史演变， 重点考察2 0 世纪7 0 年代以来英国责任政府建设的新发展和新局面。通过系统 的整理归纳英国责任政府建设和行政问责的发展和现状，希望可以找到一些先 进的、广泛使用的经验、做法，并结合我国的国情提出一些思考和对策，以完 善我国的行政问责体制建设。本文主要分为三个章节：第一章导论，介绍研究 背景及意义、文献综述，并且梳理了责任政府理论和行政问责制的内涵分析。 第二章是关于英国责任政府建设和行政问责制的历史演变，特别详细说明了2 0 世纪7 0 年代以来的英国行政问责实践。第三章是对英国经验的反思，通过借鉴 英国的成功经验，结合我国的现实情况，探讨适合我国的行政问责体系建设。 本文采取的研究方法主要是文献分析法、比较分析法。l 、文献研究法：通 过文献以间接的方式获得研究对象的信息。本文通过对大量国内外文献的阅读 分析，获得了关于研究对象的主要信息，从而开展对英国行政问责制的进一步 研究。2 、比较分析法：通过对西方主要代表国家英国责任政府建设和行政问责 制度的历史演变入手，本文就我国行政问责制的进一步推动提出一些思考，希 望对我国行政问责制的完善有所助益，推动我国民主法治建设。 9 第一章导论 卜海师范大学硕士学位论文 1 4 概念及相关基本理论 1 4 1 责任政府理论 1 、责任政府理论的兴起和发展 弗雷德里克莫舍曾说道，“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责 任一词是最为重要的。 m 责任是民主政治的基本问题和核心价值。在古老的封 建社会，国王以及国王任命的大臣们常常拥有特权，并被认为行政无责任。然 而，商品经济逐渐发达，新兴资产阶级兴起，人们在经济领域获得了平等交换 的权利和自由后，加上“主权在民”、“法治国家、“有限政府”等思想的传播， 开始主张更多的权利和自由。于是，封建君主专制时代那种帝王一统天下或“君 权神授 等思想逐渐被取代，帝王掌管一切国家事务、各级官吏由帝王任命、 帝王及听命于帝王的官吏们即使失误也不必承担什么责任的时代一去不复返， 取而代之的是民主力量的主导时代，资产阶级民主政治制度开始建立并走向历 史舞台。“1 6 8 8 1 7 0 0 年英国光荣革命以后，行政责任作为资产阶级民主政治体 制的一部分，逐渐发展成为一种较为完备的理论体系和制度。 5 行政责任正是 延续了英国早期政府对议会所付的政治责任，这被许多学者认为是传统责任政 府的起源，也就是说，议会制下的政府就是传统责任政府理论中所说的责任政 府，英国也被认为率先形成了责任政府制度。不过，此时的责任政府是有限责 任政府，尽管司法审查制度、行政诉讼制度等逐渐确立，但是政府及大臣主要 承担的还是以政治责任为主，文官不对议会负责。 2 0 世纪以来，随着经济生活和社会生活的发展，“行政国家 “福利国家 逐渐兴起。政府职能不断拓展，其影响力逐渐延伸到社会生活的各个方面，政 府的职责从传统的国防、司法、行政等方面开始转向新的重心资源配置、 经济稳定和收入再分配等，其主要目标是为了弥补市场失灵，以引导社会和经 济的发展。立法机关和司法机关把一些权力通过委任立法权和委任司法权的方 式转移到政府部门，政府的行政裁量权不断扩大。于是，政府机构开始变得日 【美】特里l 库柏，张秀琴译：行政伦理学：实现行政责任的途径，中国人民大学h 1 版社2 0 0 1 年 版，第6 2 页 b 李军鹏：责任政府和政府闯责制，人民j l 版社，2 0 0 9 年5 月版，第5 3 页 l o 上海师范大学硕土学位论文第一章导论 益庞大，政府官员人数不断增加，政府的财政支出比重不断提高。与此同时， 各国宪法规定公民基本权利的范围也变得越来越丰富，新的内容被不断写入， 公民平等的享有公共服务成为一种现代民主宪政制度的特征。因此，政府对议 会负责、以政治责任为主的传统责任政府已经不能适应当时的需要，政府责任 的核心价值取向发生了改变，更加注重政府提供社会服务和促进社会公平等方 面的责任。在这个时期，现代责任政府取代了传统责任政府，政府的责任从简 单、单一走向复合多样化，责任主体的多元化，国家赔偿制度、公务员管理制 度、行政法律制度不断发展完善，一个更加全面、综合、有效的责任政府呈现 在人们的面前。 2 0 世纪7 0 年代以来，责任政府在经历了新公共管理运动和新公共服务运 动之后，又迈进了一个崭新的时代当代责任政府时代。新公共管理理论的 责任观念认为责任包括了如下类型：顾客责任，即强调对公民的直接责任机制； 结果责任或者绩效责任，通过一系列的绩效指标要把政府的政体责任巧妙地转 化为政治官员和公务员的个体责任；回应责任，政府对公众需要及时回应；市 场责任，要求政府以市场效率的标准来提高公共资金使用的效率，规范公共资 金的效率；代理机构的责任；个人责任，要求公共管理者应为自己的行为及其 所属机构的行为负责任。m 当代的公共行政体制改革正是在新公共管理理论的 倡导下，追求责任行政和责任政府建设，力争打造一个更加透明、公开、诚信、 负责、高效的政府，使其更加对公民负责。为了确保对政府的监督和控制，一 个包含政府法律责任、行政责任、政治责任、伦理责任、结果责任、回应责任、 顾客责任等全方位多层次的综合问责体系，正在成为追求的目标和方向。 2 、责任政府的内涵 责任政府是是行政问责制实施的价值追求，它是西方民主政治发展的产物。 责任政府的出现是现代民主发展的结果。蒋劲松基于英国责任内阁制的基础上 总结出来的关于责任政府的诠释定义为传统责任政府理论，其基本观点如下： “( 1 ) 议会的信任构成政府的执政资格。( 2 ) 政府一旦在议会的重大表决中失败， 即视为政府丧失议会的信任，政府即应辞职，或提请国王解散议会，组织议会 选举，以取信于民。( 3 ) 政府对议会负责，而负责方式主要指向议会报告工作和 1 6 李军鹏：责任政府与政府问责制，人民大学 i ：版社，2 0 0 9 年5 月版，第7 8 7 9 页 第一章导论上海师范大学硕士学位论文 在丧失议会信任后辞职。( 4 ) 内阁必须团结一致，接受首相控制。( 5 ) 政府采用两 种形式对议会负责，即政府集体负责制和大臣个人负责制。( 6 ) 文官不对议会负 责。这种理论实质上认为，议会制政府就是责任政府，与它形成对照的是总统 制政府，在总统制下，作为行政机构首脑的总统不对立法机关负责。 这是然 而，关于责任政府，历来没有一个统一的定义。“责任政府是一个横跨政治学、 法学、行政学、管理学等学科的综合性概念。”蜡在布莱克维尔政治学百科全 书中，责任政府的定义强调了责任政府必须对其政治行为的后果负责。 我国学者有人主张，责任政府“意味着宪法和法律是政府及其官员施政的 准绳；公民的权利与义务受政府切实的保障；政府的渎职、失职与违法行为必 须承担法律责任；受政府及其官员公务行为损害的公民，有权提出诉讼并获得 赔偿。 1 9 有学者认为责任政府最重要的责任就是行政责任：政治学对“责任 概念 的引入催生了“行政责任 的概念，指行政法律规范要求国家行政机关及其行 政人员在行政活动中履行和承担的义务，包括作为或不作为，如不得失职、侵 权。如果不履行上述义务，就要承担相应的责任，即接受有权机关的