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行政服务机构建设的困境及其对策研究 i 摘 要 行政服务机构建设是近年来推行的一种行政管理方式创新。但是，由于行政 服务机构是一种主要由基层政府自发的改革尝试，其建设时间并不长，实践探索 尚处于初始阶段，理论研究还比较薄弱，面临着从理论到实践的各种难题，进一 步影响了行政服务机构的健康发展。 本文正是由此出发，对我国行政服务机构建设发展的现状进行了分析和研 究，指出了行政服务机构建设面临的问题与困境，通过分析问题的根源，试图从 体制、机制、内容、方法等角度为行政服务机构的建设提出一些对策建议。具体 分为 4 章。第 1 章主要交代了论文的选题背景与意义，介绍了行政服务机构在国 内外的研究现状，从而确定本选题研究的突破口和可能的创新之处。第 2 章主要 分析了行政服务机构的基础理论，其中包括其历史沿革与发展、功能及其建设意 义。行政服务机构具有统一服务、信息公开、部门协调、信息反馈等功能。行政 服务机构的建设是建设服务型政府的必然选择， 是推进无缝隙政府建设的关键点, 是深化公共服务社会化改革的重要途径。 第 3 章首先概括了行政服务机构的建设 现状。其次，重点分析了行政服务机构建设过程中面临的困境，可以主要概括归 纳为如下几个方面： 法律定位不够准确， 双重管理现象突出， 审批工作协调困难， 审批程序弊端重重。为此，追本溯源，从中探讨了产生困境的深层次原因。其一， 观念认识不足，其二，体制不够顺畅，其三，动力机制不足，其四，部门和个人 利益的驱动，其五，监督机制不健全，其六，理论指导滞后和技术支持缺乏。第 4 章是全文的重点和难点。通过对行政服务机构建设过程中的困境与原因分析， 从四个层面上有针对性地回答了如何完善行政服务机构建设的对策建议。第一， 完善行政服务机构的管理体制。在行政服务机构建设过程中理顺组织领导关系， 设置管理部门，整合各部门职能，调整各部门职权。第二，健全行政服务机构的 运行机制。包括决策民主与科学机制、干部政绩考核评价机制、行政问责机制、 政务公开机制等等。第三，规范行政服务机构的服务内容。包括规范服务项目、 服务流程、审批依据、办结时限、收费项目和标准。第四，创新行政服务机构的 管理方式。实行一站式服务、一窗式受理、一表式办公和一体化管理。 关键词：行政服务机构；服务型政府；电子政务 行政服务机构建设的困境及其对策研究 ii abstract construction of administrative service center is a kind of creation of administrative management way in recent years. however, administrative service center is a spontaneous reform attempt from the government at the grass-roots level. the time of its establishing is not so long, the practical probing is still on the primary stage, the theoretical research is comparatively weak, so it faces various difficulties in both theory an practice, and makes further influence on its benign development. in view of the above mentioned, the dissertation makes research on the current situations of administrative service centers development, and points out the predicaments during its construction process. then by analyzing reasons, the dissertation tries to advance some countermeasures from the angle of system、 mechanism、content、method and so on. it includes four chapters. chapter 1 mainly makes reference to the background and meaning why select the topic, introduces the current research situation of administrative service center from home and abroad, then define its breach and possible fresh points. chapter 2 mainly analyses the basis theory of administrative service center, including evolutions, functions and significance of its construction. administrative service center has the functions of unifying services, opening affairs information, coordinating departments relations and information feedback. the construction of administrative service center is the inexorable choice of building service-oriented government, is the key point of giving impetus to “seamless government” building, and is the important way of public-service socialization reform. chapter 3 firstly summaries current situation of administrative service center. secondly, it focuses on analyzing the predicaments which administrative service center face in the building progress. such as, legal location is not so accurate, phenomenon of “double-management” is too obvious, work of examination and approval is difficult to coordinate, process of examination and approval has too much abuses etc. according to the predicament, then it probes into deeper causes, such as, no ample conception recognization, no smooth management system, no enough dynamic mechanism, too strong drive from department and personal profits, no sound supervisory mechanism, lagging theoretical guide and lacking of technical support. chapter 4 is the emphatic point 行政服务机构建设的困境及其对策研究 iii and difficult point of the dissertation. in accordance with analyzing the predicaments and causes of administrative service centers construction, it answers how to perfect it from four levels. first, perfect its management system. in the process of administrative service centers construction, sort out organization and leadership relations, set management departments, integrate department functions, and readjust department authorities. second, perfect its operating mechanism. it includes democratic and scientific decision-making mechanism, performance-checking and evaluating mechanism on cadres, administrative raising-duty mechanism, and affairs-opening mechanism and so on. third, standardize its service contents. it includes service items, service processes, bases of examination and approval, limits of time, items and standards of charging. fourth, bring forth new ideas in its management style. for example, carrying out “one-shop station” service, “one-window” acceptance, “one-table” work and integrated management. keywords: administrative service center；service-oriented government； e-government 湘 潭 大 学 学位论文原创性声明 本人的学位论文是在导师指导下独立撰写并完成的，学位论文没有剽 窃、抄袭、造假等违反学术道德、学术规范和侵权行为，否则本人愿意承 担由此而的法律后果和法律责任，特此郑重声明。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本文论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编 本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 行政服务机构建设的困境及其对策研究 1 第 1 章 导论 1.1 选题背景与意义 本文的选题来源：何振教授主持的霍英东教育基金青年教师奖（研究类）优 选资助项目“电子政务信息资源共享模式研究” （101104） 。 行政服务机构建设是电子政务建设的一项重要内容， 是政府管理方式的一种 大胆创新，是政府行政管理体制改革的一个重要突破口。因此，开展行政服务机 构建设的研究具有重要的理论与实践意义。具体说， “行政服务机构建设的困境 及其对策研究”这一选题主要基于以下几个方面的考虑。 1.1.1 电子政务的发展浪潮促进了行政服务机构的建设浪潮 受 20 世纪 80 年代末美国“政府再造”思想的影响，各国政府都相继开展了 信息化环境下的政府管理创新研究与实践探讨， 建设电子政务成为各国政府的必 然选择和基本国策。美国政府建立了“第一政府网站” ，向社会提供“一站式” 服务； 英国政府设立了“中央信息技术组” ，并于 2001 年 2 月正式开通了“英 国在线”网站（.uk） ，保证客户随时随地地上网获取“一站式” 的服务；日本政府颁布了信息化白皮书 ，拥有以“i-mode”方式著称的无限 移动互联网，公众能“一站式”完成住址变更等一系列手续；加拿大、韩国等国 家也都推行了诸多领域的电子政务服务。 各国优先发展电子政务的目的， 就是优化政府公共服务， 即提供统一、 透明、 便捷、优质的政府公共服务。显然，电子政务这种管理模式的出现，体现了“客 户至上”的思想，将行政管理的价值和目标定位于为公民、企业和社会提供优质 高效的服务。从某种意义上说，电子政务的发展，直接促进了行政服务机构的建 设和发展。据全国政务公开领导小组办公室统计，截至 2005 年底，全国已建立 各类行政服务机构 13919 个，其中综合行政服务中心 2035 个（国务院部委 1 个， 省、自治区、直辖市 6 个，地市级 342 个，县级 1686 个） ，各类专业行政服务中 心 11884 个，并已基本形成省、市、县三级政务大厅体系。 与行政服务机构建设的实践浪潮相比， 从事行政服务机构建设的理论研究相 对淡薄得多，如何从理论上解决行政服务机构今后如何定位、如何发展等问题， “一站式”休闲服务是建立在休闲门户网站“r”的基础之上，提供“一站式” 、可搜 索的全国性休闲区域数据库、网上地图和完整的交易过程，包括网上预订露营场所和购买休闲通行证、 地图和其他产品。 高小平.服务型政府建设下一步怎么走j.人民论坛，2006（6） 。 行政服务机构建设的困境及其对策研究 2 已成为当前理论界迫切需要重视的一项课题。 1.1.2 行政服务机构建设过程中的困境制约了其自身的发展 在我国，行政服务机构的这种“一站式”服务模式首先被一些地方政府引入 招商引资中。苏州新加坡工业园区从 1995 年起引入这种实践，在园区管委会的 办公大楼中拔出一个层面作为各部门的窗口场地。到 2000 年浙江省金华市委、 市政府为外商投资者设立了第一个“一站式”行政服务机构，他们将相关部门的 行政审批项目集中、联合，以一条龙服务的方式简化管理程序，获得了外商投资 者的普遍叫好。2001 年国务院开展行政审批制度改革后，尤其是 2004 年行政 许可法实施之后，全国各级基层政府的行政服务机构建设出现了高潮。 然而，行政服务机构毕竟是个新生事物，是一项由地市一级政府兴起的自下 而上的自发改革， 这种实践探讨使行政服务机构在建设实践过程中不可避免地面 临了一系列困境，比如，权力中心论和传统“官本位”思想的影响、法律定位的 不够准确、管理体制的不够顺畅、管理机制的不够健全、部门之间的沟通和制衡 困难，以及行政服务机构审批程序弊端重重、缺乏相应的理论指导和技术支持以 及相应配套改革滞后等等， 导致行政服务机构建设并未达至其构建之初的良好初 衷，进而又陷入了一种束缚其发展的尴尬境地。可见，如何构建一个比较系统的 理论体系去指导行政服务机构的建设实践， 从而推进行政服务机构建设的快速发 展，已成为当前理论研究中的重要任务。 1.1.3 加强行政服务机构建设是对政府管理方式的一种大胆创新 在传统的政府管理模式下，在行政审批的过程中各职能部门之间相互独立， 因信息传递手段的局限性经常导致出现基于“信息不对称”的管理失效和服务失 效。而在行政服务机构的建设过程中，不仅仅建立了物理式的“一站式”服务大 厅，节省了企业和公众办事跑路时间，具有一定的效果；更关键的是广泛实施电 子政务，通过应用现代信息技术，进行虚拟式的“一站式”服务。也就是在具体 的业务服务过程中，打破原有的政府办公管理方式，优先考虑的重点是利用网络 优势加速信息流通，突破时间、地域的界限，并通过对政府职能进行逻辑整合， 通过一个“窗口”为企业和公众提供一体化的审批服务，公众只要通过政府门户 网站或者审批流程上的一个窗口就可以获得政府提供的服务。 随着行政服务机构建设“一站式”服务模式的推行，政府与公众之间的关系 由治理者与被治理者的关系变成了公共服务的提供者与消费者的关系。这种变 化，对我国政府来说将是根本性的变革，它意味着把政府与公众错置的地位关系 转换过来,不断凸现公共服务的职能，实现了政府管理方式由过去重管理轻服务、 以“政府为中心”到开始注重公共服务、 “以满足人民的需求为中心”的转变， 构筑服务型的地方政府管理模式。显然，这是一种新型的管理方式。新型的管理 行政服务机构建设的困境及其对策研究 3 方式需要全新的理论支撑，如何在广度和深度上拓展创新行政服务机构建设，还 有赖于有关专家学者不断探讨，本文也是基于这种考虑所进行的一种初步尝试。 1.2 国内外研究综述 1.2.1 相关文献检索情况 本人主要对国内中国优秀硕博学位论文数据库 、 中国期刊全文数据库 等数据库的相关论文进行了检索。检索过程与结果是：在中国优秀硕博学位论 文数据库中以“行政服务机构” 、 “行政审批服务中心” 、 “政务中心”或“一站 式服务”为主题、题名或关键词进行模糊匹配检索，检索到从 2000 年至 2006 年的与此紧密相关的学位论文 11 篇。在中国期刊全文数据库中，以“行政 服务机构”为主题进行精确匹配检索，检索到从 1999 年至 2006 年的相关论文 326 条，以“行政服务机构”为主题并扩展关系“一站式服务”进行模糊匹配检 索有 31 篇，精确检索 8 篇。 此外，笔者还在近两年的中国行政管理 “行政服务机构建设”论坛征文 一栏中，查找出以此为主题的论文数十篇，同时在新华文摘 、 公共行政等 一系列人大复印资料中、在多个政府网站（中央人民政府门户网站、人民网、新 华网、中国行政管理研究网、中国政务信息网、学习时报网、中国网等等）中， 也查找出多篇相关文章。 这表明， 我国理论界对行政服务机构的研究已非常关注， 并已取得很多有价值的理论成果。 1.2.2 国内外研究综述 根据所掌握的文献， 国内外对行政服务机构问题的研究主要与行政服务机构 建设中所涉及的内容有关，归纳起来主要集中于以下几个方面： （1）关于法律定位层面上的研究。行政服务机构的性质到底是什么？其业 务范围该如何确定？不少学者对此给予了极大关注，比如，中国政法大学朗佩娟 认为，这是一个涉及行政主体合法性的问题，必须高度重视和认真对待； 广东 省湛江市人民政府行政服务机构李卫认为， 行政服务机构建设中最关键的问题是 缺乏法律定位； 安徽省政务服务中心康殿华认为，可以通过加大力度贯彻落实 行政许可法来实现行政服务机构的明确法律定位。 （2）关于管理体制层面上的研究。行政服务机构建设是政府管理创新的一 种重要方式，对传统政府管理体制形成了挑战，研究行政服务机构建设问题的学 者自然都把目光投向了政府管理体制层面。比如，傅思明在行政审批制度改革 胡仙芝.关注与探索：行政服务机构的建设方略j. 中国行政管理，2005， （11） ，9-12 页。 胡仙芝.关注与探索：行政服务机构的建设方略j. 中国行政管理，2005， （11） ，9-12 页。 康殿华.“一站式”审批与服务型政府建设j. 首届全国行政服务机构建设论坛。 行政服务机构建设的困境及其对策研究 4 与法制化一书中指出，行政服务机构中的横向窗口单位之间缺乏协调，成为了 制约中心运行和发展的核心问题； 河南省平顶山市行政审批服务中心杨四震等， 从行政服务机构职能业务、业务流程和业务整合等角度展开了研究，指出行政服 务机构人事由服务中心和主管部门双重管理的制度也成为服务机构发展难以突 破的瓶颈所在。 （3）关于运作机制层面上的研究。行政服务机构到底如何运作，还取决于 机制，对行政服务机构运作机制层面的研究也构成了目前国内研究的一个特点。 比如，四川大学公共管理学院姜晓萍认为，行政服务机构运作过程中的规范问题 是现在最为迫切需要解决的问题； 中国行政管理学会理事张霁星就行政服务机构 的名称与归属问题提出了看法，认为名称不规范、归属不统一、归口不一致； 河 南省焦作市行政服务机构杨生荣提出要对行政服务机构的内容进行规范； 国家 行政学院刘熙瑞对行政服务机构运行机制进行了设计，包括资源共享机制、政务 公开机制、决策民主与科学机制、工作监督与控制机制、责任追究机制、自动化 与网络化机制、持续改进与创新机制等。 （4）关于服务质量层面上的研究。中国科技大学商学院 mpa 中心赵定涛指 出，少数行政服务机构存在“内外不一、前后不一”的怪现象（工作人员对待外 商与对待内商态度不一，资本到位前与到位后态度不一） ，部分工作人员综合素 质不强，服务质量不高。 另外一些基层职能部门和行政服务机构的工作人员也 指出， 某些职能部门在选派进驻行政服务机构的工作人员时是将一些不受重视的 人派驻中心，因此很多人将派驻行政服务机构视为打入“冷宫” ，他们并不安心 工作，只是应付差事，得过且过。 （5）关于管理方式层面上的研究。天津行政学院计算机教研部齐冬梅指出， 通过实行电子政务，推进以电子政务为龙头的体制创新，可以由信息管理的扁平 化实现组织结构的扁平化，由信息的流程化实现政府的职能转化，由审批程序的 计算机自动控制与制约实现行政审批的规范化、标准化与法制化。 大多数学者 也都指出，广泛推行电子政务，使电子政务信息服务模式在行政服务机构的建设 过程中得到广泛的应用。通过应用信息技术、网络技术，真正做到信息资源的公 开、共享与互动，最终提高行政服务机构服务的效率与质量。 （6）关于财政经费和相关中介组织管理方面的研究。少数学者对行政服务 傅思明.行政审批制度改革与法制化m.中共中央党校出版社，2003 年 12 月第 1 版。 杨四震.关于行政服务中心的一些看法与观点j. 首届全国行政服务机构建设论坛。 张霁星.行政许可服务中心职能作用及发展分析j. 中国行政管理，2006， （2） ，34-37 页。 河南省焦作市行政服务中心.改革创新 深化服务 全面推进行政服务中心建设j. 首届全国行政服 务机构建设论坛。 胡仙芝.关注与探索：行政服务机构的建设方略j. 中国行政管理，2005， （11） ，9-12 页。 赵定涛、卢正刚.我国行政服务中心存在的问题及其对策研究j. 行政论坛，2004， （3） ，21-23 页。 齐冬梅.体制创新是实现“一站式”服务的关键j. 中国行政管理，2006（3） ，47-49 页。 行政服务机构建设的困境及其对策研究 5 机构的财政经费和与之相关的中介组织管理又有所关注。他们提出，行政服务机 构工作人员是来自不同的行政部门， 易导致行政服务机构的日常经费支出来源渠 道不够明确。在中介组织管理方面，太原市政务大厅郭跃平指出，与行政服务机 构审批服务业务的办理相关的中介组织管理不够规范， 垄断色彩仍比较浓厚。 因 此，亟待对相关中介组织进行规范管理，破除垄断，形成竞争，改善服务。 1.3 研究思路与方法 1.3.1 研究的思路 本文的基本思路是立足于当前我国政府从经济建设型向公共服务型转变这 个转型期的宏观背景，通过分析行政服务机构建设的理论基础，重点探讨当前我 国行政服务机构现状与面临的困境，并对困境出现的原因进行了分析，最后提出 建设并完善行政服务机构的建议和对策。 （如图 1 所示） 图 1 本文研究思路与内容框架图 1.3.2 研究的方法 在整个研究过程中，笔者注意采用多种研究方法相结合，并充分考虑了各种 研究方法的科学性。 郭跃平.行政审批服务机构建设取得的成效及存在的主要问题j.首届全国行政服务机构建设论坛。 行政服务机构建设的困境及其对策研究 6 （1）规范研究与实证研究相结合的方法。本选题研究的一个重要目标是为 行政服务机构的建设构建一个比较完整、比较科学的理论研究体系。为此，运用 了规范分析的方法，对行政服务机构建设的基础理论进行了探讨。为了保证高质 量的实证研究，作者还对江西省上饶市行政服务机构的建设情况展开了调研，分 析了目前行政服务机构建设存在的困境与原因，试图提出解决的对策。 （2）系统分析与制度分析相结合的方法。本文主要从行政服务机构的体制、 机制、内容、方法等层面来展开大量的、系统的分析，试图形成一个系统的理论 体系。在本文中，还把制度分析作为一种分析工具，实现制度分析的理论及方法 论的内核，即从一个整体的、相互联系的、辩证发展的及历史的视角研究制度的 变迁及其与社会、政治、历史、文化等因素的互动作用。 1.4 创新点 本文在充分吸收前人研究成果的基础上，力求在此方面有所创新： 第一，针对我国政府由经济管理型转向公共服务型的大背景，本文以行政服 务机构的建设现状、存在困境、对策建议为主线，为行政服务机构建设与发展构 建了一个比较完整、比较科学的理论研究体系。 第二，对行政服务机构的功能定位问题进行了有一定独立见解的阐释。 第三，从管理体制、运行机制、服务内容、方式方法等层面，尝试对行政服 务机构建设提出一些相应的解决对策。 第四，对江西省上饶市行政服务机构的发展情况进行了实证分析。 行政服务机构建设的困境及其对策研究 7 第 2 章 行政服务机构建设的基础理论 行政服务机构可以说就是目前着力建设服务型政府的直接产物。但究其渊 源，行政服务机构建设的提出的确经历了一个较长的过程，这种过程主要与西方 国家发起的新公共管理运动有关。行政服务机构的核心在于“服务” ，正确认识 行政服务机构的服务功能，有利于实现政府管理理念由“管制型政府”向“服务 型政府”的转变，由“无限责任”向“有限责任”的转变，由“集权行政”向“分 权行政”的转变，由“行政管理”向“公共管理”的转变。研究行政服务机构建 设的困境与对策，应该从行政服务机构建设的沿革与发展、服务功能及其现实意 义入手。 2.1 行政服务机构建设的沿革与发展 行政服务机构受西方新公共管理运动的影响， 它的发展进程主要可以分为初 始阶段、逐步发展阶段和推广与完善阶段。 2.1.1 行政服务机构建设的初始阶段 20 世纪 70 年代末 80 年代初，西方国家发起了如火如荼的新公共管理运 动，构建新型公共服务体系、提高公共服务水平成为许多国家行政改革的重要取 向。 新公共管理运动起源于欧美， 后来迅速扩展到亚洲大陆和其他国家。 在美国， 1978 年卡特总统执政期间，提出“建立一个高效、公开并值得理解与尊重的政 府” ，并通过公务员制度改革法 ，拉开了美国新一轮行政改革的序幕。在里根 总统执政期间， 进行了具有转型意义的一轮规制改革。 以 1981 年发布的第 12291 号行政命令为标志，美国各级政府加快了自 70 年代中期就已经开展的对工商业 放松规制改革进程，同时也加速了对州与地方政府的放松规制进程，并大规模削 减政府机构和收缩公共服务范围。 在英国，自 1979 年撒切尔夫人上台后，开始 了以注重商业管理技术， 引入竞争机制， 进行顾客导向为特征的新公共管理运动， 开始了西欧最为激进的政府改革计划。如 1979 年开始的效率检查；1983 年“财 政管理创议”的启动；1988 年开始的“下一步计划” ；以及 1991 年的“公民宪 章”运动和之后的私有化运动等。 撒切尔夫人将新公共管理理念引入政府改革 中，产生政府部门“集中”办公的概念，来改变传统官僚制带来的机构规模膨胀、 reagan,ronald.executiveorder122912federalregulationeb/ol./federalregister/ codification/executiveorder/12291.html,2003212230. 行政服务机构建设的困境及其对策研究 8 人浮于事、效率低下、部门利益倾向严重等弊端。在澳大利亚，80 年代后期霍 克政府执政期间，正式调整了联邦政府与地方政府的关系，并推行了一场大规模 的大部制模式的机构改革， 使整个中央政府的部委数量从 28 个减少到 18 个。 20 世纪 80 年代的日本也融入到了这一股行政改革的浪潮之中。如 1996 年 12 月 25 日，桥本内阁通过的“建立一个适应新时代的精干、高效的行政体系”的行政改 革方案，基本上体现了一种市场化、分权化、绩效化的改革趋向。 这样一个以 市场化为导向的公共行政管理改革的理论和实践， 也为我国的公共行政管理改革 提供了一定的经验。自上世纪 80 年代以来，我国自上而下共进行了四次机构改 革。前三次改革中，国务院组成部门 41 个，直属机构和办事机构 18 个，共设置 59 个，比原有 86 个减少了 27 个，人员减少 20%；第四次 1998 年是建国以来规 模最大的一次，国务院组成部门由原 40 个压缩为 29 个，各部门内设机构减少了 1/4，有 100 多项职能下放给地方政府、企业或社会，还有 100 多项职能在国务 院各部门内转移与合并。 新公共管理提供了一种新的政府管理模式和政府管理理念。 我国行政服务机 构的产生与发展正是受到西方新公共管理运动的影响， 通过借鉴现代企业管理的 理论与方法，在政府和公共部门内部实现顾客导向、竞争导向、结果导向，提高 公共管理水平和公共服务质量。从某种程度上来说，行政服务机构建设是对西方 公共服务创新的一种制度移植， 但在起始阶段的行政服务机构并未涉及实质性的 建设。 2.1.2 行政服务机构建设的逐步发展阶段 20 世纪 90 年代以来，计算机技术、网络技术和通信技术等现代信息技术的 高速发展和普遍应用，把人类带入了信息化社会。1993 年起，美国政府实施的 美国国家基础建设：行政计划 （即 nii 计划） ，拉开了世界各国开展“信息高 速公路”建设的序幕。随着美国信息高速公路的不断发展和各国在信息化方面的 不断投入，促使了政府管理方式的变革，政府办公智能化水平越来越高，电话、 传真等形式不断涌现。之后伴随着 1996 年深圳在全国率先进行的行政审批制度 改革，为转变政府职能、建立法治政府和服务型政府的需要，从行政审批制度改 革入手，各地政府先后建立了以行政审批为主要内容的办公机构，即行政服务机 构。 在这一阶段，行政服务机构工作所围绕的核心内容是行政审批事项。它提供 的是一种粗放型的服务，与公众之间实现的是一对一、面对面的交流，提供的是 最原始、最直接、最简单、最肤浅的服务，服务对象不够宽泛，服务时间地点易 潘顺恩.澳大利亚新公共管理运动的概况及启示j.宏观经济研究，2005， （3） ，60-63 页。 公磊.新公共管理与我国的行政改革d.上海师范大学，2004。 张霁星.行政许可服务中心职能作用及发展分析j. 中国行政管理，2006， （2） ，34-37 页。 行政服务机构建设的困境及其对策研究 9 受限制， 公众如有需要， 只能跑到这样一个物理大厅向工作人员咨询并沟通交流。 所以，此时的行政服务机构就是通过强制方式，把各单位的审批事项集中到行政 服务机构实行一个大厅办公，变暗箱操作为阳光操作，变分散办理为集中办理， 变间接监督为直接监督，变各自为政为联合行政。通过办公场所、办公方式的改 变，有限度地提高行政效率，让群众少跑腿，初步改变官本位的衙门作风。 2.1.3 行政服务机构建设的推广与完善阶段 20 世纪 90 年代后期,由于网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善, 电子政务的发展进入快车道。1998 年成立了国家信息化领导小组，朱镕基担任 组长；1999 年 1 月，40 多个部、委（局、办）的信息主管部门共同倡议发起了 “政府上网工程” ，1999 年被定为“政府上网年” ；2000 年实现了 80%以上的部、 委和各级政府部门上网；截至 2001 年 1 月底，以 为结尾注册的域名总数 达到 4722 个，占国内域名总数的 4%；已建成的 www 下的政府网站达 3200 多个， 70%以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。之后，2002 年 “电子政务年” 的设立，2006 年 1 月 1 日政府网站的开通，标志着我国政府网站体系的形成， 意味着我国电子政务建设已进入了最具有实际意义的发展阶段。 在这一阶段， 行政服务机构不仅扩展了其服务职能， 成为一个集咨询、 办证、 收费、项目洽谈、产品展示、新闻发布、信息交流、投拆监督于一体的综合性经 济建设服务机构。更为关键的是，它与电子政务关系更为紧密。随着电子政务的 不断发展，在行政服务机构建设过程中，已大力实施、推行电子政务，在其中真 正涉及到了行政服务机构的实际内容问题，如业务重组、流程再造等方面。在行 政服务机构内部通过构建政府网上虚拟大厅，提供全程电子化、集约化的服务， 实现“一对一”向“一对多”的转变，实现了在不同时间、不同地点为公众提供 各种各样的服务。 截至 2005 年底，全国各地省、市、县、乡四级行政服务机构 已经超过 3300 家。实践证明，整合行政审批机构的内部职能，建立和完善一个 窗口对外、一站式服务的新型行政审批方式等举措，是立足实际，特事特办，实 现了政府职能向社会管理与公共服务的转变。 总的来说， 目前各地的行政服务机构已经逐渐由自由探索阶段走向理性发展 阶段。在最后的发展方向上，行政服务机构的发展有可能打破现有的行政管理体 制模式，通过体制的根本性变革，彻底解决一个地方政令不通、单位之间各自为 政的问题，实现政府职能的统一、规范、高效运作。 2.2 行政服务机构的功能 行政服务机构在其建设与发展的过程中逐渐体现出其核心的服务功能。 在行 政服务机构建设中该提供怎样的服务，又该如何准确定位其服务功能，本节将对 行政服务机构建设的困境及其对策研究 10 此进行探讨。 2.2.1 统一服务功能 提供统一服务是行政服务机构的一项独具特色的功能。 各地方政府都把其政 府的行政审批服务通过整合移植到各地的行政服务机构，统一一个站点、统一一 一个窗口、统一一个网站，来为公众方便地提供各类服务。因此，在公众的头脑 中已形成这样一种认识，办审批手续到“中心” 。如江西省上饶市行政服务机构 仅在 2006 一年中就审批受理与办结服务事项众多，并已深入民心。如下表所示： 0 5000 10000 15000 受理(件) 办结(件) 受理(件) 10008 6763 8845 9839 6763 9028 1005210413 8863 8819 1221713129 办结(件) 10073 6691 8607 8013 8401 8991 9850 10348 8815 8782 1222613139 1月2月3月4月5月6月7月8月9月 10月 11月 12月 表 1 江西省上饶市行政服务机构 2006 年度受理与办结事项情况 此外，各地行政服务机构还在不断地增加其他服务项目，放大行政服务机构 的集聚效应。比如，江西省上饶市行政服务机构就是集咨询、办证、收费、项目 洽谈、产品展示、新闻发布、信息交流、投拆监督于一体的综合性经济建设服务 机构，该市后又增设了汽车经济服务中心和公共资源服务中心。 浙江省也明确 要求各地要把工程招投标中心、采购中心等设在行政服务中心。苏州市行政服务 中心新增加了政府采购、药品采购、法律援助中心和现行文件查阅中心等项目， 江苏省扬州市行政服务中心也增加了现行文件查阅服务， 这些都进一步方便了企 业和市民办事。 2.2.2 政务公开功能 政务公开、依法行政和廉政建设是政府的一项基本施政制度。行政服务机构 的建立目前已成为实现政务信息公开的重要平台。 一方面，行政服务机构实行服务项目、办事程序、申报资料、承诺时限、收 费标准和依据、办事结果的公开等等，进行了一个全方位的透明操作过程，避免 了少数机关工作人员弄权，使机构工作人员在阳光下操作。企业办事人员和群众 只要通过办事须知或电脑查询系统，就可以了解到这些内容和操作过程，可以说 资料来源：江西省上饶市行政服务机构提供。 江苏省扬州市行政办事服务中心.发挥行政服务中心功能 推进公共服务型政府建设。 行政服务机构建设的困境及其对策研究 11 是真正做到公开、公平和公正。这样，企业和群众就可以明明白白审批，清清楚 楚办事。另一方面，行政服务机构通过推行电子政务，建设网上应用系统或是实 行电子布告栏、电子听证会等一系列形式来实现政务信息的公开。目前，广东省 内各地市、区级政府都设立了网上行政许可系统。 （参见表 2）这些系统促使了 政府信息资源得以最大的发布和共享。 项目名称 开发环境 开发时间 使用时间 广州市工商局并联审批系统 m microsoft sql server 2000 等 2002.3 2003.1 顺德区网上审批系统 java, webspere, db2 2003.1 2003.9 中山市并联审批系统 java, ibm webspere, oracle 9i 2003.7 2004.5 番禺区审批服务中心（登记 系统、归档系统） lotus domino/notes, oracle/sql 等 2003.6 2004.1 花都区并联审批 java, lotus notes, oracle 等 2001.7 2002.1 肇庆市“一站式”电子政务 网络服务平台 java bea weblogic, oracle 9i 2004.5 2004.7 表 2 广东省具有代表性的部分地区电子政务建设情况 （资料来源：课题组成员于 2004 年 8-11 月对广东省各地贯彻实施中华人民共 和国行政许可法 、开展“一站式”网上行政许可服务系统建设情况的调查。 ） 2.2.3 部门协调功能 在传统模式下，市场主体直接与某一个部门进行协商，往往显得比较困难。 而行政服务机构的建立则在其中起到了其他机构不可代替的协调作用。 它协调政 府部门各窗口单位分清了职能，理顺了职责，促进了工作配合，是政府权责一致 的“催化剂” 。 行政服务机构将原先数十个部门、科室的工作合并到一个大厅办公，这种物 理上的集中打破了部门之间的组织壁垒。 它通过分析各部门的职能、 职责、 职事、 职项、职点的相互关系，整合各部门职能，实行联办机制，实现了运作的最优化； 它遵循审批工作的“五办制” ， 理顺了各部门工作职权，为公众提供了全面、综 合性的服务。在此基础上，更是通过运用先进的信息技术，形成虚拟的网上服务 大厅，构建一个网络化的服务体系，打造一个无缝隙政府，真正实现“一站式” 服务。正如国际组织与信息系统咨询委员会主席让萨勒蒙纳所认为的， “公共 褚松燕.行政服务机构建设与整体性政府的塑造j.中国行政管理，2006（7） ，48-51 页。 “五办制” ：即一般事项直接办理制，特殊事项承诺办理制，重大事项联合办理制，上报事项负责办 理制，核准项目明确答复制。参见：李文良.中国政府职能转变问题报告m.2003 年 1 月第 1 版，第 306 页。 行政服务机构建设的困境及其对策研究 12 管理的组织与运作必然与现时信息流的组织形式、 信息与通信技术及其采用的基 础设施密切相关” 。行政服务机构就是通过对工作诸环节和流程的衔接、并列、 相互关系进行分析并进行电子化与智能化的工作流程再造， 来寻找最优过程，（如 图 2）最终使不同部门、不同工作人员在同一地点同时进行有效的合作，达到了 各部门的共生共存。 图 2 以流程为中心的网络型政府部门结构图 2.2.4 信息反馈功能 行政服务机构的建设与发展电子政务的紧密结合，实现了政务信息的公开。 政务信息的公开就必然在公众与政府之间形成一个迅速而有效的互动机制， 最终 实现了政府与公众之间的双向对话与交流。 行政服务机构不仅设立了自己的网站，还充分利用现有政府信息化资源平 台，实现各级政府网络平台与行政服务机构及部门局域网的联网，逐步完善了网 上公告、网上受理、网上审批和网上监管等功能。公众在网上可以直接进行用户 注册与申请，并填写行政审批事项所需的相关表格，通过在线服务，进行网上提 交，这不仅极大方便了公众参与政务工作的决策过程，更为关键的是，行政服务 机构网站的在线服务功能在更大程度上为实现公众对政府的信息反馈提供了一 个重要窗口。公众能够及时、方便地反馈对政务信息的意见与建议，能对行政服 务机构的运行过程进行监督，对满意情况进行肯定，对不满情况提出投诉，为公 众行使知情权、参与权、监督权，提供了一个看得见、摸得着、感受得到的平台， 保障了民众民主权利的行使，有利于提高政府的诚信度，遏制腐败的发生。 2.3 行政服务机构建设的意义 温家宝总理在十届全国人大二次全会上的政府工作报告中明确提出： “管理 就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府。 ”行政服务机构的发展历程表 明，它的出现不是偶然的现象，它作为政府贴近公民提供公共服务的一个有形载 行政服务机构建设的困境及其对策研究 13 体，是社会发展到一定阶段的必然过程。这个过程是不可逆转的，它将与我国服 务型政府、无缝隙政府的构建和公共服务社会化改革共始终。