（行政管理专业论文）电子政务下的行政决策研究.pdf

电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 摘要 “运筹帷幄之中，决胜于千里之外”说明了决策的重要性。行政决策是行政 管理的核心。随着我国加入世贸组织和社会主义市场经济体制的建立，公民的民 主参与意识越来越强，行政决策民主、科学的呼声也越来越高，加大政务公开力 度，增强政府政策透明度，是今后我国政府的发展方向。电子政务被认为是有效 提升政府职能部门管理、服务和协调能力的手段之一。目前，各个发达国家都大 力发展电子政务来取代传统政务，随着电子政务工程在全国的推进，电子政务给 行政决策带来的影响也越来越明显和深远。本文在对行政决策和电子政务的理论 进行概括的基础上，系统的研究了我国政府推行电子政务给行政决策带来的历史 性机遇，同时系统的分析了发展电子政务对行政决策可能产生的负面影响。并结 合我国实际情况，探讨了政府如何克服这些负面影响。 关键词：行政决策，电子政务，机遇，负面影响 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 a b s t r a c t “d e v i s es t r a t e g i e sw i t h i nac o m m a n dt ow i nav i c t o r yt h o u s a n d sm i l e sa w a y , ” s t r e s s e st h ei m p o r t a n c eo fd e c i s i o n m a k i n g t h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o ni st h ec o r eo f t h ea d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n t a l o n gw i t ht h ee n t r yi n t ow t oa n dt h ee s t a b l i s h m e n t o ft h es o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y s y s t e mi no a rc o u n t r y , t h ed e m o c r a c yo f t h ec i t i z e n p a r t i c i p a t e st h ec o n s c i o u s n e s ss t r o n g e ra n ds t r o n g e r , t h en o i s eo fs h o u t i n gt h a tr e q u e s t t h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o nd e m o c r a c y , s e c t i o nt oh e l pi sa l s oh i g h e ra n dh i g h e r , p u b l i cs t r e n g t ho ft h ee n l a r g e m e n tg o v e r n m e n t a la f f a i r s ，s t r e n g t h e nt h eg o v e r n m e n t p o l i c yc l a r i t y , i st h ed e v e l o p m e n t a ld i r e c t i o no fo a rc o u n t r yg o v e r n m e n ta f f e r - t i m e e g o v e r n m e n ti ss e e ma so n eo fm e a s t l r e st oe d _ h _ a n c et h eg o v e r n m e n t a la b i l i t i e so f m a n a g e m e n t 、s e r v i c ea n dc o o p e r a t i o n c u r r e n t l y , e a c hf l o u r i s h i n gn a t i o n sa l ld e v e l o p e - g o v e r n m e n ta f f a i r ss t r o n g l yt or e p l a c et h et r a d i t i o n a lg o v e m m e n t a la f f a i r s ，a l o n g w i t l l e - g o v e r n m e n t a f f a i r s e n g i n e e r i n gp r o p u l s i o n i nt h ew h o l e c o b n t r y , e g o v e r n m e n ta f f a i r sg i v et h ei n f l u e n c et h a tt h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o nb r i n ga l s o m o r ea n dm o r eo b v i o u sa n dp r o f o u n dr e s u l t t h i st e x ta tt h eb a s i st h ea d m i n i s t r a t i o n m a k ep o l i c ya n dt h ee g o v e r n m e n ta f f a i r so ft h e o r i e sc a r r yo nt h ef o u n d a t i o nf o r g e n e r a l i z eu p ，t h es y s t e ms t u d i e dt h eo a rc o t m t r yg o v e m m e n t t op r o m o t et h eh i s t o r i c o p p o r t u n i t y t h a t e g o v e r n m e n t a f f a i r s b r i n g s f o rt h ea d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n ， s y s t e m a t i c a l l ya n a l y z e dt h ed e v e l o p m e n te - g o v e m m e n ta f f a i r s t om a k ep o k e y p o s s i b l eo u t p u tn e g a t i v ei n f l u e n c et ot h ea d m i n i s t r a t i o na tt h es a l t l et i m e c o m b i n i n g o a ra c t u a lc i r c u m s t a n c e ，i n q u i r yi n t oh o wt h eg o v e r n m e n to v e r c o m e st h e s en e g a t i v e i n f l u e n c e s k e y w o r d s ：t h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n ，e g o v e r n m e n ta f f a i r s ，o p p o r t u n i t y , n e g a t i v e i n f l u e n c e i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得电 子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示 谢意。 签名：日期：年月日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：导师签名： 日期：年月 日 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 0 1 研究背景与现状 引言 我国的决策活动由来已久，世界上最早的决策概念更可以追溯到我国先秦古 籍韩非子，而现代决策理论的研究，却是在西方国家工业革命以后，随着管 理科学的发展而在西方国家发展起来的。第二世界大战前后，行政决策作为行政 学的一个重要研究领域在西方国家开始出现，随着西方社会经济的快速发展，对 行政决策的研究理论也突飞猛进，并成为现代西方行政学研究领域的核心内容。 比较有代表性的人物和理论有：4 0 年代西蒙( h a s i m o n ) 的决策过程理论；5 0 年 代林德布洛姆“c e l i n d b l o m ) 的渐进决策理论；6 0 年代杜拉克口- f - d r u c k e r ) 的有 效决策理论；7 0 年代安德逊( j h ea n d e r s o n ) 的公共决策理论：8 0 年代海登海默 ( ( a - j h e i d n i m e r ) 和赫克洛( ( h e e l o ) 等人的比较公共决策理论；9 0 年代哈默 州h a m m e r ) 和钱皮( ( j c h a m p y ) 的团队决策理论。【l 】随着信息技术的迅猛发展，特 别是互联网的成熟和广泛应用，电子政务在美、英等西方发达国家迅速建立并逐 步成熟，国外理论界对行政决策的研究重点放在如何利用电子政务这一高科技技 术，重新设计组织决策过程，来实现行政决策的民主化和科学化。 国内对行政决策和电子政务下行政决策研究的现状是：随着社会经济的发展 和人们民主意识的深化，要求实现政府行政决策的民主化和科学化便成为人们普 遍关心的问题之一，因此对行政决策的民主化和科学化这方面问题的理论研究也 比较多，主要针对的是行政决策科学化的问题。随着电子政务工程在我国的全面 推进，国内对行政决策的研究最新动态主要是探讨推行电子政务，建立信息公开， 决策公开的制度，加快实现行政决策的民主化建设。无论是在对行政决策的研究 还是对电子政务下行政决策的研究，国内和国外相比还是有一定距离的，原因主 要在于：一方面是我国传统观念的影响，认为决策特别是行政决策是领导的事， 而领导又受传统行政体制的影响，习惯于经验决策，因此我国对行政决策的研究 起步比较晚；另一方面，我国电子政务的建设也正处于探索阶段，对电子政务下 行政决策的研究也刚刚起步。 虽然我国电子政务下行政决策研究的起步较晚，但是近年来政府越来越重视 行政决策的民主化、科学化。从行政决策体制目标演变的沿革来看，公共决策的 科学化、民主化和法制化已成为新时期行政决策体制的总体目标，这也是我国社 会主义政治体制改革及政治文明建设的一个基本任务，是我国社会主义市场经济 发展的内在要求。 2 1 党的十六大报告中也明确指出：正确决策是各项工作成功的 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 重要前提。同时为推进行政管理体制改革的深入进行，电子政务建设在我国正全 面展开。党的十六大政治报告中，在谈到深化行政管理体制改革时明确指出“进 一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政管 理成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”l j j 在新的行政管理体制改革中，推行电子政务是第一次被作为改革目标的重要组成 部分提出来的，这足以说明发展电子政务的重要性所在。因此对电子政务下的行 政决策的研究必将成为今后我国理论界研究的一个重点。 0 2 研究任务 本文主要是在对决策及行政决策理论概述和我国电子政务概述的基础上，针 对我国目前推行电子政务的新环境下，结合我国具体的国情，进行我国电子政务 下的行政决策的具体分析，以期在电子政务的建设和实践中能给行政决策提供一 种建设性的思路。 文章第一章主要是对行政决策和电子政务概述，作者将行政决策的概念、地 位和作用及从电子政务的概念、推行电子政务的原因和意义分别对对行政决策和 电子政务进行概述。同时还分析了电子政务下行政决策的相关理论。文章第二章 在对我国传行政决策的和电子政务下行政决策进行了分析。电子政务对行政决策 的影响是本文第三章的内容，也是作者重点论述的地方，电子政务下，行政决策 有哪些新的变化? 哪些是有利的影响? 哪些是不利的影响? 这些问题是第三章 将要研究的任务。文章的第四章将就如何克服和避免电子政务下对行政决策的不 利影响提出了相关的解决对策。 0 3 研究方法和意义 0 3 1 研究方法 电子政务下的行政决策，是对我国推行电子政务的新情况下分析行政决策， 因此必须要在对我国电子政务下行政决策进行简单概括的基础上，才能进行电子 政务下的行政决策分析。本文将采取归纳分析的方法，在对行政决策和电子政务 进行概括的基础上对我国的电子政务下行政决策提出作者的看法。 随着经济、社会的迅猛发展，新的社会问题层出不穷，社会关系十分复杂， 决策时需考虑的因素自然也就纷繁复杂。因此，决策时应掌握充分的信息。深入 了解民情，充分反映民意，也是行政决策成功的关键。电子政务的推行给行政决 策所需要的充足信息提供了可能，实践中，由于决策时所收集信息的充足或不足 而导致行政决策成功或失败的案例都很多。因此，实证分析方法也将是本文所采 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 用的研究方法之一。 0 3 2 研究意义 “研究意义往往是由研究对象本身的价值决定的。，【4 】电子政务下的行政决策 分析，有以下意义： 第一，时代的要求。随着社会经济的发展和公众民主意识的增强，行政决策 的民主化和科学化越来越受到人们的普遍关注，社会公众也越来越多的要求参与 到行政决策当中来。充分收集行政决策相关的信息，调动公众参与决策的积极性 和主动性，是民主、科学的行政决策的关键所在。在我国全面推行电子政务这一 背景下，就为进一步加强行政决策的民主化、增强行政决策的科学化和提高行政 决策的效率打开了方便之门。 第二，实践的呼唤。随着我国电子政务工程的全面展开，电子政务下的行政 决策必将和以往的行政决策有着较大的变化。电子政务会给行政决策带来诸多影 响，这些影响中既有对行政决策的有利方面也有不利方面，电子政务下的行政决 策如何充分发挥电子政务的功能趋利避害，实现“谋”与“断”的合理分工；同 时对电子政务可能给行政决策带来的负面影响如何克服，就要求对电子政务下的 行政决策进行研究。 第三，理论的需要。我国对行政决策的研究更多的是把它作为行政学、行政 管理学专著和论文中的一个方面来阐述的，对行政决策更多的是论述行政决策的 原则、方法和程序。随着我国电子政务的推行，有关电子政务方面的专著和论文 层出不穷，但他们着重讲述的是电子政务的发展历程、我国实施电子政务的意义、 我国电子政务建设中的问题及解决方法等等，直接论述电子政务下的行政决策的 著作非常之少。因此，加强电子政务下的行政决策理论的研究成为刻不容缓的课 题。研究电子政务下的行政决策，可以提高我们在这一问题上的认识和理论水平， 对建立信息时代的行政决策理论体系和时间都具有十分重要的意义。 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 第一章行政决策和电子政务概述 1 1 行政决策概述 1 1 1 决策的概念、程序和作用 人类的决策活动有着悠久的历史，可以说自有了人类以来，就有人类的决策 活动。决策的概念，最早出现在韩非子孤愤中，“智者决策与愚人，贤士程 行于不肖”：楚汉相争时，寒心提出“决策东乡，争权天下”的战略思想；在三 国演义中也有“运筹如虎踞，决策如鹰扬”“定三分隆中决策，战长江孙氏报 仇”的记载。在科学、技术不发达的小生产时代，由于社会生产规模狭小，社会 变化节奏缓慢，社会活动影响不广泛，所以对问题的决策往往是个人根据自己的 见识、经验、才能、智慧独立完成，其特点主要是经验决策、个体决策、封闭决 策。从管理学的观点看，决策( d e c i s i o n 或d e c i s i o nm a k i n g ) 的最古老和直接的 含义就是在若干可供选择的行动方案中作出抉择。【习而到了现代社会，科学技 术日新月异，生产规模不断扩大，社会交往臼趋广泛，决策问题涉及的因素多、 规模大、变化快、影响广，单靠个人的知识、经验、才能、智慧越来越难以应付 变化多端、层出不穷的新情况、新问题，致使决策活动向着集团化、民主化、专 业化、组织结构系统化、制度法制化方面发展。所谓决策，是指组织或个人为了 实现某种目标而对未来一定时期内有关活动的方向、内容及方式的选择或调整过 程。【6 】决策是人们对未来目标以及达成目标的方法途径所作的决定。 决策是为了解决一定问题而制定的，决策的目的是为了实现组织内部活动及 其目标与外部环境的动态平衡。因此，决策过程是指从问题出现到解决所经历的 过程。美国1 9 7 8 年诺贝尔经济学奖获得者赫伯特- 西蒙( h e r b e r t - a s i m o n ) 认为： “为了了解决策的含义，就得将决策一词从广义上予以理解，这样，它和管理一 词几近同义。”f 7 j 他把决策制订过程分成四个阶段：第一，调查和分析当前形势， 搜集与决策相关的各种信息，找出制定决策的理由；第二，制定可能的行动方案， 以应付面临的形势；第三，在各种可能解决问题的行动方案中按照一定的标准进 行抉择，确定比较满意的行动方案，并付诸实旌；第四，了解、检查过去所抉择 方案的执行情况，并对决策实施结果作出评价，在此基础上产生新的决策。 决策是管理工作的基本职能，是管理的核心。从某种意义上说，整个管理过 程都是围绕着决策的制定和组织实施而展开的。赫伯特西蒙认为“管理就是决 策”，决策充满了整个管理过程。决策是管理者从事管理工作的基础，是衡量管 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 理者水平高低的重要标志之一，在管理活动中具有重要的地位和作用：( 一) 决 策贯穿于管理过程始终；( 二) 决策正确与否直接关系导组织的生存与发展；( 三) 决策能力是衡量管理者水平高低的重要标志。【8 】众所周知，制定各种层次、各种 形式、各个方面的决策是各种形式组织、各级政府部门的重要工作，决策水平的 高低对一个组织、一个国家、一个地区的经济发展和社会发展起着至关重要的作 用。 1 1 2 行政决策的概念、地位和作用 行政决策是决策的一个特殊领域，是组织决策中最重要的部分，是政府管理 运行的前提核心。一般来说，行政管理活动蕴涵着行政领导、沟通、协调、控制、 决策、人事任免等多种功能，但是，在所有这些功能中，行政决策是最重要的、 主导性的一项功能。本文所研究的行政决策则是专指国家行政机关及其工作人员 在处理国家行政事务时，为了达到预定目标，根据定的情况和条件，运用科学 的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要 解决的问题或处理的事务，作出决定。【9 j 这种决策贯穿于行政管理的全过程， 是行政管理过程的首要环节，直接关系着行政管理的成败。它与其它类型的决策 不同，只有具有行政权的组织和个人才能成为行政决策的主体，行政决策的内容 极其广泛，包括国家的政治、经济、文化教育以及社会生活的各个方面的重大事 物，各级行政组织及行政人员在制定行政决策时都必须要根据法定的决策权限， 依法制定和实施其相应职权范围的行政决策，并依法保障各级独立的行政决策 权。因此，行政决策是国家行政管理权力运用的政治过程，体现的是国家的意志 和国家的利益，以国家权力为后盾，具有特殊的权威性和强制性。 行政决策是行政管理中的一种普遍行为，在行政管理中有核心的地位，是行 政管理的中心环节。从某种意义上说，整个行政管理始终是围绕着行政决策的制 定、修改、实施而进行的。行政决策贯穿于行政管理整个过程的始终，决策 执行一再决策再执行，反复循环。行政管理的各个方面都离不开行政决策， 行政管理活动中遇到的各种需要采取行动的问题，都有赖于行政决策为之制定正 确的方向和解决方法，因此，可以说行政决策是行政管理活动的起点，也是行政 管理活动的依据；行政决策贯穿于行政管理的全过程，行政管理总是通过一定形 式的行政决策来实现的。 行政决策是行政领导者的最根本任务，也是行政人员最经常最大量的活动。 如果没有及时的有效的行政决策，任何行政机构或行政人员都将无以履行其行政 职能，实现其行政任务。在社会生活中，从中央到地方，以至于每个行政机构和 主管行政的人员，都要面临着大量的问题，需要准确、及时地进行决策，制定解 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 决实际问题的方案，如不及时地作出正确的行政决策，就必然会对行政管理产生 不利影响，问题严重了，就会使行政管理寸步难行，陷于被动的局面。反之，通 过正确的行政决策，确定了解决问题的途径和方法，并在实践中认真执行，就会 使行政管理全面地、顺利地发展。科学的、合理的行政决策是行政活动的关键步 骤，成功的行政决策往往是行政活动成功的关键。行政决策对行政效能具有决定 性的作用，行政管理系统诸多要素及其组合决定了行政效能，其中行政决策是最 主要的。决策的科学化、民主化促进其他要素、环节的科学化、民主化，行政管 理中最大的失误，就是行政决策的失误。行政决策是行政管理的主要功能，在行 政管理中，政府的主要功能是组织、指挥、协调、监督、控制，而这些功能能否 有效发挥，关键在于行政决策功能的发挥。政府以它特有的权威，通过行政决策 活动，为社会制定了各种具体的政策，为人们规定了具体的行动目标、行动方法、 行动准则和行动过程，从而使人员、组织、经费、物资等最基本的要素以一定的 方式结合起来，达到资源的优化配置，解决各种经济社会问题。一个国家的行政 决策，不仅关系到行政职能的发挥、行政效能的高低、人民对政府的满意程度， 而且也直接影响到国家的命运和社会的发展。【1 0 】行政决策的质量直接影响到政 府行政工作的成败；行政决策正确与否，直接关系到行政管理的目标能否实现： 行政决策水平如何，直接影响到行政管理工作是否具有生机和活力。一项重要的 关系国计民生的行政决策正确与否，科学与否，甚至关系着国家的兴衰和发展前 途。 1 2 电子政务概述 1 2 1 电子政务的概念 作为信息技术与政府管理现代化价值取向相结合的产物，电子政务被认为是 应用现代信息技术手段，对传统政务进行持续不断革新和改善，以实现政府管理 与服务高效率的有效载体。电子政务是政务的种形式，为了准确理解电子政务 的概念，就得明确什么是政务。广义的政务包括各类行政管理活动，而狭义的政 务则专指政府部门的管理和服务活动。【l l 】在这里我们将采用狭义的政务概念， 即政务专门指政府部门的管理和服务活动。在实施稳定、健康地发展社会经济的 目标的过程中，政府的作用是运用法律、法规对经济运行进行宏观调控、对社会 发展提供保障，即政务活动的核心是为社会发展和经济建设提供服务。 电子政务真正作为一个独立的概念出现，是在计算机网络技术相对成熟和普 及之后。在网络技术出现之后，大量政务信息的实时共享和双向交流在技术上才 成为可能，从而使传统的政务开展方式发生根本性的改变。e l e c t r o n i c 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 g o v e r n m e n t ，简称e g o v e r n m e n t 或e g o v 在不同的国家、不同的地区和不同的 领域有不同的称谓，如“电子政府”“数字政府”和“电子政务”等，目前，在 我国得到更多认可的是“电子政务”的提法，这个称谓也得到国家信息化领导小 组的首肯。电子政务意思是基于网络的，符合i n t e r a c t 技术标准的面向政府机关 内部、其他政府机构、企业以及社会公众的信息服务和信息处理系统，是一个利 用信息和通信技术，有效地实现行政、服务及内部管理等功能，在政府、社会和 公众之间建立有机服务系统的集合。电子政务通常被理解为利用网络技术构建一 个区别于传统的实体政府机构的网上“虚拟政府”，通过网络搭桥，政府得以为 民众提供打破时空界限、部门界线的高效服务。【1 2 】电子政务的直接含义就是政 府机构运用现代网络通讯与计算机技术，将其内部和外部的管理和服务职能通过 精简、优化、整合、重组后到网上实现，打破时间、空间以及部门分隔的制约， 为社会公众以及自身提供一体化的高效、优质、廉洁的管理和服务。 与传统的政务相比较，电子政务有其独特之处：首先，电子政务意味着现代 网络信息技术在政府管理与服务各个环节的全面应用，而网络信息技术的可复制 性、高速运算、全球接入和智能化特征，不仅使得政府具有更强的信息获得与社 会控制能力，拓展了政府的职能范围，而且随着信息获得与控制垄断优势被打破， 政府面临社会各个层面的竞争和压力，导致某些职能发生转变，从而给政府管理 方式带来革命性变化。其次，电子政务给政府注入一种全新的管理理念。电子政 务不是传统政务和信息技术的叠加，也不是用信息技术适应封闭、僵化的传统行 政体制，而是借助信息技术改造传统政务，以实现政府的宗旨。第三，电子政务 更多地表现为个持续不断地运用现代技术改革政府管理模式与管理手段的动 态过程。这就意味着电子政务并非蹴而就，它需要用系统方法和整体原则对政 府工作流程进行循序渐进的改造和完善。 1 2 2 实行电子政务的必然性和意义 电子政务出现的历史虽然不长，但它是信息时代的必然产物，是世晃各国政 府信息化建设的重要内容，是国际政治经济新格局对与之相适应的政府管理平台 的呼唤。全球的信息化浪潮给经济的发展和社会的进步带来深刻而久远的影响， 世界上无论是发达国家还是发展中国家都十分重视信息化，都将信息化作为本国 经济和社会发展的战略任务。政府部门是信息的最大拥有者掌握着全社会 8 0 以上的信息资源，同时政府部门还是最强有力的指挥者只有政府部门才 可以拥有调配、调节、引导信息资源的最充分权威和管理职能。电子信息、通信 技术和互联网技术的迅速发展是电子政务得以顺利实施的技术前提。信息技术在 当今社会已成为最先进也是最活跃的生产要素，计算机和网络技术的革命，给信 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 息的收集、传递和最大程度的共享、利用提供了必要的条件，信息技术已经成为 推动社会发展的重要力量，并进而推动政府治理社会的方式也发生相应的变革。 互联网的发展和网络技术的成熟正改变着人们的工作方式和生活方式，这不仅给 电子政务的发展提供了技术平台和支撑环境，更给电子政务的推行奠定了重要的 基础条件。可以说，信息化的需求和信息技术的普及、应用是电子政务出现并进 一步推进电子政务发展的一个社会因素；推进电子政务发展的另一个社会因素是 社会的民主化。随着全社会民主意识的提升，公众要求参政、议政，政务公开、 信息公开已经成为社会的大势所趋，提高政府运行的透明度成为现代政府的必然 选择。推行电子政务是各国建立高效政府的必然选择，电子政务意味着高效、开 放的政府凭借网络等高技术在安全可靠的平台上全方位的开展政务活动。世界范 围内越来越多的国家正在进行政府机构改革，转变政府职能，提高行政效率，因 为只有建立高效的政府，才有可能使国家屹立于世界现代化强国之林。通过推行 电子政务可以大幅度的转变政府职能，改进政府工作，规范政府行为，提升政府 形象，推进政府机构改革，提升公务员的现代管理理念和科技素质，拓展政府公 共服务的范围，全面提高政府的服务水平。 推行电子政务对我国政府职能的转变，增加执政透明度，对于建立一个廉洁、 勤政、务实、高效的政府，对促进我屋改革开放、全面建设小康社会具有重要的 现实意义。通过电子政务可以使政府更好的面向社会、面向企业、面向公众，提 高政府管理绩效，节约行政成本，转换政府运行机制都具有十分重要的作用。电 子政务是转变政府职能的“助推器”。 1 3 1 政府工作千头万绪，但最根本的有两项： 一是推行政令；二是为社会公众服务，这两项职能相辅相成、缺一不可。面对以 信息技术为载体、以市场化为动力的全球化浪潮的冲击和以知识创新为内核、以 产业信息化为重要特征的知识经济的挑战，电子政务为政府职能由管理型向服务 型的转变提供了重要的物质设备和技术支持，电子政务的特质就在于它是服务型 政府，即透过电子媒体创新政府的管理和服务。电子政务是政府和群众之间的“连 心桥”， 1 4 1 政府发展电子政务的核心价值之一就是改善政府的公共服务，提高公 共服务的水平和质量，电子政务使传统政务环境下“门难进，脸难看，事难办” 的“衙门”，变成“一年3 6 5 天天天工作，每天2 4 小时时时服务”的政府，使公 民没有走进政府机关即可获取丰富的信息；只需在单一机关办事，任何问题皆可 随问随答，所办事情立等可取；若公民申办事情涉及到多个机关，则政府机关可 在一处办理，全程服务；公民无需进入政府机关，即可经过电脑连续申办，使公 民能够真正享受到公开、公平、公正、便利的服务。 电子政务是传递政令的“千里马”。【”】电子政务利用现代信息技术，实现政 府的公共事务管理职能，使政务处理更加集约、快捷。电子政务的建设要与政府 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 的改革互动配合。我国的经济体系经过2 0 多年的改革开放，已经从计划经济向 市场经济转型，取得了巨大成就。经济基础的发展也就必然要求作为上层建筑主 体的行政管理体系的变革。由此决定了我国政府改革的方向也必然要从以行业管 理为主导转向以区域性管理体系为主导，以适应市场经济的发展。因此，电子政 务系统的建设也必须以区域管理体系为主导，即要建立起面向用户的、连接各个 政府单位的、横向区域性政务平台。随着电子政务的开展，其效益和作用就会逐 步显示出来，反过来，又会促进政府机构的进一步优化、改革。电脑面前人人平 等，电子政务可以对行使权力的过程进行监督，防止以权谋私，促进政务公开和 廉政建设。电子政务是节约行政开支的“红管家”。【l6 】传统的政府管理，大多以 开会研究、逐级下达、层层上报为主要工作方式，耗费了大量行政经费。电子政 务通过虚拟办公、电子邮件交换、远程连线会议，克服了“文山会海公文旅 行”等现象，节约了大量人力财力。电子政务在实现“以信息化促进工业化、现 代化”的发展战略中具有重要意义，是社会信息化的“领头羊”。 1 7 1 我国目前的 经济发展水平还比较低，以信息化带动工业化，是发挥后发优势，推进现代化建 设的重要战略举措。由于政府是信息资源的最大拥有者和应用者，使电子政务成 为国民经济和社会信息化的中心环节，电子政务的实现产生强劲的示范辐射作 用，将有力地促进国民经济和社会信息化的进程。一方面，政府作为社会结构中 的一个重要枢纽，实现政府信息化必然推动、促进社会信息化，政府在网上提供 了远比过去方便快捷的服务，使企业和市民也随之走向信息化。另一方面，它将 促进网络企业的发展。政府实现了交互式电子政务，为网络服务于企业开辟了市 场，企业必然要通过完善自己的网络环境来享受电子政务带来的便捷服务，用这 样的方式来推动企业信息化建设，不靠政府发文、号召，而是靠办事方式的变化， 机构的变化，引导企业应用新的技术，提升企业竞争力，也为网络企业创造了新 的市场机会。 1 3 电子政务下行政决策的理论分析 行政决策理论是西方优秀管理理论的一部分，是管理理论在公共行政领域的 应用和发展，西方用了半个世纪的实践和研究，才创立并逐步完善了自己的现代 决策理论体系，西方国家经济的发展，行政的高效率应该说与他们发达的决策科 学是分不开的。以美国为首的西方国家，又是电子政务技术和信息技术的发源地， 电子政务下的决策理论的研究也居于前列。学习借鉴他们的先进理论，对如何构 建中国特色的决策理论，特别是电子政务下的决策理论有十分重要的意义。 9 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 1 3 1 民主决策的理念 世界范围内的民主化浪潮使与政治民主相关的公民政治权利、政治权力及其 限制、选举制度等研究长期以来受到广泛关注，同时各国政治民主框架也先后创 立和不断完善。美国于1 9 6 6 年和1 9 7 6 年先后制定了“情报自由法”和“阳光下 的联邦政府法”，他们用自己的思维方式理解行政公开的重要性及其与民主、参 与的关系：“如果一个政府真正是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够 详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况， 所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。” 1 s l “阳光是最 好的消毒剂，一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来的。”d g 然而“真 正的民主不能单靠数年度一次的选举制，而需要透过公民不断的参与方能领略什 么是民主，在心理上融汇和建立民主作风，在行为上获取民主办事的技巧和方法， 这样才能保证社会运作是真正由人民主宰”。1 2 0 l 在社会主义国家，人民是国家的 主人，人民参与决策，参与管理国家政务、社会事务，本来就是社会主义民主政 治的本质要求。人民是社会主义中国的主人，人民群众在国家决策上有发言权， 按照法律赋予的民主权利，人民群众要通过各种形式反映社会生活中的问题，提 出各方面的建议、主张。人民群众行使决策参与的民主权利，有利于增强主人翁 观念，确立权利义务观念、法纪观念，也有助于提高管理水平。没有公众的民主 参与、集思广益，单凭决策者个人或者几个人的知识能力作出正确决策不仅十分 困难，而且容易出现决策谋私、决策侵权等情况。为此，增强决策透明度，扩大 决策的民主就成为必要。 民主从决策上讲，就是决策权要由多数人行使，执行权交给由民选的机构、 法律规定的人行使，所谓少数人“掌权”指的是执行权，人民选代表，代表选领 导人，领导人组织执行；同样，在行政决策上，按照民主的原则，应是多数人决 策，领导者组织执行。这才是科学的决策体制。然而，我国在行政决策上实行行 政首长决策制，即行政首长个人对方案的确定权。而行政首长享有个人决策权显 然是不科学的、违反民主原则的。公民参与行政决策可以提高决策的科学化、民 主化，使政府的决策与管理更加符合民意和反映实际情况，所以不断扩大公民参 与，才能更好地实现人民愿望、满足人民需要、维护人民利益，才能切实把胡锦 涛同志提出的“立党为公、执政为民”具体地、深入地落实到具体工作中去。 民主决策的基础是公众的知情权和参与权，在传统政务环境下，受多种因素 的制约，社会公众参与民主决策的权利没有得到充分的实现。如果说这主要是因 为缺乏必要的信息沟通条件而可望而不可即的话，那么，在电子政务环境下，这 已经不再是个问题了。电子政务为公众参与民主化进程，对行政决策的制定和执 1 0 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 行进行民主监督、意见反馈提供了有效的技术手段。电子政务使政府信息公开化、 透明化、互动化，提供了公众广泛参与行政决策的可能性；提供了真实、公开的 信息环境：使公众参与水平产生质和量上的改变：推动公众与行政决策者的直接 对话，提高民意在行政决策中的分量，从而很大程度上改变公众参与行政决策的 广度和深度。电子政务给社会公众参与行政决策提供了现实可能的条件，通过电 子政务决策者可以从公众的利益表达中获取具有广泛性和连贯性的信息来源，即 在了解民情、沟通民意的基础上进行行政决策。当然做到这一点，公众就有一种 被尊重的满足感，并能在行动上与政府积极配合，从而使政策实施的阻力降至较 小的程度。国家计委于1 9 9 8 年底在网上开设了我国“第十个五年发展计划”讨 论栏目，短短5 天就有1 4 0 0 余人访问了该网站，5 0 0 多人参与了讨论。在我国 婚姻法的修改和第十个五年计划的制定过程中，立法机关和行政管理部门通过互 联网公开征集公众意见，集思广益，取得了良好的效果。j 1 3 2 行政决策信息理论 科学决策除了有完善的组织系统保障、民主参与决策的理念外，还必须具备 两个基本条件，即决策必须具备及时收集、整理、存储、传输和反馈有关信息的 信息网络系统等高科技手段以及科学的决策程序。从信息的角度来说，行政决策 的过程就是获取、加工、传递和利用信息的过程。1 9 4 8 年申农发表了誉为奠定 了信息论理论基础的论文通信中的数学理论，信息被确定为通信过程中不确 定性减少的量，实质上就是通信接收者对某物由不知到知，由知之甚少到知之较 多。实践证明，有无信息，能否及时获取信息和充分利用信息，已成为衡量行政 领导者决策水平高低的重要标志之一。尤其是在我国加入w t o 后，经济竞争、 人才竞争、知识竞争将异常激烈，要保证行政决策的正确性，实现决策科学化、 民主化，信息的作用显得更加重要。一般而言，每一项行政决策都是从发现问题 开始的，决策者通过各种渠道搜集关于决策对象的信息，通过对占有的信息进行 科学分析，提炼出反映事物本质的信息，并对决策对象的状态、趋势和管理效果 做出准确的判断。然后与确定的切合实际的目标相比较，找出差距，进而针对这 种差距拟订多个可行方案以供比较和选择。如果没有足够的信息，拟订方案时就 会一筹莫展，选择方案时，也会因无法评价优劣而导致决策失误。行政决策实施 前，要根据信息来把握实施的最佳时机，把最终的决策方案以指令信息的形式经 由传输系统传递给决策执行系统；决策实施过程中，通过指令信息控制决策实施 的步骤和范围，随时观察决策对象的变化，搜集效果信息，并及时反馈给决策系 统，帮助其决定是否修改原来的决策。决策实施后，要根据反馈信息，掌握决策 实施的具体情况，检查决策的实施效果。因此说在行政决策实施和控制过程的一 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 系列环节中，一刻也离不开信息的参与。 传统行政决策权过于集中，“信息的主要流通方式是上级对下级的指令和下 级对上级的报告，信息的供求关系是上级对下级的信息垄断和下级对上级的信息 依赖”。【2 2 1 这种信息垄断和信息依赖形成决策权过分集中，不可避免地带来一些 负面影响。如信息在层层汇报、级级反映的过程中，受部门自身主客观因素影响 而发生扭曲或变形；政策的执行者甚至是政策的决策者自行择取和传输政策效果 信息，多少会掺杂个人感情色彩，使信息受到主观干扰；人为造成行政程序的复 杂化，降低了行政效率。电子政务下的行政决策，由于收集决策信息的渠道更广， 信息的传输更为方便快捷，决策者可以获得精确完整、相关及时、经济共享的决 策信息。信息的精确与完整是指信息的准确和全面，这一点对政府来说是非常重 要的，如果信息不精确或者不完全，则决策者制定的策略就不准确，可能会造成 政府数百万甚至上亿元的浪费，假设由于数据的不准确造成预测的错误，使政府 采取了不恰当的措施，那将引起极其严重的后果。电子政务信息的相关性是指所 收集、处理的信息应与本部门的工作范围有关，提供给决策者的数据应与决策和 事件有关。时效性是指收集和提供的信息必须及时，注意信息和数据与时间的对 应，以及强调所提供的信息必须是最新数据。信息的经济性主要强调信息的生产 和管理成本要低，信息的共享性是指信息能够为政府各个部门和广大公众所共 享，为整个电子政务系统所共享。 1 3 3 有限理性理论 受决策者自身知识能力素质等各方面因素的影响，古典行政决策理论的“完 全理性”决策在现实中是不可能存在的。决策的过程实际上是在一定的环境条件 制约下运作的，西蒙，林德布洛姆等人就是在批判传统完全理性决策模式的基础 上，基于决策者理性判断和选择能力的有限性，提出有限决策理论模式的。在西 蒙和林德布洛姆以前，新古典经济学和传统规范决策学的一个基本命题，就是完 全理性的经济人假设。对此西蒙提出了挑战，他指出完全理性的经济人模式有两 个难点：一是只有在确定的情况下，它才符合通常所了解的理性概念；二是在决 策时，必须假定全部可供选择的措施都是“已知的”，每一个措施的结果都是可 知的，并且决策的结果能排列成一个完整的效用数列。西蒙指出：单一的、独立 的个人行为想实现高度的理性是不可能的。他要探究的方案的数量如此之多，他 需要评价的信息如此之大，以致即便是达到大致的客观的理性也是难以想象的。 【2 3 1 西蒙认为这种理论只能处理相对稳定和竞争性均衡相差不大的决策行为，而 无法在不确定和不完全竞争性状态下进行满意地决策。对此，西蒙提出了“有限 理性的决策模式”。林德布洛姆在对人类理性进行深入分析的基础上，批判了乌 1 2 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 托邦式的全面性决策模式。他认为，公共决策者一般只能择取一些有经验可循的 问题列入决策日程，而且在决策过程中必须尽量避免风险，只求“满意”，而不 可能求“最优”。对此，林氏给出了一个在政策制定过程中理性地分析问题的模 式，这被许多政策科学家公认为是“经典”模式。1 2 4 j 传统行政决策体制下，决策者获取信息的渠道很窄，受信息采集时间和空间 的诸多限制，决策者不能及时获得做出科学决策的足够信息。同时由于影响决策 的绝大部分信息、政府部门输出的决策信息和决策在执行过程中的反馈信息都由 政府科层制组织中的各个层级来层层上报、层层传达，这样决策信息的输入和输 出合二为一。这种一元化的信息传输，由于受信息传输部门自身主客观因素的影 响，多少会掺杂个人或部门的感情色彩，难免失真，轻则“报喜不报忧”，重则 “弄虚作假”，致使决策者不能全面准确地掌握决策所需要的信息。在传统行政 决策体制下，决策权高度集中在组织层级的上层，决策者受自身知识、能力和素 质的诸多影响，所作出的决策难免出现失误和偏差。而在电子政务环境下，行政 决策的决策参与者极大的扩展，不仅有上级政府部门、专家智囊团，还有下级政 府部门，同时更有广大的社会公众的参与。决策参与者的扩大不仅有利于行政决 策的民主化，同时还可以克服传统决策权集中所带来的决策者自身能力缺陷。电 子政务拓展了行政决策的信息来源，借助电子政务决策者放眼世界，国内国外的 信息都可以为我所用，同时借助于电子政务，公众也可以把自己对某个问题的意 见和建议传递给决策部门，给决策者提供充足的信息，供决策者决策时参考。由 于电子政务下，决策者和公众可以实现及时的双向交流和互动，电子政务也可以 通过检查一个信息的多个信息来源来验证该信息的可靠性，这样保证政府决策信 息的可靠性，确保决策信息的质量。 电子科技大学人文社科学院硕士学位论文 第二章传统行政决策与电子政务下行政决策的比较 2 1 传统行政决策存在的问题与不足 传统的行政决策中，决策权力高度集中，决策所依据的资料信息靠层层上报， 由于信息的不充分和传递的失真，常常导致决策无效和决策失误，同时又由于政 府政令的传递速度慢，使得决策与执行脱节，造