（公共管理专业论文）我国行政效能监察的现状及对策研究.pdf

摘要 摘要 行政效能一直以来就是我国行政管理活动的出发点和落脚点，是行政管理 研究中的重点和核心行政效能监察就是对行政效能进行监察，指指行政监察机 关依法对国家行政机关及公务员和国家行政机关任命的其他人员( 监察对象) 在 行政管理中依法行政、履行职责的能力、效率、效果、效益问题的监督检查，及 对行政管理工作中违法失职行为的查处。开展行政效能监察，是当代世界各国 的共识，并取得了明显的成效，促进了政府职能的转变，改善了行政管理，规范 了公共行政行为，提高了政府效能。目前，我国行政效能监察无论在理论上还 是实践上都还不成熟，因此，结合我国国情，加强对行政效能监察理论和实践 的研究，是当务之急 本文通过建国以后，特别是改革开放以来我国行政监察工作历程的回顾， 总结行政监察工作所取得的成效与经验，指出行政监察在依法治国进程中的作 用，分析存在的问题，从而提出建立和完善行政效能监察制度的思路和对策。 关键词：行政效能监察；现状：对策研究 a b s 虹a c t r a i s i n ga d m i n i s 咖t i o n - e 伍c a c y i s a l w a y sak c ys o d a li 鹤u ei np d b i i c 烈i m i n i s t m t i o fc h i n a ，a n dt h es t u d yo fa d m i n i s t m t i o n e 伍c a c vi s n s i d e r c dt ob c t h ev c r y mo ft h e p u b l i ca d m i n i s 仃a t i o ns t i l d y a d m i n i s t r a t i v ec 伍d e n c y s u p c r v i s i ( a 王瑕) m e a n st h a t 瓤i m i n i s 删v es u p e r v i s i a 盛c n d ，a c o o r d i l l gt 0n l l e so f l 删，c a i i yo u tt h c i f 跚p e r v i s i 孤垴o n so np u b l i cs 鳅o ra g c n c i c s ，p u b l i cs e n ，a n t s ，a n d t h el a t e di n d i v i d u a l s ，t os w h e t h e r a d m i n i s t r a t i v cp o w e 砖a r ce m p l o y e d p m p e d y a n dw h e t h e ra d m i n i s t r a t i v cd u t i e sa p e r f o 咖e de 伍d e n n v 再n di fn o t ，t o p u n i s hu n d e s i f a b l eb e h a v i o r sa m i d t br c i n f o r c ea i 强i sn o w a d a v sao n m o n 璐e n s u sa n 删n dt h ew o d d a 盘e ry e a 墙o fp r a c t i c ea th o m ea n da b r o a d ，c u r r e n t a e sh 弱r 鞠曲e ds o m e w h a tp e a l 【j nt h es t m c t i l r ed e m p o s m o d ，i 璐t i t u t i o n a i b u i l d i n g ，s c m t i l l y ，髓dg o v e m m th o n e s t y ，h e l p i l l g t 0 r c f o 加g o 、7 e 衄e n t s d u t y ，c o n s 仃a i nt h eb c h a v i o r o fa d m i n i s t m t i v ea g e n d e sa n dp u b l i cs e r v 锄t s a t p r c s e n t ，a ：e 强i nc h i n a t l a sn o th a sn o tm a t l l r e d ，b o 曲p r a c t i e a la n d t h c o r c t i e a l t h e r e o f k ，i ti su r g tt or e s e a r c ha n dp o r m o t ei ti n ( = h i n a t h r o u 2 h r c v i e w i n g 也eh i s t o f yo fa d m i n i s t m t i v es u p e r v i s i o nw o r ki no c o 岫t r y 矗o mt h c t a b l i s h m e n to ft h ep e o p l e r 印u b n c0 fc h i n a e s p e c i a l l y 丘o mt h et i m ct h a tw c a 嘣c do u tt h er e f 0 珊a n do p d o o rp o l i c y ，t h i sa n i d ei sd e v o t e dt os 吼m a r i z et h c e f f e c t 强de x p e r i 如c ew h i c h 、v eh a v eg o tf r o mi t ，t oe x p l a i ni t sr o l ei nm ep r o c e s so f 剐l 玎1 i n i s t m t i v em a n a g e m e n t ，t oa n a l y z ep m b l e m st h a te x i s tt h t op u tf b r w a r df i l r t h 盱 m 鼬o d sa n dc o u n t e 皿e a s u r e st 0d e d b c to u e s k e yw o r d s ：a d n l i 玎i s t r a 由ec 砸c i 曲c y 锄p c r v i s i o n ；s t a u t sq u o ；s u 鹊e s t i o 璐 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直星太堂或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名( 手写) ：袁1 1 女占、填签字日期： 叩年j 1 月f 。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌盔堂有关保留、使用学位论文的规定，有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本人授权南昌大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授 权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论受作者签名( 手写) ：蟊1 j 爱、旗 签字日期：洲年1 1 月口日 导师签名。瑚：曩砣够 签字目期：蛳年f ( 月 伽日 第1 章引言 1 1 选题背景和意义 1 1 1 选题背景 第1 章引言 政府或行政机关在从事行政活动时要耗费一定的资源，如何以较小的资源 耗费达到最优化的行政目的，是现代行政管理的重要问题。为提高综合国力和 国际竞争力，中国建设以“廉洁、勤政、务实、高效”为核心价值的效能政府 已经成为时代发展的必然趋势。党的十五大提出建立办事高效、运转协调、行 为规范的行政管理体系。政府或行政机关能够有效地实现其行政职能或行政目 标的基础是勤政高效。从现代行政管理的发展趋势看，政府行政的“企业化” 运作不可避免，即以效益为标准，通过挖掘政府自身的管理潜力来提高行政效 能。因此，行政效能监察的管理、协调和控制所承载的客体只能是行政效能 严肃查处和纠正行政行为不规范、行政不作为、乱作为、办事效率低等问 题，进一步改善行政管理，提高行政效率，是中央纪委第六次全会提出的一项 重要工作。我国的行政效能监察，担负着对行政监察对象的行政效能进行的监 督、检查的任务，其目的在于促进行政机关依法行政、协调配合，高效率、高 质量地履行职责，防止和克服官僚主义、失职、渎职、不负责任等现象的发生， 从而改善行政管理，提高政府效能但在相当长时期内，我国行政监察理论与 实践的重心一直围绕着廉政监察而展开，忽视行政效能监察，行政效能监察的 定位问题始终未能真正解决。其结果使我们不得不面对这样一个现实：行政监 察工作的发展空间受到极大束缚，行政监察职能难以得到充分发挥，标本兼治 的监察模式不能落到实处，腐败行为并未得到有效遏制，行政机关效能低下， 政府形象经受着严重的考验。行政监察的发展历程与严峻现实均向我们提出这 样问题：行政监察工作的改革不能仅仅停留在监察手段、监察方法等改良措施 上，也不应苦于监察体制问题得不到根本解决而怨天尤人。而应从更为广阔的 视角审视行政效能监察在政府管理中的位置，理性思考行政效能监察的本质特 征和内涵，立足现实探索市场经济条件下开展行政效能监察工作总体战略思路。 笔者长期从事纪检监察工作，基于这样一种思考，遂选择与政府效能建设紧密 第1 章引言 相联的行政效能监察为题，对其内涵和现状进行分析，探讨加强和改进行政效 能监察的对策。 1 1 2 选题意义 行政效能监察是行政监察机关依法对行政机关及其公务员履行职责行为的 效率与质量情况所实施的监督检查活动。行政效能监察作为国家行政监察体系 的重要组成部分，在国家行政管理活动中具有十分重要的地位，行政效能监察 的实施，是制约和监控行政机关及其工作人员依法行政、廉洁行政、高效行政 的重要保证。加强和改进行政效能监察，对于转变政府职能，改善行政管理， 提高行政效能，促进政府机关勤政廉政建设，进而提高政府能力和塑造良好的 政府形象，具有重要的现实意义和战略意义。加强和改进行政效能监察，有助 于经济的持续发展、社会的和谐繁荣。随着现代社会分工的细化，行政管理范 围的拓展，政府行政权力的相对扩大，特别是我国加入耵o 后国内政治、经济 形势的发展变化，不断涌现出许多新情况和新问题，如何加强和改进我国行政 效能监察，是当前行政管理面临的重大课题。因此，对行政效能监察的理论研 究、实际分析和对策探讨具有极为重要的现实意义。本文将在对行政效能监察 进行理论研究的基础上，从我国行政效能监察的现状出发，发现我国行政效能 监察当中存在的问题与缺陷，并分析存在的原因，进而试图寻求一个适合我国 国情，能够有效提高我国行政效能监察水平促进政府能力建设的有效对策体系。 1 2 本文研究的方法和拟解决的问题 1 2 1 本文研究的方法 本文主要采用以下四种研究方法： 文献研究法：通过搜集、整理、鉴别有关行政效能监察的文献，掌握有关的 科研动态、前沿进展，形成对行政效能监察理论的科学认识 理论研究法：通过研究行政效能监察的理论基础，界定行政效能监察的内涵 和特征，为行政效能监察的开展提供理论依据。 实证分析法：通过对江西省吉安市行政效能监察的实例分析，证实行政效 2 第l 章引言 能监察是提高行政效能的一种有效可行的方法，为行政效能监察提供实例依据 演绎归纳法：通过对行政监察的理论探讨和我国行政监察的现状分析，作出 实事求是的评价，从而归纳出可行性的对策研究。 1 2 2 本文拟解决的问题 在理论层面，通过对行政效能监察的理论阐述，从历史的动态的视角，继 承和发展行政效能监察理论，做到行政效能监察理论与时俱进，勇于创新。 在实践层面，通过对行政效能监察的现状分析，结合中国行政效能监察的 实际情况，提出改进和完善我国的行政效能监察工作的新思路，针对新情况， 解决新问题，始终坚持理论与实践的具体的历史的统一。 1 3 国内外文献综述 行政监察是行政管理过程中的重要环节，是指行政监察机关依法对国家行 政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员执行法律、法规、政策、 决定、命令的情况以及违法违纪行为进行监督、纠举和惩戒的综合性检查活动， 目的就是要保证国家行政机关和政府官员在行政管理过程中依法履行职责，保 持清正廉洁，提高行政效能行政监察由廉政监察和效能监察两部分工作内容 构成。行政效能监察就是行政监察中的效能监察，指行政监察机关及其受行政监 察机关委托的组织依法对国家行政机关的整体配置效益及其行政行为的效率与 质量所进行的整体性监察。这种监察的根本目的在于改善行政管理，提高行政效 能，防止和克服官僚主义及各种不良行为的发生政府效能监察问题是一个由来 已久却又历久弥新的话题，古往今来不少政治家和公共行政研究学者从不同视 角对政府效能监察进行了有益的探索，西方国家如此，我国也不例外。 1 3 1 国外研究综述 西方学者用“政府绩效”来表示政府对行政职能履行的能力及效果的强弱， 相当于我国的“行政效能”这一概念。现代西方学术界对行政效能监察的具体 研究状况如下。 ( 1 ) 对行政绩效管理的研究 3 第1 章引言 传统的公共行政理论( 从2 0 世纪3 0 年代到7 0 年代) 对行政绩效管理的研 究源于1 9 1 0 年。默里斯库克在学院和工业效率的研究报告中指出大学工 作效率测定方法，针对高等教育领域存在的低效率现象并提出了改进的建议， 把效率概念应用于工业以外的领域。二战之前，美国政府机构寻求制定工作准 则和业绩作衡量标准的初步技术已在几个机构中运用。相关的理论研究也有相 应的发展，克莱伦斯雷得累和赫伯特西蒙出版了市政工作衡量：行政管 理评估标准的调查一书。书中提出了评估的五个方面的内容( 需要、结果、 成本、努力、业绩) ，并且调查了测定的必要性和难点雷得累和西蒙把后三项 合并作为对行政管理效率的测量。在2 0 世纪7 0 年代以前的行政效率研究基本 上遵循了管理学中效率研究的模式，忽视了公共部门效率研究的特点和特殊要 求。此外这个时期效率研究关注的焦点是提高效率的原则和途径。由于这些原 则和途径涉及到组织、领导、决策、人事等行政管理的各个方面，行政效率研 究实际上成为了行政管理的综合研究，没有充分体现效率研究本身的特点和重 点。从7 0 年代末期开始，西方行政效率研究出现了新的推动力，呈现出了一些 新的发展趋势。首先，为迎接和加应全球化、信息化和国际大市场激烈竞争的 挑战，英国以及其他经合组成员国家纷纷掀起了一场声势均浩大的政府改革运 动，该运动是对福利国家和官僚制行政模式的再审视，是政府在面临财政危机、 管理危机和信任危机情况下被迫实行的政府重塑活动。1 9 9 1 年克里斯托弗胡 德( c h r i s t o p h e rh 0 0 d ) 最早在一篇名为一种普适性的公共管理的文章将 这些改革运动称作是新公共管理运动。曾经主导西方公共行政领域近一个世纪 之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政理论，遭 受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈 不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理 论基础威尔逊和古德诺的政治行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和 解决政府所面对的日益庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政 府失败”论开始占主导地们。政府如何适应这场规模宏大的改革浪潮，如何摆 脱市场失灵的难题和提高政府效率，如何更有效地为公众提供服务，是一项崭 新的课题。正是在这样的历史背景下，英美以及其他经合组成员国家纷纷掀起 了一种新的公共行政管理、理论模式新公共管理在英美两国应运而生，并 迅速扩展到西方各国。与传统公共行政相比，新公共管理的行政绩效管理的研 究比较注意结合政府部门和公共组织的特征，如公共部门效率的体现方式，公 4 第1 章引言 共部门低效率的特殊成因，公共部门提高效率的特殊机制等。新公共管理尚未 完全取代公共行政的地位，但新公共管理却强调了在行政成本最小的情况下实 现公共服务的最大化，也就是说政府行政行为方式从行政命令方式向以“顾客 取向”的伙伴关系发展。“顾客取向”本是一种企业行为。就政府而言，公共服 务就对公共目标的有效管理“顾客取向”表明了政府的服务性质与传统的服务 不同。传统的服务方式是政府单方向行使权力，维持管制，缺乏弹性，效率低 下，而新的服务方式则是以伙伴关系和合作关系为准则，以成本效益作为绩效 标准，公务员可能成为“企业家”，努力创造满足公众需要的商品和服务的新方 法这将使政府减少通过官僚方法提供商品和服务，以免公众产生对政府不满 和抨击；而是通过私营部门、企业家的方式，“以人为本”来提供优质、公平的 服务。哆目前备受青睐的部门全面质量管理、持续质量改进运动实际上涉及到公 共组织绩效的各个方面，包括经济、效率、效益和客观效果，效率运动已经被 质量运动所取代。o 西方学术界对于行政绩效管理的内涵讨论很多，主要有以下几个观点： 凯恩贝尔( c a 嘲b e l l ) 、迈克罗依( c l o y ) 、奥普勒( 0 p p l e r ) 和塞格 ( s a g e r ) 1 9 9 3 年提出，认为绩效是员工自己控制的与组织目标相关的行为。绩效 是多维的，没有单一的绩效测量：绩效是行为，并不必然是行为的结果；这种行 为必须是员工能够控制的这种观点把行为而不是把完成的任务或达到的目标 等结果作为绩效。 卡兹( 1 ( a t z ) 和卡恩( 1 ( a h n ) 于1 9 7 8 年提出三维分类法，把绩效分为三个方面： 加入组织并留在组织中；达到或超过组织对员工所规定的绩效标准：自发地进 行组织对员工规定之外的活动，如与其他成员合作，保护组织免受伤害，为组 织的发展提供建议，自我发展等等。田 波曼( b o 瑚n ) 和摩托维德勒( m o t o r i d l o ) 提出了任务绩效和关系绩效的概 念。任务绩效是组织所规定的行为，是与特定工作中核心的技术活动有关的所 有行为：关系绩效则是自发的行为、组织公民性、亲社会行为、组织奉献精神或 与特定任务无关的绩效作为，它不直接增加核心的技术活动，但都为核心的技 。陶学荣等公共行政管理学北京：中国人事出版社2 0 0 4 4 5 4 6 。张国庆行政管理概论第二版北京：北京大学出版牡，2 0 0 0 3 6 7 3 6 9 。c 锄p bc 1 1 ：j p ；m o d o 弘r a o p p l e l e i a l 蛐r yo f p e 血r i n a j l c e 血p e 陪o n n e is c l c d i o ni i lo 珞姐j z 丑n o n s s 柚 f m n d s c o ：j o s s e y b a 站，1 9 9 3 3 5 7 0 。l ( a t z ，d l ( a h n n es o c i a lp s y c h o l o 甜o f o 瑁姐i 髓t i o n ( 2 n d c d ) i n c w y o u k ：j d l l n w i l 。yp i l b 呦c 暇1 9 8 7 5 第l 章引言 术活动保持广泛的、组织的、社会的和心理的环境。o 理查德海克斯( r i c h a r dh e e k s ) 的著作中就指出，组织绩效是一个多维且 动态的概念，它随着时间和主休的变化而变化。组织的成功与否不单由财政和 经济因素决定，如何适应外部环境也是组织绩效高低的一个重要影响因素。在 他的著作中把组织的绩效划分了三个递减的层次：一是e f f e c t i v e n e s s ，这是方 面的内容政府应该要做的基本职能，即“是否做了应该做的事情”；二是 e f f i c a c y ，侧重于强调组织行为的有效性，即组织为了实现自身职能所采取的 行动和方式是不是有效；三是e f f i c i e n c y ，则是侧重于组织行为的经济性，即 资源的使用是不是达到了最小化。口 ( 2 ) 对行政绩效监督的研究 夏夫里兹( s h a f r i t z ) 和拉塞尔( r u s s e l l ) 认为，绩效监督是组织中领导者的 首要职责，是对组织为达成目标所做努力的系统性的整合。绩效监督的方式可 应用于整个国家、地方政府或特定公共企业。绩效管理中的绩效评价是对组织 可测量目标的详细说明，对组织员工对组织绩效评价可以使个人的努力与组织 目标达成一致；利用绩效激励员工的额外付出：整合组织人力资源；对目标达 成程度、原因分析和改进分析进行回顾，以便为新一轮的监督提供反馈信息。 戴维奥斯本( d a v i do s b o r n e ) 和彼得普拉斯特里克( p e t e rp 1 a s t r i k ) 认 为凡是取得了高绩效的组织都是那些高度重视使命、组织目标及绩效的组织。 有明确了组织使命、目标等问题，组织的其他活动才有正确的方向，提高效率 的行动才有意义。 1 6 绩效监督就是他们所选择的通过核心战略提高绩效的途 径的手段之一 史蒂文科恩( s t e v e nc o h e n ) 和罗纳德布兰德主张适用全面质量管理来 提高公共部门的绩效。 1 7 回而全面质量管理实际上就是我们所谈的全程的行 政效能监督夏尔德马什从申诉机制的途径对提高公共部门绩效进行了独特 的研究。主张建议一种“混合监督”，即设立具有一定独立性的机构，受理公众 对于行政机构的申诉，对政府部门进行调查、干预从而达到改善行政绩效和保 护公民权益的目的。西 。b o 咖，s c l e c t i o ni n0 1 管咀m 6 0 咕，s 锄d s 0 s c s _ b a 站p 删s h c i s 1 9 9 3 用粥 _ 础c h a r dh b ，r c i i i v t i n gg d v 唧m e n ti nt h cl n f o r 1 a l i o n a 萨：i n 删i o n a lp m c l i j nn 删e dp i l b n c s e d o rr c f o 吼l d n d o 州鲫y o r k ：r o u u e d g e ，1 9 9 9 3 3 5 - j a y m s h a 翻乜，e w r u s 鲥1 ，i n t r o d u c i “gp i l m i c a d l l l i i s h 龇i 叩，n 州y o r k ：l o n 舯粕，2 0 0 0 2 7 3 。史蒂文科思、罗纳德布兰德政府全面质量管理实施指南) 北京：中国人民大学出版社，2 0 眩1 7 - 邵 。夏尔德马什行政科学第一版上海：上海译文出版杜，2 0 0 0 ，5 6 6 第l 章引言 西方的行政绩效研究中十分注重公民在政府部门绩效改善中的地位和作 用，认为公民的参与能够通过激励经理超越传统的产出指标，从而集中于生活 质量和社区目标而增加业绩评估的影响。o ( 3 ) 西方行政绩效管理和监督研究的主要特点 第一，认为行政绩效管理和监督贯穿于行政管理活动中，行政管理过程的 每一个环节都需要行政绩效进行控错 第二，西方的行政绩效管理和监督研究主要是运用实证的研究方法，通过 设计定量指标，来测量政府部门绩效高低和公共服务质量。 第三，在具体对策上，主张运用企业管理中的各种工商管理方法和技术应 用到公共行政部门。o 第四，西方国家的行政绩效研究成果受到政府的大力扶持和重视，研究成 果大量被引入行政实践当中。 1 3 2 国内研究综述 我国许多学者从不同的角度对行政效能监察进行了研究，并就如何提高行 政效能和深入开展行政效能监察提出了自己的真知灼见。 ( 1 ) 行政效能监察的理论研究 赵奇、刘珊珊对行政效能的内涵进行了研究，在他们合撰的行政效能全 过程监察及其实现一文中，指出认为行政效能是指政府工作目标及其实施的 成效，包括社会效能和内部效能。两者的关系是：内部管理效能是社会效能的必 要条件和内在保证，社会效能是内部管理效能的最终评价标准和客观衡量尺度 正确理解行政效能，必须首先正确理解行政效果、行政效益、行政效率及其相互 关系行政效能的层次要高于行政效果、行政效益、行政效率。o 陈绮琦对行政效能监察的含义进行了研究，他在浅析行政效能监察的概 念一文中，指出目前对行政效能监察的含义存在不同的认识。主要有三种观 点：第一种认为是指“行政监察机关及其受行政监察机关委托的组织依法对国家 行政机关的整体配置效益及其行政行为的效率与质量所进行的整体性监察”。 第二种认为行政效能监察是“行政监察机关对行政执法人员依法履行职责的效 。m a r ch o l z e l 公共部门业绩评估与改善张梦中译中国行政管理2 0 0 0 。( 3 ) ，3 8 。彭国甫地方政府公共事业管理绩效评价研究长沙第一版湖南人民出版社上0 0 4 ：1 4 。赵奇，刘珊珊行政效能监察的理论思考法学杂志，1 9 9 6 ，( 6 ) ：2 1 7 第1 章引言 率、效果和工作规范、工作质量和行政执法行为进行的监督检查，包括对因管 理混乱、效能低下所造成的失职、渎职等行为的查处”。第三种认为效能监察 是“行政监察机关依法对国家行政机关及公务员和国家行政机关任命的其他人 员( 监察对象) 在行政管理中依法行政、履行职责的能力、效率、效果、效益问 题的监督检查，及对行政管理工作中违法失职行为的查处”。通过分析，笔者认 为，效能监察是指行政监察机关依照法定的职责和权限，以追求行政活动的“高 效”为目标，以行政机关及其公务员为监察对象，针对行政行为和行政机关的 资源配置的功效、效益进行的行政监察活动。效能监察的主要特征：行政效能监 察主体不仅包括行政监察机关，还包括法律法规明确授权的派出监察机关：行政 效能监察客体为行政效能。o 王凯伟对行政行政能监察的内容进行了研究，他在论行政监察中的效能 监察一文中认为行政行政能监察的内容有广义和狭义之分，广义的效能监察， 包括制约行政管理效能的内在因素，如行政管理的行政体制、领导方式、决策 能力、人员素质、工作作风、工作效率以及方针政策、法律法规等。狭义的效 能监察，即行政监察意义上的效能监察，主要是监督检查对象执行政策、法规， 履行职责的情况。狭义的行政效能监察主要是对监察对象的行政行为和职务行 为的监督检查。这一行为主要表现在各职能机关的行政立法、行政执法、行政 司法等行政管理行为之中，依行政管理活动的运行过程分为行政决策、行政执 行、行政实施三个层次。o 陈绮琦对行政效能监察与廉政监察、执法监察和党的纪律检查的区别进行 了研究，他在浅析行政效能监察的概念一文中指出，行政效能监察不同于 廉政监察。效能监察的本质在于追求“高效”之目标，以提高对外行政执法行为 和对内行政管理行为的功效和能量，保证政令畅通，节约和降低行政成本：廉政 监察的本质在于追求“廉洁”之目标，以有效执行包括廉政纪律、财经纪律在内 的各项行政纪律，确保行政行为的廉洁性。效能监察不同于执法监察。执法监察， 其实质是行政监察的一种工作方式，而不是与廉政监察和效能监察并列的一项 监察内容或监察任务。对行政监察对象效能状况的监察，可以通过执法监察的 方式来实现。执法监察是开展廉政监察和效能监察的基本方式，但不是唯一方 式，它不能涵盖廉政监察和效能监察的其他监察方式。如廉政监察中的案件查 。陈绮琦浅析行政效能监察的概念中山大学学报论丛，2 0 0 3 ，2 3 ( 6 ) ：1 3 9 。王凯伟论行政监察中的效能监察湘潭大学社会科学学报，2 0 0 2 。2 6 ( 3 ) ：l 8 第1 章引言 办，效能监察中对行政机关内部管理行为的规范等。因此，执法监察是行政监 察的工作方式和实现廉政监察和效能监察两者目的的工作手段。它们之间既不 是包容关系，也不是并列关系。效能监察也不同于党的纪律检查。实践中，为节 约人力、财力等运作成本，行政监察部门与党的纪律检查部门常常进行合署办 公。效能监察与党的纪律检查的具体运作虽然表现为“两块牌子、一套人马”， 但是，它们之间是有本质区别的首先，实施主体不同。效能监察是由行政监察 机关实施的，纪律检查是由党的纪律检查部门实施的。其次，依据不同。效能监 察与行政监察工作一样，依据国家法律法规和行政规章规定，体现的是国家意志。 而党的纪律检查依据的是党的纪律规定，体现的是党的意志。再次，目的不同。 效能监察的目的在于追求行政机关从事行政活动的“高效”，纪律检查的目的在 于严肃党的纪律，纯洁党的组织，加强党员管理，提高党的凝聚力、向心力和战斗 力。 郭小聪对廉政监察和效能监察的区别和联系进行了研究，他在以行政监 察促高效行政的若干问题( 社会科学， j 1 9 9 5 年第9 期) 一文中，指出廉 政监察和效能监察，是我国行政监察的两项基本职能，人们将其统称为执法监 察廉政监察是监察机关依法监督、一检查、惩戒、纠举监察对象非法谋取私利 的腐败行为的监察活动：效能监察是监察机关依法监察、检查、惩戒、纠举监察 对象违反职责并造成损失的行为的监察活动。行政监察要发挥既保证政府廉洁 又保证政府高效的作用，就必须把廉政监察和效能监察结合起来，把反对腐败 和反对官僚主义结合起来因为廉政监察和效能监察作为行政监察的两项基本 职能，既具有互相不可替代的作用，又具有相互补充的作用其一，两者具有 不同的针对性和保证作用廉政监察是针对监察对象在行政活动中有无违反廉 洁规定而以权、以职谋取私利的腐败行为，其作用在于清除腐败行为，促使行 政人员廉洁奉公，保证政府实现廉政：效能监察则是针对监察对象在行政活动中 有无违反职责、失职读职等行为，其作用在于清除官僚主义，促进行政人员格 尽职守、各司其职，高效率地履行职责，保证政府政令畅通、实现勤政，工作 内容、互相取代不了的。其二，两者具有互相补充、互相促进的作用。搞好廉 政监察有利于效能监察，保证政府工作人员的廉洁奉公是实现政府勤政的前提 和基础，一个不廉洁的政府，不可能有真正的高效率，只有以谋取私利为筹码 。陈绮琦浅析行政效能监察的概念中山大学学报论丛。2 0 0 3 ，2 3 ( 6 ) ：1 4 0 9 第l 章引言 的虚假效率但实现政府的廉政，未必一定就能实现勤政o 冯小平对行政效能和行政效能监察的内涵进行了研究，他在对行政效能 监察的思考一文中指出，要正确理解行政效能内涵，把握行政效能监察真谛。 认为“行政效能”中效能的含义所指的“事物”是指行政组织结构、行政行为 以及相关制度的集合；“有利的作用”是指应达到的理想状态，能以较少的行政 资源的投入实现最佳的政府工作目标。行政效能监察区别与廉政监察的不同之 处在于：一是行政效能监察的监察主体，可以是行政监察机关、派出机构和人 员，也可以是受行政监察机关委托的其他组织，还可以两者共同协作，开展工 作。而廉政监察的主体只能是行政监察机关和法律法规明确授权的派出监察机 关和派出监察人员。二是行政效能监察的对象和内容是国家行政机关的“行政 行为”。不但用法律法规来规范监察对象的行政行为，还必须通过部门性规范的 设定和监督来规范监察对象的行政行为。廉政监察则是追究行政监察对象违纪 行为的法律后果为内容的监察活动。三是行政效能监察是一种“整体性”的监 察活动，具有方法和技术的多样性，即采取定性与定量相结合的效能评价标准； 具有内容的双重性，即行政机关的组织、职责、程序、措施、资源及与之相配 套的规范性文件等“硬件”和监察对象行政行为等软件；具有结果的综合性， 既督导行政机关对其组织、职责、程序、措施与资源作出相应的改进，又对造 成效能低下，违反政纪的责任人给予相应的行政处分；具有其独特的价值取向， 质量和效率是行政过程中行政效能提高不可缺少的两个方面，质量与效率的完 美结合所产生的均衡状态，是行政效能监察所要实现的根本目的。o 江西省纪委执法室主任聂赣良在执法监察实践与思考一文指出，行政 效能监察实旃的基本制度主要包括行政效能投诉制度、行政效能评估制度和行 政过错责任追究制度，或者统称三项基本制度。这三项基本制度，较准确地反 映了效能监察的定位，把握了同其它类型监察方式的区别。行政效能投诉制度， 是行政管理服务相对人，对行政机关及其工作人员违反行政效能的行为，直接 向主管部门或行政投诉机构告诉，并要求作出处理的行为的制度。行政过错责 任追究是与行政效能投诉紧密联系的一项基本制度，是行政机关及其工作人员 在行政活动中发生过错，损害了行政管理相对人的利益或造成损失，需要承担 行政责任后果，有关机关给予处理的制度。行政效能评估制度是行政监察机关 。郭小聪以行政监察促高效行政的若干问题社会科学1 5 ，( 9 ) ：1 8 。冯小平对行政效能监察的思考党风通讯2 0 0 2 。( 7 ) l3 4 3 5 1 0 第1 章引言 经过对行政机关的监察，对行政部门履行职责情况作出的综合性评判，而得出 的科学结论，是被评估部门履行的职责结果客观、公正、真实的反映，是监察 机关依法对行政部门改善行政管理、提高行政效能情况的经常性检查笔者认 为，行政效能投诉制度，充分体现了政府工作效能原则j 能随时获取政府工作 中存在问题的症处并得以及时纠正，保证政府工作效能的目标始终不偏移。同 时，也有效地实现了政府工作中监督和被监督的互动效应，促使行政工作人员 更加恪尽职守地履行职责，把管理和服务工作做得更好，实现以最小的行政成 本，达到最好的行政效能的目的。行过错责任追究制度，对强化公务人员的行 政责任意识，预防不当行为后果，提高防止行政风险能力，将会起到极大的自 律作用。推行过错责任追究制度，也是反腐败抓源头的具体措施，将发生概率 较高的轻微违法行为。通过责任追究的积极作用，达到少发和纠正的效果，从 源头上起到预防腐败之功效。实行这一制度，是政府依法监督管理工作的崭新 模式，有利于建立政府部门的内部竞争和约束机制，增加行政工作的透明度， 从制度上保证监督措施落到实处，进一步增强工作人员依法行政的责任感，从 而自觉提高工作效率。行政效能评估，是行政效能监察三项基本制度的重要组 成部分，体现了这项工作的整体性和完整性，是使效能监察结果得以运用的关 键。o 毛昭晖对行政效能监察的基本原则进行了研究，他在 的出台， 有效地规范了行政效能监察，使之走上制度化、规范化和法制化 ( 3 ) 开展专项行政效能监察。各地注意把效能监察与当地经济、社会发展 相结合，围绕党和政府的中心工作、行政管理活动，群众关心的熟点问题等， 开展专项效能监察，增强效能监察工作的针对性和实效性 一是围绕党和政府的中心工作开展效能监察各地的专项行政效能监察紧 贴党委、政府的中心工作选题立项，尤其是要抓住影响改革开放和经济发展的 突出问题开展行政效能监察，为本地区的改革和发展创造良好的环境和条件 如深圳市监察局坚持“效能监察为经济建设服务”的总方针，对包括政府重大 工作部署、政府重大投行为、深化改革的重大举措等开展监督检查；一些地方 则把把解决行政不作为问题作为行政效能监察的一项重点工作。 二是围绕贯彻执行国家法律法规和党中央、国务院重大改革决策和宏观调 控措施开展效能监察各地开展的专项行政效能监督检查，对那些在执行中态 度不坚决、行动不迅速，为了地方和部门利益，不惜损害国家和整体利益，有 令不行，有禁不止，甚至阳奉阴违，搞“上有政策、下有对策”的行为，坚决 予以制止和纠正；及时纠正和查处有法不依、执法不公、违法不究，影响改革、 发展和稳定的行为；对性质严重、情节恶劣的，在查清事实的基础上，从严处 理，决不姑息。 三是围绕改善行政管理开展效能监察各级行政监察部门按照党的十五大 提出的“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的要求，监督 检查行政机关及其工作人员履行职责的情况，督促各级行政机关及其工作人员 坠地；! 塑：；j ! ：! 丝! j 地z ! 也i 鱼些i 卫! ! 坠垦卫2 1 贮! q 垫12 q 鳗二! 坠! 墨 。河北区行政效能监察实施细则h t t p ：w w t j h b q g o v c n z z j g h b q x z x n j c s s x z d o c 。湘潭市行政效能监察暂行办法 l t t p ：删w 1 唧e e n e t a c t a 乱一d i s p l a y a s p ? r i d = 3 8 8 5 3 5 土默特左旗行政效能监察暂行办法h t t p ：p o s t b a i d u c o m f ? k z = 1 4 9 6 6 6 1 5 0 3 5 第3 章我国行政效能监察的现状分析 根据宪法和法律赋予的职权，严格依照法定形式和程序管理行政事务，及时制 止和纠正违法的或不当的行政行为。各地注意把行政效能监察和各项管理制度、 管理环节结合起来，把效能监察的要求融入管理之中针对行政机关及其公务 员作风拖拉、效率低下、推诿扯皮、失职渎职以及其他不履行或者拖延履行法 定职责的问题，通过督促各部门自查自纠、受理群众投诉、建立首问责任制、 服务承诺制、限时办结制、一次性告知、引咎辞职等制度，真正促进行政机关 加强管理，进一步转换职能，转变工作方式和作风，大力提高服务水平和工作 效率，更好地为改革开放和经济建设服务 四是围绕群众反映强烈的突出问题开展效能监察。各地各部门紧密结合实 际，对那些群众意见大、社会反映强烈的突出问题，有针对性地开展行政效能 监察。尤其对那些影响党和政府声誉、侵害国家和人民利益、损害党群和干群 关系的问题，认真调查、妥善处理。通过解决群众反映强烈的突出问题，避免 可能引发的突发事件，维护社会稳定特别是加强对与群众切身利益息息相关 的行政执法部门、经济管理和监督部门履行职责情况的监督检查，对这些在体 制、制度、管理上和为社会服务中暴露出来的问题，提出改进的意见和建议， 及时纠正和查处漠视群众疾苦、侵犯群众利益的行为，维护人民群众的合法权 益，进一步密切党群、干群关系。 五是深入到容易滋生腐败的领域开展监督检查。各地行政监察部门充分发 挥行政效能监察的作用，深入到容易滋生腐败现象的领域，尤其是金融、证券、 工程建设、土地批租转租、物资采购等领域，主动开展监督检查，在促进机关 勤政建设的同时，注意发现问题线索，查处违纪违法案件，加强管理，遏制这 些领域腐败现象高发的势头 3 3 我国行政效能监察工作取得的成效 行政效能监察是行政监察的重要组成部分，也是现代行政管理的一个重要 环节。它对维护党的路线、方针、政策和国家法律、法规的正确贯彻实施，惩 治腐败，促进行政机关依法行政和勤政廉政建设，提高政府行政效能，起着重 要的保障作用。改革开放以来，随着社会主义民主与法制建设的不断发展，实 现政府行政管理规范化、法制化以及加强政府机关廉政勤政建设的迫切需要， 行政效能监察工作得到了较快发展，取得了较好成效，体现在以下五个方面： 第3 章我国行政效能监察的现状分析 ( 1 ) 改进行政管理，推进政府职能转变各地监察机关为适应建立社会主 义市场经济体制的要求，对行政管理制度和行政管理方式中的问题开展行政效一 能监察。监督检查机构改革中各项政策措施的落实，保证政府机构改革的顺利+ 进行，解决政企不分、政事不分、职能错位等问题。监督检查行政审批制度改 革措施的落实情况，取消不必要的行政审批项目，发挥市场合理配置资源的作 用，减少行业部门和地方的行政垄断。监督检查开展税收体制改革和执收执罚 部门落实“收支两条线”规定的情况，加强财政、税收监管。深入推进政务公 开，实行透明行政，防止“暗箱操作”和随意行政。加大对电子政务的投入， 为民众知政、参政、议政搭建简便快捷的平台通过采取上述措施，健全了管 理制度，减少了办事环节，简化了办事手续，提高了办事效率，降低了行政成 本，促进了政府职能的转变 ( 2 ) 明确岗位职责，严格考核奖惩。各地监察机关加强了对监督对象制定岗 位职责及其落实情况的监督，严格进行考核奖惩从规范行政机关岗位职责、 量化考核指标、完善绩效考评和奖惩办法入手，督促行政机关及其公务员认真 履行岗位职责。福建等省实行了行政效能监督员制度，加强社会对行政机关及 国家公务员的监督，这些行政效能监督员通过明察暗访，定期或不定期地进行 评议，将评议结果与奖惩挂钩，增强了行政机关及其工作人员的勤政自觉性。 ( 3 ) 规范了政府行政行为。行政效能监察，一方面，促使各地各部门认真贯 彻行政许可法) ，按照要求对行政许可项目进行了认真清理和严格审查，对行 政事业性收费进行了全面的清理和规范，并将清理结果在媒体进行宣传和公示， 规范了政府行政行为。另一方面，要求各地各部门建立和完善岗位责任制、限 时办结制、首问责任制、一次性告知制、效能投诉制、绩效考评制、失职追究 制和政务公开制等一系列“有作为”的激励机制、“乱作为”的防范和惩戒机制， 形成了用制度规范行为，按制度办事，靠制度管人的长效机制，规范了行政行 为如重庆市政府于2 0 0 4 年7 月1 日，出台了我国第一部关于官员问责的政府 规章一重庆市政府部门行政首长问责暂行办法。“该办法出台两年多 来，已4 9 次启动对政府行政部门“一把手”不履行或不正确履行法定职责的行 为实施问责，涉及到8 9 名官员，其中包括2 名县长。他们轻则被诫勉，重则引 咎辞职。这一制度的实施，有效提高了政府工作效率。”回 ( 4 ) 建立和完善行政效能投诉制度，加强群众监督。各地监察机关把加强群 。李国张晓峰重庆8 9 名行政。一把手”被问责工人日报第一版，2 0 0 6 争8 3 7 第3 章我国行政效能监察的现状分析 众监督作为搞好行政效能监察工作的重要手段，设立了各种形式的行政效能投 诉机构，设立了投诉箱、投诉电话。对于投诉反映的行政效能问题，责成有关 部门限期处理。有的地方结合实际建立健全了行政效能投诉与社会监督制度， 并注意做好部门间的协调工作。 ( 5 ) 推动了反腐败斗争的开展。各级纪检监察机关运用效能监察手段，严肃 查处官僚主义、