（行政管理专业论文）县级政府官员问责制研究.pdf

硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 新一届中央领导集体主政以来，秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿” 的理念，大力推行以“引咎辞职”为开端的官员闯责制。它是继党内民主和社区自 治中的村民选举后，中国体制改革的又一大亮点。研究官员问责制，对推动当前责 任政府的建构，完善社会主义民主理论，改革政府治理模式，完善当前的干部制度 均具有重要意义。本文在借鉴国内外相关研究成果的基础上，以客观求实的态度， 对当前推行的官员问责制进行了理论梳理，分析了实施过程中存在的问题和障碍， 并探讨了一些相关对策。 文章除引言部分外，分三部分进行论述。 文章的引言部分，介绍了问责制的产生背景及研究的缘起，分析了研究的意义， 评析了当前学术界的研究现状，并对本文的写作方法和角度进行了介绍。 文章的第一部分对县级政府官员问责制的相关概念和理论进行了阐述。该部分 先对县级政府的概念、县级政府体制及其特征进行了介绍，接着对县级政府官员的 范围和特征进行了论述，然后对问责制的内涵和构成要素进行了分析，最后对其理 论基础进行了简要介绍。本文指出县级政府是中国的基层政府组织，实行的是县委 领导下的行政首长负责制，它在地方政治、经济、文化生活方面起着非常重要的作 用。问责制涉及问责主体及其职责和权力、问责客体及其范围和内容，问责程序和 方式等方面的内容。 第二部分对县级政府官员问责制进行了生态分析。文章先分析了当前推行问责 制的社会氛围，然后对问责制的成长和运作进行了概括，并指出当前问责制运作过 程中存在的问题。我国社会主义宪政民主的要求，法治政府、责任政府、服务型政 府的构建，为官员问责制奠定了坚实的制度基础；经济的持续发展、政治生活的改 善、良好的社会舆论以及日益增强的公民民主意识，为问责制的推行提供了良好的 社会氛围。 第三部分针对当前问责制运作过程中存在的问题，探讨了相关的对策。首先要 健全各级官员责任制度，明确划分职权责；其次，整合主体与形式，提升官员问责 绩效：再次，加强配套制度建设，完善制度运作机制；最后，要加强行政伦理建设， 提升官员的职业道德。 本文以县级政府作为研究的切入点，具体对县级政府官员问责制进行了研究。 在研究的基础上，本文较详尽地分析了县级政府官员问责制的内涵和特征，探讨了 顽士学位论文 m a s t e r st h e s i s 县级政府官员问责制的制度氛围、制度成长、制度运作，并在此基础上提出：首先 要健全各级官员责任制度，明确划分职权责；其次，整合主体与形式，提升官员问 责绩效；再次，加强配套制度建设，完善制度运作机制；最后，要加强行政伦理建 设，提升官员的职业道德。 关键词；县级政府官员问责制研究 硕士学位论史 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t p u r s u i n g t h ei d e a sa f t e rt h e i r c o m i n gi n t ob e i n g ，n a m e l y ，“r e s p o n s i b i l i t i e s a c c o m p a n yt h ea u t h o r i t y , e x e r c i s i n ga u t h o r i t yi ss u p e r v i s e d ，c o m p e n s a t i o nf o rr i l # t s i n v a s i o ni sc o m p u l s o r y ，”t h en e wl e a d e r s h i pp u tf o r w a r dt h eo f f i c i a l a c c o u n t a b i l i t y s y s t e mw h i c hi sm o t i v a t e db yr e s i g n i n gt ot a k et h eb l a m e f o l l o w i n gt h ed e m o c r a c y w i t h i nc h i n e s ec o m m u n i s tp a r t ya n dt h ev i l l a g e sv o t i n g , i tb e c o m e sav e r ys p o t l i g h tf o r c h i n e s es y s t e mr e f o r m s t u d y i n gt h eo f f i c i a la c c o u n t a b i l i t ys y s t e mc a nb eo fs i g n i f i c a n c e i nf u r t h e r i n gt oc o n s t r u c tt h er e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t i np e r f e c t i n gs o c i a l i s t i cd e m o c r a t i c t h e o r y , i nr e f o r m i n gg o v e r n a n c ep a r a d i g ma n di nt r a n s f e r r i n gc a d r ei n s t i t u t i o na sw e l l b a s e do nt h er e l e v a n tr e s e a r c h e sa th o m ea n da b r o a d ，t h i st h e s i sa n a l y s e st h ep r e s e n t o f f i c i a la c c o u n t a b i l i t yw i t ha l li m p e r s o n a la t t i t u d e ，t h e nd i s c u s s e st h ee x i s t e dp r o b l e m s a n db a r r i e r sw i t h i nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h eo f f i c i a la c c o u n t a b i l i t ys y s t e m f u r t h e r m o r e ， i tb r i n g sf o r w a r ds o m ec o u n t e r m e a s u r e s e x c e p tf o rt h ei n t r o d u c t o r yp a r t ，t h r e es e c t i o n sa r ei n c l u d e di nt h i sa r t i c l e t h ei n t r o d u c t i o ni st os t a t et h eb a c k g r o u n df o ri t sc o m i n gi n t ob e i n ga n dt h er e a s o n f o rt h i sr e s e a r c h ，t h e na n a l y s e st h es i g n i f i c a n c ea n de v a l u a t e si t sp r e s e n tr e s e a r c h e s a t l a s t ，i td i s c u s s e st h ew r i t i n gt e c h n i q u e sa n da n g l eo fv i e w t h ef i r s ts e c t i o nf o c u s e so nt h ee x p o u n d i n go fr e l e v a n td e f i n i t i o na n dt h e o r i e s f i r s t ，i ti n t r o d u c e st h es y s t e ma n dc h a r a c t e r i s t i co ft h ec o u n t yg o v e r n m e n t ，a sw e l la st h e d e f i n i t i o n s e c o n d ，i td i s c u s s e st h er a n g ea n dt r a i t so ft h ec o u n t yg o v e r n m e n t a lo f f i c e r s t h i r d ，a n a l y z i n gt h ec o n n o t a t i o na n df o r m a t i o no ft h eo f f i c i a la c c o u n t a b i l i t ys y s t e m t h e p a p e rp o i n t so u tt h a tt h ec o u n t yg o v e r n m e n ti st h es k e l e t o no r g a n i z a t i o n ，i nw h i c ht h e e x e c u t i v eo f f i c i a l si su n d e rt h ec o u n t yp a r t y i tp l a y sas i g n i f i c a n tr o l ei nl o c a lp o l i t i e s ， e c o n o m ya n dc u l t u r e t h eo f f i c i a la c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi sn o tas i n g l ep a r t ，b u tau n i t y i n c l u d i n gt h ei n t e r r o g a t o r sa n di t sa u t h o r i t ya n dr e s p o n s i b i l i t i e s ，t h er a n g ea n dc o n t e n to f t h ei n t e r r o g e e s ，t h ep r o c e s sa n dm e a n so ft h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ，e t c f i n a l l y , i ts t a t e s t h et h e o r e t i c a lb a s e s t h et h e o r yo fp e o p l e sd o m i n i o n ，d e m o c r a t i cp o l i t i c a ls y s t e m ，a s w e l la se n t r u s t i n g a g e n c yt h e o r ya n dg o o dg o v e r n a n c ea r et a k e ni n t oa c c o u n t t h es e c o n ds e c t i o na n a l y s e st h ec o u n t yo f f i c i a ls y s t e me c o l o g i c a l l y i ts t a t e st h e p h e n o m e n o nf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h eo f f i c i a la c c o u n t a b i l i t ys y s t e m c o n t i n u a l 顾士学位论文 m a s t e r st h e s i s d e v e l o p m e n to fe c o n o m y , b e t t e r i n gp o l i t i c s ，i m p r o v e dp u b l i co p i n i o na n da w a r e n e s so f d e m o c r a c ya n dr i g h t - m a i n t e n a n c e ，a l lo ft h e s ea t t r i b u t et ot h ep u r s u i n ga f t e rt h eo f f i c i a l a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m 1 1 1 et h i r ds e c t i o nd i s c u s s e ss o m ec o u n t e r m e a s u r e st ot h ee x i s t e d p r o b l e m s m e n t i o n e d a b o v e f i r s t ，p e r f e c t i n g a l lk i n d so fr e s p o n s i b l es y s t e m st o c l a r i f yt h e r e s p o n s i b i l i t ya n da u t h o r i t yo ft h eg o v e r n m e n t s e c o n d ，i n t e g r a t i n gt h ei n t e r r o g a t o r sa n d b e t t e r i n gt h em e a n st oh j g i l e rt h ee f f e c t i v e n e s sa n de f f i c i e n c y t h i r d ，c o n s t r u c t i n gt h e r e l e v a n ts y s t e mt og e tt h es u p p o r t l a s tb u tn o tt h el e a s t , i n t e n s i f y i n gt h ec o n s t m c t i o no f a d m i n i s t r a t i v em o r a l st oe n h a n c et h eo f f i c e r se t h i c t h i s p a p e rt a k e st h ec o u n t yg o v e r n m e n ti n t o a c c o u n ta n ds t u d i e st h ec o u n t y g o v e m m e n to f f i c i a la c c o u n t a b i l i t ys y s t e m t h e na n a l y z i n gt h e c o n n o t a t i o na n dt h e c h a r a c t e r i s t i c si nd e t a i la n dd i s c u s s i n gt h es y s t e mo p e r a t i o n ，d e v e l o p m e n ta sw e l la s p h e n o m e n o n l a s t ，i tp u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n si n c l u d i n gp e r f e c t i n ga l lk i n d so f r e s p o n s i b l es y s t e m st oc l a r i f yt h er e s p o n s i b i l i t ya n da u t h o r i t yo ft h eg o v e r n m e n t ；s e c o n d ， i n t e g r a t i n gt h ei n t e r r o g a t o r sa n db e t t e r i n gt h em e a n st oh i 曲e rt h ee f f e c t i v e n e s sa n d e f f i c i e n c y ；t h i r d ，c o n s t r u c t i n gt h er e l e v a n ts y s t e mt og e tt h es u p p o r t ；l a s tb u tn o tt h el e a s t ， i n t e n s i f y i n gt h ec o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v em o r a l st oe n h a n c et h eo f f i c e r se t h i c k e yw o r d s ：t h ec o u n t yg o v e r n m e n t o f f i c i a la c c o u n t a b i l i t ys y s t e m s t u d y 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体己经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者鲐召p 荧乎 魄j 瞬堋，g 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 作者签名：露声茨华 日期：如西年，j 月，留日 导师签名：彳海力 日期：如巴舜，j 月，孑日 本人已经认真阅读“c a l l s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l l s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。旦重迨塞握銮匡进唇：旦坐生i 旦二垒i 旦三笙筮查! 作者签名：君p 获哗 日期：砂哆年工月，擘日 导师签名 日期：舢年，j 月，g 日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 引言 2 0 0 3 年年初的“非典”对中国人民来说是一场突如其来的灾难。在这次严重的 公共危机面前，一些官员失职或不作为，致使疫情肆虐。中央政府果断采取措施， 先后处理了包括前卫生部长张文康、前北京市长孟学农两名省部级官员在内的近千 名官员。 2 0 0 3 年1 2 月2 3 日，重庆开县发生天然气井喷事故，造成2 4 3 人死亡。2 0 0 4 年2 月5 日，北京密云在举办迎春灯展过程中，由于领导和管理责任不落实，导致 桥上人员拥挤、踩踏，造成3 7 人死亡、3 7 人受伤的重大责任事故。2 月1 5 日，吉 林中百商厦发生特大火灾事故，5 3 人死亡，多人受伤，成为吉林省自1 9 4 9 年以来 发生死伤人数最多的一次特大恶性火灾事故。这三起特大事故的发生引起了中央政 府和社会各界的广泛关注。2 0 0 4 年4 月1 4 日，国务院召开常务会议听取这三起特 大事故调查情况的汇报。会议经过讨论，同意接受马富才辞去中国石油集团总经理 职务的请求；紧接着，北京密云县县长张文引咎辞去县长职务，副县长王春林给予 行政记大过处分；吉林市市长刚占标引咎辞去市长职务，副市长给予行政记大过处 分。因公共汽车坠河事件，自贡市市长罗林书、副市长陈吉明分别受到行政警告和 行政记大过处分。 从罢黜卫生部部长张文康、北京市市长孟学农，到问责密云灯会踩踏、开县井 喷、吉林中百商厦大火、嘉禾违法拆迁、直至辽宁矿难，短短两年多时间，“问责 风暴”刮掉了5 0 0 0 多个大小官员的乌纱帽。新一届中央领导集体主政以来，秉承 “有权必有责，用权受监督”的理念，问责渐成新气象，问责制已实实在在地走进 了中国人的政治生活。 舆论界欢呼，以引咎辞职为标志的问责制的推行已成为我国政治文明进程的一 个显著标志。“问责”一词也日渐成为人们关心的话题。问责制从非典非常时期的 非常措施走向制度化的轨道，不外乎受国内、国际两方面因素的影晌：其一，从行 政学角度来看，随着政治民主的不断推进，公民权利意识的增强，公众对政府提出 了更高的社会诉求，要求政府提供更高质量的公共服务。其二，受到建立责任政府 和透明政府的潮流的影响，迫使政府采取新的责任制度来增强官员的责任。联合国 在其千年宣言中提出了提高政府和官员的公共行政能力和责任以适应时代的要求， “公共部门同其他部门之间的区别是公共部门向公众负责，这种问责制要求有效地 颁士学位论文 m a s t e r st h e s i s 管理其有限的资源，而且管理方式要明智，着重关键目标，符合民主要求。”问责 制的普遍推行对当前全国上下开展的反腐斗争具有积极的推动作用，也为当前责任 政府与和谐社会的建构提供了不竭动力。因此，对问责制进行研究具有重大的理论 价值和现实意义。 作为一项新的制度，它的推行引起了学界的广泛关注，各类文章相继见诸报刊、 杂志。目前对官员问责制进行论述的专著不是很多：有从法律角度进行研究的，杨 解君的行政责任问题研究；从伦理学角度进行研究的， 美 特里l 库伯的行 政伦理学：实现行政责任的途径和张康之的寻找公共行政的伦理视角等；另 有一些专著也有涉及，像张国庆的行政管理学概论( 第二版) ，欧文休斯的公 共管理导论等；相关文章倒是不少：有谭功荣的问责制：责任政府最基本的实 践形式，杜钢健的管理与政治问责制，王晓波、张定淮的高官问责制及其对 香港体制发展的影响，陈瑞莲、邹勇兵的香港官员问责制：成效、问题与对策， 张创新、赵蕾的从“新制”到“良制”：我国行政问责的制度化，毛寿龙的引 咎辞职、问责制与治道变革，黄健荣、梁莹的论问责新政：多维理论之考察 等等。虽有研究问世，但学界对什么是“问责制”并没有达成共识，对其涉及的主 体、客体、范围和启动程序也存在认识上的偏差。因此很有必要厘清当前认识上的 误区，为进一步推动问责制的发展提供一点借鉴。 本文以马克思主义理论为指导，结合我国政治体制改革的背景，运用了规范分 析法和实证分析法对我国县级政府官员问责制进行了研究。在借鉴国内外相关研究 成果的基础上，先对问责制的基本理论进行了梳理，接着对当前推行问责制过程中 存在的障碍进行了分析，并在此基础上就其进一步的发展提出了若干相关建议。 本文之所以选择“县级政府”作为切入点，主要是因为作为地方行政区域的县， 自秦朝设立郡县制以来就一直作为一级重要的地方管辖治理单位和稳定的政治实 体而存在。今天的县( 县级市) 政府是中央在地方设置的位于省、市与乡( 镇) 之间的、 相对独立的、法定的、具有一定管辖区范围的、职能齐全的、完整的基层政权组织， 是我国具有特殊职能的行政层级。它既是管理县域经济和社会发展的决策指挥机 构，又是落实党和国家各项政策的执行机构，在国家事务管理中起着承上启下、联 结城乡、沟通条块的重要枢纽作用。县级政府要很好地实现其承上启下的中间桥梁 作用，与处于县级政府的这一层工作人员，尤其是高层管理人员有着密切联系。政 府的管理职能是由整个公务员系统来承担的，公务员尤其是高层公务员，直接去决 o 公共部门优质人员配置战略，联合国公按行政专家委员会第二届会议，2 0 0 3 年8 月。 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 定社会的各项公共政策。因此，如何管理好公务员特别是高级公务员，使他们在 合理合法的轨道上服务于公众，一直是世界各国政府管理面临的一个重大问题。而 且“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的”。实践证 明，严格实行官员问责制，能够有效地强化官员的责任意识，使得每个手中握有一 定权力的官员能够真正地为全体公众的事业尽心尽责，有利于严明法纪，惩治腐败， 刹住歪风邪气，更加有利于领导机关及其职能部门树立起良好形象，使党群关系更 加密切。 o 张炳蛊：香港公共行政与政策，广角镜出版社1 9 9 8 年版，第1 3 页。 。 美 特里库珀：行政伦理学实现行政责任的途径，张秀琴等译，中国人民大学出版2 0 0 1 年版，第2 页。 3 硕士学住论文 m a s t e r s t h e $ 1 s 一、县级政府官员问责制的相关理论阐释 ( 一) 县级政府的概念界定和特征表现 1 县级政府的概念界定 在中国，县级政府有广义和狭义之分。狭义的县级政府仅指县行政机关，包括 县、县级市、市辖区、自治县等人民政府行政机关，也就是人们通常所说的“小政 府”。广义的县级政府，不仅仅是指行政机关，它还涉及其他的机关，有“四大班 子”( 县委、人大、政府、政协) 和“六大班子”( 县委、人大、政府、政协、法院、 检察院) 之说，即常提及的“大政府”。为了研究的方便，本文取县级政府的广义 之说。 2 县级政府体制 政府体制是政府的机构设置、职能配置及与职能相应的事务管理制度及权力运 行机制的总称。而县级政府体制是指县级行政系统的机构设置，权力划分和行政 职能的配置，以及与种种政治主体所结成的政治关系等，具体涉及县级政府正常运 转所设置的组织机构，行使的职能及与种种政治主体所结成的政治关系等方面的内 容。县级政府在长期的历史发展过程中虽然经历了一些变化，但总的趋势是县级政 府逐渐形成了决策施政、综合协调、职能部门、监察监督和社会保障等五大内设机 构( 如图所示) 。 。塞缪尔亨廷顿：变革社会中的政治秩序，华夏出版社1 9 8 8 年版，第1 2 页。 4 圈一县政府组织结构 按照法律规定，实行各级政府首长负责制，县长有权决定政府的一切事务。决 策施政体制体现在三种例会制度上：第一，县长办公室会议，由县长或常务副县长 主持召开，副县长和政府办公室主任参加；第二，县长碰头会议，是县长和分管各 口工作的副县长经常性会议；第三，分管县长办公室会议，由副县长召集他所分管 的部门参加会议。尽管如此，最高或最后决策者是中共县委常委会。综合协调机构 是由政府办公室、计划委员会、经济委员会、农业委员会、科学技术委员会、建设 委员会、财政办公室、体制改革办公室等组成。职能部门是由财政局、国税局、地 税局、商业局、劳动局、粮食局、经济合作局、外贸局、物价局、文化局、教育局、 卫生局、乡镇企业局、环境资源局、农业局、水产局、水电局、林业局、农机局、 土地管理局、民族事务委员会、体育运动委员会、计划生育委员会、侨务办公室、 外事办公室、扶贫办公室、经济开发区管理办公室等局、委、办机构。一般而言， 这些局、办、委都归口管辖。监察监督机构是由监察局、审计局、统计局等组成。 社会保障机构由民政局、司法局、公安局、安全局等组成。 3 。县级政府特征表现 ( 1 ) 县级政府是我国的基层政府 对 法 寄 群 麟 甜 秘 张 品 鲤 嚣；l l 黧 一一一 n t 口 口 艏 口 口 甚；| 枞 1 兰 瓤 帅 如 i 妻 一 两千多年来，地方政府体制结构中的其他类型的地方政府经常变动，惟有县相 对稳定，以长期作为国家地方政府体制结构中的基层地方政府而存在。中国的地方 政府层级设置经历了不断的调整，在经过三级制、四级制、无级制的摸索和总结之 后，形成了现今的三级制、四级制并存，以四级制为主的较为稳定的局面。所谓三 级制，是指省县( 县级市) 乡，即省管县，县管乡的行政层级结构；四级 制是指省( 自治区) 地级市( 自治州) 县( 自治县、县级市、市辖区) 一 一乡( 民族乡、镇) 的行政层级结构。在长期的历史发展过程中，县一级确立了在 国家行政体系中的基础地位( 如图二所示) 。 图二中国地方政府层级结构 ( 2 ) 县级政府实行党委领导下的行政首长负责制 按照法律规定，实行各级政府行政首长负责制，那么县级政府应实行县长负责 制。从组织法上讲，所谓县长负责制是指县政府的行政决策权和责任按法律规定完 全集中于行政首脑即县长一人身上，一切重大行政问题皆由其全权处理。县长负责 制的基本要求，就在于县长是行政决策的主要承担者，负有重任、重责和全责。从 法律和行政功能上讲，县长是全县的代表，对全县工作实行集中统一领导，全面具 体负责。从组织关系上讲，县长对县政的兴衰向有关方面负责。县长负责制赋予县 长依法决定人、才、物的调配与使用大权。县长可根据环境与任务的发展变化，随 机决策处理各种问题。县长所属各部门的工作实行部门首长负责制。各办、委、局 6 硕士学住论文 m a s t e r st h e s i s 主任或局长，效仿县长负责制的基本原则和方法领导本部门的工作。但在实际的 工作中，县长和各部门的行政首长都不是政府事务的最高或最后决定者，最高或最 后决策者是中共县委常委会。这也就是说，县级政府实行的是党委领导下的行政首 长负责制。 ( - - ) 县级政府官员的范围和特征 1 县级政府官员的范围 “官”旧称担任国家或政府职务的人员。费孝通曾经指出，在历史上，中央所 任命的官员至县为止。“因为在过去县以下并不承认任何行政单位。知县是父母官， 是亲民之官，是直接和人民发生关系的皇权代表。”。县官在历史上有各种别称，如 “亲民之官”、“父母宫”等。为了研究的方便，本文把现代意义上的县级政府官员 界定为包括县长，副县长、党委书记在内的上述五个部门及下设机构的主要负责人。 2 县级政府官员的特征 ( 1 ) 级别低。县级政府是中央在地方设置的位于省、市与乡( 镇) 之间的、相 对独立的、法定的、具有一定管辖区范围的、职能齐全的完整的基层政权组织，是 我国具有特殊职能的行政层级。基层政府的位置决定了身居县级政府的官员的这一 最基本的特征。 ( 2 ) 乡土气息浓厚。县级政府是最接近基层、直接同人民群众打交道的一级 政府。人民群众的生产生活与县级行政管理的成效直接相连。中央和省面向全国、 全省城乡做出的宏观决策，要经由县级政府具体转化为一种面向农民、农村和农业 为主的政策，并通过乡镇的有效领导和监督执行下去。有些中央和省昕不到的情况， 县可以直接听到，县里对新出现的情况，反应最快、最灵敏。所有这一切致使县级 政府在与当地公众打交道过程中，逐渐形成了它特有的乡土情结。“亲不亲故乡人”、 “抬头不见低头见”，明显地带有“熟人社会”的治理特征。 ( 三) 问责制的内涵和构成要素 1 问责制的内涵 。周庆智：中国县级行政结构及其运行对w 县的社会考察，贵州人民出版社，2 0 0 4 年5 月第1 版，第弱 页a 。赞孝通：乡士中国，观察社，1 9 4 8 年版，第4 6 页。 7 目前学术界对“什么是问责制”讨论激烈。康晓光认为，官员“问责”带4 度， 从逻辑上来讲，包含了三个概念：一、权利；二、责任；三、问责。而权利，是指 老百姓拥有的问责政府的权利。毛寿龙认为，官员承担责任有四个层面：一是承担 道义上的责任，向受害人和公众负责；二是承担政治上的责任，也就是向执政党和 政府负责；三是承担民主的责任，向选择自己的人民代表和选民负责；四是承担法 律责任，要向相关法律规定负责，看是否有滨职的情形存在。 然而在目前的讨论中，对“问责”制度还有不少误解：第一个误解是把“问责” 制度简单地等同于引咎辞职。其实，引咎辞职仅仅是“问责”制度的一个方面，“问 责”制度的内容远不止于此；也不能把“问责”制度仅仅理解为责任追究制度，“问 责”制度的确涉及到追究责任，但又不能简单地表现为上级追究下级的责任。第二 个误解是把“问责”制度简单地理解为上级追问下级的责任。如果“问责”制度仅 仅是上级追究下级的责任，那么，如果上级失职谁来追究其责任呢? 这样的“问责” 制度显然与当前责任政府的建构是不相符的。第三个误解是把“问责制”看成是上 级对下级某个已知的具体过失的惩罚。这种误解把政府与官员的责任局限于具体的 事件，包括旋政的重大失误，特别是重大责任事故或“政治”责任事故。好像不发 生事故，就不发生责任。这样的“问责制”追问的是具体问题的具体过错，变成一 种纯粹的惩戒措施。“官员问责制”要解决的关键问题是确保政府与官员在平时就 充分承担责任，而对官员因过失做出的惩戒，通常是在事故发生之后，已为时太晚。 所以“问责制”关注一切责任，而惩戒则只关心事故的责任。 那么，如何正确地理解“问责”制度呢? 问，即“审讯，追究”与“管，干预” 。的意思。责，含“责任”和“责问，责备”。之意。另外，现代汉语词典也这 样解释道：责，即责任。一方面指分内应做的事：另一方面指没有做好分内应做的 事，因而应当承担的过失。责任一词最初来源于伦理学，是人们对于行为的一种道 德评价，其基本含义是指人们应对自己的行为负责，如果一个人本可以采取某种行 为却没有采取，那么他就是有责任的，并会因此受到别人的责备。法理学的出现从 消极、否定的视角为“责任”赋予了一种新的内涵，它强调人们的不负责任行为应 该而且必须受到强制性的惩罚。法理学上的责任是道德伦理意义上的责任观念上升 为强制性规则的结果。政治学对“责任”概念的引入催生了“行政责任”的概念， 因为责任的范围常常是由政治契约来规定的。可以说，责任作为政治学的基本概念 和政府运行的基本原则之一，被赋予了更深层的价值，即意识形态的内涵。问责制 。中国社会科学院语言研究所词典编辑室：现代汉语词典，商务印书馆2 0 0 2 年版，第1 3 2 1 页。 o 辞海，上海辞书出版社1 9 8 9 年版第2 6 5 2 页。 。张刨新，赵蕾：从“新制”到“良制”：我国行政问责的制度化，载中国人民大学学报，2 0 0 5 年第1 期。 8 硕士学位论史 m a s t e r st h e s i s 是现代国家，由选民和行政上级机关依法追究因失职而造成不良后果的政府官员， 特别是失职的政府高官责任，以强化和明确政府官员责任，提高行政效率，克服行 政权力可能带来腐败的一种政治制度。加强政府官员的责任制度，本质上是使官员 对自己的职务、对上级和公民社会更加负责，从丽构建责任政府。因此，可以说， 官员问责制度的精神实质就是对官员行使公共权力的行为进行控制与监督，让他们 在自己的职责范围内负责，对自己的行为及其后果负责，向任命他们的上级和公众 负责。 因此，从这个意义上来说，笔者认为从公共权力的动态使用过程来把握官员问 责制所涉及的责任是比较合理的。首先，问责制中所指的责任是每一位在职公共管 理人员的职业责任，这里的职业责任就是在行使公共权力之前就明白自己的职责、 权利和义务，就是实现公共利益，为人民服务；在行使公共权力过程中，责任就是 要接受赋予权力的人民的监督，并主动向其( 代理机构政府、人民代表大会等) 汇报、解释、说明原因、反映情况和提供相关信息，做到公开行使公共权力；在行 使公共权力之后，此时的责任就是接受批评( 由人民评价，通常是一些代表人民利 益的组织做出) ，并对不当使用公共权力或使用产生的不良后果承担责任，接受惩 罚，并对损失赔偿。简而言之，官员在行使职权的过程中，因失职、渎职、滥用 权力等所产生的问题与带来的损害而应当被追究其政治、法律、经济等方面的责任， 而与此相关的制度、规则、惯例等就构成了问责制。 2 问责制的构成要素( 见表一) 表一趣责制的构成要素及其相关内客 构成要素具体内容 i ，权力部门 问责主体2 行政领导机构 3 监察和司法机构 1 县长等县政府组成人员 问责客体 2 副科级以上公务员 1 人大代表或专门委员会依法提起一人大主席团或人大常委会通过一质询一罢免或弹劾等 问责程序 2 诫勉谈话一经济责任审计 1 人大问责：质询和罢免 闻责形式 2 党委组织部门：经济责任审计 3 纪检监察机关问责：党纪检查、政纪监察 。陈芳：公共责任与官员问责制，载东南学术，2 0 0 5 第2 期。 9 顾士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 1 ) 问责主体及其权力 实行问责制，明确问责主体郎由谁来问责至关重要。到底由谁来“问责”，对 于这个问题，去年温家宝在其所作的政府工作报告中已经做出了明确的回答 “政府的切权力都是人民赋予的，只有人民监督政府，政府才不会懈怠”。作为 政治实体的政府如此，它的构成要件各级政府官员，特别是党政领导干部更是 如此。准确地说，“问责”制度是民主政治下的一个组成部分，是宪政民主政体下 有限政府和责任政府的一个重要实现途径。在民主政体下，由选举和任命产生的官 员必须对人民负责，他们必须为其言论和行为承担责任。“问责”因授权产生，人 民给政府授权，政府必须对人民负责：政府给官员授权，官员对人民及其政府负责， 政府则通过官员对人民负责。政府与公民之间也不是简单的统治与被统治、服从与 被服从这样的关系，也不是“人民”政府与人民之间代表与被代表的关系。其实质 是委托代理、权威服从、统治被统治、服务被服务的关系，其核 心在于公民的同意是政府合法性的唯一来源。所以，“问责”制度的全部正当性是 基于“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政理念。官员有责任首先向公 众报告他们的行为，公民有权利要求制裁那些失职、滨职官员，这是因为，地方官 员的权力是地方公众所赋予的，而且，地方政府所管理的社会事务与公众的生活有 直接的关系，因而地方政府的管理与决策，不能不充分考虑公众的利益，地方政府 在与中央政府打交道或与同级政府进行交流与合作时，也不能不充分表达本地公众 利益或维护本地公众的利益。本地公众，既是地方政府的支持力量，同时也是地方 政府的制约力量。此外，在地方自治已成为民主政治一个基本内容的情况下，地方 政府也就成了公众政治参与的最直接舞台。官员行政时，他( 她) 对作为公共资 源的人、才、物都拥有一定的“权力”，这种权力是公众把自己的资源授让于官员， 交付其处分、使用，与此相对应，官员对公众也应该负相应的责任，并且权有多大， 责就有多大。这个关系没有脱离“契约”的范畴，你不能兑付“责”，则“权”就 要收回，这个主动权应该是永远保留在公众即权力的让渡者手中的。 因此，在制定问责制度时，对于选任制干部和委任制干部应明确其不同的问责 主体，只有这样，才能确保问责的合法性。实施问责新政的主体除了负有领导或监 察责任的民主授权的各级权力部门、行政领导机构、监察和司法机构之外，行政授 权的各级上级主管部门、社会公众、第三部门组织也是问责的主体，甚至官员自己 也可以是问责的主体，因为官员自身的伦理道德准则也是追究官员责任的内在力 。政府工作报告( 2 0 0 4 ) ，载人民日报，2 0 0 4 年3 月1 5 日，第4 版。 。林尚立：国内政府间关系，浙江人民出版社1 9 9 8 年版，第1 6 页。 1 0 量。按问责主体的内涵来划分，可分为体制内问责和体制外问责。所谓体制内问 责是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责。体制 外问责是指权力机关和公众媒体对行政机关及其行政人员的问责，主要是指五大涉 宪主体之间的问责制，其中包括人大代表对政府的问责、民主党派对执政党的问责、 民主党派对政府的问责、新闻媒体对执政党和政府的问责、法院对执政党组织和政 府的闯责。体制内问责与体制外问责相辅相成，任何一方都不可偏废。 体制内问责在执政党的许多文件中都有规定。各级行政机关进行问责的途径是 行政系统内的双向监督、考察及相关的行政处分。关于这一途径，在我国国家公 务员暂行条例等相关法规中已有较为详尽和完备的规定。问责制的另一个重要方 面，是保证体制外问责畅通无阻。公民、法人和其他社会组织的检举、控告、投诉 以及新闻媒体暴光是启动问责程序的必要条件之一。要保证这一条件的实现，就必 须使政务信息公开，确保问责主体的知情权、参与权、选择权和监督权的实现。知 政是问责的基础，试想如果不知道政府及其部门的职责，不清楚政府运用权力的情 况，普通老百姓如何对政府进行问责。 在各种体制外问责的主体中，人大是最高层的问责主体，我国宪法第3 条、 第1 2 8 条明确规定，由人大产生的行政机关、审判机关、检查机关要对人大负责。 此外，在政府组织法、人大议事规则等有关法律法规中也有类似的规定。人大的问 责是最具权威和最具效力的。人大在启动问责程序过程中以行使质询权、调查权、 罢免权和撤职权，必要时，还可以启动不信任投票制。人大及其常委会监督工作涉 及的内容，可以分为：法律监督、工作监督和人事监督三个方面。法律监督，主要 是指对政府、法院、检察院以及下一级人大及其常委会违反宪法、法律、法规的行 为的监督。工作监督，就是指对本级政府、法院、检察院或下一级人大及其常委会， 在执行国家的方针、政策和上级或本级人大及常委会决议、决定中的失误进行批评 或纠正。人事监督，就是对政府、法院、检察院违反法律规定任免国家机关工作人 员的情况，对人大及其常委会选举或者任命的国家机关工作人员的违宪、违法或者 渎职行为予以纠正或处置。但由于缺乏具体制度、程序和相关责任承担方式，虽 有咨询制度，却很少启动。有鉴于此，今后加强体制外问责势必要加强人大的问责 力度，对于需要罢免和撤职的官员，坚决予以罢免和撤职，这是问责制的核心内容。 人大通过行使咨询权、调查权、罢免权和撤职权，也可以导致一些官员为了避免被 罢免或撤职，主动提出引咎辞职。 。杜文娟：专访：依据法制理念加快建构政府闻责制与南京大学教授黄健荣谈政府问责与人大监督，载 人民日报，2 0 0 4 年7 月7 日第1 6 版。 。尹世洪，朱开杨：人民代表大会制度发展史，江西人民出版社2 0 0 2 年版，第3 2 3 3 2 4 页。 1 l 社会公众作为体制外问责另一重要的主体，其行使问责权利的途径主要是自下 而上的舆论监督与压力，并产生强大的非法律效应。公众参与、社会舆论在推动对 官员进行问责中的作用越来越大。在“海宁大火”事故、“嘉禾拆迁案”、“阜阳奶 粉”案中，