（行政管理专业论文）民工子女义务教育政策执行研究.pdf

中文摘要 进城务工的农民作为处在城市边缘的弱势群体，各方面的权益都很难得到保 障，尤其是民工子女在城市接受义务教育的难度相当之大，如果要到公办学校就 读必须缴纳对民工可以称得上是“大额”的借读费，而民工子弟学校的办学条件 和教学质量都令人担忧。党和政府意识到了形势的严峻，先后制定了几项政策来 明确民工子女在城市公办学校就读的合理合法性，并敦促其执行，然而情况并不 乐观。本文从社会热点问题入手，运用政策分析方法，从主体一客体以及表层一 深层等不同的视角，从政策内容、政策手段和政策环境等不同的因素入手来剖析 民工子女接受义务教育政策执行梗阻的现象及原因，并站在政策学的角度给出了 相应的解决举措，全面而深入的解决了民工子女接受义务教育政策执行梗阻的问 题。 关键词：民工子女义务教育政策执行梗阻 a b s t r a c t a st h ef e e b l ep a r ti nt h ec i t y , t h ep e a s a n t sl o o k i n gf o raj o bi nt h et o w na d i f f i c u l tt od e f e n dt h e i rr i g h t sa n di n t e r e s t s ，e s p e c i a l l yt h e i rc h i l d r e n sr i g h tt og e t c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nt h et o w n f f t h e yw a n tt os t u d yi nt h es t a t e - r u ns c h o o l s ，t h e i r p a r e n t s ，t h ep e a s a n t sm u s tp a yn u m e r o u so f “a u s p i c e sf e e ”a n di fs t u d y i n gi nt h e s p e c i a ls c h o o l sf o rp e a s a n t s c h i l d r e no n l y , t h ec o n d i t i o n sa n dt h et e a c h i n gq u a l i t ya r c w o r r i e df o rt h ea l l - k n o w nr e a s o n s t h eg o v e r n m e n tr e a l i z e dt h es o v e r ep r o b l e ma n d s t i p u l a t e ds o m ep o l i c i e st oc l a r i f yt h er e a s o n a b i l i t ya n dt h e l e g i t i m a c yo ft h e c h i l d r e n ss t u d yi nt h es t a t e - r t ms c h o o l sa n da u d i t e di t h o w e v e r , t h es i t u a t i o ni sn o t o p t i m i s t i c s t a r t i n gw i t ht h eh o ts o c i a l i s s u e sa n du s i n gt h em e t h o d so fp o l i c y a n a l y s i s，t h i sa r t i c l e i s g o i n g t or e v e a lt h e p h e n o m e n aa n d 妇莨l s o 哪 o f p o l i c y - i m p l e m e n t a t i o n - h i n d r a n c eo fc o m p u l s o r ye d u c a t i o np o l i c yf r o mt h ea a g i eo f s u b j e c t - - o b j e c ta n do u t s i d e - i n s i d e ，w i t ht h ef a c t o mo fp o l i c yc o n t e n t , p o l i c ym e a n s a n dp o l i c ys e t t i n g t h e n ，u s i n gt h ek n o w l e d g eo ft h ep o l i c y , t h ea r t i c l ew i l lg i v et h e s o l u t i o n s a c c o r d i l l g t ot h er e a s o n s ，i no r d e rt os o l v et h e p r o b l e m so fp o l i c y i m p l e m e n t a t i o n - h i n d r a n c ew e l l k e yw o r d s ：c l l i l d r e no f p e n s a n t - - w o r k e r s ，c o m p u l s o r y 欧h 四吐。瑾 p o l i c y - i m p l e m e n t a t i o n - h i n d r a n c e h 学位论文独创性声明 本人郑重声明： l 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：狂蝤 日期：豳! 苎： 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 。予版和纸质版；有权将学位论文用于菲赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用苯规定。 作者签名： 日期： 前言 一、选题的理由和意义 2 0 世纪8 0 年代中期，中国开始步入城市化进程，这对于全面建设小康社会， 实现社会主义现代化建设的战略目标具有举足轻重的意义，是世界经济和社会发 展的必然趋势。在城市化进程的同时，农村也随之发生了翻天覆地的变化，大规 模的产业结构调整促使农村经济有了显著的发展，农村劳动生产率明显提高，农 民收入大幅增大。与此同时，一些预期外的影响也接踵而来，城市化和农村产业 结构调整使得农村产生了富足的剩余劳动力，为了谋生，这些劳动力相继涌入城 市务工，即使城市也存在着失业的现象，这就形成了这一时期非常具有代表性的 社会现象“民工潮” 直至今天，农民进城务工的队伍仍在不断的壮大，据统计，农民工的人数已 经达到8 0 0 0 万人至1 2 0 0 0 万人之间。作为一个庞大的弱势群体，进城务工农民 所从事的是“城市人”都不愿意干的脏活、累活，他们为城市建设和经济发展作 出了巨大的贡献，但是，农民工根本无法享受到与城市人口同等的待遇，发生在 他们身上的不平等现象比比皆是，贡献与待遇、义务与权利明显的不能对等。在 电视和报纸上我们经常可以看到：工头拖欠民工的工资根本无法追回；民工因工 受伤却无法得到应有的治疗和赔偿，反而要被开除；民工子女到附近的小学就读 需缴纳“借读费”，在学校还受到老师和同学的歧视 随着国家颁布政策取消“借读费”，农民工子女接受义务教育的问题便从中 脱颖而出，成为社会讨论的焦点问题之一。义务教育是塑造国民灵魂的事业，是 每个中华人民共和国公民所享有的权利，受到国家法律的保障，尤其是对于民工 子女来说，接受义务教育是他们摆脱贫困，实现代际流动的希望所在。知识就是 力量，知识能够改变命运，民工们深深的认识到了这一点，他们希望能够使自己 的子女接受教育，使下一代的命运得到根本的转变，然而，事与愿违，他们的希 望无法实现，原因何在? 自从我国在1 9 8 6 年通过义务教育法以来，政府始终把将普及九年制义务教 育作为教育工作的“重中之重”，并制定了一系列重大方针和政策来大力推进“普 九”目标的实现，进城务工人员子女接受义务教育的问题也随之进入政府政策过 程，比如2 0 0 3 年9 月，国务院办公厅转发教育部、中央编办、公安部、发展改 革委、财政部、劳动保障都 关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工 作的意见，意见把占流动儿童少年的绝大多数、处于弱势地位的“进城务工就 业农民子女”，从“流动儿童少年”群体中单独提出、突出强调，这是我国政府 首次直接把政策焦点对准农民工子女。 然而，我们不难发现，政策执行的效果并不理想，子女如何才能上学仍然是 民工兄弟们最为头疼的问题。全国第五次人口普查结果显示，中国有超过1 2 亿的流动人口，占到了全国人口的近1 0 ，其中，又有近2 ，0 0 0 万随父母亲进 城的农民工子弟，这些孩子的失学率高达9 3 ，近半数适龄儿童不能按照正常 年龄升入适当的年级上学我国流动儿童状况抽样调查结果也显示，流动儿童的 受教育状况低于全国平均水平，流动儿童中，适龄儿童近1 0 处于失学辍学状态， 近半数不能及时入学，“超龄”上学现象比较严重，不就学儿童的“童工”现象 也比较突出。近来的相关调查也表明，约有1 0 0 万农民工子女处于失学、辍学状 态，不能完成九年义务教育阶段的学习。而这些现象的存在，也会直接或间接地 影响和谐社会的建立。 、 那么，这些现象产生的根源是什么呢? 为什么国家的政策法令得不到有效的 执行? 为什么有些丑恶现象要在媒体曝光后才会得到改善? 为什么民工兄弟不 拿起法律武器维护自身的权利? 如何才能缩小城乡差别? 如何才能对政策执行 进行有效监督? 如何才能对渎职者闯责? 这些都是我们要思考的问题。 因此，论文选择以社会热点作为切入点，借助行政管理的专业知识及政治学 的理论来分析农民工子女接受义务教育政策执行梗阻的现象，希望从本质来上挖 掘这一现象产生的原因，并有针对性的给出解决对策。 2 二、国内外研究现状及趋势 对于政策执行梗阻这一问题，在中国的研究领域可以以武汉大学行政管理学 系的教授丁煌作为代表，他针对政策执行这一块进行了深入而广泛的研究，写作 了大量的论文，包括政策制定的科学性与政策执行的有效性和浅谈政策有 。效执行的信任基础等，而他在2 0 0 2 年由人民出版社出版的政策执行阻滞机 制及其防治对策项基于行为和制度的分析一书最具有代表性。在书中， 将政策执行不通畅、缺乏有效性这一现象阐述为“政策执行阻滞一 ( p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n - h i n d r a n c e ) ，在本论文释为“政策执行梗阻”，其本 质意义是一样的。丁煌在解释了政策、政策执行等一系列概念的基础上，给出了 政策执行的特点及重要地位等信息，在分析这些信息的基础上，着重阐述了政策 执行阻滞的基本内涵、主要特点、表现形式和理论来源等，站在行为和制度这两 个因素的角度上分析了产生政策执行阻滞的原因，最后提出了防治对策。全文对 政策执行阻滞这一现象进行深入分析，全面、系统、深刻地剖析了这一现象，为 本论文的写作提供了相当深厚的理论支持。 对于农民工子女接受义务教育难这个社会问题，主要研究社会工作和社会保 障的中国青年政治学院社会工作与管理系的史柏年教授在2 0 0 2 年写了城市流 动儿童少年就学问题政策分析一书，史教授用社会学家的眼光来看待这个问题， 从“民工潮”现象引发的思考开始，介绍农民工子女接受义务教育的现状，同时 从政策学的角度分析其原因，实现了政策学和社会学的融合，为本论文的写作不 仅提供了社会学的支持，同时也提供了政策方面的启发。 同时，因为“农民工”、“民工潮”以及义务教育政策作为中国特有的社会现 象，所以国外对于此类问题的研究为数不多，也无从考证。单单从政策执行的角 度来说，国外对于这个问题的研究也是十分深入的。比如，美国的艾伦维尔达 夫斯基和杰弗里普瑞斯曼在1 9 7 3 年写作了十分著名的执行：联邦政府的期 望在奥克兰市落空一书；w a r t i nr e i n 也指出：“执行并非是不同的行为者在 竞争领域中所主导的角色，本质上，政策和行政是不断融合的，目标在执行过程 中的每一阶段均被重新的界定。” 三、创新之处和创造性成果 创新之处：题目围绕社会热点问题展开，聚焦民生疾苦，以受到普遍关注的 农民工子女接受义务教育的问题为切入点，把现实的问题纳入到理论分析的体系 之中，使之形成一个良性互动的关系：用理论来阐析现实，用现实来丰满理论。 就题目本身的内容而言，自从上个世纪8 0 年代中期出现“民工潮”以来， 进城务工的农民身上所凸显的各种问题引起可社会各界的关注，而这些问题所折 射出的社会问题也不得不引起我们的深思。农民工子女接受义务教育问题从出现 到现在，已经引起了中央有关部门的重视，政府也颁布一些专门针对这种“城市 流动儿童”的政策法令，效果却不很明显，这些政策在执行的过程中出现了梗阻， 这是为什么? 非常值得我们研究和探讨 对于政策执行梗阻的问题，学术界早有研究，只是对于“梗阻”这一状态的 表述不一样，其中以丁煌为代表，对这一问题有深入的研究，其表述为“政策执 行阻滞”，问题的实质还是一样的。而就民工子女失学问题，学术界业已展开讨 论，以史柏年为代表，不过大多数是从社会学的角度入手，关注社会问题。题目 把这两个方面结合起来写，使政策学的理论分析言之有理，言之有据，同时有一 定程度上的创新。 可预期的创造性成果：首先，文章将从政策的制定和执行的主体一“人” 出发，站在人性的角度上，深入剖析政策执行梗阻的深层的诱因，挖掘人性的本 质，上升到道德的层面。同时，将给出适当的改进建议，引入行政法的相关知识， 使之更具说服力 其次，在建立政策执行梗阻的防治体系方面，文章将力求能够在理论上建立 一个以点拉面，以面拉线，点线面想结合；事前、事中、事后三种监督方式并举 的立体的防治责任系统，并尽量使之在现实中具备可操作性。 4 第一章政策执行与执行梗阻 在对民工子女义务教育政策执行梗阻进行深入具体的阐述和解剖之前，必然 要对公共政策、政策执行以及政策执行梗阻等重要名词的概念及相关内涵进行梳 理和界定，做好周全的概念准备，这些将有助于我们对于文章议题有更加深入的 认识和了解，是一项十分重要的基础性工作 一、。公共政策”概念的梳理、 政策，是在而今社会生活中出现频率较多的一个词语，作为一种有效的约束 和引导手段，政策集中反映着统治阶级的利益和意志，是政治系统输出的主要内 容。政策科学出现在2 0 世纪5 0 年代的美国，“政策科学之父”拉斯韦尔( h a r o l d l a s s w e l l ) 在 p o l i t i c s ：w h og e t sw h a tw h e nh o w 一书中阐述政策及政策科 学的相关内容，开创了政策学科，并推动其由起步迈向发展。而在随后的五十多 年时间里，政策学科取得了空前的长足发展，无论在中国还是外国，都有一大批 学者投身于政策研究，并就其提出了各种有代表的见解，本文将从侧重点的角度 上对关于“政策”的重要理解进行归纳和提炼。 ( 一) “职能”型的政策 以“职能”为侧重点的政策定义，认为政策由政府制定并交由执行机构执行， 是为了解决社会问题，实现管理职能，稳定社会秩序而实旌的政府行为。比如戴 维伊斯顿( d a v i de a s t o n ) 认为，公共政策是“对全社会的价值所作的权威性 的分配。”“1 这里的“权威性分配”是指政治系统经由决策制定，将各种分配于 体系内的成员；公共行政学的创始人伍罗德威尔逊( w o o d r o ww i l s o n ) 认为， “公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法 规。”圆他将政策过程分为问题认定( p r o b l e m - i d e n t i f i c a t i o n ) 、议程认定 ( a g e n d a - s e t t i n g ) 、政策采纳( p o l i c y a d o p t i o n ) 和政策合法化 ( p o l i c y l e g i t i m a t i n g ) 四个步骤；托马斯戴伊( t h o m a sd y e y 在理解公 “d e a s t o n ：( t h ep o l i t i c a ls y s t e m ) ，1 9 5 3 年版，第1 2 9 页 蝴吴启元。公兆政策，商务印书馆，1 9 8 9 年版，第4 页 5 共政策一书中认为，“公共政策就是政府选择要做的或者不要做的事情。”m 以“职能”为中心的定义主要强调政府的管理职能，关注政府的执行能力，是政 府从公共利益出发的管理活动。 ( 二) “规则”型的政策 国家的目标和纲领以及统治阶级的利益总是要通过一定的媒介表现出来，而 政策便与道德和法律一起成为媒介之一。赞同“规则”中心论的学者们认为政策 是一种手段和策略，引导国家利益得以实现。张金马认为“政策是党和政府用以 规范有关机关团体和个人行动的准则和指南。”。1 陈振明则认为，“政策是国家 机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定政治、经济和文化目标所采取 的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等总 称。”。1 陈庆云教授认为，政策是。政府依据特定时期的目标，在对全社会利益 进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。加”而伍启元先生则 认为，“公共政策是一个政府对公私行为所采取的指引。”嘲以“规则”为中心的 定义通过作用于人们的思想和行为，对事物的发展进行直接或间接的引导，规范 人们的行动方式和动向，以真正的实现政策目标。 ( 三) “过程”型的政策 “过程”视角下的政策定义认为政策是带有鲜明目的性的政府活动过程，正 如美国的詹姆斯安德森( j a m e s e a n d e r s o n ) 认为，政策是“一个有目的的 活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或相关事物而采 取的。”铷此种定义方式强调政策是一个过程，包括制定、执行、评估等一系列 的连续活动，且在活动过程中，政府充分发挥主观能动性，运用各种社会资源， 动员社会各方面的力量，调动各种有利的措施来保证政策过程的畅通和政策的有 效实施。 除了这三种具有代表性的观点群以外，美国学者罗伯特艾斯通( r o b e r t e y e s t o n e ) 则认为，“公共政策就是政府机关和它周围环境之间的关系”，这一界 v n o m a sd y e ：b n d e r s t a n d i n gp u b l i cp o l i c y ，1 9 8 7 年敝，第2 页 田张金马：政镱科学导论 ，中国人民大学出版社，1 9 9 2 年版，第2 0 页 哪陈振明：政策科学原理，厦门大学出版社，1 9 9 3 年版，第4 页 陈庆云：公共政策分析，中国经济出版社，1 9 9 6 年版，第9 页 哪伍启元：公共政策，商务出敝社，1 9 8 9 年舨，第4 页 嘲 美 詹姆斯安德森：公共政策 ，华夏出版社，1 9 9 0 年舨，第4 页 6 定是从行政生态学的角度出发的，与之前的定义相比相对宽泛，涉及面较广，使 政策成为一个具有普遍意义的词语。 所有的关于政策的定义都具有差异性，是不同视角分析下的产物，因而会出 现从管理、规范或者过程不同角度出现的定义，但是，我们也必须看到，无论是 哪一种定义方式，政府都是其主体，目标都是为了解决一定的社会问题，实现相 关阶级的利益。政策是一个多层次的概念体系，且会随着时代的发展而出现更多 更丰富的含义。 综合以上所有的定义方式，我们可以吸取其中的因素，为政策作一个简单且 较为全面的定义：政策是由政府或其他公共权威所制定的，经由相关法律法规认 可，为了达到某种特定目的，实现特定利益或者解决特定社会公共问题的一种行 动方案及其实施。任何公共政策都带有特定的目标性，通过政府行为实现，在实 际实施过程中，可能效果会与预期发生偏差，因而其效果可能是积极的，也可能 是消极的，其中消极的执行效果便是本文的论题中心一“政策执行梗阻” 二、“政策执行”的涵义 ( 一) 政策执行的定义 社会和公众问题被构建和关注进入政府政策议程，明确成政策内容后便进入 执行过程。政策执行作为政策过程的中心环节，是将政策内容由观念状态转化为 现实状态的过程，因此这一过程由政策内容和政策环境等若干方面凝聚合流而 成明确政策执行的相关内涵和重要地位，对于理解政策执行梗阻并分析其原因 至关重要。 所谓执行，便是“实施、推行”，辞海将其定义为：“把政策法令或计划 等付诸实施。川”在这个定义中我们不难发现，“政策”是“执行”的天然的对象。 所谓政策执行，是指政策执行主体通过相关组织，利用各种政策资源将政策内容 转化为实际效果的过程，它是解决政策问题最为重要的环节，决定了政策能否实 现以及实现的程度。 大多数学者认为政策执行是一个过程，是由多种因素相互影响、进行干预的 动态过程，笔者也赞同此种观点，政策执行主要包括以下的几个有机部分： l 、政策执行者，指“通过行政过程的手段负责将一项政策付诸行动的正式 i l l 夏征农：辞海 ，上海辞书出版社，1 9 8 9 年版，第7 5 4 页 7 行动人员，既包括官方的，也包括非官方的。”“1 政策执行者在政策执行之初便 通过各种权威体系或规则，运用多种行政手段，试图对政策发生的全过程进行控 制和管理，因此可以说，政策执行者是政策执行过程中最为重要的组成部分，是 影响政策执行效果的关键。 2 、政策标的群体，也称为政策的受众，相对于政策执行者而言，是政策的 客体和对象，是“政策受益或受损者”。乜1 标的群体对于一项政策的认可和接受 程度，是检验政策是否符合国家的大政方针，是否符合社会主义的发展方向，是 否符合绝大多数人民利益的重要指标，是反映政策执行效果的重要手段，更是提 升公众对于公共政策信任度的根本途径。 3 、政策执行目标及手段，是政策执行者通过执行想到达到的目标，并为了 实现目标而采用的方式方法，包括。人力、物力、财力、信息、时间、技术、规 章制度川”等。政策执行目标必须是明确和理性的，偏离政策目标的执行是不可 取的，而政策执行目标的合理性更多的是取决于政策的制订。 4 、政策执行环境，指“实施政策的环境或背景包括许多社会学的、经济 的和政治的因素，它们或者促进或者阻碍公共政策发生作用。”哪政策执行环境 是客观的，但是影响执行环境，也就是间接影响执行过程的因素可能是客观的， 也可能是主观的。罗伯特艾斯通把政策定义为“政府机关和它周围环境之间的 关系。”从中我们就可以了解到政策执行环境对于政策执行的过程和效果的影响 都是不容忽视的。 、 ( 二) 政策执行在政策过程中的重要地位 政策行为是一个周而复始、循环上升的过程，截取其中的一个生命周期，主 要包括政策制定、执行和评估这样几个阶段，而执行阶段无疑是其核心，在政策 过程中占有主体地位，发挥着不可替代的重要作用。 首先，政策执行的成功与否决定了政策目标是否能够实现制定政策的目的是 为了解决社会和公众的问题，而政策执行能够最直接最有效的实现制定者的预期 目标。政策执行的顺利，不仅能够有效的解决实际问题，而且还能暴露政策弊端， 进行及时修正，取得比预期更好的效果。 【1 e r 克鲁斯克，8 m 杰克逊：公共政策辞典 ，上海远东出版社，1 9 9 2 年版，第8 6 页 嘲郑新立：现代政策研究全书 ，中国经济出版社，1 9 9 1 年版，第耜页 嘲同上 i 叮e r 克鲁斯克，b h 杰克逊：公共政策辞典l ，上海远东出版社，1 9 9 2 年版，第7 9 页 8 其次，政策执行的效果影响着政策制定的二次决策。任何一个政策制定者都 尽其所能希望制定的政策能够取得良好的执行效果，政策效力充分发挥是每个政 策制定者追求的目标。然而并非所有的政策都能达到预期的执行效力，因此政策 制定的二次决策就变的尤为重要，政策执行过程中所产生的问题、出现的弊端都 能有效的指导政策制定者根据实际情况进行二次决策。 三、“政策执行梗阻”的界定 ( 一) 政策执行梗阻的定义 政策执行渠道不通畅、效果不佳是现今屡见不鲜的一种现象，学术界把这种 情况称为“政策执行梗阻”或“政策执行阻滞”，如何有效的执行政策，使政策 能够发挥其应有的作用，使国家和政府的预期规划能够实现已经成为政策学界研 究的重点和热点。 在界定“政策执行梗阻”的含义之前，必须对政策效力和政策效力规律有全 面的认识和了解，这样能够更加有利于我们理解政策执行梗阻。 、 政策效力是指“一项政策付诸实施后所产生的对现实生活所产生的实际效 力。”i + i 政策效力是客观的，以政策实际发生作用的程度为量化标准，度量其客 观效果。根据政策所产生的效力是否符合历史发展规律，是否能够调动公众的积 极能动性，是否能够促进社会生产力发展为标准，政策效力有正效力和负效力之 分，而政策执行梗阻很显然的是政策执行的负效力要高于其正效力。 因此，我们把这样的现象称之为“政策执行梗阻”：在实际的政策执行过程 中，来自于政策主体，和客体消极因素的影响以及外界的阻力使得执行的负效力 表现显著，进而影响政策的落实效果和政策目标的实现。 ( 二) 政策执行梗阻的多种表现形式 政策执行梗阻有着“目标的偏离性、内容的失真性、行为的隐蔽性、活动的 相关性”嘲等特点，围绕着这些特点，政策执行梗阻的表现形式其实是各种各 样的，在具体的案例中就会体现出不同的特点，归纳其中的共同项，主要表现为 以下几种形式： 1 、象征性执行。“象征性合作系指地方政府假装合作，而实际上并未合 1 1 1 i e i t 克鲁斯克，b m 杰克逊：公共政策辞典，上海远末出版社。1 9 9 2 年版，第7 2 页 嘲丁煌：政策执行阻滞机制及其防治对策项基于行为和制度的分析 ，人民出版社，2 0 0 2 年版，第 3 3 - 3 4 页 9 作，在实际执行中，这种情况包括口头上支持中央政策，或以书面形式表态，但 没有按照中央政府的期望做任何事情。”“1 这种执行方式主要表现为开“空头支 票”，明里口头支持，暗地里“按兵不动”，作上级机构纯粹的“录音室”和“收 发室”，不会产生任何的政策预期内的效果。 ， 2 、选择性执行。这种执行方式就个人、地方利益或小团体的利益为标准， 对政策内容进行选择和取舍，选择对自己有利的执行，对自己不利的就拒不执行， 使得整个政策的内容失真甚至残破不全。这种断章取义的做法，会对政策的整体 效果产生极为不利的影响，而且，没被照顾到的那一部分群体会产生不满情绪从 而可能会影响到整体的社会秩序。 3 、滞后性执行。当政策内容不符合执行主体利益，政策内容与政策主体个 人或部门利益发生矛盾、存在冲突的时候，在政策执行主体无法对政策内容进行 抉择进而执行的时候，他们通常假意应允执行，实则积压政策，不想政策的施行 损害到自己切身的利益，这样一来就会产生我们通常说的“虎头蛇尾、有始无终” 的情况。 4 、曲解性执行。这种执行方式通常被非常形象的比喻为“歪嘴和尚念经”， 政策执行主体将政策内容与自己的利益强行合并，也不管这两者之间是否吻合， 即便不吻合，也要扭曲政策原意，对政策内容进行恶意修正，使政策目标发生偏 离，朝着有利于个人或集团利益的方向发展，这样一来，整个政策就“面目全 非”了。 【l l 1 - 1 布雷塞斯、- 霍尼赫：政策效果解释的比较方法 ，茸际社会科学杂志，第1 2 7 页 l o 第二章民工子女义务教育政策执行梗阻现状 农民工是当今活跃在城镇一股最积极、最能干的耨生力量，其数量也在不断 扩大之中，据估计，“中国的流动民工总数在8 ，0 0 0 万人至1 2 ，0 0 0 万人之间”， ”】到了2 0 0 2 年，全国进城务工的农村劳动力数量达到9 4 0 0 万，并以每年5 0 0 万的数量的增加。在2 0 0 3 年9 月召开的中国工会十四大上提出：“农民工已经 成为我国工人阶级的新成员和重要组成部分”，2 0 0 4 年初的中共中央国务院 关于促进农民增加收入若干政策的意见中第一次明确认定“进城就业的农民工 已经成为产业工人的重要组成部分”作为城市的边缘群体，民工们为城市建设 和经济发展作出了巨大的贡献，干的都是城市人不愿意干的脏活、累活，同时， 他们也是当前中国社会弱势群体的一个重要组成部分，并没有享受到城里劳动 者的同等待遇。对于已经有家室的民工兄弟来说，子女的教育问题是他们最为关 注的义务教育是民工子女改善教育、实现代际流动的希望所在。 自从1 9 8 6 年通过义务教育法以来，中国政府始终坚持将普及九年义务教育 作为教育工作的“重中之重”，并相继颁布了一些政策措施及实施细则来大力推 进这一目标的实现，如2 0 0 3 年9 月，国务院办公厅转发教育部、中央编办，公 安部、发展改革委、财政部、劳动保障部关于进一步做好进城务工就业农民子 女义务教育工作的意见，意见把占流动儿童少年的绝大多数、处于弱势地位的 “进城务工就业农民子女”，从。流动儿童少年”群体中单独提出，突出强调， 这是我国政府首次直接把政策焦点对准农民工子女。 国务院办公厅转发教育部 等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见的通知中所 提到的落实民工子女接受义务教育的意义就在于推动城市建设和发展、推进农村 富余劳动力转移以及维护社会稳定的需要。然而，农民工子女的义务教育政策的 实际执行情况不容乐观。中国儿童中心最近完成的一项抽样调查显示，“目前我 国流动儿童近2 0 0 0 万，流动儿童受教育状况不及全国儿童的平均水平，失学率 竟高达9 3 一直未上学者占6 8 5 ，失学者占2 4 5 从8 岁到1 4 岁，流动儿童 未上学比例由0 8 增长到1 5 4 ，中途辍学的现象比较突出，在失学的1 2 1 4 l l j 钱再见；现阶段中国就业弱势群体及其社会扶助对策探究，转引自世纪中国 两站 h t t p ：w n , c c o r g c n z h o u k a n z h o n s u o y a n j i u 0 2 1 0 0 2 1 0 2 5 1 0 0 7 , h t m l l 岁流动儿童中，有超过6 0 1 拘人已经开始工作”【l l 中国1 2 个城市关于民工子女 就学情况的抽样调查情况见下表： 1 2 个城市进城农民工子女接受义务教育的简况皤单位：万人 外来民工民工子占全市其中：2 在民办民工简易 城市或流动女就学中小学1 在公办学校就学校数量 人口数人数生比倒 学校就读读( 所) 北京约3 0 01 4 82 5 0 上海 3 8 0 2 1 6 57 4 9 6 51 25 1 9 天津约1 0 05 15 1 广州 2 6 01 0 0 58 5 3 5 56 5 9 8 福州 3 82 厦门 7 43 5 42 2 41 32 7 杭州1 0 43 31 0 2 5 8o 7 26 宁波 7 52 9 51 61 3 54 2 苏州1 2 05 6 42 9 92 6 41 ” 无锡8 53 54 2 80 6 8 1 3 青岛 6 6 22 93 2 0 大连5 73 8 55 8 3 8 5 合计 7 9 3 1 0 8 6 从具体情况来看，民工子女接受义务教育缺位主要表现在以下几个方面，这 些问题也重点的体现了相关教育政策执行的梗阻。 首先，民工子女被排斥在“普九”范围之外，义务教育政策执行有悖普及性。 从我国的 中华人民共和国义务教育法和中华人民共和国义务教育法实施细 则来看，义务教育是由国家确保的适龄儿童、少年就近入学接受规定年限免学 费教育的一项制度。义务教育的本质是国家要保障所有的适龄儿童、少年就近免 “1 李蓓蓓：上海外来民工子女义务教育调研 ，转引自学习瓷料网h ! 地；z 盘堕坠盟i ：旦吐 阱崔传义：中国农民流动观察) ，山西经济出版社，2 0 0 4 年版，第3 2 8 页 1 2 学费入学，它具有五大特征：1 、由国家保障；2 、是国家、学校、社会、家庭的 义务；3 、免收学费；4 、就近入学；5 、规定年限。由此可以看出，即便是处于 弱势地位的农民工子女，其接受义务教育的权利也在国家法律保护范围之内，从 中央到地方各级政府，无论民工所在的流入地政府，还是流出地政府，对于保障 其管辖区域内的民工子女接受九年制义务教育具有不可推卸的责任。但是，政策 执行的情况却不容乐观，根据全国第五次人口普查结果，中国有超过1 2 亿的流 动人口，有近2 ，0 0 0 万随父母亲进城的农民工子弟，这些孩子的失学率高达 9 3 ，近半数适龄儿童不能按照正常年龄升入适当的年级上学。我国流动儿童 状况抽样调查结果也显示，流动儿童的受教育状况低于全国平均水平。流动儿童 中，适龄儿童近1 0 处于失学辍学状态，近半数不能及时入学，“超龄”上学现 象比较严重，不在学儿童的“童工”现象也比较突出。近来有相关调查也表明， 约有1 0 0 万农民工子女处于失学，辍学状态，不能完成九年义务教育阶段的学 习。1 1 】因此，敦促民工子女接受义务教育政策的顺利执行势在必行，也刻不容缓。 其次，实施义务教育的资金难以到位，义务教育政策执行缺乏持续性。长期 以来，教育经费不足一直是制约我国教育事业发展的一个重要因素，在政府投入 不足、教育经费严重短缺的情况下，教育系统为了能够继续维持，除了一些民间 的赞助外，主要还是依靠收取学生赞助费和其他费用，因此，民工子女就学不仅 无法享受到经费筹措保障机制的“春风”，反而要交纳额外的借读费、赞助费等 歧视性费用，一般情况下，农民工子女的子女进公立小学、中学，比当地儿童多 交两项收费：一是每人要交给学校2 0 0 0 到5 0 0 0 元的赞助费；二是每学期还要交 6 0 0 元左右的借读费( 其中约1 5 由学校交上级教育主管部门) ，这笔额外收费， 对普通民工来说，是个不小的数字。 尽管政府部门通过制定各种条例、办法，拓展多种渠道来增加教育投入，但 仍然无法兑现其做出的承诺，达到预期的效果。针对这种状况，我国政府也相继 出台了一系列保障民工子女能够接受义务教育的政策，2 0 0 4 年中央的“1 号文 件”要求保障农民工子女享受义务教育的权利，要建立并完善保障进城务工就业 农民子女义务教育的工作制度和经费筹措保障机制。在国务院办公厅转发教育 部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见的通知中 1 1 1 农民工子女教育状况调查 第- i i i ，引自h t t p ：w w w , c n r c n t b t j 2 0 0 5 0 3 2 4 0 2 9 8 , h t n l 1 3 规定：1 、流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予 补助。2 、城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义 务教育工作。3 、积极鼓励机关团体、企事业单位和公民个人捐款、捐物，资助 家庭困难的进城务工就业农民子女就学。这些经费筹措机制不失为现阶段落实教 育经费，促进民工子女接受义务教育政策顺畅执行的“良方”，从中央到地方的 各个相关部门都要不遗余力的严格执行。 第三，配套教育资源严重短缺，义务教育政策执行有失公平性。教育的理想 是公平，教育公平是指每个社会成员在享受公共教育资源时受到公正和平等的对 待，包括教育机会平等、教育过程平等和教育质量平等。在现阶段，我国教育公 平的实现程度大致停留在保证义务教育阶段的入学机会均等，但是从民工子女接 受义务教育的现状分析，似乎这个教育公平的基本标准并没有达到。由于大多数 的民工家庭无法承受高额的借读费和赞助费，因而一些民办简易学校或者是民工 子弟学校应运而升，数量也随着迸称务工农民的不断增加而增加。以北京市为例， 光丰台区的民工子弟学校就由1 9 9 9 年的7 所上升到现在的5 7 所，根据2 0 0 1 年的数据显示，丰台区的民工子女进公办学校的不到1 1 6 ，8 5 以上都是进这些 简易学校就读。同时，还值得关注的是，这些简易学校办学条件比较差，办学水 平也不高。2 0 0 0 年底，由中国农村劳动力资源开发研究会主持，对北京市11 4 所流动人口自己举办的学校作了调查，调查结果为：( 1 ) 学校分布：多在城乡结 合部、流动人口聚集区，房租低廉。( 2 ) 学校基本特征：私人办学，没有合法手 续，条件简陋，很大部分学校处在生源饱和状态，一问教室可以挤上7 0 人。( 3 ) 收费情况：学费一般每学期3 0 0 元到6 0 0 元左右，另收书本费，除了上课，其 他花钱的活动( 春游、打疫苗) 基本不搞，故其他费用基本没有。而在公办学校就 读的民工子女，除学费外，赞助费和借读费总费用在1 0 8 0 元到2 5 8 元之问。( 4 ) 教师情况：教师普遍是半路出家，6 5 没有教师经验，流动性很大。( 5 ) 校长情 况：文化程度文盲2 人、大专1 6 人，其余基本上都是中专学历保障社会公 众，尤其是弱势群体接受义务教育机会的公平是公共政策本质属性的题中应有之 义，国家可以通过政策设计和政策执行，在为每个民工子女提供相对均等的教育 机会的同时，为他们最大程度地挖掘其潜能提供最适宜的发展环境及条件，从而 起到稳定社会的作用。 1 4 第三章民工子女义务教育政策执行梗阻原因分析 政策执行是一个由多方凝聚合流的过程，因而影响政策执行效果的因素是多 方面的，美国学者托马斯史密斯也认为，在政策执行过程中，有四个因素至关 重要，即理想化的政策、政策环境、目标群体和执行机构。“具体地说，政策的 形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象；执行机关的结构和人 员，主管领导的方式和技巧、执行的能力和信心；目标群体的组织和制度化程度、 接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境的不同，凡此 等等均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。”【1 】与民工子女接 受义务教育的现状相结合，可以从以下几个方面来探讨民工子女接受义务教育政 策执行梗阻的原因。 一、民工子女义务教育政策执行梗阻的表层原因 ( 一) 政策立法滞后，执行缺乏有效的法律依据 从2 0 世纪8 0 年代大量农村劳动力陆续涌入城市开始，到9 0 年代中后期进 城务工农民数量爆发式增长的十年间，我国政府对此一味采取“打压和分流”的 手法，限制民工进城，然而，他们并没有预见到随着城市化进程和农村产业结构 的调整，农村人口向城市流动是一股无法控制的社会浪潮，是社会发展的必然趋 势，这些就决定了从一开始我国在民工这一块的立法就比现实形势的发展落后 了直到1 9 9 6 年4 月，原国家教委才印发了城镇流动人口中适龄儿童少年 就学办法( 试行) ，在京、沪等省市进行试点。其后，1 9 9 8 年3 月2 日，原 国家教委、公安部联合颁发了流动人口儿童、少年就学暂行办法。2 0 0 1 年， 国务院印发了关于基础教育改革与发展的决定。2 0 0 3 年9 月3 0 日，国务院 办公厅转发教育部关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意 见 ，这是目前我国在规定民工子女在城市接受义务教育方面最为全面和权威的 政策法令，但距离“民工潮”现象的发生已有差不多二十年的时间，在这期间民 工自身权益的维护以及其子女接受教育方面的社会秩序相对还是比较紊乱的，很 多民工的权益因为缺少的法律的指导和监管而无法得到满足。 t h o m a sb s m i t h ：( t h ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o np r o c e s s ) ，p o l l c y s c l e n c e s ，v 0 1 4 ，n o 2 ，1 9 7 3 ， 第2 0 3 - 2 0 5 页 1 5 同时我们还应看到，以上提到的这几项义务教育政策均没有涉及到执行的时 效性问题，这样使得先后制定的政策之间时间界限不明确，甚至在内容上还有可 能发生冲突。所谓政策的时效性，是指政策“在一定时间( 期) 范围内起作用并 保持相对稳定，一旦超越这个时限政策就会失效。“”那么，上面所提到的政策， 从条款上看，我们无法确定它是否还在执行中或是说已被废除，而且随着实际情 况的变化和发展，下一个政策肯定是在上一个政策的基础上进行修改，甚至颠覆， 这种时间和内容上的交错性会使得政策执行者在执行时没有明确的法律依据，同 时，这个漏洞给一些“偷工减料”的政策执行者带来很大的可乘之机，他们完全 可以“以不变应万变”，而且是合理合法的，这就严重违背了当初执行民工子女 接受义务教育政策的初衷，产生了执行梗阻。 ( 二) 内容界定模糊，执行缺乏清晰的政策认知 政策认知，是指人们对于政策的认识和理解，其“本质上是认知主体对作为 认知客体的政策进行信息加工处理的一种十分复杂的心智活动，主要包括反 映、选择、理解和整合四个过程。”闭政策的有效执行是以政策执行主体对所推 行政策的认同和接受为前提条件的，而政策执行主体对政策的认同和接受又是以 其对政策的准确认知为基础的，因此，政策内容的明确和精准大大影响着执行主 体对政策的认知和接受程度，进而影响着政策执行的效果。然而，政策制定主体 在制定政策时时常缺乏应有的前瞻性和严密性，致使政策内容存在弹性空间，缺 乏权威的约束力，而导致执行主体对政策无法产生全面和准确的认知，影响执行 效果。比如，1 9 8 6 年4 月1 2 日颁布的中华人民共和国义务教育法中，没 有一个款项是涉及到农民工子女的义务教育问题的，然而正是那个时候，“民工 潮”已经成为社会一股不可逆转的力量而蓬勃发展。1 9 9 8 年3 月，国务院颁布 流动儿童少年就学暂行办法，国家教育委员会和公安部印发关于流动儿童 少年就学暂行办法的通知中指出：“由于各地情况差异很大，解决流动儿童少 年就学问题面临