（行政管理专业论文）经济适用住房建设中的政府行为研究.pdf

2 0 1 0 m a s t e r sd e g r e et h e s i s u n i v e r s i t yc o d e ：10 2 6 9 g r a d u a t ec o d e ：5 1 0 7 1 6 0 1 0 2 4 ea s tchinanor malu ni v er s i t y s t u d y o nt h eg o v e r n m e n tb e h a v i o rf o r t h ec o n s t r u c t i o no fe c o n o m i c a l h o u s i n g s c h o o l ：s c h o o lo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n m a j o r ： a d m i n i s t r a t i o n d i r e c t i o n ：e c o n o m i c a la d m i n i s t r a t i o n t u t o r ： i 垒望g iy u n g i l l 竺坠 _ _ _ - - _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 一- _ _ - _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ - - _ _ - _ _ - _ _ 一 g r a d u a t e ：里篁垒望g 丛q 望g c o m p l e t e da p r i l2 0 1 0 华东师范大学学位论文原创性声明，僦y 1 黝7 4 1 6 6 彻7 纱 郑重声明：本人呈交的学位论文经济适用住房建设中的政府行为研究，是在华 东师范大学攻读硬芦博士( 请勾选) 学位期间，在导师的指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰写 过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并 表示谢意。 作者签名：垄讧 h， 日期：幽f d 年乡月日 华东师范大学学位论文著作权使用声明 经济适用住房建设中的政府行为研究系本人在华东师范大学攻读学位期间在导 师指导下完成的硬切博士( 请勾选) 学位论文，本论文的研究成果归华东师范大学所 有。本人同意华东师范大学根据相关规定保留和使用此学位论文，并向主管部门和相关 机构如国家图书馆、中信所和“知网”送交学位论文的印刷版和电子版；允许学位论文 进入华东师范大学图书馆及数据库被查阅、借阅；同意学校将学位论文加入全国博士、 硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要汇编出版，采用影印、 缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于( 请勾选) () 1 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部 或“涉密”学位论文木， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 ( 2 不保密，适用上述授权。 导师签名本人签名；江 砂和年月j 日 木“涉密”学位论文应是已经华东师范大学学位评定委员会办公室或保密委员会审定过的学位 论文( 需附获批的华东师范人学研究生申请学位论文“涉密”审批表方为有效) ，未经上 述部门审定的学位论文均为公开学位论文。此卢明栏不填写的，默认为公开学位论文，均适用 上述授权) 丽j。 ，?， 王红硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 吴志华教授华东师范大学主席 丁宝华副教授华东师范大学 刘大卫副教授华东师范大学 论文摘要 住房问题不仅是一个经济问题，更是一个严峻的民生问题和社会问题，关系 到社会的稳定和国家的长治久安。因此为缓解住房矛盾，保障中低收入群体住房 权益，世界各国都积极干预，建立了不同模式的住房保障制度，如日本的“公营 住房”和新加坡的“公共组屋”等。经济适用住房政策作为我国住房保障体系的 重要组成部分之一，是解决我国中低收入群体住房问题，保障弱势群体住房权益 的重要手段。自1 9 9 8 年正式实行以来，在解决中低收入者住房困难，拉动内需， 促进社会稳定和和谐等方面起到了重要的作用，取得了一定的成效。但是在其发 展过程中，也出现了一系列的问题，如销售对象错位、价格明显偏高、户型面积 过大、建设标准违规等，经济适用房政策因此饱受争议，究其原因与经济适用住 房建设中的政府行为失范密切相关。 政府行为贯穿于经济适用住房建设的方方面面，政府是经济适用住房政策的 制定者、执行者和监督者，关系着政策的实施成效。但由于相关法律法规及配套 机制的不完善，以及政府追求自身利益最大化的行为取向等因素，使得其在具体 政策贯彻过程中出现一系列的行为失范，严重影响了经济适用住房政策的实施效 果，产生了诸多不良影响。 本文即以经济适用住房建设中的政府行为为研究对象，在总结归纳我国经济 适用住房政策和政府行为相关理论的基础上，分析了经济适用住房工作取得的成 效及存在的主要问题，揭示政府在经济适用住房工作中的重要作用，指出政府行 为失范是经济适用住房工作出现问题的重要因素。通过深入分析政府行为失范的 主要表现和深层次原因，最终得出规范我国经济适用住房建设中政府行为的相关 对策。主要包括：健全和完善相关法律法规；健全相关配套机制；完善住房补贴 制度；设立专门的住房管理机构；端正政府价值取向五个方面。 关键词：政府行为；经济适用住房；失范 a b s t r a c t t h eh o u s i n gp r o b l e mi sn o to n l ya i le c o n o m i ci s s u e ，b u ta l s oas e r i o u sl i v e l i h o o d p r o b l e m sa n ds o c i a li s s u e sw h i c hr e l a t et os o c i a ll o n g - t e r ms t a b i l i t y t oe a s et h e h o u s i n gc o n t r a d i c t i o n sa n dp r o t e c tt h eh o u s i n gr i g h t so fl o w i n c o m eg r o u p s ，t h e c o u n t r i e so ft h ew h o l ew o r l dh a v ea c t i v e l ye s t a b l i s h e dd i f f e r e n tm o d e l so fh o u s i n g s e c u r i t ys y s t e m e c o n o m i c a lh o u s i n gp o l i c yi sa ne s s e n t i a lp a r to fc h i n a sh o u s i n g s e c u r i t ys y s t e m i th a da c h i e v e da l o ta n dm a d em u c hc o n t r i b u t i o nt os o l v i n gt h e h o u s i n gp r o b l e m so fl o w - i n c o m eg r o u p sa n dp r o t e c t i n gt h e i rh o u s i n gr i g h t s ，w h i c h a l s op l a y s i g n i f i c a n tr o l e s i n s t a b i l i z i n gr e a le s t a t em a r k e t ，s t i m u l a t i n gd o m e s t i c d e m a n da n dp r o m o t i n gs o c i a ls t a b i l i t ys i n c e19 9 8 h o w e v e r , s o m ep r o b l e m sh a v e a p p e a r e di n t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c y ，s u c ha st h ed i s l o c a t i o no ft a r g e t c u s t o m e r , t h es i g n i f i c a n t l yh i g h e rp r i c e ，l a r g er o o ma r e a ，h i g hc o n s t r u c t i o ns t a n d a r d s ， a n ds oo n e c o n o m i c a lh o u s i n gp o l i c yi sd i s p u t e d ，w h i c hh a sc l o s er e l a t i o n s h i pw i t h g o v e m m e n t si m p r o p e rb e h a v i o ri nt h ei m p l e m e n t a t i o n t h eg o v e m m e n tb e h a v i o rr u n st h r o u g ht h ec o n s t r u c t i o no fe c o n o m i c a lh o u s i n g ， a n dt h eg o v e r n m e n ti sn o to n l yt h ep o l i c y m a k e rb u ta l s ot h ee x e c u t o ra n d s u p e r v i s o r ， w h i c hh a v ec l o s ec o n n e c t i o nw i t ht h ep e r f o r m a n c eo fe c o n o m i c a lh o u s i n gp o l i c y h o w e v e r , d u et ot h em o r b i d i t yo ft h el a ws y s t e ma n di m p e r f e c tm e c h a n i s m ，a n da l s o t h ev a l u eo r i e n t a t i o n e x p e c t i n gt h em o s ti n t e r e s to fg o v e r n m e n t ，s o m ei m p r o p e r g o v e r n m e n tb e h a v i o rh a sa p p e a r e d ，w h i c hm a ym a k es e r i o u si m p a c to nt h er e s u l t so f e c o n o m i c a lh o u s i n gp o l i c ya n db r i n gm a n ya d v e r s ee f f e c t st ot h ec o n s t r u c t i o n t h es u b j e c to ft h i sa r t i c l ei st h eg o v e r n m e n tb e h a v i o rf o rt h ee c o n o m i c a lh o u s i n g c o n s t r u c t i o n o nt h eb a s i so fs u m m a r i z i n gt h et h e o r yo ft h ee c o n o m i c a l h o u s i n g p o l i c ya n dr e l e v a n tg o v e r n m e n tb e h a v i o rt h e o r y ，ia n a l y z e dt h eg o o dr e s u l t sa n d p r o b l e m so fe c o n o m i c a lh o u s i n gc o n s t r u c t i o n ，t h e np o i n t e do u tt h eg o v e r n m e n t p l a y e da ni m p o r t a n tr o l e i nt h ei m p l e m e n t a t i o no fe c o n o m i c a l h o u s i n ga n dt h e g o v e r n m e n t s i m p r o p e r b e h a v i o rw a st h em a i nf a c t o ri m p e d i n gt h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m i c a lh o u s i n gp o l i c y f i n a l l yt h r o u g he x p l o r i n gt h ep e r f o r m a n c ea n dt h ed e e p c a u s e so fg o v e r n m e n ti m p r o p e rb e h a v i o r , ip u tf o r w a r do p t i m i z a t i o nm e a s u r e so ft h e c h i n a sg o v e r n m e n tb e h a v i o ri ne c o n o m i c a lh o u s i n gc o n s t r u c t i o n ，s u c ha s ：i m p r o v e t h er e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s ；c o m p l e t er e l e v a n ts u p p o r tm e c h a n i s m s ；s e tu pa s p e c i a lh o u s i n gm a n a g e m e n ta g e n c i e s ；i m p r o v et h eh o u s i n gs u b s i d ys y s t e m ；c o r r e c t v a l u eo r i e n t a t i o no ft h eg o v e r n m e n t k e yw o r d ：g o v e r n m e n t b e h a v i o r , e c o n o m i c a lh o u s i n g ，i m p r o p e r 目录 第一章绪论1 一、研究目的和意义o i oo o0 1 二、研究综述o o b o oo oooooo 2 三、研究结构和论文框架o oooio 5 四、本文研究方法5 第二章经济适用住房政策及政府行为基本理论阐述6 一、经济适用住房政策概述6 二、政府行为的概念分析1 0 三、经济适用住房建设中政府行为的理论基础1 2 第三章经济适用住房政策的运行绩效及存在的问题17 一、经济适用住房政策的运行绩效o oooooqoo 1 7 二、经济适用住房政策实施中存在的主要问题2 0 第四章经济适用住房建设中的政府行为分析2 4 一、政府行为与经济适用住房建设密切相关2 4 二、经济适用住房建设中政府行为失范的主要表现o ooooo 2 6 三、经济适用住房建设中政府行为失范的原因分析3 0 第五章规范经济适用住房建设中政府行为的对策3 4 一、健全和完善相关法律法规0 0 0000 3 4 二、健全相关配套机制3 4 三、完善住房补贴制度3 7 四、设立专门的住房管理机构3 7 五、端正政府价值取向3 9 参考文献4 0 后记4 3后l 已”一“”“一”一”一一一4 3 第一章绪论 一、研究目的和意义 住房作为人类生存和发展的必要条件之一，不仅是最基本的人权也是社会文 明与进步的标志。然而住房问题却成为当今社会最为关注的热点话题之一，成为 一个严峻的民生问题和社会问题，直接关系到社会的稳定和国家的长治久安。住 房问题的产生缘于资本主义的城市化和工业化进程。随着产业经济的发展，分工 的日益细化，大量的就业机会吸引了的成千上万的劳动力涌入城市，形成对城市 住房的巨大需求。同时，由于土地的稀缺性以及部分投机行为的存在使得住房供 给不足，房价水涨船高。而另一方面，工业化加剧了收入分配的不平等，城市贫 富问题日益突出，使得低收入群体的住房消费能力严重不足，由此产生了住房问 题，进而引发了一系列的社会问题。为缓解住房矛盾，保障低收入群体住房权益， 世界各国都积极干预，建立了不同模式的住房保障制度，如美国联邦政府提供的 公共住房，日本政府的公营住房和住宅公团，新加坡住房发展局的公共组屋和法 国政府的低租金住房等。 随着我国改革开放和城市化进程的不断深入，住房问题也成为关系我国社会 稳定与和谐发展的战略性问题。从上世纪8 0 年代初开始，我国就已经开始对如 何解决居民住房问题展开积极的探索，住房制度开始由最初的实物分配向商品 化，货币化方向转变。1 9 9 8 年，国务院正式下发关于迸一步深化城镇住房制 度改革加快住房建设的通知( 国发 1 9 9 8 2 3 号) ，明确提出了新的住房供应体 系，即“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或 单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用房；其他收入高的家庭购买、 租赁市场价商品房。 由此正式确立了我国住房保障的供应方式，标志着我国住 房改革进入了深化发展阶段。 经济适用住房政策实施以来，为构建我国新时期的住房体制，解决中低收入 群体的住房困难，推动住房消费、平抑住房价格、保持社会稳定等方面都做出了 积极的贡献。据建设部数据表明，截止2 0 0 6 年年底，我国经济适用住房的竣工 面积已经累计超过1 3 亿平方米，解决了约1 6 5 0 万户中低收入家庭的住房困难问 题。然而在其贯彻执行过程也出现了一系列的问题，引起广大专家，学者，媒 国务院：关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知 ( 国发 1 9 9 8 2 3 号) ，1 9 9 8 年7 月 1 3 亿平米经适房让1 6 5 0 万户中低收入家庭安居”，见新华网 h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m h o u s e 2 0 0 7 0 8 2 9 c o n t e n t 6 6 2 2 0 3 7 h t m l 体大众的热切关注，并围绕经济适用房的去留问题展开激烈的讨论。 笔者认为，经济适用住房在实践中存在的问题与政府行为密切相关。正是由 于政府行为存在着系列问题，从而给经济适用住房政策的落实造成了不利的影 响，因此研究经济适用住房建设中的政府行为，分析其存在的问题及产生的根源， 继而提出相应的规范措施，对于保障低收入群体住房权益，保证经济适用住房政 策顺利贯彻执行具有重要的意义。 二、研究综述 对经济适用住房的相关研究 ( 1 ) 对经济适用住房的国内研究 从经济适用住房制度实施以来，我国学者就对其从多个方面和角度展开了广 泛而深入的研究。针对经济适用住房去留问题的观点有“立即废除论”，以著名 经济学家茅于轼、全国政协委员傅继德等为代表，认为经济适用住房作为政府向 城市中低收入家庭提供的福利性资源，在贯彻过程中出现了各种难以控制的违规 现象，与该政策的初衷背道而驰，给国家造成经济损失，因此应该立即停止开发 建设；第二种观点是王诚庆的“逐步废除论”，认为经济适用住房已经初步完成 了它在住房体制改革中的历史使命，短期内在部分地区仍有继续存在的必要，但 就全局而言，应随着客观环境的变化让位于商品房固；第三种观点是“大力发展 论”，认为经济适用住房是深化住房体制改革、促进经济发展和保持社会稳定的 有效手段，要大力开展经济适用住房的开发建设工作。这也是当前我国政府对经 济适用住房政策所持有的念度。 在经济适用住房存在的问题及原因方面，王佑辉认为我国经济适用住房政策 效率偏差问题突出，一方面是由于收入分配格局的多元化致使我国居民收入水平 的透明度比较低，另一方面政府在一级土地市场上扮演着垄断者的角色致使市场 分割标准难以操作，分割手段缺乏效率。常华堂、张大勇指出由于政府监管和 审核行为不力以及住房分配过程的不公平，使得经济适用住房政策“社会保障性 缺失”，出现了申购对象难于界定、排队购房、“富人套购”等一系列问题。 傅继德：“政协委员傅继德提交提案建议：停建经济适用房”，见搜狐网 h t t p ：n e w s s o h u c o m 2 0 0 5 0 3 0 9 n 2 2 4 5 9 4 0 2 6 s h t m l 国王诚庆：“经济适用房的历史地位与改革方向”，财贸经济2 0 0 3 年第1 1 期，第7 0 7 4 页。 印王佑辉：“经济适用房政策效率偏差及修正”，商业时代2 0 0 6 年第2 7 期 固常华堂，张大勇：“社会政策视角下的城市弱势群体住房保障问题探析一关于经济适用房政 策争议的思考”，中国农业大学学报，2 0 0 6 年第2 期，第3 3 3 4 页 2 针对经济适用住房的产权问题，南京市建委政策研究室主任陆玉龙指出，经 济适用住房是由政府提供补贴的住房形式，所以应由政府和购房人按出资比例共 同拥有住房产权，以此体现“谁投资，谁所有，谁收益。 对于经济适用住房上市问题，建设部政策研究中心副主任秦虹认为如何实现 政府与购房者之间的利益平衡是解决经济适用住房上市交易问题的关键，而产权 界定明晰是合理解决利益分配的基础，对于采用货币补贴购房的，其收益和产权 可以直接按照出资比例来设定。 对于经济适用住房补贴环节，单良、骆汉宾提出了“人头补贴”方面的创新 研究，主张将补贴分为对购房者的补贴和对开发商的补贴两部分，从而避免补贴 效益的流失，有效的限制建设标准违规问题固。袁晓阳认为现行经济适用住房和 廉租住房制度不只可以从政府每年出让的城镇土地使用权中获得资金来源，而且 可以通过对高标准商品房征收附加税的方式来增加资金投入。 ( 2 ) 对经济适用住房的国外研究 经济适用住房是我国所独有的住房保障模式，目自仃国外并没有真正意义上的 经济适用住房，但是都有与我国现行的经济适用住房相类似的住房政策，如同本 的“公营住房”和新加坡的“公共组屋”。因此对于我国经济适用住房政策的发 展与完善具有很强的借鉴和参考作用。其理论主要涉及福利经济学中的住房补贴 理论、住房过滤理论和住房梯度消费模型等。 对政府行为的相关研究 ( 1 ) 对政府行为的国内研究 在政府行为研究方面，我国学者陈骏程认为传统社会主义国家的政府主要充 当的是“中心人”的角色，往往是包办一切的组织，其相对应的政府行为建立在 政府是永远正确的假设之上，政府行为和企业行为发生严重错位。随着市场经济 的不断发展，政府角色渐渐由“中心人”向“社会人”转变。关于政府行为的 研究成果还有马孝扬、赵玲的政府行为学概论，赵玲的“看得见的手”中国 政府行为研究，苏州大学商学院教授夏永祥的公共选择理论中的政府行为分 析与新思考 、刘伯雅博士的浅析政府行为外部性及其经济职能、李项峰 陆玉龙：“共有产权经济适用房制度创新研究”，中国房地信息2 0 0 5 年第9 期，第3 2 页。 罾秦虹等：“经济适用房的产权与收益”，中国房地产，2 0 0 6 年第1 0 期，第1 2 1 3 页。 单良，骆汉宾：“改补砖头为补人头一经济适用房补贴制度的创新建议”，中国房 地产金融2 0 0 5 年第5 期，第2 7 - 2 9 页。 圳袁晓阳：“现行经济适用房政策的弊端和改革建议”，上海房地产市场报告，2 0 0 3 年6 月 于庆东等：企业可持续发展研究，经济科学出版社，2 0 0 6 年版，第2 8 6 页 夏永祥：“公共选择理论中的政府行为分析与新思考”，国外社会科学，2 0 0 9 年3 期 3 博士论文地方政府行为的外部性研究等。赵宇峰博士的论文政府行为失效 及其治理研究以国家对社会的作用为基点通过对政治行为的基础理论和发 展历程进行仔细的梳理和归纳，以国家对社会的作用为基点，从政治学角度出发， 探讨了政府行为的内涵、基本内核，政府行为所应该遵循的基本原则以及政府行 为失效的根源和治理对策等，有较强的理论和现实意义。 ( 2 ) 对政府行为的国外研究 国外对于政府行为的研究由来已久，早在古希腊时期，亚里士多德就明确指 出政府行为的宗旨在于维护和发展社会公共利益，只有这样的政府行为才是正义 的，否则就是变态的政府。中世纪的神学家托马斯阿奎那认为政府行为的目 的在于“殚精竭虑的增进公共利益”固，主要包括建立社会秩序，维持社会秩序 和扩大社会福利，否则就是非正义的政府。启蒙思想家霍布斯认为政府是建立在 契约基础上，其行为目的在于维护公共利益、谋求和平，抵抗外族侵略，保障生 命安全。洛克认为政府是为了公民的和平、安全和社会福利而组成的联合体， 其行为的主要目的在于保护个人的自由及私有财产固。法国哲学家卢梭认为政府 的存在目的在于为人民执行契约：一是政府的所有行为要遵从最普遍的意志，通 过法律形式在公民权利中重建人与人之间的天然的平等关系；二是建立道德的王 国，如任何机构不能随意按自己的意志行事；要防止财富的极端不平等情况；要 尽早教育公民消除自我中心观念；三是解决公民的生计问题，主要涉及到财富的 管理、管理的费用以及保护财产权等方面 。到近代针对什么是理想的政府行为 模式，西方学术界主要有以下三种观点：弱政府行为模式，以亚当斯密、萨伊、 马尔萨斯、马歇尔为代表，主张在整个社会经济活动中应该充分发挥市场机制的 作用，政府职能主要是保护国家安全，保护本国人民的生命与财产不受侵犯，建 设一些公共设施和工程，充当“守夜人 的角色；强政府行为模式，以凯恩斯 主义为代表，认为市场并不是万能的，纯粹市场调节会导致资源的巨大浪费 和周期性的经济危机，因而强调政府对市场的干预行为，政府角色由“守 夜人 向“道德人转变；中性政府行为模式，以公共选择理论为代表， 它将“经济人”假设从经济学领域扩展到了政治学领域，得出政府失败的 结论。政府角色由“道德人向“经济人转变。 山刘伯雅：“浅析政府行为外部性及其经济职能”，西安电子科技人学学报，2 0 0 8 年 第l 期 固亚里十多德：政治学，商务印书馆，1 9 9 7 年版 托马斯阿奎那： 阿奎那政治著作选，商务印书馆，1 9 8 2 年版 霍布斯：利维坦，商务印书馆，1 9 8 5 年版 洛克： 政府论下篇，商务印 5 馆，1 9 8 1 年版 徐大同：西方政治思想史，天津教育出版社，2 0 0 5 年版，第2 4 6 - 2 4 8 页 4 研究结构和论文框架 本文以经济适用住房建设中的政府行为为出发点，运用行政管理学和经济学 等相关基础理论知识，结合经济适用住房发展现状，政府行为在经济适用住房建 设中的主要表现，阐明政府是经济适用住房工作的重要参与主体，政府行为失范 是阻碍和影响经济适用住房工作成效的重要因素，进而发掘导致政府行为失范的 深层次原因，为规范政府行为提供相应对策。 全文共分为五章。 第一章绪论部分介绍了本文的研究目的和意义、国内外研究综述、研究结 构和论文框架、研究方法； 第二章是经济适用住房和政府行为相关理论的阐述。科学界定了经济适用 住房和政府行为的内涵以及经济适用住房建设中政府行为的理论渊源。 第三章分析了我国经济适用住房工作的现状，即取得成效和存在的问题。 第四章首先阐明政府行为与经济适用住房工作密切相关，政府在经济适用 住房建设中发挥了不可或缺的作用，政府行为失范是经济适用房工作出现问题 的重要原因，并挖掘导致政府行为失范的深层次原因。 第五章运用比较研究方法，提出完善我国经济适用住房建设中政府行为的 主要对策。 四、本文研究方法 本文运用了文献研究法。首先通过对我国经济适用住房政策相关政策法规的 把握获得了第一手资料；另外运用中国学术期刊网、中国优秀硕博学位论文数据 库，i n t e r n e t 等网络资源获得了大量的二手资料；通过阅读关于经济适用住房， 政府行为的专业书籍，为论文的撰写奠定了理论基础。 实例分析法：本文通过结合具体的数据和图表对文章进行深入分析，使得论 述更为切合实际，更加具有说服力。 比较研究法。通过比较国内外在公共住房政策方面政府行为表现的异同，得 出规范我国经济适用住房建设中政府行为的相关对策。 第二章经济适用住房政策及政府行为基本理论阐述 一、经济适用住房政策概述 经济适用住房的概念 “经济适用住房”一词最早见于1 9 9 1 年6 月由国务院颁发的关于继续积 极稳妥地进行城镇住房建设制度改革的通知( 国发 1 9 9 1 3 0 号) ，文件指出：“住 房建设应推行国家、集体、个人三方共同投资体制，积极组织集资建房和合作建 房，大力发展经济适用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问 题。但这里所指的“经济适用住房 并不是特指一种房屋形式，而是一个综 合性的概念，即为老百姓提供既具有经济性又具有适用性的住房，当时主要指的 是集资合作建房。直到1 9 9 8 年，国务院下发关于进一步深化城镇住房制度改 革加快住房建设的通知( 国发 1 9 9 8 2 3 号) 文件，经济适用住房才成为一个专 有名词，成为向中低收入家庭提供住房的主要方式。为规范经济适用住房的管理， 促进经济适用住房健康发展，2 0 0 2 年1 1 月由建设部等部委联合发布的经济适 用住房价格管理办法对经济适用住房的概念做出如下说明：“本办法所称经济 适用住房，是指纳入政府经济适用住房建设计划，建设用地实行行政划拨，享受 政府提供的优惠政策，向城镇中低收入家庭供应的普通居民住房。”圆2 0 0 4 年建 设部等部委又联合颁布了经济适用住房管理办法对经济适用住房的概念给予 了重新界定，即“指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格， 具有保障性质的政策性商品住房”。 随后2 0 0 7 年颁布的新经济适用住房管理 办法又对经济适用住房的概念予以了修订：“经济适用住房，是指政府提供政 策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向低收入住房困难家 庭供应，具有保障性质的政策性住房。唧 综上所述，经济适用住房是指由国家提供优惠，按照规定的建设标准和销售 价格向低收入住房困难家庭提供的具有社会保障性质的政策性住房。 jj 2 经济适用住房的基本特征 国务院：关于继续积极稳妥地进行城镇住房建设制度改革的通知( 国发 1 9 9 1 1 3 0 号) 建设部等部委：经济适t j 住房价格管理办法( 计价格 2 0 0 2 12 5 0 3 号) 建设部等部委：经济适用住房管理办法( 建住房 2 0 0 4 7 7 号) 建设部等部委：经济适用住房管理办法( 建住房 2 0 0 7 1 2 5 8 号) 6 经济适用住房，顾名思义，既具有经济性又具有适用性。 经济性是指经济适用住房的销售价格能够与低收入家庭的经济承受能力相 适应，符合其购买需求。根据经济适用住房价格管理办法的相关规定，经济 适用住房建设用地实行行政划拨，免收土地出让金，免征配套设施管理费用，实 行税收减免并享受低息贷款优惠，且明确规定开发企业利润不得高于3 ，因此 其销售价格相较同等层次的商品房市场价格偏低，能够符合低收入群体的支付能 力，满足其住房购买需求。适用性是指经济适用住房的规划设计要符合国家的相 关规定，满足住房者基本的住房需求。 3 经济适用住房与廉租房、普通商品房的异同 1 9 9 8 年，国务院正式下发了关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房 建设的通知( 国发 1 9 9 8 2 3 号) ，明确提出对不同收入家庭实行不同的住房价 格政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经警 济适用房；收入高的家庭购买和租赁市场价的商品房。由此，经济适用住房，廉 租房，商品房三者共同构成我国新的住房供应体系，这也是三者最大的联系。 ( 1 ) 经济适用住房与商品房的异同 商品房是指由房地产商开发修建，公开向社会出售，以获取利润的住宅、商 业用房以及其他建筑物的统称。它是市场经济的产物，供求由市场来决定，销售 蠢 价格受价值规律的制约。 与 两者的相同点有：都必须遵循市场经济运行规律。根据马克思主义政治经济 学的观点，商品是用于交换的劳动产品，具有价值和使用价值，价值大小由社会 必要劳动时间所决定。因此经济适用房明显具有商品的属性，尽管政府对经济适 用住房给予了一系列优惠补贴，对其销售价格、购买对象予以严格控制，但其销 售过程仍然要遵守价值规律，支付经济适用房开发、建设中发生的成本费用以及 一部分利润。 两者的不同点在于：首先获得土地的方式不同，经济适用住房实行行政划拨， 免征土地出让金，商品房采用出让的方式获得土地，必须缴纳一定量的土地出让 金；两者成本结构不同，由于政府对经济适用住房提供一系列的优惠及减免措施， 因此经济适用住房的成本远远低于商品房；两者销售对象不同，经济适用住房的 购买对象只限于低收入群体，有一定的准入限制，有严格的审批核准程序，而商 品房对此并无规定；两者的价格组成不同，经济适用房实行政府指导价，以保本 微利为原则，由市、县人民政府综合确定，并定期公布，不得擅自提价销售；商 7 品房价格遵循市场价值运行规律，因此往往高于经济适用住房价格；二者租售政 策不同，根据相关规定，个人购买的经济适用住房只能自住，不得用于出租经营， 而商品房可租可售，没有一定的限制；二者上市流通的条件不同，经济适用住房 为有限产权，按照规定只有购买经济适用住房满5 年才能够上市交易，且要按照 届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益 等相关价款，而商品房是完全产权，可以在市场上自由流通。 ( 2 ) 经济适用住房与廉租房的异同 廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保 障标准且住房困难的家庭提供的具有社会保障性质的住房，它适应了最低收入者 的消费能力，在一定程度上解决了最低收入者的住房问题。 两者的相同点是：首先廉租房和经济适用房都是我国住房保障体系的重要组 成部分；其次性质相同，都具有公共福利和社会保障性质；再次，都有特定的供 给对象，都需要符合条件的居民提出申请，并通过政府相关部门的审核批准，才能 购买、租赁、获取补贴。 两者的不同点是：保障对象不同，经济适用住房和廉租房虽然都具有社会保 障性质，但经济适用住房主要面向城市低收入住房困难家庭，而廉租房面向的对 象是住房困难家庭中的最低收入家庭( 具体标准由当地政府界定) ；在产权方面， 经济适用房为有限产权，在经过一定年限交纳土地收益等相关价款后即可以获得 完全产权，因此还拥有继承权；而廉租房只是政府通过租金补贴或实物配租的方 式租赁给特定困难家庭的，因而承租方并没有获得房屋的产权，更没有继承权。 在政策取向上经济适用住房实行只售不租政策，而我国的廉租房只租不售，主要 有两种表现形式：一种是由政府出资修建好住房后直接以低租金出租给特定困难 家庭，另外一种是政府向住房困难户和低收入者按规定标准发放租金补贴，由受 补贴者直接到住房市场租房。 4 经济适用住房政策的主要内容 根据经济适用住房相关政策规定，我国经济适用住房工作主要采取国家和 地方政府主管部门分层分级管理的方式。国务院建设行政主管部门负责制定经 济适用住房政策，根据国家住宅建设发展规划制定经济适用住房发展计划，对 全国经济适用住房工作进行指导；各地方建设行政主管部门根据国家政策制定 本行政区域内的实施方案，编制经济适用住房的发展与规划，指导经济适用住 房的建设，负责该项计划的实施和管理。 。建设部等部委：经济适用住房管理办法( 建住房 2 0 0 7 1 2 5 8 号) 8 我国经济适用住房政策的内容主要包括以下几个方面： 第一，经济适用住房建设用地以划拨方式供应，免收城市基础设施配套费等 各种行政事业性收费和政府性基金。经济适用住房项目外基础设施建设费用，也 由政府负担。购买经济适用住房可提取个人住房公积金，优先办理住房公积金贷 款。 第二，经济适用住房单套建筑面积应控制在6 0 平方米左右。经济适用住房 建设工作以政府组织协调、市场运作为原则，通过项目法人招标的方式，选择具 有相关资质和良好社会责任的房地产开发企业实施；也可以由市、县人民政府确 定的经济适用住房管理实施机构直接组织建设。 第三，经济适用住房的价格构成包括： ( 1 ) 征地和拆迁安置补偿费； ( 2 ) 勘察设计和前期工程费； ( 3 ) 建筑安装工程费，土建( 含桩基) 工程费、水暖电气安装工程费及附 属工程费； ( 4 ) 在小区用地规划红线以内，与住房同步配套建设的住宅小区基础设施 建设费，以及按政府批准的小区规划要求建设的不能有偿转让的非营业性公共 配套设施建设费； ( 5 ) 管理费按照不超过( 1 ) 至( 4 ) 之和的2 计算： ( 6 ) 贷款利息； ( 7 ) 行政事业性收费按照国家有关规定计收； ( 8 ) 税金： ( 9 ) 利润不超过( 1 ) 至( 4 ) 费用之和的3 计算。 第四，经济适用住房准入和退出标准： 城市低收入家庭申请购买经济适用住房应同时符合下列条件： ( 1 ) 具有当地城镇户口； ( 2 ) 家庭收入符合市、县人民政府划定的低收入家庭收入标准； ( 3 ) 无房或现住房面积低于市、县人民政府规定的住房困难标准。 经济适用住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准，由市、县人民政府 根据当地商品住房价格、居民家庭可支配收入、居住水平和家庭人口结构等因素 确定，实行动念管理，每年向社会公布一次。 经济适用住房购房人拥有有限产权，购房不满5 年不得上市交易。购房人因 特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等 因素进行回购。购买经济适用住房满5 年，购房人上市转让的，应按照届时同地 段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价 9 款，政府可优先回购；购房人可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相 关价款后，取得完全产权。 1 政府行为的概念 政府行为的概念分析 政府，有广义和狭义之分，广义的政府是指掌握社会公共权力的国家政权机 关的总和，包括立法机关、行政机关和司法机关。狭义的政府仅指国家政权机关 中的行政机关。本文是从狭义的角度来探讨政府行为。 对于政府行为的概念，我国学术界有着不同的看法。罗豪才认为政府行为是 指与国家政权有关的外交，国防等行为；高小健认为政府行为等同于政府行政行 为，并从行政法学和行政学角度给予了界定，从行政法学角度来讲政府行政行为 是指作为行政法律主体的行政机关实施的所有具有行政法律效果的行为的总和； 行政学角度的政府行政行为是指行政组织进行行政管理活动的总称。陈骏程认为 不是所有的行政行为都是政府行为，只有国家行政机关及其公务人员实施的行政 行为才是政府行为；且不能将政府机关及公务人员的一切行为等同于政府行为， 只有政府机关及其公务人员依法对国家事务及社会公共事务进行管理所采取的 行为才称之为政府行为。 综上所述，政府行为是指政府从事国家及社会公共事务管理所进行的一系列 决策，组织，协调，控制等活动的总称，是政府作为国家权力执行机构所具有的 全部职能。 2 政府行为的分类 政府行为表现形式多样，根据不同的标准，可以划分为不同类型。从政府行 为主体的角度可以划分为中央政府行为，地方政府行为；政府机关的整体行为和 代表政府行事的官员个人行为；一级政府的政府行为和作为政府组成机构的部门 行为。从政府行为的性质可以划分为政府政治行为，政府经济行为，政府文化行 为，政府法律行为，政府社会行为；从政府行为的内容可以划分为决策行为，组 织行为，领导行为，监督管理行为等；按政府行为的方式方法可以划分为抽象政 府行为和具体政府行为。抽象政府行为主要是指不针对特定对象，政府制定和发 布普遍性行为规范的行为，也称制定行政规范性文件的行为；具体的政府行为是 。于庆东等：企业可持续发展研究，经济科学出版社，2 0 0 6 年版，第2 8 0 页 1 0 指针对特定对象，对具体的权利义务关系会产生影响的行为。 政府行为的基本特征。 政府行为具有公共性、强制性、行政性、非营利性、分级管理五个基本特征。 政府行为的公共性是指政府因公共需要的存在而存在，并随公共需要的发展而发 展，其从事国家及社会公共事务管理活动必须体现社会公众利益，以服务公众， 满足社会需求为目标和准则；政府行为的强制性是指政府行使公共权力以法律为 依据，依靠其强制力保证各项决定的顺利实施；政府行为的行政性是指政府从事 国家及社会公共事务管理要以法律制度为基础，遵循一定的行政程序和行政原 则，通过文件、公告等规范性的方式加以表达；政府行为的非营利性是指政府作 为公众利益的代表，提供公共物品，满足社会需求不应以营利或与私人部门竞争 为目的；政府行为的分级管理是指中央通过按地域设置不同级别的政府，以法律 或行政方式授予其管理公共事务的权力。 政府行为的基本原则 政府作为公共权力的掌握者，以法律为依据执行国家意志，掌握着丰富的社 会资源，相较其他社会主体而言具有较强的权威性和强制性。政府行为的广泛性