（公共管理专业论文）社会转型时期农民工非政府组织发展研究.pdf

社会转型时期农民工非政府组织发展研究社会转型时期农民工非政府组织发展研究 摘 要 农民工问题是当前的研究热点， 关注这些为中国经济作出重要贡 献的群体是政府及我们这些行政人员的职责所在。 本文结合自上世纪 末以来推动农民工非政府组织产生和发展的内外力量及其社会背景， 在理论分析的基础上探讨了建立农民工非政府组织的必要性， 并结合 典型案例探讨了农民工非政府组织的定义、 自下而上的发展路径和类 型。农民工非政府组织的主要活动有权益维护、培训咨询、援助服务 与文娱交流。通过对农民工非政府组织的发展现状研究，可以发现农 民工非政府组织的发展还处于初级阶段，其社会影响力还很弱。本文 还针对常熟农民工现状，通过常熟各乡镇团委的协作，分发了 300 份 农民工调查问卷， 试图在数据分析的基础上研究当地农民工非政府组 织现状， 得出常熟农民工非政府组织中存在的问题或者说是中国农民 工非政府组织的一些通病，法制不健全，农民工组织内部缺乏资金、 人力资源素质不高、 缺乏政府支持和社会认同等问题都严重制约了农 民工非政府组织的发展。最后本文从完善非政府组织的相关法律法 规，扩展资金来源，优化人力资源结构，加强政府支持，树立农民工 非政府组织的公信力， 实现资源整合等政策视角对农民工非政府组织 的健康发展提出了建议。 本文认为应当为农民工非政府组织的发展创 造良好的制度环境和社会环境， 从而才能为中国社会领域的发展添加 一个重要的制衡力量，广大农民工的利益才能体现，中国的发展才会 更加稳健。 关键词：农民工，公民社会，非政府组织，合法性，制约因素 the research on non-governmental organization for changshu migrant labor in the period of social transformation the research on non-governmental organization for changshu migrant labor in the period of social transformation abstract the problem about migrant laborer is current focous. it is the responsibility for government and administration staff to pay close attention to such a group who have make contribution for changshus economy development. the paper retrospected the internal and external driving force and the social background since the end of last century which promoted the establishment and development of non-governmental organizations for migrant laborers in china. combined with typical cases, the paper discusses the definition, the path of bottom-up and the types non-governmental organizations for migrant laborers. right preservation, training, consulting, aiding, recreation and exchange platform supply were the main activities of non-governmental organizations for migrant laborers. under country background, with the research on status quo of non-governmental organizations for migrant laborers, we can find that non-governmental organizations for migrant laborers were in their primary stage and did not have tremendous influence. based on the status of changshu migrant laborers, with the cooperation with every villages and towns youth league committee, we distributed three hundred inquires into a questionnaire to migrant laborers. based on the data analysis we have studied the status quo of non-governmental organizations for migrant laborers, and made a conclusion about the common problems which lies in the non-governmental organizations for changshu migrant laborers. the the problem about migrant laborer is current focous. it is the responsibility for government and administration staff to pay close attention to such a group who have make contribution for changshus economy development. the paper retrospected the internal and external driving force and the social background since the end of last century which promoted the establishment and development of non-governmental organizations for migrant laborers in china. combined with typical cases, the paper discusses the definition, the path of bottom-up and the types non-governmental organizations for migrant laborers. right preservation, training, consulting, aiding, recreation and exchange platform supply were the main activities of non-governmental organizations for migrant laborers. under country background, with the research on status quo of non-governmental organizations for migrant laborers, we can find that non-governmental organizations for migrant laborers were in their primary stage and did not have tremendous influence. based on the status of changshu migrant laborers, with the cooperation with every villages and towns youth league committee, we distributed three hundred inquires into a questionnaire to migrant laborers. based on the data analysis we have studied the status quo of non-governmental organizations for migrant laborers, and made a conclusion about the common problems which lies in the non-governmental organizations for changshu migrant laborers. the non-governmental organization for migrant laborers has been seriously held back by imperfect legal system, lack of sunds, low human resource quality, lack of governmental support and lack of social identity. lastly, based on the overall background, the paper offers some policy suggestions which can foster the healthy growth of non-governmental organizations for migrant laborers, such as perfect the legislation and assessment system of non-governmental organizations, finding new source for funds, improving human resource quality, improving governmental support and establishing credibility of non-governmental organizations for migrant laborers. the writer considers that we should create a good social and institutional environment for the non-governmental organizations of migrant laborers to develop, which can be the drive force for building harmonious society and changshus economy development. key words: migrant laborers, non-governmental organization, legitimacy, restriction factor non-governmental organization for migrant laborers has been seriously held back by imperfect legal system, lack of sunds, low human resource quality, lack of governmental support and lack of social identity. lastly, based on the overall background, the paper offers some policy suggestions which can foster the healthy growth of non-governmental organizations for migrant laborers, such as perfect the legislation and assessment system of non-governmental organizations, finding new source for funds, improving human resource quality, improving governmental support and establishing credibility of non-governmental organizations for migrant laborers. the writer considers that we should create a good social and institutional environment for the non-governmental organizations of migrant laborers to develop, which can be the drive force for building harmonious society and changshus economy development. key words: migrant laborers, non-governmental organization, legitimacy, restriction factor 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明 确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名 ；张艳芳 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、 使用学位论文的规 定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采 用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 保密 保密 ，在 年解密后适用本授权书。 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：张艳芳 指导教师签名：谢岳 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 1 第一章 绪论 一、 问题的提出 自从 1984 年户籍制度松动以来，越来越多的农民离开农村进城务工经商， 并同时保有农村户籍及耕地的使用权，这种亦工亦农的身份使他们获得了“农民 工”的称谓。由于经济发展水平的差异，东南沿海地区（珠三角）、长三角地区、 发达的大都市成为吸收农民工的主要地方。 农民工是中国城乡二元管理体制的产 物。农民工进城以后，虽然在就业上发生了变化，但是其户籍身份仍然是农民， 不能享受与城市户籍捆绑在一起的社会福利与社会服务。同时，他们中的相当一 部分人属于跨省市流动， 不属于仅针对本地居民财政预算体制服务的范围。 而且， 由于这种外来人的身份，他们的合法权益甚至也得不到当地政府部门的保护。更 重要的是，由于离开了原来生活居住的社区，他们在社会交往、角色转换、心理 调适等方面都容易出现问题。所有这些，都使得农民工在需求的满足上存在着大 量的空间，这为非政府组织的介入提供了契机。 我国从上世纪 70 年代末开始进入由计划体制向市场经济体制转型的变革， 经济实现了又一轮的高速增长，私营经济从无到有并逐渐壮大。伴随经济体制上 的变革，政府的管理职能也开始在资源配置、企业管理、人事任用、组织控制、 劳动力市场等诸多领域实行收缩。这些既使得社会产生了成立非政府组织的需 求，又为它们的生长发展提供了政策空间。非政府组织是一个外来的概念。在中 国，人们习惯于将社会团体、民营非企业组织、基金会、慈善团体等看成是非政 府组织的组成部分。到 1989 年，全国性社会团体的数量由 70 年代末的 100 多个 剧增到 1600 多个，而地方性社团也从几千个增加到 20 多万个。到 1997 年，虽 然经过全国的治理整顿，县级以上社团仍达 18 万个。而另一类非政府组织，民 办非企业单位在 90 年代迅速发展，在 1999 年达 70 多万个。 在上世纪 90 年代中期，虽然某些地方政府仍将规范、限制农民工的流动作 为主要的政策导向，但是一些国际组织（如福特基金会）以及国内一些研究及政 策人员却开始关注与帮助农民工。同时，农民工群体自身也在利用各种社会资源 来降低外出的风险，自助互助，保护自己的权益。这内外两种力量推动了农民工 非政府组织的出现与发展。 近两年来，我国政府出台一系列有利于农民工的政策，如子女教育、收容救 助、工伤保险、技能培训等。这些政策对改变农民工弱势地位，促进社会公平与 社会稳定，起到了积极的作用。但是，中国有一亿多农民工，如果农村另外 1.5 亿富余劳动力再转移出来， 农民工的数量将至少增加一倍。 面对如此庞大的群体， 2 一些人士开始意识到政府可能没有足够的能力来解决这一社会问题， 因此转而去 寻找政府外的资源与力量，非政府组织就是其中之一。 二、概念与内涵 （一）非政府组织的一般定义 非政府组织是英文 non-government organizations 的意译，英文缩写 ngo。 一般认为， 非政府组织一词最初是在 1945 年 6 月签订的联合国宪章第 71 款正式 使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关 的非政府组织进行磋商作出适当安排”。1952 年联合国经社理事会在其决议中 将非政府组织定义为 “凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府 组织”。 而世界银行则把任何民间组织，只要它的目的是援贫济困，维护穷人 利益，保护环境，提供基本社会服务或促进社区发展，都称为非政府组织。 目前，关于非政府组织的定义，较为流行的是美国约翰-霍普金斯大学莱斯 特 萨拉蒙(lester salamon)教授提出的所谓五特征法，即将具有以下 5 个特 征的组织界定为非营利组织：(1)组织性；(2)非政府性；(3)非营利性；(4)自治 性；(5)志愿性。这一定义被用于萨拉蒙教授主持的对全球 42 个国家非营利组织 开展的国际比较研究项目，后来常为人们所引用。在这一定义的 5 个特性中，非 政府性和非营利性被公认为是非营利组织的基本特征， 组织性被视为一个不言而 喻的前提，但对非营利组织的其他特征，有人针对不同国家、地区的情况提出了 修正 。 日本的重富真一提出结合亚洲国家的国情， 可将上述定义修正为如下 6 个条 件：(1)非政府性；(2)非营利性；(3)自发性；(4)持续性/形式性；(5)利他性； (6)慈善性 。他强调亚洲的多数国家属发展中国家，从经济上和社会上救助弱 势群体是非政府组织存在和发展的特殊背景，因而应将利他性作为一个重要指 标，以区别那些以相互扶助为目的的社区非政府组织；进一步来看，具有利他目 的的非政府组织，其开展活动的主要资金不能来自受益者，而应主要来源于社会 捐赠和受益者之外的其他主体，换言之，是否是非政府组织的另一个重要标准， 是看其资金是否来自向受益者收费之外的其他来源，即慈善性。重富真一的标准 比流行的非政府组织定义严格， 突出了发展中国家非政府组织扶助救济的重要属 性。 学者康晓光认为，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志 愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可称为“中国的非政府 范丽珠主编： 全球化下的社会变迁与非政府组织 ，上海人民出版社，2003 年，第 262 263 页。 日重富真一编著： 亚洲的 ngo ，明石书店，2001 年，第 1719 页。 3 组织” 。 （二）农民工非政府组织的定义 参照非政府组织的一般定义再结合农民工非政府组织自身的特点， 可以将农 民工非政府组织定义为在中国大陆出现的直接并主要为农民工及其家庭提供服 务的民间公益性组织。从定义上来看，这类组织有四个特点：一、民间性，或说 社会性。这类组织不是由政府主持成立的，而是民间社会的自发行为。但是，社 会性较强的基层政权（如农村的村庄与城市的社区）推动成立的也属于这一范围 ； 另外，这类组织虽然不包括与政府联系紧密的“工青妇”等群众团体组织， 但包括由这类组织利用政府以外的资源推动成立的组织。二、公益性。这类组织 不是营利组织，而是非营利的服务组织；三、直接性。这类组织将直接为农民工 提供培训、咨询、维权、娱乐等服务，不包括间接服务于农民工的组织，如一些 研究机构、政策倡导组织等。四、针对性。这类组织主要针对农民工及其家庭开 展业务活动，不包括在部分工作涉及到这类群体的组织。 三、选题及其意义 本文将介绍服务于农民工的非政府组织在中国的发展历史及现状， 通过常熟 本地农民工非政府组织的发展现实，对其类型、困境与对策进行分析。 根据公民社会理论及治理理论， 农民工非政府组织将是中国社会和谐发展不 可缺少的一环，随着人口流动的日益频繁，部分地区如常熟农民工从上世纪 90 年代初开始出现，到本世纪初大量涌入，成为构建常熟社会的重要一分子。据不 完全统计，至 2006 年底，常熟市常住人口 105 人，外来人口超 90 万，仅常熟市 城关镇虞山镇常住人口为 37 万，而外来人口就有 40 多万，基本以 1：1 的比例 存在。目前，农民工非政府组织处于幼芽阶段，这和当地农民工的自身素质、互 动关系和社会条件等分不开的。不仅是常熟，从全国来看，农民工非政府组织面 临着很多制约因素，本文通过分析得出一些对策和建议，希望对农民工非政府组 织的发展，对社会转型时间中国社会领域的改革有一些启发和借鉴的作用。 四、论文结构 本文从理论联系实际的角度阐述问题，先是分析了非政府组织相关理论的 产生背景， 通过对公民社会理论与治理理论的论述来分析非政府组织的发展对中 国社会的重要性与作用， 接着论述了具有中国特色的农民工非政府组织发展的必 要性。在此基础上，考察了农民工非政府组织的发展轨迹、类型、活动内容及制 康晓光： ngo 扶贫行为研究 ，中国经济出版社，2001，第 2 页。 潘维： 农民与市场中国基层政权与乡镇企业 ，商务印书馆，2003 年，第 16 页。 4 约因素，另外，为了增加文章的实证性，通过案例分析考察常熟农民工非政府组 织的发展及存在的问题来揭示中国农民工非政府组织的实际状况，在此前提下， 本文提出了对策与建议，在本文最后，作者对论述结论作了简单的归纳。 五、方法论说明 为了更好的研究分析农民工非政府组织， 本文尽可能在详细研读各种资料的 基础上运用了理论分析、比较分析、实证分析等多种方法，具体主要有：第一， 理论分析的方法。农民工非政府组织涉及政治学、社会学等多种理论体系，本文 选择了具有实践指导意义的公民社会理论与治理理论进行阐述， 分析了农民工非 政府组织的本质与产生的意义、重要性等。第二，实证分析的办法。农民工非政 府组织是一个与实际结合的较深的话题，三农问题是国家的关注重点。所以本文 从农民工非政府组织的发展轨迹开始，划分区别各种农民工非政府组织的类型， 分析现实中面临的实际制约因素，以常熟为例，在农民工中间作了问卷调查，从 而发觉农民工非政府组织面临的各种问题。第三，比较分析的方法。通过国际国 内及不同阶段非政府组织的比较， 来显示农民工非政府组织发展的必要性及促进 发展需要解决的对策。 5 第二章 非政府组织发展的理论依据 第一节 理论产生背景 一、国际背景 非政府组织在西方近现代社会扮演着举足轻重的角色，在不同国家、不同时 期都曾发挥过不同的作用。在现代社会，一般认为非政府组织在社会参与和社会 动员、社会治理和民主自治、社会监督和制约权力等方面作用最为显著。尽管这 些组织的产生和发展已有悠久的历史，但其兴起并大规模发展却是在 20 世纪 70 年代末之后。严格来说，是在西方发达国家市场经济体制基本成熟和政府管理模 式基本成型之后大量涌现并广泛受到重视的。20 世纪下半叶以来，非政府组织 及其扮演的角色和发挥的作用日益引起了国际社会的重视，1997 年 9 月，联合 国秘书长安南在向第 52 届联大提交的工作报告中阐述了影响当前全球发展的八 大因素，其中第五大因素即是：跨国性的民间社会组织的迅速发展，非政府组织 的作用越来越大。而在其之前的四大因素依次是：冷战结束后全球政治经济格局 的重组；世界经济的全球化；信息技术革命；生态环境的保护。可见，非政府组 织的兴起对当今和未来全球发展的重要意义。 二、国内背景 虽然中国的民间结社活动由来已久，社会发展、国家与社会、政府与公民关 系的角度，来对之加以再思，并赋予其管理与发展的新内涵，则是 1995 年以后 发生的事。当年世界妇女大会在北京召开，会间所出现的冠名曰“非政府组织” 的论坛，将开放改革背景中的我国带入围绕一种新型组织形态的讨论、认识、探 索和实践的新领域。它在体现人的社会性方面的意义，它在实现社会多元治理中 所扮演的脚色、它在弥补传统政府管理的不足方面的作用，都为自己在中国深厚 传统政治文化土壤中艰难立足，提供了基本条件和依据。在此新组织形态和新参 与理念的启发与引导下，我国政府先后颁布了社会团体登记管理条例（1998 年修订），民办非企业单位登记管理暂行条例（1998 年）、公益事业捐 赠法（1999），和基金会管理条例（2004 年修订）。在这一套法规管理 框架内，带有中国特色的“非政府组织”即“社会团体” “民办非企业单位” “基 金会”，在一波三折中走上超越传统、追求自我、逐步发展的历程。 从 1995 年的“新启蒙”算起的十年当中，我国民间组织基本保持了 10%左 右的年增长率。1989 年在民政部门登记的民间组织只有 4446 个，截至 2005 年 6 底， 全国已有民间组织 32 万个， 包括社会团体 17.1 万个， 民办非企业单位 14.8 万个，基金会 975 个。在 17.1 万社团当中，全国性及跨省（自治区、直辖市） 活动的有 1688 个；省级及省内跨地（市）域活动的有 21119 个；地级及县以上 活动的有 53080 个。从性质来看，专业性的社团 50328 个，学术性的社团 39640 个，行业性社团 53004 个，联合性社团 23961 个。在 14.8 万个民办非企业单位 中，教育类 7.6 万个，卫生类 2.7 万个，文化类 3773 个，科技类 6915 个，体育 类 4012 个，劳动类 1.2 万个，民政类 10445 个，社会中介服务业 1665 个，法律 服务业 662 个。在 975 个基金会中，中央级基金会共计 92 个。这些组织的服务 与影响范围涉及教育、科技、文化、卫生、劳动、民政、体育、社区、环保、公 益、慈善、农村专业经济等社会生活的各个领域，成为我国构建社会主义和谐社 会的重要力量。 第二节 非政府组织的理论依据 一、公民社会理论 （一）公民社会理论起源 公民社会理论原来主要在政治哲学的层面展开规范的研究，进入 90 年代 后， 则开始转向从政治社会学的角度对作为一个社会实体的公民社会进行实证的 研究， 这与人们关注的如非政府组织或非营利组织的作用及其与国家和市场的关 系等理论问题有很多共同点，因此，公民社会理论和非政府组织研究的关系越来 越密切，研究出现了合流的趋势。 公民社会这个概念起源并于近代西方 17-19 世纪期间， 它以社会应独立于国 家而存在或国家与社会应分离的思想为理论基础， 是西欧和美国资产阶级反对专 制主义国家和重商主义国家、用以捍卫个人自由和权利的重要武器。随着二战以 后西方民主政治出现了一些新的变化，公民社会理论再度引起了人们的关注：一 是国家权力日益向行政部门手中集中，权力分立、地方自治等传统体制和观念受 到动摇；二是一些大的利益集团或社团组织的政治影响力日益增加，普通民众由 于缺乏组织手段而被排斥在政府决策过程之外；三是行政官僚有向专家治国、信 息垄断方向发展的趋势，普通民众的知情权、参政权受到侵害。同时随着市场失 灵、政府失灵的问题越来越被人们所关注，公民社会概念得以复活并成为热门话 题。 （二）公民社会理论的主要内容 公民社会理论的逻辑前提是国家和社会的二元划分， 即承认存在着国家与 7 社会、政治与经济的分离，及在此基础上形成的公共领域和私人领域的两立。在 此，国家即政治，其活动范围为公共领域，行政主体通常为国家机关，行使公共 权力，并以保障私人领域的私法主体自由为已任。社会即“市民社会”，活动范 围为私人领域，主要指经济，包括国家与社会分离过程中出现的非政治化领域， 如宗教，文化、艺术等。 关于公民社会的确切定义，目前还没有一个准确的被公认的说法。但大体上 可以分为两类，一类是政治学意义上的，强调其“民间性”，即公民社会主要是 指保护公民权利和公民政治参与的民间组织和机构。一类是社会学意义上的，强 调它是“中间性”，即公民社会是介于国家和家庭、企业之间的中间领域。公民 社会的英文是“civil society”，国内还有另外两种译法，一是译作“市民社 会”，这是中国人最熟悉的一种翻译，它来源于马克思主义经典著作中的中文翻 译， 但这一术语在实际应用中或多或少带有一点贬义。 另一种翻译来自台湾学者， 他们将其翻译为“民间社会”。可以说这是一个中性的称谓，但很多人认为它过 于边缘化，所以大部分人愿意用“公民社会”，因为它是一个褒义、正面的称谓， 它强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督与制约。 可以从三个层次对公民社会的政治特质进行了概括： 1、最基本意义的公民社会：当存在着不受国家力量支配的民间团体时，这 就是公民社会了； 2、较严格意义的公民社会：当透过不受国家支配的公民团体，社会完全可 以自我建设及自我协调时，这才是公民社会； 3、作为对第二重意义的补充，我们可以说，“当这些民间团体能够有效地 影响国家政策的方向时，这就是公民社会了” 三层涵义联系到一起，给我们提供了这样的画面:公民社会是一个区别于国 家建制的、自主的活动领域，它通过社会自我管制，达成相互联系并依存的整合 轶序，以防止对社会自由的干预，公民社会对于公共事务的积极关切和参与，形 成了和国家建制对等的监督力量公民社会的核心部分是公民权利和自由的 主张，它包含一组特定的权利和使权利可以实施的社会制度，其中制度是实现权 利的保障。 在我国，公民社会取得学术上的和官方的合法地位基本是在九十年代以后。 改革开放前，类似于“民间组织”、“民间社会”、“公民社会”、“市民社会” 等等字眼很容易让人产生政治上的歧义，或者说是与政治反对派、政治对立面等 联系起来，是一种“反动”。因为在那时政治高度一元化的体制下，国家与社会， 政府与民间几乎是没有太多界限的， 一元政治也不允许有独立于主流政治之外的 社会和民间存在。改革开放以后，所带来的不仅是经济的腾飞，也带来了社会的 8 多元化，带来了政治文化观念和政治意识形态的深刻变化，一方面相对独立的民 间组织开始大量涌现成为一种社会现实， 另一方面西方有关学术理论及实证研究 的成果纷纷被介绍进来， 学术界也包括官方大体认可了公民社会是与现代市场经 济和民主政治、法治社会相配套的一种体制。在这种情况下，“公民社会”取得 政治合法性也就顺理成章了。 （三）非政府组织与公民社会的实质关系 非政府组织实际上是公民社会的基本主体， 离开非政府组织就无所谓公民社 会。现代公民社会（市民社会）的含义也就是说社会应当与国家相分离或者说社 会应当独立于国家而存在， 这里所说的社会的形态不是所有社会公民的简单相加 所构成的，而由公民自发自愿结成的组织（非政府组织）的有机结合而构成的， 因为公民只有组织起来才能够有力量， 也只有组织起来的力量才能够形成与政府 和市场的力量相抗衡、 相制约的强大力量。 故而无论我们在谈论非政府组织也好， 还是在谈论公民社会也好，其实是同一个问题的两个方面。 二、治理理论 （一）治理理论的提出 20 世纪 90 年代以来，治理理论的提出在全球范围内引起了很多重视。治理 理论原本是作为一个政治学的概念被人们的认识的， 而新的治理理论则在这一基 础上被拓展到除政治领域之外的经济、社会、文化等诸多领域，并被赋予了新的 涵义。其基本内容包括这样三个方面：一是治理主体的多元化。治理理论强调， 政府并不是国家的唯一权力中心，私营部门和第三部（非政府组织）行使权力只 要得到公众认可，就可能成为不同层面上的权力中心；二是主体间界限的模糊性 和权力依赖性。治理理论认为，政府与社会、政府与市场的责任界限相当模糊， 政府正在把原先由它独立承担的责任移交给私营部门和第三部门， 而且在多元化 的治理主体之间存在着权力依赖关系和合作伙伴关系； 三是自主自治的网络体系 的建立。治理主体的多元化，多元化主体之间的权力依赖与合作伙伴关系，表现 在运行机制上， 最终必然形成一种自主自治的网络。 这一网络要求各种治理主体， 都要放弃自己的部分权利依靠各自的优势和资源，通地共同对话来增进理解，确 立共同目标并相互信任，相互鼓励并共同承担风险，最终建立一种公共事务的管 理联合体。 全球治理委员会于 1995 年发表了一份题为我们的全球伙伴关系的研究 报告，并在该报告中对治理作出了颇具代表性和权威性的界定：治理是各种公共 的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。 它是使相互冲突的或不同的 9 利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。 它既包括有权迫使人们服从的正 式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它 有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程 的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是 一种正式的制度，而是持续的互动。 （二）非政府组织与治理理论 治理理论的提出实际上是为非政府组织在理论上谋得了一个合法的地位。 因 为按照传统的政府与市场非此即彼的治理结构来看， 事实已经证明在很多社会领 域存在着政府与市场同时失败的情形。 市场机制的优势和政府宏观调控及提供公 共产品的优势在很多领域能够实现互补，但在一些领域市场“看不见的手”和政 府“看得见的手”都无法发挥作用，这就需要引入“第三只手”非政府组织 的力量。韦斯布罗德认为“非营利部门是专门提供集体类型物品的部门，它是在 政府和市场在提供公共物品方面存在局限性时出现的。 个人在收入、 财富、 宗教、 种族背景、教育水平等方面都有着一定程度的不同，这直接导致了他们对于公共 物品需求的差异性。而政府提供的公共服务往往是由政治决策过程决定的，简单 多数模型中，投票结果往往反映了中位选民的需求，而留下了大量不满意的选民 群体，这意味着非营利组织作为政府以外的集体物品的提供者有存在的功能需 求。 非营利部门提供的公共物品的数量取决于公共部门能够满足选民的多样需求 的程度”。 治理理论的主张， 实际上就是对直接民主与间接民主非此即彼模式的一种矫 正，一种完善，是在现有代议制民主的框架内增加直接民主的含量。在治理理论 中国家与公民社会的关系， 不再是传统自由主义意义上的公民社会对抗国家的观 点，而更主张国家、市场、社会三者的良性互动。非政府组织是治理过程的重要 参与者，公民通过参与非政府组织可以表在达自己的偏好，与政府与其他组织互 动博弈，在这个过程中，不仅有可能形成共同的治理目标，也通过组织的自主自 治提高了民主参与的程度。 第三节、非政府组织的作用 一、提高本国的国际竞争力 到上世纪 80 年代末期，世界各国在追求发展的过程中出现了很多严重的问 题，在这些问题面前，计划与市场、政府与企业都显得束手无策，美国、欧洲以 及包括联合国在内的国际组织都在寻找新的出路。新出路的焦点就在社会，即社 10 会机制和社会组织。事实上，存在着三大资源配置机制，即由政府运作的国家机 制或曰计划体制、由营利性的企业运作的市场机制、由非营利组织或者非政府组 织运作的社会机制。目前，世界上大多数国家仍然只看重国家与市场、政府与企 业，而忽视非营利的社会组织的作用，只有少数国家在发挥非营利的社会组织在 资源配置中的作用方面取得了显著成绩。美国就是其中较突出的一个国家。有专 家认为，20 世纪上半叶是计划与市场两个片面、单一体制的竞争，到 20 世纪下 半叶，国家、市场的二维体制要胜于单一的计划体制或者单一的市场体制，进入 21 世纪后，将是三维资源配置体制同二维资源配置体制的竞争。相对其它国家 来说，美国是国家、市场、社会三种机制结合运用比较好的。其综合国力、创新 能力在世界上都居于领先地位，这同它对三种机制同时结合运用有很大的关系。 以去年的 sars 疫情为例，sars 出现以后，美国社会的反应和中国社会的反应有 很大的不同，sars 在美国局部地区的社区这个层次就抑制住了。很重要的原因 之一，是在 sars 刚出现时，其社会组织和社区组织就在积极发挥作用；而中国 的情况则是，一直到党和国家最高领导层介入之前，我们的社会漠然置之，对 sars 的爆发与蔓延缺乏应有的反应。我们在体制方面的优越性，就是能集中力 量干大事，一旦中央做出决策，全国一致行动。但是，这种体制的运作，一是反 应迟钝，二是成本大。我们应当强调政府和企业，但同时又很注重社会的作用， 很多问题通过地区和社会的主动性就可得到解决，这样做的成本较小。在 21 世 纪，对国家/市场/社会这种三维体制，哪个国家能建立得早一些、结合运用得好 一些，哪个国家就能发展得快一些。在 21 世纪里领先的国家必定是三维体制的 国家。中国如要赶上去，必须尽快建立起三维体制。 二、政府与社会互动的桥梁 过去中央制定的政策在贯彻执行过程中往往被各级政府打折扣， 由于各级政 府的地方利益取向，使得中央的政策最后落实到社会末梢底层时已经衰减很多。 最近中央一些政策（如三农政策）的明显思路是把利益直接交给农民。从这个角 度出发，就需要有一定的组织来保障。非政府组织的重要特点是以理念和使命所 驱动，而不是仅仅追求利益的最大化，因此在各个领域都可以很好地发挥作用， 尤其是在当前中国社会贫富差距不断增大的情况下， 非政府组织应该而且可以成 为政府与社会互动的桥梁。 我国这几年的就业状况发生很大的变化，公益性就业是四种就业方式（正规 就业、非正规就业、公益性就业和阶段性就业）之一。根据美国霍普金斯大学公 民社会研究中心萨拉蒙教授的研究， 西方很多国家非营利部门所吸收的就业人数 占整个就业人口的比例较高， 如荷兰非营利部门就业的人数占全国非农劳动力人 11 数的 13，美国在非营利部门就业的人数则占全国非农劳动力人数的 8。 三、促进社会变革 在过去计划经济时期整个社会体系就是单位制体系， 任何人都属于一个正式 的社会组织，在城镇每个人都隶属于不同的单位组织（政府机构、事业单位、国 有企业、集体企业），在农村每个人属于人民公社。单位制体系不仅有生产的职 能，还有很强的利益整合职能，组织、协调内外关系，保护内部群体利益，保证 政策与制度的落实，充当了政府和民间对话的平台作用。从改革开放以来，情况 发生了非常大的变化，农村人民公社解体，在城镇相当多的新的经济组织不具备 这种职能，目前处于非职工身份的就业人员（个体包括自雇佣和正式部门的非正 式雇佣人员）在全国城镇已达到 1 亿多，加上失业和下岗人员及其家属，总数占 城市人口的三分之一以上。这些人在日常社会活动中跟任何组织都无关，正式社 会规则很难对这些人进行约束，他们自身的利益也得不到有效保护，往往成为社 会中受侵害的主要对象， 大量的犯罪极端行为和黑恶势力团伙的产生与此也有很 大关系。发育社会中间组织（如各种形式的行业协会、宗教团体、志趣组织）， 通过这种非政府组织的形式解决这部分人的归属感的问题， 强化对他们的利益保 护，可以从很大程度上完善社会治理结构。如果顾忌这些组织的异化可能而限制 其发展，听任相当多的这一部分人长期处于边缘化的状态，则可能导致更为严重 的后果。 四、提供公民服务 公民服务是指通过公共行动来使公共受益的活动和项目， 公民服务在全球普 遍发展，已为越来越多的人们所认同。所有的公民服务项目，都是个人通过自己 的行动使一些群体或事业受益， 这些行动往往是在改善人类生活状况或一般福利 的精神激励下进行的。志愿组织（第三部门或非政府组织）在非常积极地推动公 民服务的发展，国家通常应在提供资金方面发挥重要的作用。从国际上看，越来 越多的国家或地方政府在提供服务机会，并通过非政府组织执行服务。 12 第三章 农民工非政府组织的发展意义及现状 第一节 农民工非政府组织发展的必要性 一、农民工非政府组织发展是社会领域改革的需要 肇始于 1978 年底的中国改革开放，使我们大体上能够从发达国家上学习和 借鉴他们的成熟模式，在经济上取得了巨大的成功，但我们也很快发现，规则的 制定如法律条文的完善和国际惯例的引入， 并没有形成人们普遍的价值认同和道 德自律。故而社会上出现了信仰危机、信用危机、诚信危机、道德危机。而在政 府与市场之间的权力格局上，明显出现了一个真空地带，上述问题往往既不是市 场本身的过错，也不应该完全归因于政府的政策“失当”，问题就出在中国二十 余年的改革忽视了社会领域一个与政治领域和经济领域具有同等地位的重 要领域。 19 世纪、20 世纪的诸多发展理中，把经济增长和物质财富作为衡量国家进 步的唯一标志。这种理论的核心是认为要实现国家的现代化和社会的持续进步， 必须