（公共管理专业论文）社区居委会选举机制的实证研究——以静安区江宁路街道为例.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名 论文使用授权声明 同期：立翌2 ：望 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名 译鞋 导师签名：厶鱼掣同期：2 牡 辨 摘要 本文作者长期在社区工作，对社区建设工作、社区党建工作、社区基层民主 政治建设和社区自治等内容既有比较浓厚的兴趣，且直接参与了2 0 0 3 年和2 0 0 6 年上海市社区居委会换届选举工作。本文拟以2 0 0 6 年上海市静安区江宁路街道 社区居委会选举为样本，通过对其过程的考察、结果的分析，研究现阶段社区居 委会选举机制问题，并对选举后的社区各组织如何在城市基层民主政治建设中发 挥好作用提出建议。 全文共分为四个部分。 导论部分：主要简介国内学术界对基层民主政治建设以及社区自治概念的基 本认识和争论，指出当前在社区自治中存在的问题，本文选择以社区居委会选举 为讨论样本的原因。 第一章：江宁路街道社区居委会选举过程分析。通过直接参与社区居委会的 选举，研究了江宁路街道社区居委会选举工作的基本概况，选举工作的组织与实 施，选举的工作步骤与时间安排，选举的特点等。 第二章：江宁路街道社区居委会选举结果分析。通过对选举情况及结果的深 入剖析，分析了选举高投票率的基本原因、开展选举的重要意义以及选举中存在 的主要问题等。 第三章：结论与建议。在前面章节的基础上，从加强居民区党组织的建设、 培育居民社区参与意识、理项基层政府和居委会的关系和探索专职社区工作者队 伍等方面对各社区组织如何在社区居委会选举中发挥作用和如何加强社区自治 提出了建议和对策。 关键词：社区，民主，自治，选举 中图分类号：c 9 1 2 8 1 a b s t r a c t t h ea u t h o ro ft h i sa r t i c l eh a sw o r k e df o ral o n gt i m ei nt h ec o m m u n i t yw o r k , t o t h ec o m m u n i t yc o n s t r u c t i o nw o r k , t h ec o m m u n i t yp a r t yc o n s t - u e t st h ew o r k , t h e c o m m u n i t yd e m o c r a c ya tt h eg r a s s r o o t sl e v e lp o l i t i c a lp o w e rc o n s t r u c t i o na n dt h e c o m m u n i t ya u t o n o m o u sa n d s oo nt h ec o n t e n t sa l r e a d yh a st h eq u i t es t r o n gi n t e r e s t , a l s op a r t i c i p a t i o nd i r e c t l yi n2 0 0 3a n di n2 0 0 6t h es h a n g h a ic o m m u n i t yr e s i d e n t s c o m m i t t e ee l e c t i o na te x p i r a t i o no fo f l i c et e r m sw o r k t h i sa r t i c l ed r a w su pt a k e2 0 0 6 t h es h a n g h a ij i n a ni h e aj i a n g n i n gr o a ds t r e e tc o m m u n i t yr e s i d e n t s c o m m i t t e ee l e c t i o n a sas a m p l e ，t h r o u g ht oi t sp r o c e s si n s p e c t i o n , t h er e s u l ta n a l y s i s ，s t u d i e st h ep r e s e n t s t a g ec o m m u n i t yr e s i d e n t s c o m m i t t e et oe l e c tt h em a c h i n e - m a d eq u e s t i o n , a n dh o w t o e l e c t sa f t e rt h ec o m m u n i t yr e s p e c t i v e l yt oo r g a n i z et op l a yt h eg o o dr o l ei nt h ec i t y d e m o c r a c ya tt h eg r a s s r o o t sl e v e lp o l i t i c sc o n s t r u c t i o nt op u tf o r w a r d t h ep r o p o s a l t h ef m lt e x ta l t o g e t h e rd i v i d e si n t of o u rp a r t s i n t r o d u c t o r yr e m a r k sp a r t ：1 1 博m a i ns y n o p s i sd o m e s t i ca c a d e m i cc i r c l e st ot h e d e m o c r a c ya tt h eg r a s s r o o t sl e v e lp o l i t i c sc o n s t r u c t i o na sw e l la st h ec o m m u n i t y a u t o n o m o u sc o n c e p tb a s i cu n d e r s t a n d i n ga n dt h ea r g u m e n t , p o i n t e do u tc u r r e n tt h e q u e s t i o nw h i c ha u t o n o m o u se x i s t si nt h ec o m m u n i t y , t h i sa r t i c l ec h o o s e st a k et h e c o m m u n i t yr e s i d e n t s c o m m i t t e ee l e c t sf i t sd i s c u s s e st h es a m p l et h er e a t s o n f i r s tc h a p t e r ：1 1 璩j i a n g n i n gr o a ds t r e e tc o m m u n i t yr e s i d e n t s c o m m i t t e ee l e c t s t h e p r o c e s sa n a l y s i s t h r o u g h t h ed i r e c t p a r t i c i p a t i o nc o m m u n i t y r e s i d e n t s c o m m i t t e e se l e c t i o n , h a ss t u d i e dt h ej i a n g n i n gr o a ds t r e e tc o m m u n i t yr e s i d e n t s c o m m i t t e ee l e c t i o nw o r kb a s i cs u r v e y , t h ee l e e t i o nw o r ko r g a n i z a t i o na n dt h e i m p l e m e n t a t i o n , t h ee l e c t i o nw o r ks t e pa n dt h et i m ea r r a n g e m e n t , t h ee l e c t i o n c h a r a c t e r i s t i ca n ds oo n s e c o n dc h a p t e r ：t h ej i a n g n i n gr o a ds t r e e tc o m m u n i t yr e s i d e n t s c o m m i t t e e e l e c t i o nr e s u l ta n a l y s i s t h r o u g ht oe l e c t st h es i t u a t i o na n dt h er e s u l tt h o r o u g ha n a l y s i s ， a n a l r z e dh a se l e c t e dt h em a i nq u e s t i o nw h i c ht h eh i 曲v o t i n gr a t eb a s i cr e a s o n , i nt h e d e v e l o p m e n te l e c t i o nv i t a ls i g n i f i c a n c ea sw e l la st h ee l e c t i o ne x i s t e da n ds oo n 砀涮c h a p t e r ：c o n c l u s i o n sa n ds u g g e s t i o n s i nt h ef r o n tc h a p t e rf o u n d a t i o n 。f r o m s t r e n g t h e n e dt h ei n h a b i t e da r e ap a r t yo r g a n i z a t i o nt h ec o n s t r u c t i o n , c u l t i v a t e st h e i n h a b i t a n tc o m m u n i t yt h es e n s eo fp a r t i c i p a t i o n , t h ep r i n c i p l eb a s i cu n i tg o v e r n m e n t a n dr e s i d e n t s c o m m i t t e e sr e l a t i o n sa n da s p e c ta n ds oo nh o we x p l o r a t i o ns p e c i a l t y c o m m u n i t yw o r k e rt r o o po r g a n i z e st ov a r i o u sc o m m u n i t i e st oe l e c ti nt h ec o m m u n i t y r e s i d e n t s c o m m i t t e ep l a y st h er o l ea n dh o ws t r e n g t h e n st h ec o m m u n i t ya u t o n o m o u st o p u tf o r w a r dt h ep r o p o s a la n dt h ec o u n t e r m e a s u r e k e y w o r d s ：c o m m u n i t y , d e m o c r a c y , a u t o n o m o u s ，e l e c t i o n 2 导论 一、城市基层民主政治建设的基本情况 民主是人类政治文明发展的成果，扩大基层民主，是完善发展中国特色社会 主义民主政治的必然趋势和重要基础。随着中国的发展和进步，全国各地城乡基 层民主不断扩大，公民有序的政治参与渠道增多，民主的实现形式日益丰富。 目前，中国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表 大会为主要内容的基层民主自治体系。广大人民在城乡基层群众性自治组织中， 依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，对所在基层组 织的公共事务和公益事业实行民主自治，已经成为当代中国最直接、最广泛的民 主实践。 。 城市居民委员会是“中国城市居民实现自我管理、自我教育、自我服务的基 层群众性自治组织”，是在城市基层实现直接民主的重要形式。 新中国成立后，即在全国各个城市普遍建立居民委员会，实现城市居民对居 住地公共事务管理的民主自治。1 9 8 2 年，城市居民委员会制度首次写入中国宪法。 1 9 8 9 年，全国人大常委会制定了城市居民委员会组织法，为城市居民委员会 发展提供了法律基础和制度保障。1 9 9 9 年，国家在全国2 6 个城区开展了社区建 设的试点和实验工作。此后，在全国开展了社区建设示范活动。到2 0 0 4 年底，“全 国城市已经建立了符合新型社区建设要求的7 1 3 7 5 个居民委员会”2 。目前，城市 社区建设正在由点到面、由大城市向中小城市、由东部地区向西部地区推进，以 完善城市居民自治为目的，建设管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和的新 型社区的活动正在全国展开。 如同中国农村村民自治，城市社区居民自治的主要内容也是实行民主选举、 民主决策、民主管理和民主监督。在民主选举方面，选举的形式经历了由候选人 提名到自荐报名，由等额选举到差额选举，由间接选举到直接选举，并打破了地 域和身份的限制，民主程度不断提高。近年来，城市社区居民直选蓬勃发展。国 家有关部门对2 6 个试点城区的调查表明，城市社区居民对社区居民委员会直选 持积极参与的态度，超过九成选民参加了投票。通过直选成立的社区居民委员会 呈现出年轻化、知识化和职业化的趋势。在民主决策方面，社区居民是民主决镶 的主体，通过社区居民会议、协商议事会、昕证会等有效形式和渠道，对社区内 公共事务进行民主决策。在民主管理方面，居委会依法办事，按照社区居民自治 章程和规约规范工作，努力增强居民当家作主意识，实现“社区的事大家管”。 在民主监督方面，实行居民委员会事务公开，凡是居民关心的热点、难点问题和 。参见国务院：中国的民主政治建设 白皮书h t t p ：# n e w s1 6 3 c o r n 0 5 1 0 1 9 1 0 2 0 e 1 d b l c 0 0 0 1 1 2 4 l h t m ! 2 参见国务院：中国的民主政治建设白皮书h t l p ：n c w s 1 6 3 c o r n 0 5 1 0 1 9 1 1 0 1 2 0 e 1 d b l c 0 0 0 1 1 2 4 l h t m l 涉及全体居民切身利益的重大事务，都及时向居民公开，并通过召开居民评议会， 听取居民意见，接受居民监督。 二、国内学术界对社区自治的争论 改革开放以来，我国的社会结构和政治秩序发生了显著的变化。城市社区自 治已经成为中国政治体制改革与民主建设中最有活力的、同时也是最为基础性的 部分。但是，对于什么是城市社区自治，如何进行社区自治，尤其是在社区自治 的过程中党组织和社区自治组织、社区自治组织和政府的关系如何，这是没有解 决而又急需解决的问题。地方政府部门和社区自治组织对这些问题都存在诸多疑 问。目前，学术界对此也有不少不同看法，最主要的是三种：一是社区自治是政 府管理之外的社会自治，二是社区自治就是地方自治，三是社区自治是政府、社 区组织、居民合作治理社区公共事务的过程。 1 、。政府管理之外的社会自治” 传统政治学中的“自治理论”的核心思想就是强调行为主体的“自主权”3 ， 即公民个体或种族表达权利的自主权，共同体( 居住区和地方共同体) 管理自身 事务的自主权，民族国家的独立权等；在强调行为主体自主权上，这一观点无疑 是正确的。学术界将这种理论引入到社区自治研究中，自然地得出社区自治就是 社区居民通过自己选举产生的自治组织来管理社区公共事务。如桑玉成等认为， 城市社区自治就是指“由社区居民自己管理生活在其中的社区事务”。在理论上， 这种观点仅仅强调社区居民或自治组织的自主管理权；在实践中，这种观点将社 区公共生活空间人为地割裂成两个不相干的板块“政府管理板块”与“社区自治 组织管理板块”，其潜意识就是：政府做政府的事，社区居民做社区的事，两者 不相干。 很显然，这种观点强调政府组织与社区自治组织之间的分权，以保证社区自 治组织成为一个独立的权利主体，这是有合理性的。因为，与国有企业制度改革 所走的第一步也是关键的一步一样，社区自治面临的首要问题就是如何让社区自 治组织成为一个不再依附于政府组织的、独立的权利主体。但这种观点忽视了另 外两个关键问题：自主的行为主体之间如何协调权利关系以防止冲突呢? 一方 面，在现实生活中，行为主体的自主性越强，人与人之间，群体与群体之间，组 织与组织之间的利益矛盾就越明显，就越需要建立一种权利协调机制；如果仅仅 强调行为主体的自主权，而忽视构建权利关系的协调机制，那么，各种权利关系 就难以协调，而且矛盾有进一步加深的趋势。另一方面，如果一个社区内部的各 种行为主体之间不能通过协商对话，消除分歧，增进共识，社区就不能出现“自 组织”秩序，也就只能靠外部力量的强制性干预，来建立某种“被组织”秩序。 参见布菜克维尔政治学百科全书，中国政法大学h 版社，1 9 9 2 年，第6 9 3 页。 4 参见桑玉成：从五里桥街道看城市社区管理的体制建设，t 政治学研究) 1 9 9 2 年第2 期，第4 8 页。 4 因此，社区自治的基础条件是各个行为主体尊重对方的自主权，其重点是建立协 调各方权利关系的平等协商制度，其标志是各方消除分歧和取得共识，不需要外 部力量的强制性干预。 在实践中，“社区自治就是社区居民通过自己选举的自治组织来管理社区公 共事务”的观点也是行不通的。在城市社区，政府组织权力在逐步下沉。政府直 接面向社区提供的产品，本来就是社区居民所需要的并与他们的切身利益密切相 关，人为地或强行地将两者分开是根本不可能的。未来变化趋势是政府组织主要 以执法主体的资格承担必要的行政事务，而政府目前包办的大量技术性或专业性 服务职能将根据“政事分离”原则剥离给社区文化中心、社区保障中心、社区老 年协会、社会慈善组织、社会工作者协会、社区物业管理部门等，通过社会组织 之问的功能分工，政府自身转向精干与效能，社会中介组织从过去的“准行政组 织”转变为专业性服务组织；同时，社区组织特别是居民委员会将逐步从具体事 务中退出，主要履行居民权利的表达和维护功能，并承担邻里之间、业主委员会 与物业管理部门等之间的协调功能。无论是从现实情况还是未来发展趋势看，社 区自治都不可能是居民仅仅通过社区自治组织来治理社区公共事务。 2 、“社区自治就是地方自治” 丁超等提出：“没有一个选民直接选举出来的社区议会和社区政府，没有一 级社区财政，就没有社区自治而言。若要实行真正的城市社区自治，就不能只在 居委会这样的小社区选举社区成员代表大会及社区管理委员会，而必须在街 道办事处或者街坊这样的法定社区选举自治权力机构和自治政府。”6 这种观点的 实质是主张借鉴现代西方地方自治经验，在街道这样的法定社区内，由居民直接 选举产生社区政府和社区议会。这种观点的理论基础同样来源于传统政治学的 “自治理论”。这种观点符合我国城市社区自治发展的方向，但依然忽视了社区 政府和社区议会也同样存在他们与群众性组织、社会中介组织之闻权利关系的协 调问题，而且在目前尚缺乏实施的基础和条件。 即使这种设想可能是若干年后中国城市社区自治发展的方向，但这种设想在 目前也缺乏现实可能性：一是缺乏法律基础，为现行法律所不容，如果修宪，除 非实践已经提供了较充分的依据，否则，任何一个国家都不可能贸然地修改宪法。 二是缺乏基础性条件，在长期的“单位制”下，居民认同的是“单位”而不是社 区，因而社区建设首先面临的还是一些基础性问题，诸如居民之间不熟悉的问题、 社区共同体意识淡薄的问题、居民委会员缺少权威的问题、居民参与意识和参与 能力缺乏的问题等等。在这些基础性问题尚未解决的情况下，特别是连居民区这 样小范围的自治体系都尚未成熟的情况下，就对城市政府管理体制作大幅度的改 5 参见丁超：城市社区管理体制改革构思中孱方域2 0 0 1 年第6 期，第2 0 页 革，不仅政府缺乏信心，恐怕连老百姓也缺乏信心。三是缺乏体制性条件，目前 城市政府管理系统自身的分权改革也尚未到位，“条块分割”矛盾尚未解决，特 别是在进行社区居民委员会与街道办事处分权改革的背景下，街道办事处实际上 成为了社区两级政府职能部门“摊派任务”的对象，承担着十分繁重的行政任务， 与此相适应街道办事处机构臃肿，许多事业单位尚未与街道办事处脱钩。街道 财政负担过重问题十分突出，因为这些事业单位事实上多半是所谓“半额拨款单 位”或“自收自支单位”。可想而知，在市、区、街道之间的管理体系尚未理顺 的情况下，确实难以建立“街坊自治体制”。 3 ，社区自治是政府、社区组织、居民合作治理社区公共事务的过程 周文建等学者认为；“社区自治既不能简单地理解为政府管理与社区管理的 简单割裂或冲突，也不能简单地理解为社区自治组织的自主管理，而应该作如下 界定：所谓城市社区自治，是指不需要外部力量的强制性干预，社区各种利益相 关者习惯于通过民主协商来合作处理社区公共事务，并使社区进入自我教育、自 我管理、自我服务、自我约束秩序韵过程。”8 此观点既反映了我国现阶段的实际， 又不违背未来社会发展的走向。 ， 目前，我国的社区自治基本上是按照这第三种观点进行的，主要模式有两种。 一种是“上海模式”。这种模式重新强化基层政府的功能，试图使政府运用其控 制的资源进行自上而下的整合，形成“新政府社会”。具体而言，它主要是指上 海在城市社会管理中率先冲破条块分割，实行重心下移，将居委会正式归入“四 级网络”( 市一区一街道一居委会) 体系。一方面加强了居委会在基层党建、精神 文明建设和社区综合治理中的职能：另一方面又根据组织法要义来解决居委 会自治性质不清的问题。正是在这矛盾交织的社会背景下，居委会议事层( 与之 对应的即为办事层) 的构想便提出来了。这一模式的主要特征是，在各城市社区 自治组织建设中，主要是加强了居委会的综合治理功能，但居委会的组织形式和 称谓有所变换。另一种模式是“沈阳模式”。这种思路是强调基层社区的功能， 通过政府下放权力，建立社区自治组织。在这一模式之下，通过强化基层社区的 功能，下放政府的权力，建立起各种社区自治组织( 主要是各种形式的业主委员 会、业主代表大会，物业公司) ，并通过这些组织动员社会参与进行社会整合， 并形成“社区制”社会。 三、当前社区自治存在的主要闯题7 当前，在社区建设和过程中，政府发挥了决定性的作用，做了大量推动工作。 但是，我们也应当看到，在推进社区自治的很多方面，政府存在着职责不清，权 6 参见周文建：从事杜区建设概论中国生活出版社，2 0 0 1 年，第1 4 5 页。 参见于燕燕：社区自治与政府职能转变，中国社会出版社，2 0 0 5 年。第2 2 页，第2 2 2 - - 2 2 6 页 6 利不明的问题。政府部门承担了许多不该承担或不易承担好的职能。同时，在社 区管理中政府职能的错位、缺位或者说是不到位现象也屡见不鲜，造成了很多“该 管的不管，不该管的强管、管了的又管不好”、“看见问题的管不了、管得了的看 不见”等现象。综合来说就是，有些政府部门在其角色的扮演和行政职能的行使 过程中，存在角色的越位和缺位现象。 l 、“越位”现象 “越位”是指政府角色的越位。具体地说就是“政府在行政过程中超越了其 本来的职能和权限”。即超职责地行政。在社区自治的实践过程中表明，街道办 事处的这种“越位”现象，表现得尤为突出。主要有三个方面： 一是工作内容上大包大揽，什么事都要通过街道。在社区文化教育、社区环 境、社区民主、社区调解等许多社会事务性职能上，政府对社会事务的管理和推 动具有义不容辞的责任，但这并不等于说要由政府部门来直接从事那些事务性工 作。然而，现在由于社区工作者的自治意识不强，或者说是存在太多的依赖意识， 许多工作是街道不推，社区不动。如组织承办社区的文化活动、公益慈善事业、 社区环境管理和建设、健康促进和科普活动等诸方面都存在这种现象。 二是在工作方式方法上，指导变成了领导。长期的计划经济时代的传统做法， 使我们自觉或不自觉地将非政府的社会组织，作为依存依附于政府的附属或下属 单位，并且直接干预这些组织的自主权利。例如：本来街道办事处、政府的职能 部门与社区居委会的关系是指导与协助，服务与监督的关系。而不是领导与被领 导，命令与服从的行政隶属关系。但许多地方，街道办事处和各职能部门都指导 指导责任变成了领导责任，不但调配社区居委会的工作人员，而且直接向社区居 委会下达任务，制订考核、检查目标、下派事务性工作，导致社区居委会的工作 人员整天忙于应付，档案资料堆积如山，无暇顾及社区管理的局面。“上面千条 线，居委会一根针”、“社区是个筐。什么都往里装”就是对这种现象的形象说明。 三是在工作职能上，在政府职能转变过程中未能贯彻“费随事转”的原则。 如在社区建设中许多文化、环境、服务等设施需要大量的投入，社区自身根本就 无能力，有限的经费只能维持工作人员的日常人头经费和办公经费，要想在社区 建设中投入很难。所以政府在实行职能转变时也必须贯彻“权随责走，费随事转” 的原则，为社区建设“输血”。 2 、“缺位”现象 “缺位”是指政府在行政过程中，未能扮演好自己应有的管理者角色，未能 发行好自己应尽的职责。在社区建设和发展的实践中，这种“缺位”现象也很常 见。主要也有三个方面： 一是对非政府的社会中介服务机构、社会救助机构等第三部门社会组织的培 7 育不到位。政府在经济领域的重要职责是培育和监督市场；在社会领域，其重要 的职责就在于培育第三部门社会组织，使这些中介服务组织、社会工作机构有一 个运行的良好环境，并且对其进行指导和监督。但现实情况是，一些机关干部已 习惯于“以政代社”，直接包办代替了许多社会事务，而不懂得自己的重要职责 是培育社会及其相应的组织要素。 二是面临新问题不善于指导。社区建设是一个新的课题。但我们自身对社区 建设的认识还停留在一个较为初级的阶段，对这个新事物的认识还不很到位。本 身存在的局限决定了我们不善于对社区建设提供有效的帮助和指导。所以说，政 府部门的工作入员尽快提高自己对新事物的认识能力，这也是一种政治责任。 三是经费投入少或者说是对介入社区发展的专业社会团体和社会工作机构 的“资助性投入”机制还未形成。社区居委会和一些为特殊群体( 如弱势群体、 边缘群体、下岗、失业职工) 服务的机构都是非盈利性的，运行资金通常都很困 难。而我们政府财政中缺乏这样的专门预算，最多仅有一些数量较少的临时性投 入，而企业的资助，慈善的捐助也是不能长期依赖的，所以有许多的社区社会工 作机构不能有效地开展工作，有的甚至名存实亡。 导致上述政府角色的“越位”和“缺位”问题的原因，从根本上讲，是传统 的“政社不分”、“政社混同”的旧体制。因为在计划经济时期，我国实行的是一 种行政全能主义的管理模式，政府的行政权力至高无上，具有绝对的支配权。虽 然社区建设开展已有多年，但目前还是初级发展阶段，居民的社区意识比较淡薄， 社区建设又是在政府自上而下地推动，社区参与程度不高。在这种情况下，受原 来工作模式的影响，政府的主导作用缀可能变成“大包大揽”，造成政府角色的 “缺位”和“越位”。其次，在社区建设进程中，人们对政府的角色定位的认识 还存在许多偏差，通常以为政府的社会管理功能就体现在直接管理社会的方方面 面，害怕社会的自我管理和自我发展会削弱政府对社会的控制，所以事无巨细地 包办各种社会事务也就成了政府管理社会的必然选择。 四、选择研究“居委会选举”4 的原因 社区自治的问题说到底还是一个基层民主的问题。民主的元理念是人民主权 学说。入民行使主权的一个根本渠道，是通过选举自己的代言人管理社会公共事 务。因此，选举是民主的重要组成部分，选举制度是民主管理的重要方面。无论 是国家层面的宏观民主还是社区层面的微观民主，选举都是最敏感核心的话题。 依据城市居民委员会组织法的规定，居委会成员由本居住地区全体有选 举权的居民或者由每户派代表选举产生。但是，在很长时间内，居委会的产生办 法是由街道办事处提名居委会的工作人员。然后由居委会的居民代表对这些候选 参见王敬尧：参与式治理：中国社区建设实证研究，中国社会出版杜，2 0 0 6 年，第6 1 - - 7 4 页 s 人进行投票。这样选出来的居委会也就直接对街道负责，只对上负责，而不对下 负责，而街道就通过这样的方式将政府的任务贯彻到居委会。这种办法选出来的 居委会不可能实行自治，而且这种居委会人员产生的办法也不是民主的，不适合 扩大基层民主的需要。因此，依法选举是回归居委会自治职能、扩大基层民主自 治的重要突破口。 现代选举制度是政治制度的重要组成部分，是各种选举法律、规则的总称， 其涉及的内容包括：选举原则、选举程序和选举办法等。选举活动是人类社会政 治生活的重要内容，是社会主义民主的集中体现。城市社区民主建设的核心，是 居民利用民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度，来直接参与社区公 共事务的管理、公共问题的解决和公益事业的建设。在社区“四民主”中，民主 选举是基础。因此，对居委会民主选举过程的考察，尤其是对选举过程中各种社 区层面的组织( 及社区党组织、社区居委会、社区事务所和街道党工委办事处) 发挥的作用的研究和剖析，对于我们了解和理解它们的相互关系以及它们对社区 建设发挥的作用，具有非常重要和直接的意义。这也正是作者从上海市第八次社 区居委会换届选举的角度探讨社区自治这一问题的原因之所在。 五、其他 江宁路街道位于静安区北部，东起泰兴路、西苏州河路，西沿胶州路。南起 北京西路，北至安远路，辖区面积1 8 4 平方公里。设1 9 个居委会，现有居民约 3 万户，9 万人。江宁路街道在全市8 8 个街道尤其是中心城区的街道中具有一定 的代表性，辖区内既有高楼林立，又有许多老式里弄房子；居民结构中既有高学 历、高收入的精英阶层，又有生活在保障线上的困难群体。再加上作者长期在江 宁路街道办事处工作，历经2 0 0 3 年和2 0 0 6 年两次社区居委会的换届选举，对社 区建设工作、社区党建工作、社区基层民主政治建设和社区自治等内容既有比较 浓厚的兴趣，又有得天独厚的资源优势和材料优势。因而以江宁路街道2 0 0 6 年 的社区居委会换届选举为样本来构思、撰写本文。 必须指出，无论是社区居委会选举机制的研究还是社区自治和城市基层民主 政治建设问题，都是一个非常复杂的问题，再加上限于本人的才学与见识，本文 的研究远未穷尽其涵盖的内容。而且在一些方面，本文的研究仍有不足和局限， 亟待日后的进一步深入研究。 9 第一章江宁路街道社区居委会选举过程分析 下文拟以上海市静安区江宁路街道第八次社区居委会抉届选举为侧，对选举 的整个过程从组织实施、步骤安排等多个方面进行深入地分析。 第一节、江宁路街道社区居委会选举工作基本概况。 2 0 0 6 年江宁路街道共有居委会1 9 个，户籍与实际居住人口都在约3 万户、 9 万人左右。其中通安里居委会因为动拆迁原因，居民户数从原有的2 7 7 8 户减少 至1 1 8 0 户，且1 1 8 0 户中。实际居住的居民户数仅为2 9 8 户，空挂户为8 8 2 户， 近7 5 的户籍人口人户分离，经街道办事处报请区民政局同意，暂缓选举，因雨 江宁路街道实际参加第八次社区居委会换届选举的共有1 8 个居委会，各居委会 规模及人口基本情况如表一所示。 表一：江宁路街道各社区居委会基本情况” 居委户籍户数户籍人数居民小组致居民代表数 又一村 1 1 6 83 3 1 34 21 2 6 武定坊1 2 4 3 3 4 8 54 61 1 6 蒋家巷 2 1 d 75 8 9 55 41 0 1 天河 2 9 57 9 61 86 8 联宝里1 5 5 4 5 3 2 45 11 0 2 北京2 0 5 3 5 4 3 67 21 5 4 三乐里2 4 2 47 0 6 77 4 1 7 6 三星坊 1 3 3 63 7 7 84 48 9 永乐1 2 1 9 3 3 4 53 71 0 0 恒德里1 4 7 1 4 2 2 85 01 0 0 北姚9 4 2 2 9 4 12 55 8 句容里1 8 2 25 9 4 66 61 3 2 海防村 2 0 9 36 1 3 56 61 3 5 景苑6 8 0 1 2 5 71 56 8 众乐里 1 0 6 3 4 1 8 63 89 7 新安t 6 1 64 2 6 86 31 2 0 淮安里2 0 6 2 6 5 3 13 91 1 7 宝安坊 1 3 1 94 0 1 52 18 4 合计 2 6 4 6 77 7 9 4 68 2 01 9 4 3 参见上海市静安区江宁路街道编：第八次居民蚕员会换届选举简报汇编。 2 0 0 6 年l o 月。 仲参见上海市静安区江宁路街道编：第八次居民委员会换届选举简报汇编) ， 2 0 0 6 年1 0 月 1 0 居民委员会组织法第八条规定：“居民委员会主任、副主任和委员由 本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也 可以由每个居民小组选举代表2 至3 人选举产生。”根据这条规定，社区居民委 员会选举既可采用直接选举制( 即全体居民直接选举模式) ，也可采用间接选举 制( 即居民代表选举模式) 。 居民代表选举模式和全体居民直接选举模式相比，居民代表选举操作过程较 为复杂，步骤较多，但对整个选举工作比较容易把握。而全体居民直选方式操作 过程较简单。但动员、发动工作量大、风险高。 表二：两种选举模式比较分析 潦 居民代表选举全体居民直接选举 分类指标、 、 操作过程 步骤较多，较复杂步骤少。过程简单 组织工作较易组织。参与率高宣传发动难度大 选举成本较高较小 风险程度较低较高 按照市委、市政府和区委、区政府的有关精神和要求，江宁路社区( 街道) 党工委、办事处在此次换届选举中，采用了一定比例的社区居委会实行直接选举， 其他社区居委会实行居民代表选举的模式。这是继2 0 0 3 年第七次社区居委会换 届选举试行直接选举后的第二次直接选举试点。在综合考虑了社区居委会的工作 基础、社区党组织的组织协调能力、居民的素质和参与社区活动程度以及社区居 民构成的代表性( 铡如物业类型、年龄结构、文化程度) 等诸基素居，江宁路街 道选择了又一村、武定坊、蒋家巷、天河、联宝里、北京、三乐里、三星坊、永 乐等9 个居委会为直接选举试点，直选比例达到了5 0 * , 6 ，比第七次增加了3 个， 比例上升了1 8 4 2 个百分点。 根据居委会组织法有关规定，本次换届选举，对本市户籍的“人户分离” 的选民，仍然坚持居住地登记为主的原则：对外省市来沪人员，凡持有上海市居 住证，或者持有上海市临时居住证并居住两年以上的，如本人要求参加选举，可 持原户口所在地身份证明登记参选。根据市委、市政府的有关文件精神，外籍人 士暂不参加居委会选举。因此，直选居委会的实际应参选居民是由该居委会的“户 籍总人数”减去“1 8 岁以下还没有选举权的居民人数”减去“户在人不在的居民 人数”加上“户籍不在本地但符合选民条件的居民人数”组成的。如表二所示。 江宁路街道直选居委会的应参选居民总数为2 7 8 4 5 人。加上间接选举居委会的参 加间接选举的居民代表数9 1 1 人，因而，江宁路街道参加第八次社区居委会换届 选举的居民和居民代表的总数为2 8 7 5 6 人。 表三：江宁路街道直选居委会实际应参选居民情况“ 选 户在人 户籍不在本 应参选选民 居 卷 户籍户籍1 8 岁以地但符合选选民 不在的居民总登记 委 方户数人数下人数民条件的人登记率 人数数数 式数 又 直 1 1 6 83 3 1 31 8 51 1 6 12 4 32 2 l o2 1 6 79 8 0 5 选 村 武 直 定1 2 4 33 4 8 54 1 66 3 52 0 52 7 3 9 2 5 7 29 3 9 0 选 坊 蒋 直 家 2 1 0 75 8 9 51 2 2 41 9 1 88 22 8 3 52 5 4 58 9 7 7 选 巷 天直 2 9 57 9 53 5 14 31 0 3 41 4 3 61 1 9 58 3 2 2 河 选 联 直 宝 1 5 5 45 3 2 45 6 91 6 33 0 54 8 9 74 7 9 69 7 9 4 选 里 北直 2 0 5 35 4 3 68 5 31 1 8 42 6 43 6 6 33 4 9 39 5 3 6 京选 - = 直 乐 2 4 2 47 0 6 74 8 72 3 8 13 24 2 3 13 8 9 39 2 0 1 选 里 j = 直 星1 3 3 63 7 7 85 3 02 5 21 6 83 1 6 43 1 4 69 9 4 3 选 坊 ， 承直 1 2 1 93 3 4 54 0 44 5 01 7 92 6 7 02 4 7 39 2 6 2 乐选 合计 2 6 4 6 77 7 9 4 62 7 8 4 52 6 2 8 09 4 3 8 参见上海市静安区江宁路街道编：第八次居民委员会换届选举简报汇编) ，2 0 0 6 年1 0 月 1 2 第二节、江宁踌街道社区居委会选举工作的组织和实旌 当前国情下的中国式的选举，离不开党和政府的主导和推动作用。社区居委 会换届选举工作作为加强社区管理和基层组织建设的一项重要工作，群众参与面 广、工作政策性和法律性很强，静安区委、区政府和江宁路社区党工委、街道办 事处极其重视，将这项工作列入重要议事日程，把它作为一项重要的政治任务来 完成，广泛宣传，精心组织，周密安排，认真实施。主要做法如下： 一，加强组织领导 为保证换届选举工作的顺利完成，区委、区政府在区一级层面成立了静安区 第八次居民委员会换届选举工作领导小组及其办公室，确定区民政局是负责社区 居委会选举工作的职能部门，发挥组织协调作用，做好换届选举的方案制定和选 举的各方面指导工作。 江宁路街道作为江宁社区选举工作的主要实施部门，结合本社区的实际，成 立了由党工委书记任第一组长，办事处主任任组长，成员由居民区党委书记、副 书记、街道组织科长、民政科长等组成的街道社区居委会换届选举工作指导小组， 并下设办公室、联络组、宣传组和事务组，采取切实有效的措旅，制定本街道换 届选举工作方案，确定选举日程；宣传和贯彻有关选举工作的法律和政策：组织 培训居民区选举工作人员；总结选举工作，汇总统计报表；落实换届选举工作的 其他事项；组织和协调好各居委会的选举工作，认真落实本地区的选举任务。 结合街道的居委会分块管理和定人联络的制度措施，确定社区居委会换届选 举工作实行块长负责制和街道联络员联络制。块长和联络员对选举过程中每个阶 段的工作落实情况，及时向街道社区居委会选举指导小组汇报，同时，指导和配 合居民区党支部加强选举过程中的思想政治工作，引导居民群众正确行使民主权 利。此外，街道还专门抽调1 5 名机关干部担任9 个直选区和9 个普选区的联络 员，以加强指导，协助选举工作，做到既不干预选举，又保证社区选委会需要时 就在旁边，有效减轻了社区选委会的负担，确保居民选举委员会的工作顺利进行。 江宁路街道的各居民区也按照有关程序成立居民选举委员会，由居民区党组 织负责人任主任，负责主持选举工作。居民选举委员会由7 一1 1 人组成，成员由 居民代表会议推选产生，其成员具有一定的代表性。同时还规定：一旦选举委员 会的成员被确定为居民委员会正式候选人后，自动退出选举委员会。在整个选举 过程中，居民选举委员会充分发挥了居民区党组织的核心领导作用，组织发动广 大居民群众参与选举，行使民主权利。 二、精心确定方案 在市、区召开换届选举动员大会后，江宁路社区党工委和街道办事处及时召 开换届选举专项研究会议，并按照市委市府、区委区府会议和通知精神，结合本 街道实际，制定了江宁路街道2 0 0 6 年社区居民委员会换届选举工作意见，出 台了换届选举工作的总体方案，并就社区居委会换届选举工作的指导思想、组织 领导、选举方法、实施步骤与时间节点等做了总体部署。江宁路街道办事处还根 据居民委员会组织法和上海市居民委员会选举工作规则，制定了本街道 社区居委会选举办法，具体就选举过程中的每一个程序、步骤和注意事项做 了详细的规定和说明，以确保选举工作依法、规范、有序地开展。 三、积极部署选举 为了确保本届社区居委会选举成功，在市、区召开换届选举动员大会后，江 宁路街道紧接着召开了由街道全体机关干部和全体社区干部参加的选举动员大 会，就推选选举委员会、推选初步候选人、确定正式候选人及正式选举大会等重 点阶段的工作做出全面、周密的部署和悉心安排，同时要求严格按时间节点、按 规范程序，做深做细换届选举的各项准备工作。 江宁路街道还分阶段着重加强对社区选委会工作人员就选举办法和有关事 项的全面培训，指导社区选委会做好包括初步候选人、正式候选人的思想工作： 并根据社区实际情况，就可能碰到的问题制定好预案，做到有备无患。为确保选 举工作依法、透明、公开、公平、公正、顺利地进行，街道全力以赴，为社区居 委会选举做好各项后勤保障工作。 四、广泛动员参与 江宁路街道社区居委会换届选举工作指导小组始终注重换届选举的宣传工 作。街道和社区选委会分别召集小区楼组长会议、党员会议、居民代表座谈会等， 充分发挥党员和居民积极分子等骨干力量的积极影响和带动作用；同时借助各种 宣传途径，多形式、广泛地进行宣传和发动居民群众积极