（会计学专业论文）公共部门收入治理问题研究.pdf

内容摘要 公共部门本应该以公众利益最大化为目标，履行依法筹集和使用公共资金的 受托责任。但是，从现实来看，我国的公共部门并未能很好地依法履行此项责任， 存在一系列严重的财务管理问题。其中，公共部门收入管理所存在的问题尤其突 出，主要表现在：乱收费、乱摊派等屡禁不止，转移收入设置“小金库”、“账外 账”等成为公共部门审计中屡查屡犯的问题。如何加强公共部门的收入治理，切 实解决好这些问题已成为社会各方广泛关注的焦点。本文拟对我国公共部门收入 治理问题进行尝试性的研究，在借鉴国际公共财务成功管理经验同时，并对如何 完善我国公共部门收入治理提出一些建议。 全文除前言外，共分五章对公共部门收入治理问题进行探讨。 第一章，“公共部门收入与公共部门收入治理”。本章主要对公共部门、公共 部门收入、公共收入治理等些基本概念进行了探讨和界定，并阐明本文为何使 用“治理”，而不使用“管理”术语的意图。 第二章，“公共部门收入治理理论探源”。本章主要运用委托一代理理论、公 共产品理论、公共选择理论以及公共预算理论等，对公共部门存在的收入管理问 题以及如何治理和解决这些问题进行理论阐释。 第三章，“公共部门收入治理的现状及其存在的问题”。本章在简要概述我国 公共部门收入治理的一些主要实践的基础上，对我国公共部门收入治理实践中存 在问题的原因进行较为深入的剖析。 第四章，“完善我国公共部门收入治理问题探讨”。本章，作为本文的核心， 首先探讨了公共部门收入治理框架的构建问题。其次重点探讨了公共部门收入如 何治理的问题。对如何完善现行政府预算、内部控制和监控制度以及信息披露制 度等进行探讨。 第五章，“基于公共部门收入治理的财务管理问题探讨”。本章从公共部门 收入治理与财务管理结合的角度，着重探讨了如何从财务管理过程、管理环节、 管理制度和技术方法等方面与公共部门收入治理结合的问题。 关键词：公共部门：公共收入：治理：公共财务管理 a b s t r a c t p u b l i cs e c t o ri sa no r g a n i z a t i o nh a ds e r v e dt h es o c i e t ya n dh a df u l f i l l e dt h e a c c o u n t a b i l i t yr a i s e da n du s e dm o n e yb yl a w h o w e v e r , a sf a ra sas e r i e so fs e r i o u s f i n a n c ep r o b l e m si sc o n c e m e d ，s u c ha s ，r a i s i n gc h a r g e sb yt r a n s g r e s s i o n ，f i n a n c e f u n d si m p r o p r i a t e de t c t h e n ，w ec a nd r a wac o n c l u s i o ni td o e s n tf u l f i l lt h e a c c o u n t a b i l i t yf a i t h f u l l y a tp r e s e n t ，t h es o c i e t yf o c u s e so nh o wt or e s o l v et h e s e p u b l i c s e c t o rr e v e n u ei s s u e s t h ea u t h o r a t t e m p t s t o d e s i g n a p u b l i c s e c t o r - g o v e r n a n c em o d e lt or e v o l v et h ec u r r e n tp u b l i cr e v e n u ei s s u e so nt h e w h o l e t h et h e s i si n c l u d e sf i v ec h a p t e r s a sf o l l o w ： c h a p t e r 1 m a i n l yi n t r o d u c e st h ec o n c e p t so fp u b l i cs e c t o ra n dp u b l i cs e c t o r r e v e n u e g o v e r n a n c e e t c t h e p a r t i l l u m i n a t e st h ec a u s eo f u s i n g t h ew o r d “g o v e r n a n c e i n s t e a do f t h ew o r d m a n a g e m e n t ” c h a p t e r2d e m o n s t r a t e sh o wt os e t t l et h er e v e n u ep r o b l e m si np u b l i cs e c t o ri n v i r t u eo fp r i n c i p a l - - a g e n tt h e o r y ，p u b l i cg o o d st h e o r y , p u b l i cc h o i c et h e o r ya n d p u b l i cb u d g e t i n gt h e o r y c h a p t e r 3s u m m a r i z e sf i r s t l ys o m em a i ng o v e r n a n c em e a s u r e sa t p r e s e n t s u b s e q u e n t l y , t h ep a r ta n a l y s e si t sd e f e c t sa n dt h er e a s o n sf o rp r e s e n tp u b l i cs e c t o r r e v e n u eg o v e m a n c em e a s u r e s c h a p t e r4 ，w h i c hi st h ec o r eo ft h ea r t i c l e ，f i r s t l ys e t su paf r a m e w o r ko fp u b l i c s e c t o rr e v e n u eg o v e m a n c e s e c o n d l y , t h ep a r td i s c u s s e sm a i n l yh o wt or e v o l v et h e p r e s e n tp u b l i cs e c t o rr e v e n u ep r o b l e m sb ys o m em e a s u r e s ，s u c ha s ，t oi n n o v a t e p r e s e n tp u b l i cb u d g e t i n gm a n a g e m e n ts y s t e m ，t oe s t a b l i s he f f e c t i v ei n t e r n a lc o n t r o l s y s t e m ，t os t r e n g t h e ns u p e r v i s i n ga n da u d i t i n gf u n c t i o n ，t oa m e l i o r a t ei n f o r m a t i o n r e p o r ts y s t e m t h ea u t h o ra t t e m p t st od e s i g nap u b l i c - s e c t o r - g o v e r n a n c es y s t e mo f c h i n at or e v o l v et h ec u r r e n ti s s u e so nt h ew h o l e c h a p t e r5 ，w h i c hi st h el a s tp a r to ft h ea r t i c l e ，d i s c u s s e sh o wt oi n t e g r a t e f i n a n c i a lm a n a g e m e n tw i t hp u b l i c s e c t o rr e v e n u eg o v e m a n c ei np u b l i cs e c t o r a t t h es o m et i m e ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r ds o m ea d v i c e k e yw o r d s ：p u b l i cs e c t o r ；r e v e n u e ；g o v e m a n c e ；p u b l i cf i n a n c i a lm a n a g e m e n t 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：乡争夕p 臼 和易年彭月f e l 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“”) 作者签名：糖4p 目 导师签名： 日期：汩6 年歹月j 日 臼期：年月日 前言 一、选题背景 公共部门以管理社会公共事务、提供公共产品和公共服务、维护和实现社会 公共利益为目的，主要包括政府部门、公共事业以及其他非营利性组织等。其活 动所耗费的资源主要来源于以非偿还性、非等价交换方式取得的财政拨款、公共 收费等收入形成的公共资金，并通过公共预算和其他法定程序予以规定，一般要 求专款专用，依法筹集和使用，最大限度地提供社会公众所必需的公共产品和服 务，不断提高公共资金使用效益，促进社会公平和经济效率，实现公共利益最大 化目标。 但是，我国公共部门并没有很好地履行依法筹集公共收入并保证有效使用 这些公共资金的受托责任，存在一系列严重的财务问题。例如：( 1 ) 预算外资金 管理还相当混乱。大量财政资金游离于预算之外，行政事业性收费等未纳入预算 管理。一些公共部门故意把预算内资金改变为预算外资金，违规违纪现象严重； ( 2 ) 公共部门财务目标错位，化公共部门利益为部门利益、单位利益( 甚至个 人利益) ，导致了公共部门乱摊派、乱收费，“小金库”泛滥成灾、屡禁不止( 李 建发，2 0 0 6 ) ：( 3 ) 公共部门内部控制不健全、财务管理松弛，导致了公共部门 大量资产和公共收入流失；等等。近几年，“审计风暴”所披露的公共财务管理 特别是收入存在的一系列问题，已引起社会公众和专家学者的广泛的关注，公共 财务治理已成为亟待需要解决的问题。 如此同时，西方发达国家和国际公共部门，在新公共管理浪潮的影响下，掀 起了场广泛的公共财政、财务管理改革。例如：( 1 ) 一直致力于在全球范围内 推动各国构建良好财政管理体制的国际货币基金组织( i m f ) ，正在推进各国以提 高财政透明度、政府活动的效率和保证合理的公共财政等为主要内容的财政改 革，该组织已率先在全球推动各国加强公共财政( 财务) 管理；( 2 ) 国际会计师 联合会( i f a c ) 下设的公共部门委员会( p s c ) 改编和制定了2 0 多项公共部门会 计准则，并发布了特殊事项的征求评论稿，以规范公共部门的财务会计行为，以 配合和适应各国财政、财务管理的改革；( 3 ) 澳大利亚、新西兰、英国等许多国 公共部门收入治理问题研究 家都在积极地推进政府公共部门财务管理改革，并取得很大的成效。可见，加强 公共部门财务治理已成目前的国际趋势。 收入管理和会计确认、计量等问题历来是企业财务和会计的难题之一，引起 专家学者广泛研究。同样，公共收入的管理和确认、计量等问题也很复杂。国际 公共部门委员会( p s c ) 在对公共部门会计进行大量研究的前提下，已制定了交 换性交易收入准则，并初步完成了旨在制定非交换性收入准则的前期工作 ( 完成征求评论稿) ，但非交换性交易准则存在较大的争议。而在我国，既不存 在对收入进行有效的反映和控制的政府会计，也不存在相应收入准则体系对收入 进行具体的确认、计量与披露报告。探讨如何建立完整的关于收入确认、计量和 报告的公共部门会计准则体系也是必要的。 基于以上背景分析，我认为，探讨公共收入治理的问题，具有一定的理论 价值和现实意义。本文通过对公共部门收入治理问题的探讨，旨在建立一套可行 的公共部门收入治理机制，以资相关政府部门对强化公共部门收入治理提供一定 的参考。 二、国内外关于公共部门收入治理问题研究的整体情况和本文的研究思路 关于公共部门收入治理问题，在国外有不少学者对其进行研究，他们般是 将公共部门收入治理放在公共财政、财务治理体系之中。西方国家自公共部门财 政、财务问题出现以来，学术界就开始对公共部门财政、财务治理进行了研究。 如，亚当斯密通过对国民财富的性质及其原因的探究，初步探讨了如何通过税 收、公债、收费以及公共支出等财政政策、财务措施来加强和改善政府治理问题， 将财政、财务治理与国家治理联系起来。在2 0 世纪7 0 年代以后，由于西方国家 经济发展普遍出现“滞胀”，财政经济危机日益严重，社会公众对公共部门行政 活动的合法性的越来越不信任，纷纷要求公共部门进行财务、财政改革，以提高 公共资金的使用效率和效能，切实履行公共财政受托责任。这一时期学术界研究 的一个突出主题是：通过公共管理改革与创新，促使公共部门财政、财务管理体 制和机制的变革、督促公共部门依法筹集收入，有效使用公共资金，并切实地履 行好公共受托责任。这一一时期的研究取得了丰硕的成果，并涌现出一大批学者。 如，美国学者b j 理德、约翰w 斯特恩、大卫海曼，英国学者约翰j 格林等。 特别是2 0 世纪9 0 年代以后，随着新公共管理思想的影响进一步扩大和民权意识 普遍增强的情况下，从学术界到政界，特别是许多国际性组织，如国际会计师联 合会( i f a c ) 、国际货币基金组织( i m f ) 、世界银行( w o r l d b a n k ) 、欧盟( e u ) 、 亚洲开发银行等，从政治学、管理学、经济学等多角度探讨了关于如何健全各国 公共部门财务管理、促进财政透明度和财政信息公开等，对公共部门财务治理问 题进行深入而系统的研究，取得了许多重大研究成果；如发布了一系列的研究公 告，制定了较为完整的政府公共部门会计准则体系以及相关的控制制度。具体包 括美国联邦政府审计署( g a o ) 制定的公共部门财务管理和内部控制法案，美国 政府会计准则( g a s b ) 、国际公共部门会计准则( i p s a s ) 、英国、新西兰以及澳 大利亚等相关团体和组织也对加强公共财务治理进行大量研究工作，并在本国公 共财务治理实践的基础上建立了较为完善的公共部门财务治理体系。这些治理体 系对其他国家公共部门财务治理产生广泛的影响。但是，由于各国社会政治经济 制度和财务运行制度与机制的不同，其研究成果并不能直接为我所用，而需要根 据我国国情，有针对性地研究我国公共部门财务治理框架，建立适合我国国情和 管理需要的公共部门财务管理制度。 在我国，公共财务治理研究n i l 冈r j 起步。尽管学术界有一些学者对公共部门财 务治理进行了研究，但很少专门针对公共收入治理问题进行研究。李建发( 2 0 0 4 、 2 0 0 4 、2 0 0 6 ) 在“市场经济环境下事业单位的财务行为规范一兼论事业单位财务 制度改革”、“公共财务管理与公共财务报告”等系列论文和政府财务报告研究 专著中，分析了公共部门财务管理( 治理) 存在的问题，并提出了公共财务管理 的一些思路，即“按照新公共管理思路，以公共利益最大化为目标以公共财政管 理为基础借鉴企业财务管理技术方法针对公共部门财务活动特点和规律”；侯江 红在她主编的公共组织财务管理中也较系统地谈及公共部门财务管理，她运 用企业财务管理的思想探讨了公共收入如何管理的问题。在政府会计改革方面， 我国学者进行较为广泛的研究，并取得卓有成效的成果。如陈工孟主持的我国预 算会计改革可行性的问卷调查研究，初步分析出我国预算会计改革的可行性；在 政府公共收入会计准则方面，财政部会计司组织编写出版的政府会计研究公告 研究专著和张国生著写的“政府收入的确认与计量研究”论文，就如何借鉴美国、 国际政府会计的收入准则和怎样构建我国政府的收入准则等问题进行初步分析； 公共部门收入治理问题研究 其他一些财政学者也从财政治理角度对公共收入进行了研究，如税收理论、公共 收费管理、公共财政框架下的公共收入管理等，这些研究主要是从宏观角度进行 探讨，与公共部门收入治理有一定的不同。在我国，虽然财务管理学者对公司的 收入治理( 管理) 问题进行了专门的大量的研究，并取得丰硕的研究成果，但由 于公共部门具有自身的特点、目标以及相应的运行机制等，又不能将企业收入治 理( 管理) 理论套用到公共部门收入治理中。 我认为，由于在我国公共部门收入治理缺乏系统的理论研究和有效的理论 指导，也未能构建一套收入治理的体制、机制，往往是将公共财政管理或企业财 务管理的理论和方法直接应用于公共部门财务管理中，从而忽视了公共部门的特 点、目标和管理要求，这是导致我国公共部门财务管理特别是收入管理方面存在 严重问题的主要原因。 鉴于以上分析，本文以公共部门财务受托责任为基石，以公共利益最大化为 目标，运用公共财政学、公共经济学、财务管理学、会计学等多学科理论和方法， 拟从公共部门预算管理、内部控制以及基于收入治理的政府会计体系建设等角 度，剖析公共部门收入管理存在的问题及产生这些问题的原因，并理性地借鉴工 商企业财务管理的技术和方法，探索我国公共部门收入治理结构和权、责、利相 互制衡的治理机制，以规范公共部门财务行为，提高公共资金使用效益。 三、研究结构与内容 本文针对公共部门收入管理中存在的一系列问题和公共部门的公共性、非营 利性等特点，按照上述研究思路，分五章对公共部门收入治理问题进行探讨。 第一章，“公共部门收入与公共部门收入治理”。本章主要对公共部门、公共 部门收入、公共收入治理等一些基本概念进行了探讨和界定，对财政收入与公共 收入和公共部门收入、治理与管理概念进行辨析，并阐明本文为何使用“治理”， 而不使用“管理”术语的意图，明确地提出了本文的研究范围。 第二章，“公共部门收入治理理论探源”。本章主要运用委托一代理理论、公 共选择理论、公共产品理论以及公共财政理论等，对公共部门存在的收入管理问 题以及如何治理和解决这些问题进行理论阐释。 第三章，“公共部门收入治理的现状及其存在的问题”。本章简要概述国外公 共部门收入治理的做法，我国公共部门收入治理的实践及主要的治理举措，其次 归纳了我国目前公共部门收入治理中存在的问题，最后从预算编制不科学规范、 监督无力、内部控制不健全、未能建立有效管理制度等多角度剖析了我国公共部 门收入治理存在问题的原因。 第四章，“完善我国公共部门收入治理问题探讨”。本章首先探讨了公共部 门收入治理框架的构建问题。其次重点探讨了公共部门收入如何治理的问题。基 于收入治理的角度，对如何完善现行政府预算、内部控制和监控制度以及信息披 露制度等进行探讨，并对如何完善我国公共部门收入治理问题提出一些建议。 第五章，“基于公共部门收入治理的财务管理问题探讨”。本章从公共部门收 入治理与财务管理结合的角度，着重探讨了如何从财务管理过程、管理环节、管 理制度和管理技术方法方面与公共部门收入治理结合的问题。 四、研究方法 在文献资料的收集和整理过程中，主要以国内外文献研究为主，并咨询相关 专家和实务人士意见作进一步补充。在理论研究上，主要运用公共管理学、公共 财政学和公共选择理论等一些前沿理论，以求观点的新颖和论证的有理有据。 五、本文的主要贡献与不足 本文的主要贡献在于；( 1 ) 从宏观与微观结合的角度研究公共部门收入治理 问题。目前对这一领域研究多是财政学者，存在理论过于宏观( 财政框架) 和理 论化( 如税收平等) 的缺陷。本文拟将微观的公共部门财务管理与宏观的财政管 理结合起来，探讨公共部门收入治理问题。( 2 ) 探讨了公共收入的治理框架。这 种框架也可为公共部门财务治理的其他问题( 如公共支出治理等) 提供借鉴。( 3 ) 通过对预算制度、内部控制和基于公共收入治理的政府会计体系研究基础上，对 完善我国公共部门收入治理提出了初步建议。 本文研究的不足：( 1 ) 公共部门财务治理( 公共收入治理) 是一个跨越公共管 理学、公共经济学、公共财政学、财务管理学和会计学等多学科的研究课题，由于 个人知识结构的局限性，在研究时有点力不从心，理解还缺乏深度，因而存在很多 缺憾；( 2 ) 存在研究方法的局限性，只是部分借鉴了实证研究结果，本文有些结论 尚未经过实证的检验；( 3 ) 缺乏公共部门财务管理的实践经验，研究内容的分析和 公共部门收入治理问题研究 研究结果也许过于主观。 6 第一章公共部门收入与公共部门收入治理 第一章公共部门收入与公共部门收入治理 作为本文的开篇，本章首先对公共部门、公共部门收入与治理等一些概念 进行较为清晰的定义( 界定) ，其主要目的是为了进一步加深对概念的理解。同 时，本章还对公共收入( 财政收入) 与公共部门收入、治理与管理等一些易混淆 的概念进行辨析。本章的重点在于系统地论述了公共部门收入治理与公共部门收 入管理之间的关系，从概念框架上系统说明本文的立意和研究思想。 一、关于公共部门 “公关部门”( p u b l i cs e c t o r ) 一词被广泛地运用，也常被称为公共组织 ( p u b l i co r g a n i z a t i o n ) 。“公共部门”属于西方经济学的一个术语，但它迄今为 止仍是一个未达成共识的概念。基于不同的角度和理解，公共部门的内涵和外延 有所不同。 为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的 规律，在西方国家( 主要是美国) ，一些社会科学家将整个社会部门区分为三大 部门：第一部门为政府组织，一般称为纯粹的公共部门；第二部门为工商企业和 家庭组织，这是非公共部门，西方一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于 政府组织与工商企业之间的一些部门或组织，这些组织非常复杂，通常被称为非 营利组织。美国当代管理学大师彼得德鲁克( p e t e rf d r u c k e r ) 预言，未来社 会将由三大部门构成：一个为公共部门，即政府；另一个为私人部门，即企业； 还有一个为社会部门，即非营利组织( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ) 。 我国也有一些学者对公共部门进行了界定。比如，郑春荣( 2 0 0 3 ) 在中 国公共部门财力研究论文中，将公共部门界定为“中央政府”、“一般政府”、 “非金融公共部门”等。；陈振明教授( 2 0 0 3 ) 在公共管理学一书中，将公 共组织( 公共部门) 定义为就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为 目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义上的公共组织指的 。郑春荣 中国公共部门财力研究【m 】上海：复旦大学出版社2 0 0 3 ，第2 l 页 公共部门收入治理问题研究 是国家机关组织( 行政机构) 。李建发教授( 2 0 0 6 ) 在政府财务报告研究专著 中认为，公共部门主要指以公共利益为目标，具有公共性、非营利性等特征的政 府机构和第三部门。 根据国际通行的分类，社会部门分为私人部门和公共部门。其中，公共部 门( 公共组织) 是指以公共利益为目标的非营利的政府部门( 政府组织) 和非营 利非政府组织或非政府组织( n o n - - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n 缩写为n g o ) 。遵 循这一约定，国际会计师联合会( i f a c ) 在国际公共部门会计文告手册中就 将“公共部门”界定为国家政府、地区性( 例如，州、省、管区) 政府、地方( 例 如，市、镇) 政府和相关的政府主体( 例如，政府机构、理事会、委员会和政府 企业) 。其中，政府企业。，既包括交易企业，如公用事业；也包括金融企业，如 金融机构。 由于我国以前数十年的中央集权的计划经济给所有机构打上了“国有”、“公 共”的烙印，都归于国家财政统收统支，使得行政事业单位、国有企业和其他非 营利性组织的职能和性质纷繁复杂，导致了至今性质与职能仍难以界定的局面。 而对公共部门的具体界定就是一件非常复杂和系统的工作。 对此，在借鉴国际通行做法的前提下，针对我国目前实际情况，公共部门可 以界定为：以公共利益为目标的政府机构及其附属机构、公益企业、事业组织及 其其他类似的非政府公共机构。进一步而言，在我国，这些政府机构及附属机构 主要指行政单位，公益企业、事业组织及其他类似的非政府公共机构主要指事业 单位。也就是，我国公共部门主要指以行政事业单位为主体的并以公众利益为最 大化为目标的组织。之所以这样界定主要是因为： 第一，这样界定既借鉴了国际上通行的做法，又考虑我国的实际情况。，便 ”陈振明公共管理学【m 】北京：中国人民人学出版社，2 0 0 3 ，第4 2 贞 。政府企业，指具备下列全部特征的主体： ( 1 )有权咀其自身名称签订含同： ( 2 ) 被授予从事一项业务的财务及经营的权利： ( 3 ) 在其正常业务活动中，以营利或完伞成举补偿为日的出售货物和服务给j 他主体： ( 4 ) 其持续经营不依赖于政府的持续拨款 ( 5 ) 受控于一个公共部门主体。( 国际会计帅联合会，国际公共部门会计文告于册i m l ) 人连：东北 财经大学出版社，2 0 0 4 ，第2 4 页) 刨“政府”这一概念有广义和狭义之分。广义h 政府不仅指国家行政机关，又包括国家立法机关和司法 机关。狭义上仅指国家行政机关国内多学者提及公共部门( 或政府) 多指的是狭义j 的政府n - 这一点是人 多学者达成的共识。 第一章公基部门收入与公共部门收入治理 于研究和分析； 第二，公益企业、事业单位及其他政府公共机构，在国际上，也被称为“准” 公共部门。而在我国，这些组织原来基本上属于政府机构的附属组织，经过多次 的改革，这些组织虽逐步变成独立实体，但是，其经费主要还来源于我国政府财 政，其活动也主要服务于各级政府； 第三，这些事业单位或准公共部门应该归属于公共部门。因为：( 1 ) 这些组 织主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公 共利益服务，这与政府组织( 行政机构) 目标是一致的。( 2 ) 市场化程度较低 或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制， 因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当作政府组织用来实现其公共 目标的一个重要工具。( 3 ) 为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准” 公共物品，这与政府组织为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。( 4 ) 这些组织的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或 原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个 意义上说，准公共部门( 事业单位) 很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门， 尽管它不属于完全意义上的公共部门，将它界定为公共部门是合理的。“ 本文所界定的公共部门不包括政府企业( 国有企业) 和企业化经营的事业单 位。因为：政府企业与从事类似活动的私人部门没有什么区别，尽管有些政府企 业可能会受到社区服务义务的限制，被要求免费或收取少量的费用向社区内的个 人和组织提供货物和服务，但政府企业经营的目的通常是营利。政府企业可以借 鉴私营企业、公众公司的模式，完全按照市场规则运行。基于这种考虑，国有企 业在企业管理上必须有自治权并且实行公司化。因此，国有企业的财务管理应采 用有别于政府部门的做法。；随着事业单位改革不断的深入，一些事业单位完全 脱离政府组织并完全按照市场方式运行，虽然形式上仍为“事业单位”，但其实 质为营利性组织，所以，这些组织也应该排除在公共部门之外。 。胡象明 关于公共部门的界定与公共管理学的研究范l l t j 1 武汉大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 1 ，( 9 ) 5 5 7 6 6 2 圆李建发政府财务报告研究 m 厦门：厦门大学出版社。2 0 0 6 9 公共部门收入治理问题研究 二、关于公共部门收入 公共部门要实现公共利益最大化的目标，提供充实的公共产品和公共服务， 必然要耗费一定的资源，必须要取得相应的收入作为补偿。也就是，需要按照法 定的渠道筹集资金，形成公共部门的收入。 ( 一) 关于公共收入与公共部门收入 在我国，有人将公共部门收入简称为公共收入或财政收入。我认为，这种称 法是不合理的，是对公共收入与公共部门收入二者的含义一种混淆或误解。公共 收入与公共部门收入二者之间既有联系又存在着根本的差别。 l 、关于公共收入 公共收入( p u b l i cr e v e n u e ) ，一般称为政府公共收入或政府收入或公共财 政收入，按照英国学者道尔顿( h u g h d a l t o n ) 的观点，( 政府) 公共收入有广义 和狭义之分。广义的公共收入包括一切进款或收入。狭义的公共收入仅指政府每 年的定期收入，即所谓的“岁入”。国际上所定义的“公共收入”一般是指广义 的公共收入，即政府为了实现其公共经济职能，利用政治权力和经济权力所取得 的一切货币收入。在我国，公共收入常被称为财政收入，但我国财政收入所界定 的范围同国际上财政收入所界定的范围存在着一定的差异。 依国际惯例，财政收入一般包含政府的全部收入。但我国现行的财政收入仅 指预算内收入，包括税收以及教育费附加收入和其他杂项收入。如，财政总预 算会计制度规定，财政收入是指国家为实现其职能，根据法令和法规所取得的 非偿还性资金，是一级财政的资金来源；收入包括一级预算收入、基金预算收入、 专用基金收入、资金调拨收入、财政周转金收入和公共债务等。 2 、关于公共部门收入 公共部门收入不同于公共收入，公共部门收入( p u b l i cs e c t o rr e v e n u e ) ， 一般是指公共部门为开展业务活动和完成公共任务依法获取的非偿还性资金。在 我国，由于公共部门性质和职能不同，其收入内容也不同。如，行政单位会计 制度规定，行政单位收入是指行政单位为开展业务活动，依法取得的非偿还性 。财政收入有时又包括一些预算外收入，但多数情况下是指预算内收入 。由于公共部门职能和性质不同与所形成公共部门收入内容不同的原因，势必造成公共部门治理( 管理) 也不同。 1 0 第一章公共部门收入与公共部门收入治理 资金，包括拨入经费、预算外资会收入和其他收入等；事业单位会计制度在 具体科目的核算中规定，事业单位收入主要包括财政补助收入、事业收入、拨入 专款、经营收入、附属单位上缴收入和其他收入等。 3 、关于公共收入与公共部门收入 从以上定义分析，不难看出，在我国，“公共收入”( 财政收入) 与“公共部 门收入”二者之间既存在着联系，又有差别，这可以从以下两个角度进行分析。 ( 1 ) 从具体核算内容的角度分析。公共部门所需经费来源全部或大部分由 财政预算拨款，而财政拨款或补助又直接地或间接地来源于公共收入( 财政收入) 。，而公共收入的主要来源于税收。同时，公共部门的另一部分主要来源于开展 业务活动取得的收入，如，收费和经营收入。而这部分收入的大部分一般不计入 公共收入。比如，我国还有名目繁多的预算外收入和所谓的体制外收入，其中， 介于规范与非规范之间、未纳入预算但可比较精确统计的收入有：预算外收入、 政府性基金收入、社会保障基金收入等。此外，还有制度外且无法加以精确统计 的不规范的收入，如由各部门、各地区“自立规章，自收自支”的各种收费、罚 款、集资、摊派等。 ( 2 ) 从我国公共财政体系建设的角度分析。出于公共部门的层次不同，其财 务活动的形式和内容也不一样，这就决定了公共部门收入也不同。政府的财政活 动就是政府运用社会公众赋予的公共权力，从社会公众手中取得一部分资源，然 后用这些资源去满足社会公众的共同需要。在这里，社会公众是委托人，而政府 是一个受托人，政府的财政活动就是受托人用委托人的钱去办委托人的事。从这 个意义上来说，政府所有的收入都应该属于公共收入。就此而言，政府的钱，也 就是以公共权力取得的资金，不论其存在形式如何，是预算内、还是预算外或制 度外，实质上都是老百姓的钱，是社会公众的资金。也就是说，在公共财政体系 下，公共部门收入中的预算外收入、制度外收入等都应该纳入公共收入。就公共 部门收入而言，政府部门及机构的财务活动主要是公共预算安排的公共财政资金 及部门或机构依法自身组织的其它收入，并按照公共利益最大化目标再分配及具 。这形同于企业会计的关联方交易。 。由于篇幅所限，本文不对非法筹集的收入是否应该纳入公共收入( 财政收入) 进行辨析，都将作为公共 部门收入。 1 l 公共部门收入治理问题研究 体使用的公共资金。 总之，笔者不是在咬文嚼字，二者既有联系又有差别。这种关系如同公共部 门财务与公共财政一样，公共财政从宏观层面考虑，而公共财务更傩重于较微观 层面考虑。 ( 二) 公共部门收入的具体内容 为了研究方便和更加具体，本文进一步对公共部门收入的具体内容进行分 析。 1 、关于拨入经费与财政补助收入 拨入经费是指行政单位按照经费领报关系，由财政部门或上级单位拔入的预 算经费；事业单位按照核定的预算和经费领报关系收到由财政部门拨款或上级单 位补助的收入为财政补助收入。拨入经费和财政补助收入具有相似性，都是通过 财政拨款方式划拨的收入。 2 、关于预算外资金收入 预算外资金收入是指财政部门按规定从财政专户划拨给行政单位的预算外 资金和部分经财政部门核准不上缴预算外资金财政专户，而直接由行政单位按计 划使用的预算外资金。事业单位预算外资金收入主要是指事业收入。行政事业性 收费收入是公共部门预算外资金的构成主体之一。行政事业性收费是指，按照国 家规定范围、项目和标准，加强社会管理和经济管理而收取的费用，一般要求做 到“取之有据、收之有度、用之有序、收支合理”。 3 、关于事业收入和经营收入 事业收入是指事业单位开展专业业务活动及辅助活动所取得的收入，这些收 入一般应根据政府主管部门批准的收费范围、收费项目和收费标准向事业单位服 务对象收取。事业收入也是事业单位的预算外资金，按照现行的财政制度规定， 事业收入应纳入财政转户管理。经营收入则指事业单位在专业业务活动及辅助活 动之外开展非独立核算经营活动取得的收入。可见，事业收入和经营收入是属于 不同性质的收入，各事业单位应当划清事业收入与经营收入的界限。 李建发政府财务报告研究【m 】厦门：厦门大学出版社， 2 0 0 6 1 2 第一章公共部门收入与公共部门收入治理 三、关于治理 ( 一) 关于治理与管理 治理不同于管理。以下部分对治理和管理进行了较为系统辨析，并从辨析中 探究出本文使用“治理”的用意。 i 、治理 治理( g o v e r n a n c e ) 一词来源于拉丁文，原意是控制、引导和操纵。与“统治 ( g o v e r n m e n t ) 交叉使用，主要运用于国家的公共事务的政治活动和管理活动。 但是，随着政治与经济理论的发展，“治理”也被赋予新的含义，不仅仅局限于 政治学领域，也被广泛运用于社会经济领域。 虽然“治理”被广泛使用，但是，由于分析角度和对象的不同，学者们对治 理的内涵有着不同的理解，在定义上远未能达成一一致的看法。如：罗伯特罗茨 ( r o b e r t r h o d e s ) 列举了六种关于治理的不同定义：( 1 ) 作为最小国家的管理 活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成木取得最大的效益。( 2 ) 作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。( 3 ) 作 为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段列入政 府的公共服务。( 4 ) 作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服 务体系。( 5 ) 作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人 部门之间的合作互动。( 6 ) 作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利 基础上的社会协调网络。其中影响比较大和权威性的当属联合国全球治理委员会 在1 9 9 5 年发表的题为我们的全球伙伴关系对治理的定义“和解释：“治理是 各种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互 冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们 服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安 排。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程，治理过程的基础不 是控制，而是协同，治理既涉及公共部门，也包括私人部门，治理不是一种正式 的制度，而是持续的互动。” 国内学者李维安( 1 9 9 9 ) 在中国公司治理原则与国际比较书中认为，治 。正式定义是在后来出版的名为全球治理的杂志。 1 3 公共部门收入治理问题研究 理首先是一种相互制衡关系，并从公司治理的角度进行剖析，他认为，公司治理 即包括公司治理结构，也包括公司治理机制，其核心是在法律、法规和惯例的框 架下保证以股东为主体的利害相关者利益为前提的一套公司权利安排、责任分工 和约束机制。学者俞可平( 1 9 9 9 ) 认为，“治理”一词的基木含义是指官方的或 民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需 要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的 各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共 管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。 综合分析以上的观点，无论是从国家层面，还是从公司的角度，可以简单的 认为，治理实质上就是解决利益相关者以合作的方式如何设置一套相互制衡制度 ( 规则) 以实现共赢或多赢的问题。 2 、管理 什么是管理( m a n a g e m e n t ) ? 最近1 0 0 年中有许多中外学者根据自己的研究 对管理进行了定义。现代经营管理理论之父法约尔( h f a y 0 1 ) ，在1 9 1 6 年出版 的工业管理和一般管理一书中首次指出，管理指的是计划、组织、指挥、协 调、控制等活动。美国管理学家哈罗德孔茨( h a r o l d k o o n t z ) ，在1 9 5 5 年出 版的管理学中说：“管理是一门科学，还是一种手段，还是一种艺术。”管 理学家赫伯特，西蒙( h e r b e r t a s i m o n ) 认为“管理就是决算”。斯蒂芬p 罗 宾斯( s t e p h e np r o b b i n s ) 在管理学原理中认为，管理是指同别人一起， 或通过别人使活动完成得更有效的过程。这里，过程的含义表示管理者发挥的职 能或从事的主要活动。这些职能可以概括地称为计划、组织、领导和控制。朱兰 ( j o s e p hh j u r a n ) 认为，管理就是质量计划、质量控制和质量改进的过程。 迈克尔波特( m i c h a e le p o r t e r ) 认为，管理就是实现战略。美国现代管理之 父彼得f 德鲁克( p e t e rf d r u c k e r ) 认为，“管理是一种以绩效责任为基础的 专业职能。”他在效率管理现代管理理论的统一书中还对管理进一步解 释为，“管理是一个器官，是赋予机构以生命的、能动的、动态的器官。没有机 构( 如工商企业) 就不会有管理。但是，如果没有管理，那也就只会有一群乌合 之众而不会有一个机构。而机构本身又是社会的一个器官，它之所以存在，只是 为了给社会、经济和个人提供所需的成果。可是，器官从来都不是由它们做些什 第一章公共部门收入与公共部门收入治理 么、更不要说由它们怎么做来确定的。它们是由其贡献来确定的。”国内学者 周三多( 1 9 9 8 ) 认为，管理就是社会组织中，为了实现预期的目标以人为中心进 行的协调活动。芮明杰( 1 9 9 9 ) 认为，管理是对组织的资源进行有效整合以达成 组织既定目标与责任的动态创造性活动，其核心是对现实资源的有效整合。 综合以上具有代表性的观点，我认为，管理，是指既定组织框架下，管理者 通过实施计划、组织、人员配备、指导与领导、控制等职能来协调他人的活动， 使别人同自己一起实现既定目标的活动过程。可见，管理实质上整合和优化组织 的资源配置以实现低成本、高效率、高效能的目标，实现组织利益的最大化。管 理一般不涉及到如何设置组织结构的问题。 3 、治理与管理 治理不同于管理。我们不妨从目前取得一系列研究成果的公司治理理论角 度，来探究治理和管理的关系。 公司治理不同于公司管理。简而言之，两者的区别在于，公司治理关心的是 “公司应走向何方( w h e r et og o ) ”，而公司管理关心的是“公司怎样到达那罩 ( h o wt og o ) ”( 高明华，2 0 0 1 ) 。公司治理的核心是确定公司的目标并保证决策 的科学性，公司管理的核心是确定实现目标的途径。管理是运营公司，治理是确 保这种运营处于f 确的轨道( t r i c k e r ，1 9 8 4 ) 。两者都是针对同样的终极目标， 即实现财富的有效创造，只是扮演的角色不同，公司治理通过建立责权利制衡的 机制而实现其机能，公司管理是对组织资源进行有效整合以达成既定目标。 k e n n e