（会计学专业论文）国企改制中的经济责任审计研究.pdf

摘要 审计是社会政治、经济发展到一定阶段的产物，并随着社会政治、经济 的发展而发展。随着知识经济的兴起和科学技术的发展，随着经济体制改革 的逐步深入，社会主义市场经济的发展，市场环境面临着巨大变化，对审计 工作提出了新的要求，而经济责任审计就是在新环境下的新工作。 经济责任审计是我们党和政府为了加强对领导干部的管理和监督，正确 评价其任期经济责任，促进党风廉政建设，保障国有资产保值增值而实行的 一种监督管理制度。国家机关、企事业单位的领导人对上是国家方针、政策、 法规的贯彻执行者，对下是所在单位的决策者和指挥者，他们对本单位的生 存和发展起着极为重要的作用，也是发展社会主义市场经济的关键性因素， 因此对他们进行监督就显得尤为重要。 随着市场经济的发展，国有企事业单位遇到了许多新情况、新问题，近 年来在经济责任审计中，发现的许多大案、要案发生在国有企事业单位之中， 而其中又有相当数量发生在国企改制进程中，所以国企改制进程中的经济责 任审计成为了当前审计的重中之重。 当前在国企改制中开展的经济责任审计，相对我国审计工作来说还属于 一项新生事物，没有现成的模式可供遵循，需要我们在实践中逐步探索和完 善。认真总结实践经验，不断研究并解决工作中遇到的新情况、新问题，从 理论的高度对这项工作进行深入探讨，不断推动这项工作向规范化方向发展 是十分必要的，也是很有意义的。本文从经济责任审计的基本理论入手，从 经济责任审计的角度集中探讨了国企改制中所存在的问题，并提出了一些在 改制中进行经济责任审计应注意的问题，希望能对经济责任审计的进一步开 展起到推动作用。 文章共分为五部分，系统的阐述了经济责任审计的概念、目的、经济责 任审计的产生和发展进程，并结合国企改制的案例进行了经济责任审计必要 性的分析，提出了国企改制中经济责任审计的要点和进行经济责任审计应该 t 注意的问题。 文章的第一部分为经济责任审计概述，这一部分阐述了经济责任审计在 国内外的发展进程和经济责任审计的概念和内涵，是后文进行深入阐述的理 论基础。 文章的第二部分为国企改制进程中经济责任审计的必要性分析，笔者结 合一些存在问题的案例分析了在我国国企改制中存在的问题，得出进行经济 责任审计势在必行的结论。 文章的第三部分对于国企改制中的经济责任审计的要点进行了分析，分 别分析了国企改制中经济责任审计的依据、目标和内容。 文章的第四部分对国企改制中的经济责任审计应注意的内容提出了一些 建议。针对改制中与审计相关的问题，笔者提出了一些个人见解。 文章的第五部分为结论。 关键词：经济责任审计，国有资产，国有企业，国有企业改制 a b s t r a c t a u d i ta r o s ef r o mc h i n e s ee c o n o m i cs y s t e mr e f o r ma n di sd e v e l o p i n g 、析t h s o c i e t ya n de c o n o m i c s w i t hk n o w l e d g ee x p l o s i o na n dt e c h n o l o g yd e v e l o p m e n t ， w i t ht h ee c o n o m i cr e f o r ma n dt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yd e v e l o p m e n t ，t h e m a r k e ti sf a c i n gah u g ec h a n g e n e wr e q u i r e sa r eg i v e nt oa u d i t ，a n de c o n o m i c r e s p o n s i b i l i t ya u d i ti sn e w t a s ki nn e we n v i r o n m e n t i m p l e m e n t e db yt h ep a r t ya n dg o v e r n m e n t ，e c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i ti sa s u p e r v i s o r ys y s t e m o fl e a d e r s ，w h oa r eo f f i c i a l so rd i r e c t o r so fs t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e sd e s i g n a t e db yt h eg o v e r n m e n t t h ep u r p o s eo fe c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t y a u d i ti st oa d m i n i s t r a t ea f o r e s a i dl e a d e r s ，e n s u r et h e i rh o n e s t ya n dp r o t e c t s t a t e o w n e da s s e t s o nt h eo n eh a n d ，o f f i c i a l so fg o v e r n m e n ta g e n c i e sa n d d i r e c t o r so fe n t e r p r i s e so rs t a t eu n i t sa r ee x e c u t o r so fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n sa n d p o l i c i e s o nt h eo t h e rh a n d ，t h e ya r ep o l i c ym a k e r sa n dd i r e c t o r so ft h e i ru n i t s g e n e r a l l ys p e a k i n g ，t h ea f o r e s a i dl e a d e r sa r ek e ye l e m e n t sd u r i n gt h ec o u r s eo f d e v e l o p i n gs o c i a l i s te c o n o m y , s os u p e r v i s i n gt h e mi se s p e c i a l l ys i g n i f i c a n t a sd e v e l o p i n go f m a r k e te c o n o m i c ，s t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sa r ef a c i n gs o m e n e wp r o b l e m a c c o r d i n gt or e s p o n s i b i l i t ya u d i ti nr e c e n ty e a r s ，w ec a nf i n ds o m e b i ge v e n t sh a p p e n e di ns t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sa n ds o m eo f t h e mh a p p e n e dd u r i n g s t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sr e f o r m ，s oe c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i ti so fg r e a t i m p o r t a n c e t h ee s s a ya n a l y z e s e c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i ti ns t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e sr e f o r ma n dp u t sf o r w a r ds o m eu s e f u lv i e w s e c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i td u r i n gt h er e f o r mo fs t a t e - o w n e de n t e r p r i s e si s an e w t h i n gt oc h i n e s ea u d i tp r o f e s s i o n ，s ow e m u s ti n s i s to ns t u d y i n ga n dp r o b i n g i n p r a c t i c e t o p e r f e c t i t t h i st h e s i sb e g i n sw i t ht h e d e f i n i n g o fe c o n o m i c r e s p o n s i b i l i t ya u d i t ，c o n c e n t r a t e so np r o b l e m sa p p e a r e di nt h er e f o r mc o u r s e ，p u t s f o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e sa c c o r d i n g l ya n dl o o k sf o r w a r de c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t y a u d i ti nt h ef u t u r e i tc o n s i s t so ff i v ep a r t s ；t h ek e yc o n t e n to fe a c hp a r ti sa sf o l l o w s ： t h ef i r s tp a r tb r i e f l yg e n e r a l i z e st h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t y a u d i ta n ds o m ef u n d a m e n t a lc o n c e p t sa b o u ti t i ti st h et h e o r yb a s i so ft h e f o l l o w i n gp a r t s t h es e c o n dp a r tm a i n l ya n a l y z e st h ei m p o r t a n c eo fr e s p o n s i b i l i t ya u d i ta n d u s e ss o m ec a s e st os u p p o r tt h ei d e a t h et h i r dp a r td e s c r i b e st h ec o n t e n to fr e s p o n s i b i l i t ya u d i ti ns t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e sr e f o r m ，i n c l u d i n gi t sp o l i c yt oa c c o r d i n g t oa n di t sa i ma n dt h ee s s e n t i a l p o i n t so f i t t h ef o u r t hp a r tg i v e ss o m ea d v i c ea b o u te c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i td u r i n g s t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sr e f o r m t h ef i f t hp a r tc o m e st oac o n c l u s i o n ，l o o k i n gf o r w a r de c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t y a u d i ti nt h ef u t u r e k e yw o r d s ：e c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t ya u d i t ，s t a t e - o w n e da s s e t s ，s t a t e o w n e d e n t e r p r i s e s ，s t a t e - o w n e de n t e r p r i s er e f o r m i i 东北财经大学研究生学位论文原创性声明 = j 王人郑重声明；此处所援交的博士硕士学位论文 圊仓铍钠寸铂痞毒丧儡q 每谬糍，是本人在导师指导下，在 ，东北财经大学攻读博士硕士学位期间独立进行研究所取得的成 果。据本人所知，论文中除己注明部分夕卜不包含他人己发表或撰 写过的研究成果，对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体 均己注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 f 1 ：者签名：莨迈x 敬 e i 期：如5 年j 月，) ，日 东北财经大学研究生学位论文使用授权书 脚但殁融) 串蛉努舷移审斗碲秀系本人在东北则经 大学攻凄博士颂士学位期问在导师指导下完成的1 8 - ：士硕士学位 论文。本论文的研究成果归东北弼经大学所有，本论文的研究内 容不得以其他单位的名义发表。本人完全了解东北财经大学关于 保存、使用学位论文的规定同意学校保留并向有关部门送交论 文的复印件和电子版本，允许论文被套闽和借阅。本人授权东北 财经大学，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以 公布论文的全部或部分内容。 作者签名 导师签名 臼期：d 驴6 年，月，o 日 目钳 月 2 1 j 第一部分经济责任审计概述 审计是社会政治、经济发展到一定阶段的产物，并随着社会政治、经济 的发展而发展。随着知识经济的兴起和科学技术的进步，随着经济体制改革 的逐步深入，社会主义市场经济的发展，市场环境面临着巨大变化，对审计 工作提出了新的要求，而经济责任审计就是在新环境下的新工作。 第一部分经济责任审计概述 只有从经济责任审计的基本理论入手，才能认清我国经济责任审计工作 中存在的问题，并寻求到解决问题和进一步加强经济责任审计工作的对策。 研究经济责任审计，我们应该了解经济责任审计的发展历史。 一、经济责任审计的产生和发展 虽然被真正称为“经济责任审计”的审计工作产生的时间并不长，但是 无论在中国还是西方国家，经济责任审计的历史都比较悠久。 ( 一) 我国现代经济责任审计 据我国历史记载，早在周朝我国审计就有从经济责任方面来考查百官之 治，论功行赏的制度。而经济责任真正得到发展的时期却是我国改革开放以 来的这二十多个年头。 虽然我国古代就存在经济责任审计，但是真正命名为“经济责任审计” 的审计实践开始于1 9 8 5 年，当时一般被称为“厂长( 经理) 离任经济责任审 计”。0 1 9 8 5 年齐齐哈尔、辽源等市率先实行了“先审计，看实绩，后奖惩” 的厂长( 经理) 经营业绩考核制度。到1 9 8 6 年上半年，全国已有辽宁、吉林、 湖北、安徽、山西等省和3 0 多个地、市开展了厂长离任经济责任审计。1 9 8 8 年国有企业全面推行承包经营责任制，为了维护国家和企业职工的利益，国 务院在全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例中明确要求：“实行 承包经营责任制，由国家审计机关及其委托的其他审计组织对合同双方及企 i 国企改制中的经济责任审计研究 业经营者进行审计。” 1 9 9 3 年国有工业企业转换经营机制，全民所有制工业企业转换经营机制 审计监督规定继续要求对承包企业厂长任期经济责任进行审计，以保护国 家和企业广大职工的利益。 1 9 9 8 年1 0 月1 2 日，山东省审议通知了山东省机关事业单位及国有企 业法定代表人离任审计条例，这是我国第一部由省级立法机构通过并施行的 包括机关、事业和国有企业三方面领导人员经济责任审计工作具体规定的地 方法规，使经济责任审计逐步纳入了法制化、制度化的轨道。1 9 9 8 年国务院 办公厅批转的审计署机构改革、机构设置方案中，首次把领导和组织全国的 领导人员经济责任审计工作作为审计署的新增职能确定下来，经济责任审计 工作就成为审计部门的职责任务之一。 1 9 9 9 年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的国有企业及国有控股企 业领导人员任期经济责任审计暂行规定对企业领导人经济责任审计作了全 面、具体的规定，将其作为一项审计制度在全国展开。在同年召开的中国共 产党十五届四中全会上，经济责任审计被写进中共中央关于国有企业改革 和发展若干重大问题的决定中。此外，在厂长离任审计开展不久，离任经 济责任审计的范围由国有企业很快扩展到党政机关领导干部。党政机关领导 干部经济责任审计在地方各级党政机关飞速发展，许多省市在全省范围内开 展了领导干部经济责任审计。 ( 二) 国外经济责任审计发展情况 外国也在很早就有经济责任审计的记载，古代的汉谟拉比法典，古代埃 及、希腊和罗马的史书中都留下了受托经济责任审计的痕迹。 随着经济发展，以英、法、美为代表相继建立了立法、司法、行政三权 分立的政治体制。欧美各国先后在1 8 世纪初期到1 9 世纪中叶的百年间完成 了产业革命。许多国家于1 9 世纪在法律中都规定了审计的法律地位，确定国 家审计机关的职权、地位和审计范围，授权独立地对财政、财务收支进行审 2 第一部分经济责任审计概述 计监督。伴随着工业生产规模的日益扩大，出现了合法经营和委托经营形式， 股份公司的企业组织形式大量涌现，财产的所有权和经营权处于分离之中， 注册会计师制度应运而生。1 9 世纪下半叶，随着市场经济进一步发展，注册 会计师代替拥有权利的主体行使经济责任审计更为活跃。 第二次世界大战之后，西方各国的审计理论和实务有了较大发展。这时 的经济责任审计不仅涉及财务或会计责任，而且涉及管理等方面的责任，即 把经济监督和经济管理相互结合。经济责任审计从传统的财务报表审计向现 代审计综合审计发展，出现了绩效审计、三e 审计( 即经济性、效率性，效 果性) 和管理审计等。 虽然被明确称为“经济责任审计”审计工作出现的时间并不长，但是经 济责任审计的发展的历史是悠久的，同时，通过研究经济责任审计的发展进 程我们可以看到，相关国家都曾制定相应的法律法规，来确保经济责任审计 的有效执行。所以，要实施有效的经济责任审计，法律法规的制定和实行是 十分必须的。 随着近代市场经济的发展，经济责任审计的审计范围和内容也在不断发 展，社会公众对于经济责任审计提出了更高的要求，为了对国家负责、对社 会公众负责，人们不只要求对政府部门的党政领导人进行经济责任审计，还 要求对国有企事业单位使用国家资金的经济性、效益性和效果性进行检查， 提供相关信息。现今的经济责任审计需要针对审计的不同目的来进行规划和 实施，以有效实现审计目标。国内外的经济责任审计历史都告诉我们，审计 机构必须具有独立性，并被赋予一定的地位和权限，以便其能够独立行使审 计监督权。国家也只有重视和支持经济责任审计工作，善于利用审计资源， 重视审计评价的结果，才能充分发挥它应有的作用。 二、经济责任审计的含义 经济责任审计与其他审计相比具有一定的特殊之处，为了更好的理解经 济责任审计，更深入进行研究，我们需要了解经济责任审计的基本含义。 3 国企改制中的经济责任审计研究 ( 一) 经济责任审计概念 我国自1 9 8 2 年宪法确定实行审计监督制度以来，审计理论研究和审 计实践活动不断得到深化和丰富。随着我国经济体制、政治体制改革的不断 深化以及社会主义市场经济的飞速发展，对领导干部经济责任进行监督的客 观需求日益强烈。为适应这种客观的实际需求，审计机关和审计人员在实践 中探索，总结出了经济责任审计。经济责任审计具有蓬勃的生命力，因为其 适应了加强干部管理和廉政建设的需要，从多方面满足了社会对经济责任审 计的期望和要求。 从广义上讲，所有的审计都是经济责任审计，都是为了落实责任、确定 责任。但是常规的审计是“对事不对人”，把为政府加强财经管理和人员监督 服务作为基本目标；而现在所提的经济责任审计，则是单独把“对人”的一 部分审计职能拿出来归为一类。简言之，我们在这里讨论的经济责任审计就 是审计主体受权或受托对承担经济责任的自然人的经济责任履行情况所进行 的审计。经济责任审计是审计主体受权或受托对领导人员任职期间所在部门 或单位财政收支或财务收支的真实性、合法性和效益性以及对有关经济活动 应当负有的责任所进行的独立的监督、鉴证和评价活动，是我国近年来出现 的旨在明确国家机关和国有企事业单位领导人经营管理责任而进行的一种审 计活动，是集财政收支、财经法纪、经济效益审计为一体的综合性审计。 ( 二) 经济责任审计内涵 在了解了经济责任审计的基本概念之后，笔者在此将对经济责任审计的 内涵进行阐述。 1 经济责任审计的主客体 经济责任审计的主体，即审计人，是指县级以上地方各级人民政府审计 机关，依法成立的社会审计机构、部门单位内部审计机构、国家和省批准设 立的开发区审计机构以及乡镇政府设立的审计站( 所) 。 经济责任审计的客体即审计对象，是领导干部和企业领导人员任职期间 4 第一部分经济责任审计概述 单位财政、财务收支及其有关的经济活动以及这种经济活动所体现、反映应 承担的经济责任情况，审计的核心就是评价。 审计行为是审计主客体之间的相互作用。审计主客体之间存在着复杂多 样的关系，主体是审计实践执行者，客体是审计实践的对象，二者之间是认 识与被认识，审查与被审查的关系。 2 经济责任审计的依据 经济责任审计的依据一是立项的依据，是指审计要有人民政府的指令和 领导干部任免管理机关的安排、要求或委托、委派。二是审计的依据，主要 是法律、法规、规章等，还应包括其他的方针、政策、制度、标准和有关纪 律规定等。如全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例、国有企业 及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定和中共中央关于国 有企业改革和发展若干重大问题的决定等。 3 经济责任审计的特点 经济责任审计的特殊性可以总结为以下几点： 第一，是直接对人的监督，把对事与对人两者监督结合起来，使监督的 范围更广，程度更深，力度更大。它的审计对象直接限定为离任的领导干部 及相应的领导责任，把对人与对事审计结合起来，明确被审计单位的经济责 任归属，便于评价领导干部的业绩，客观公正的确认任期业绩和经济责任情 况，提供任免依据。 第二，审计时间较长，审计标准较多而且变化较大。审计时间跨度大， 以整个任期为审计期。由于时间较长，在同一领导任期内可能会有不同的政 策出台，使审计标准也发生变化，加大了审计人员的工作量。 第三，内容多，需评价事项多。由于经济责任审计是审计领导干部任职 期间的责任，审计内容涉及任职期间的决策、任职期间所领导单位的效益等 等，内容较多，必然需要应用许多评价指标以使评价结果更加可信，这无疑 也加重了审计人员的工作任务。 第四，审计结果要报政府和干部管理任免机关。审计结果为多方面所关 国企改制中的经济责任审计研究 注和运用，要求经济责任审计人员的工作结果要真实可靠，能够为多方信任。 经济责任审计结果关系到领导干部的选用，这无疑加大了审计人员的责任。 经济责任审计能否发挥应有的作用，关键在于审计成果的正确处理和运 用。审计机关实施经济责任审计后，应当对领导干部所在部门、单位违反财 经法规的问题依法做出处理。对领导本人任期内的经济责任做出客观评价， 向本级政府提交领导干部任期经济责任审计结果报告，同时抄送同级组织人 事部门、纪检机关和有关部门。组织人事部门接到审计机关提交的领导干部 任期经济责任审计结果报告后，应当将其作为对领导干部的调任、免职、辞 职、退休等提出审查处理意见时的参考依据。应当给予党纪政纪处分的，由 任免机关或纪检监察机关处理。应当依法追究刑事责任的，移送司法机关处 理。 4 经济责任审计的目的 经济责任审计的目的不同于常规审计，常规审计的主要目的是查错防弊， 维护财经法纪；经济责任审计的主要目的是分清经济责任人任职期间在本部 门、本单位经济活动中应当负有的责任，包括主管责任和直接责任，评价其 业绩，为有关部门考核该部门领导提供可供参考的依据。国企改制中所进行 的经济责任审计，是要查明该企业领导人在任期内企业的资产、负债、损益 的真实性、合法性以及该领导人员对有关经济活动和某些决策应当负有的经 济责任，促进国企改制的顺利进行，避免国有资产在改制中流失。 近年来，媒体和社会公众都对我国国有企事业单位和党政机关领导人员 的廉洁、政绩等问题给予了极大的关注，而在审计风暴席卷中国之际，许多 部门也的确暴露了一些自身的问题。利用经济责任审计可以有效的评价改制 企业领导人员的任期经济责任。通过实旄谨慎有效的经济责任审计，我们可 以查出中饱私囊的贪官，并将之绳之以法；通过经济责任审计，我们也可以 发现一心为民的清官，并给他更广阔的发展空间。这也正是我国大力推行经 济责任审计的目的之一。 本章注释： 。朱锦余，经济责任审计，东北财经大学出版社，2 0 0 2 年。 6 第二部分国企改制中的经济责任审计问题 第二部分国企改制中的经济责任审计问题 国有资产流失问题严重，引起了社会各方的关注。国企改制的特殊性使 改制中的国有资产流失问题显得更加严重、金额更加巨大。在这个部分，笔 者将通过几个典型的案例来说明改制中进行经济责任审计的必要性。 一、国企改制案例分析 为了提高国有企业的竞争能力，引入新的活力，国有企业改制正在全国 范围内紧锣密鼓的展开，这其中确实有成功的案例，但是也有许多存在问题 的案例引人深思。 ( 一) 齐二药事件 2 0 0 6 年各受关注的“齐二药事件”，在震惊全国的同时，也暴露出了改制 中存在的一些问题。生产假药，人命关天，而隐形危害更是无法统计。给予 齐二药厂以及相关涉案人员严厉的惩处，于情于理都不为过。但由于齐二药 厂的药品生产许可证被吊销，药厂被迫停产整顿，该企业大量职工歇业 待岗，生活陷入窘境。 那么齐二药厂究竟是一个什么样的企业，为何会暴露出这么大的问题? 据报道：齐齐哈尔第二制药公司原是黑龙集团旗下一家国有大中型企业，早 在2 0 0 2 年就通过了国家药监局的g m p 认证( 药品生产质量管理规范认证) ，并 在2 0 0 5 年进行改制转给了私人，共生产1 0 0 多种药品，现有职工3 0 0 多人。 这样一个大厂，为什么会出现这样严重的问题? 新华社在第一次通报“齐二药事件”时就写到：“改制前已涉嫌制假”。 后续报道中有详尽介绍：该厂2 0 0 5 年改制，而早在2 0 0 4 年，齐二药就曾使 用非法原料生产假药，湖南一药业公司因此向国家药监局举报，但一直没有 下文。而在更早的1 9 9 9 年，该厂就存在严重违规的“个人生产以齐二药厂品 7 国企改制中的经济责任审计研究 牌销售”的事件，从2 0 0 1 年到2 0 0 3 年底，齐二药在通过g m p 认证前后，专 门成立了“擦药班”，主要任务是“用酒精擦过期药瓶上的生产日期”。大量 事实说明齐二药改制前就存在大量的问题，但是为什么仍然进行了国企向民 企的交替，而未查处严重的造假问题呢? ( 二) 1 5 0 0 万元买下价值1 2 亿元的国有企业 2 0 0 4 年人民网披露：资产评估价值为1 0 1 亿元的河南省长葛市发电厂在 “改制”过程中，被由原厂长梁佰岭为首的3 5 个自然人以1 5 0 0 万元的底价 一次性付款买走。该厂长在企业改制中暗箱操作，将大笔国有资产放入个人 腰包。国有资产流失的案例很多，长葛市发电厂应该算是一个典型，不仅流 失掉的金额典型，流失的操作过程更典型。 长葛市发电厂“改制”的流程很清晰：发电厂资产评估值为1 0 1 亿元， 负债评估值为3 6 0 0 多万元，二者相减后得出的净资产评估值为6 5 0 0 多万元； 净资产评估值在扣除职工身份转换费、内部退养最低生活费及社会保障费等 各项费用后，剩余国有净资产为3 2 0 0 多万元。净资产中再被扣除两大款项， 即对有功人员奖励3 0 共9 6 0 多万元和用现金一次性买断优惠2 5 共5 6 0 多万 元，剩下的刚好是1 5 0 0 多万元吗! 。 ( 三) 重庆嘉陵化工厂“蛇吞象”的改制 据新京报2 0 0 4 年5 月2 4 日报导：改制前重庆嘉陵化工厂共有职工 1 2 0 0 多人，在岗者6 8 8 人，属于中型国有企业，该厂生产的高锰酸钾销量一 度占到全国市场的4 0 左右。改制中，嘉化原国企法定代表李守昌及其家庭成 员通过掌控的“嘉华”和“青城”等关联公司过手嘉化公司的进货及销售渠 道，使“嘉化”欠下上述两家公司巨额债务。而李氏家族通过看似合理的“债 转股”方式从幕后走向前台，成为了嘉化公司的当然大股东，完成国有资产 向李氏家产转换的整个“蛇吞象”过程，造成了国有资产的大量流失。 改制失败、改制造成的国有资产流失事件不胜枚举，这无疑暴露了改制 中存在的一些问题，也说明了在国企改制前进行经济责任审计势在必行。 8 第二部分国企改制中的经济责任审计问题 二、国企改制中存在的一些问题 国企改制就是要求国企从计划经济走向市场经济，改变传统计划经济的 管理体制和运行机制，建立适应市场经济特点的新体制、新机制。加入w t o 后，我国的市场将逐步完全开发，也将越来越快地实行各类企业一视同仁的 政策，国企将丧失垄断和政策扶持而获得的优势。国企再靠吃家底是肯定没 有出路的，因此国企改制是国企迈向市场经济唯一的选择。 十四届三中全会提出的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学” 的现代企业制度建设是十分重要的国企改制的方针，对指导国企从计划迈向 市场起到了非常积极的作用。党的十六届三中全会通过了中共中央关于完 善社会主义市场经济体制若干问题的决定，提出了“大力发展国有资本、集 体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股 份制成为公有制的主要实现形式”；提出了“建立归属清晰、权责明确、保 护严格、流转顺畅的现代产权制度”。国企改革从建立现代企业制度为主导 提升到建立现代产权制度为主导，这是本质的飞跃。通过对国有企业进行改 制，吸收市场上先进的管理经验，建立能够适应市场经济发展的现代企业制 度，国有企业可以更具有竞争力，所以国企改制势在必行。目前我国许多国 有企业已进行了改制，但是我国的改制经验不足，改制仍然存在问题。结合 上述案例，从经济责任审计角度分析国企改制的问题主要表现在以下几个方 面。 ( 一) 领导人员思想腐化 “自办一个企业不如收购一个企业，外部收购不如和管理层一起收 购”这是在国企改制进行中，在一些领导干部当中流传的说法。甚至有 人认为最有效、最快捷的发财致富方式就是把公家的财产变成自己口袋里的 钞票。o 据调查数据显示，四成多的贪污贿赂案件发生在国有企业人员中，而 相当数量发生在国有企业的改制过程中或与改制有关。与一般职务犯罪大多 带有“半推半就”的特点相比，国企改制中的职务犯罪表现出更强烈的主动 9 国企改制中的经济责任审计研究 性。许多国有企业领导人员认为这是最后大捞一笔的机会，不顾国家、企业、 职工的利益，利用职务之便，侵吞国资、化公为私，造成国有资产流失严重。 这些领导人员自身的思想就已经被腐蚀，无视国家、企业和职工的利益， 满心都是自己的贪念，把国企改制当作自己最后的晚餐，给国企改制带来了 困扰。 ( 二) 账务处理不合适 改制审计类似于清算审计，清产核资是改制中的一个内容。清产核资工 作是在国有资产管理部门的指导下，企业具体操作运行。在清产核资对于资产 的操作过程存在诸多问题，表现在： 第一，清点不细致。账实不核对，就申报核销损失了之，也不进行责任 追究。有些企业对于清产核资的工作配合不够，相关人员工作也不够细致， 在进行资产盘点时，常常应付了事，无形中造成资产流失。 第二，自行核销资产损失。在对国有企业改制前截止日审计中发现，有 些国有企业为了自身利益，利用改制之机，以各种借口，大量报损闲置不使 用的固定资产。 第三，少报、低报资产。有些企业从自身利益出发，不报、少报、漏报、 低报资产，有的甚至形成账外资金和资产，如：收入不入账，应收账款长期 不清理、收回又不入账、低值易耗品不盘点、无形资产( 土地、特许经营权、 专利等) 不估价入账、收入挂往来款项。 第四，多报核销的资产损失。有一些国有企业申报报损的配件，实际上 是完好无损的，报损原因只是库存时间长。有的国企在申报报损的资产时， 甚至还会虚增资产的数额。 此外，在审计中还发现，有些国有企业为了在改制中减少对国有资产的 购买总额，利用驻外办事处隐藏固定资产。在国企改制进程中还存在着许多 其他对账务的不合适处理问题。如：突击处理往来账，提前计提相关费用。 为了减轻改制后企业的负担，有些国有企业利用改制之机，对账龄稍长一些 1 0 第二部分国企改制中的经济责任审计问题 的往来账均以各种名义进行报损，对本来可以收回的往来账项也进行报损， 造成国有资产流失：有些企业在改制前，把应由改制截止日以后月份发生的 费用在改制前计提，增加了改制截止日的亏损数( 或减少利润数) ，使国有资 产遭受损失。 ( 三) 瓷产评估不实 将国有资产低估或不进行评估就低价入股。有的资产评估不够全面，评 估中只注重对厂房、设备等有形资产的评估，而忽视对企业品牌、技术专利 等无形资产的评估，有些企业甚至把原来国家拨给的土地，不计价划作自己 企业的法人股，对国有资产中的专利、商标、著作、专有技术及品牌等无形 资产，不予评估或按极低的价格评估，造成评估后企业资产低值、减值，无 形资产无价值，有意无意吞噬国有资产。 在改制中有的企业为了减少对国有资产的购买总额，与资产评估等中介 机构一起弄虚作假，出具不实的评估报告。还有许多企业故意不评估某些无 形资产，或无故在评估中加入许多不合理的减值因素，造成评估后企业价值 大大低于企业真实价值。 ( 四) 改制费用审批不严 改制企业的领导人借助评估的失实，产权交易暗箱操作，管理层收购自 买自卖；借改革之机，将国有资产直接或问接转移到集体、私营企业或个人 名下，侵吞国有资产，造成大量损失浪费；逃废银行债务、抽逃资金、制造 假账、私分和挪用公款以及突击花钱或滥发奖金、补贴实物等。有的部门为 了加快所管辖企业的改制速度，不仔细核对改制企业上报的改制费用，造成 了一些莫名费用科目的产生，使改制成本不断攀升。 在前述的长葛市发电厂案例中，净资产被随意扣除了对有功人员奖励3 0 共9 6 0 多万元和用现金一次性买断优惠2 5 共5 6 0 多万元这两大款项，使评估 价值过亿元的国有企业被原厂长以1 5 0 0 万元的优惠价格买入，成了国有资产 流失的一个典型，这无故流失的金额正是莫名费用的典型。 1 1 国企改制中的经济责任审计研究 ( 五) 改制后监管不利 有些地方国企改制中存在改制后即放手不管的现象，很多国有资产监管 机构和其他改制相关部门，认为企业完成改制，即甩掉了一个大包袱，如果 能够通过招商引资进行改制更是求之不得，于是在急于转手的过程中往往忽 视了企业存在的问题，而在其后也未曾对改制企业进行监管，造成了更多问 题的产生。 据报道，虽然齐二药厂在改制前就存在生产假药的现象，但是并没有在 改制后所暴露的问题那么严重，改制后的齐二药厂被某投资公司收购变成了 民营企业，大批老工人下岗回家，化验室人员不再是以前的技术骨干而是老 板任命的亲信，管理人员的任用也由老板一个人说得算，所有的一切都使造 假更加严重，也让本来很有前途的企业逐渐走入了末路。终于，在2 0 0 6 年， 由于危及无辜病人的生命被曝光并吊销执照，毁了一个厂子的前途，也砸了 大量职工的饭碗。笔者以为，在改制前，如果国家能够实行有效的经济责任 审计，及时发现问题并对企业已经发生的一些问题进行整改；在改制后，如 果国家仍然能够投入一定的人力、物力进行审计监管，让企业逐步放开，直 到步入经营管理的正常轨道，情况也许会和现在不同。 三、国企改制中经济责任审计势在必行 通过以上的分析，我们可以看出：国企改制中的确存在一系列的问题。 改制要进行，改制要有条不紊的有效进行，经济责任审计就必须发挥它应有 的作用，经济责任审计势在必行! 经济责任审计一经产生就显示了其他审计 无法替代的作用，无论是在保护国家财产的安全、完整、保值、增值方面， 还是在健全领导干部的监督管理，促进廉政建设方面，都取得了显著的成效， 发挥了重要的作用。在国企改制中，经济责任审计也将继续发挥其不可替代 的作用，保证国企改制的顺利进行。经济责任审计的作用可以概括为以下几 个方面： 1 2 第二部分国企改制中的经济责任审计问题 i i ( 一) 经济责任审计是整顿经济秩序的迫切需要 经济责任审计是社会主义初级阶段政治、经济等国情与审计监督形式相 结合的产物，之所以有生命力是适应了加强干部管理和整顿经济秩序的需要。 经济责任审计是对于企业领导人员的一种约束方法。经济责任审计作为一项 制度实行，是我国法制建设内容的补充和完善，针对干部监督管理而言是一 个突破。 国企改制过程中经济责任审计的实行，使领导干部执政置于法纪监督之 下，也将使领导干部任职期间的经济责任受到法纪的检验和评价。据资料显 示，许多贪污受贿案件发生在国有企业中，而这其中的很大一部分发生在国 企改制进程中，很多领导人员认为这是大捞一笔的最后时机，而铤而走险， 从而出现了“3 9 、4 9 、5 9 岁”现象，使国企改制产生了一定困难。而在此进 程中的经济责任审计正是为了防范贪污腐败现象，避免国有资产流失，整顿 经济秩序而实施的。经济责任审计中对于责任性的审计，却可以将问题的责 任归到个人，让相关领导干部的政绩或错误一目了然。通过进行经济责任审 计，可以遏制现今社会上某些不良现象，从而达到整顿经济秩序的需要。各 省市的统计数据显示，经济责任审计的确能够审出许多违规行为所造成的账 目错误，并且确实追还了一部分资金。 ( 二) 经济责任审计是考核领导千部的有效方法 实施经济责任审计可以从定性、定量两个方面确定领导干部、企业领导 人员的经济责任，客观公正地评价其业绩功过，干部任免和监督管理机关可 以把审计结果作为对领导干部升降调动和奖惩的依据之一加以利用。经济责 任审计弥补了原有干部监督管理中缺少量化指标，难以客观公正评价的缺陷。 经济责任审计可以客观反映领导干部和企业领导人员任期内财政、财务收支 的真实、合法和效益性，帮助其总结经验教训，提高管理和水平，遏制弄虚 作假、短期行为、违法违纪等问题和行为的滋生，促进改制企业各项工作的 健康发展。通过审计，是非功过由相对独立的第三者来评说，得出客观公正 国企改制中的经济责任审计研究 的结论，使被审计人和单位信服，有利于化解误会和分歧，有利于继任者了 解单位财务状况、资产家底，汲取教训把工作做得更好，使审计监督手段运 用到干部监督领域，形成了纪律监督、组织考察和审计监督相结合的新的干 部监督管理机制。 在国企改制中进行的经济责任审计能够客观评价领导干部的经济责任， 促进形成新的干部竞争机制。改制中的经济责任审计可以清楚的看出领导干 部在任期内对企业的效益所负责任，是评价领导干部的有效方法之一。通过 多种不同指标的运用，真正做到定性、定量评价领导干部，使其心服口服， 也让任免领导干部有据可依。 ( 三) 经济责任审计有利于党风廉洁建设 经济责任审计通过依法审计监督而成为保证领导干部勤政廉政的制度之 一。经济责任审计立足于财政财务收支审计，落脚于查明个人经济责任，既 对事又对人，而且审计涉及领导干部任职期间，往往能够发现年底财政、财 务收支审计不易发现的问题，有利于揭露和惩治腐败分子。另外，经济责任 审计着眼于防范，健全了监督制约机制，有利于发现财务管理漏洞，健全财 务管理制度，提高财务管理水平，促进领导干部自我约束、自我完善，增强 了纪律观念，促进党风廉洁建设。 在国企改制中进行经济责任审计可以对领导干部在改制前、改制中、甚 至改制后的行为均进行监督，促进领导干部增强法制观念，提高法律、法规 执行效力，保证法纪贯彻执行的稳定性。对领导干部进行审计监督，可以从 源头上杜绝贪污受贿，有利于党风廉洁建设。 ( 四) 有利于改制后的国有企业顺利发展 在国企改制过程中的有效经济责任审计可以避免国有资产流失。改制进 程中，审计监督管理机关可以与国企内部审计机构、国有资产监管部门共同 协作，对于企业的资产、账项的真实和准确性进行监督。检查企业是否存在 与改制有关的法律、法规及制度相偏离的行为，并及时加以纠正。经济责任 1 4 第二部分国企改制中的经济责任审计问题 审计立足于领导干部所在部门、单位的财政、财务收支的真实、合法、效益 情况，一方面能够摸清家底，有利于继任者了解接任单位的真实情况，明确 工作思路，缩短适应期，尽快进入角色；另一方面由于明确了离任者的经济 责任，事实上也就划清了前后任的责任，改变了“新官不理旧账，旧官一走 了之”的不良状况，有利于工作的交接，保持工作的连续性。在改制中就为 企业创造一个良好的氛围，使改制之后的国企可以健康运行。 自从审计风暴以来，许多国有企事业领导人员纷纷落马，携款逃逸以及 公司部门被掏空等事件不断发生。由于这些企事业单位事先没有任何预兆， 而且有些看上去还是盈利情况良好的单位。所以，当这些情况发生的时候对 于社会公众产生的影响是相当大的。 其实，我们都知道挪用、占用企业资金并不是几天就能做到的。但为什 么从前没有审计出来呢? 虽然许多企业都实行年度审计，但因为每年的审计 重点是年报审计，而不是经济责任、企业效益审计，所以并没有及时的反跌 出公司和企业领导人员的真实信息。 年度审计主要是对企业的账面数字的正确性进行核实、并对企业的会计 报表的正确性向国家报告，反映侧重点在数据的正确性、准确性以及财务处 理是否合理。年度审计往往忽视了企业的经营状况、投资状况以及收入、支 出的效益性、合理性的审计。 所以为了保障国家、集体和人民的利益，对于国有企事业单位的经济责 任审计是势在必行的，而经济责任审计的重要性在国企改制中体现的尤为突 出。 本章注释： 。( 1 5 0 0 万买下价值1 2 亿的国有资产? ，2 0 0 4 年，人民网，w w w