（会计学专业论文）国有资本经营预算设计与研究.pdf

内容摘要 我国是以生产资料公有制为主体的社会主义国家，国有资产在社会总资产中 占据主导地位，掌握着国民经济的命脉。改革开放以来，各级政府都在不断的探 索对我国国有资产管理体制改革的办法，并且摸索出了各具特色的国有资产管理 模式。建立国有资本经营预算作为国有资产管理体制改革的重要内容，在1 9 9 3 年首先被提出，但由于受政府配套改革措施制约，这项改革进程缓慢。党的十六 大之后，伴随着我国社会经济改革情况的良好发展，建立国有资本经营预算的条 件日趋成熟，相关单位、社会亟待建立国有资本经营预算的呼声也日渐高涨。 国有资本经营预算是国有资产监督管理机构履行国有资产出资入职责的重 要方式，是调整国有经济布局和结构的重要工具，也是对国有资产管理和运营进 行评价考核的重要手段，对加强国有资产管理、运营和监督具有十分重要的意义。 因此，本文从对国有资本经济预算的相关基本概念界定入手，澄清了国有资本经 营预算与公共财政预算、企业财务预算和社会保障基金之间的关系，然后在此基 础上，系统论述了我国国有资本经营预算的具体内容和管理流程。 本文共分4 章进行讨论：第1 章“绪论一，主要对论文的研究背景和意义， 国内外研究现状，以及研究的主要内容等进行简单介绍。第2 章“国有资本经营 预算的理论分析 ，本章首先从相关概念的界定入手，深入探讨了建立国有资本 经营预算的必要性和实践意义。第3 章“国有资本经营预算与公共预算、企业财 务预算和社保基金关系辨析 ，主要对国有资本经营预算与公共预算、企业财务 预算和社保基金之间的区别和联系进行辨析。第4 章“国有资本经营预算收支内 容及管理流程，本章是全文的重点内容，首先详细分析了我国国有资本经营预 算收支项目的具体内容，其次系统论述了国有资本经营预算管理流程的各个环 节，同时还提出建立国有资本经营预算需明确的几个问题。 关键词：国有资产；国有资本；国有资本经营预算 a b s t r a c t c h i n ai sas o c i a l i s tc o u n t r yw h i c hb a s e do ns o c i a l i s tp u b l i co w n e r s h i po ft h e m e a n so fp r o d u c t i o n , a n ds t a t e - o w n e da s s e t st a k e su pad o m i n a n tp o s i t i o ni nt h et o t a l a s s e t so ft h ec o m m u n i t y t h e r e f o r e ，i th o l d st h el i f e l i n eo ft h ec o u n t r y se c o n o m y s i n c et h eo p e n i n gr e f o r m ，a l ll e v e l so fg o v e r n m e n th a v eb e i n ge x p l o r e dt h er e f o r m m o d eo fc h i n a ss t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e m ，a n da l r e a d yd e v e l o p e ds o m e u n i q u es t a t e - o w n e da s s e tm a n a g e m e n tm o d e e s t a b l i s h i n gs t a t e - o w n e dc a p i t a l m a n a g e m e n tb u d g e ti sa ni m p o r t a n tp a r to fs t a t e o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e m ， f m c d yp r o p o s e di n 19 9 3 ；h o w e v e r , t h er e f o r mp r o c e s sh a sb e e ns l o wd u et ot h e c o n s t r a i n t so ft h eg o v e r n m e n ts u p p o r t i n gr e f o r mm e a s u r e s a f t e rt h e16 t h p a r t y c o n g r e s s ，w i n lt h e9 0 0 dc o n d i t i o no fc h i n a sr e f o 册o nt h es o c i o - e c o n o m i c d e v e l o p m e n t , t h ec h a n c e so fe s t a b l i s h i n gs t a t e - o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n tb u d g e ta r e i n c r e a s i n gm a t u r e ，a n dt h ec o m m u n i t y sv o i c eo fe s t a b l i s h i n gs t a t e - o w n e dc a p i t a l m a n a g e m e n tb u d g e th a sb e c o m er i s i n g s t a t e - o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n tb u d g e ti sa ni m p o r t a n tw a yw h i c hr e p r e s e n t s h o ws t a t e - o w n e da s s e t s s u p e r v i s i o n a n da d m i n i s t r a t i o n a g e n c i e s f u l f i l lt h e i r r e s p o n s i b i l i t i e so ft h ei n v e s t o r , a n da ni m p o r t a n tt o o lt oa d j u s tt h es t a t e o w n e d e c o n o m i cl a y o u ta n ds t r u c t u r e ，a n da l s oa ni m p o r t a n tm e a s u r et oe v a l u a t ea sw e l l 蹈 e x a m i n et h es t a t e - o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ta n do p e r a t i o n t h e r e f o r e ，i ti so fg r e a t s i g n i f i c a n c et oo p e r a t i o na n ds u p e r v i s i o no ns t a t e - o w n e da s s e t s s o ，t h i sp a p e rt a k e s t h ed e f i n i t i o no fs t a t e - o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n tb u d g a 懿as t a r t t h e n , i tm a k e s c l a r i f i c a t i o no ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ns t a t e - o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n tb u d g e ta n d p u b l i cb u d g e t , f i r mf i n a n c i a lb u d g e ta n dt h es o c i a ls e c u r i t yf u n d f u r t h e ro nt h eb a s i s o ft h ea b o v ea n a l y s i s ，i ts y s t e m a t i c a l l yd e s c r i b e st h es p e c i f i cc o n t e n ta n dm a n a g e m e n t p r o c e s so f t h es t a t e - o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n tb u d g e t t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r s c h a p t e rl ：”i n t r o d u c t i o n ”t h i sc h a p t e r b r i e f l yi n t r o d u c e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，s i g n i f i c a n c ea n dm a i nc o n t e n t c h a p t e r2 ： t h e o r e t i c a lr e s e a r c ho ns t a t e - o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n tb u d g e t ”t h i sc h a p t e rf i r s t d e f i n e ss o m e c o n c e p t s ，t h e n s t a r t st od e l v ei n t ot h e n e c e s s i t ya n dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c eo fe s t a b l i s h i n gs t a t e - o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n tb u d g e t c h a p t e r3 ： t h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e np u b l i cb u d g e t ，f i r mf i n a n c i a lb u d g e t ，s o c i a ls e c u r i t yf u n da n d s t a t e - o w n e d c a p i t a lm a n a g e m e n tb u d g e t ”t h i sc h a p t e rd e a l sp r i m a r i l yw i t ht h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e ns t a t e - o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n ta n dp u b l i cb u d g e t ，f i r mf i n a n c i a l b u d g e ta n ds o c i a ls e c u r i t yf u n d c h a p t e r4 ：s t a t e - o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n tb u d g e t r e v e n u e & e x p e n d i t u r ea n dp r o c e s s ”t h ef u l lt e x to ft h i sc h a p t e ri st h ek e yc o n t e n t si n t h i sp a p e r f i r s t l yi td e t a i l e da n a l y z e sc h i n a ss t a t e - o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n tb u d g a i t e m sw i t ht h es p e c i f i cc o n t e n t s s e c o n d l y , i ts y s t e m a t i c a l l yd e s c r i b e st h ee v e r ya s p e c t o fs t a t e 。o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n tb u d g e tp r o c e s s e s f i n a l l y , i ta l s op r o p o s e ss o m e i s s u e sa b o u te s t a b l i s h m e n to ft h es t a t e o w n e dc a p i t a lm a n a g e m e n tb u d g e t k e yw o r d s ：s t a t e - o w n e da s s e t s ；s t a t e - - o w n e d c a p i t a l ；s t a t e - o w n e dc a p i t a l m a n a g e m e n tb u d g e t 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：新 哮 洲7 年月 ，日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 作者签名：嘶。睁 刷谧轹歆驴 j 日期：舛月日 日期：7 引刖日 第一章绪论 一、研究背景 第一章绪论 我国国有资本经营预算的概念首先被提出来是在1 9 9 3 年，党的十四届三中 全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定提出了 “建立政府公共预算和国有资产经营预算的要求。1 9 9 4 年通过的中华人民 共和国预算法规定：“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。复式 预算的编制办法和实施步骤，由国务院制定 。次年通过的中华人民共和国预 算法实施条例规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、 国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。但是，由于政府职能转变和国 有资产管理体制改革、社会保障体制改革当时并没有及时跟进，所以此设想一直 没有付诸实施。 2 0 0 2 年，党的十六大决定对国有资产管理体制进行重大改革，2 0 0 3 年4 月 正式设立国务院国有资产监督管理委员会( 简称“国资委”) ，同年秋，党的十六 届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定， 再次提出“建立国有资本经营预算制度”的要求。2 0 0 4 年，温家宝总理在 ：政 府工作报告中再次要求：“抓紧完善国有资产监督管理相关法规和实施办法， 研究建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系，进一步落实国有资产 经营责任”。伴随着我国社会经济改革情况的良好发展，建立国有资本经营预算 制度的条件日趋成熟，相关单位、社会公众对亟待建立国有资本经营预算的呼声 也日渐高涨。据此，在本文中，在对相关文献进行研究的基础上，笔者对国有资 本经营预算设计的一些基本问题做出深入探讨，并进行了总结。 二、研究现状 一般的观点认为，国有资本经营预算是我国所特有的预算类型。由于国有企 国有资本经营预算设计与研究 业数量有限，国外发达资本主义国家并没有类似的预算类型 。因此，在这里笔 者主要回顾和总结一下近些年来，特别是十六届三中全会再次提出“建立国有资 本经营预算 以来，我国学术界和实务界对国有资本经营预算的研究情况。 在我国提出国有资本经营预算以后，特别是十六届三中全会以后，我国学术 界的理论工作者，以及实践中实务工作者们积极地探索了在我国建立健全国有资 本经营预算制度问题。 吴树畅( 2 0 0 3 ) 从国有资本经营预算与财政预算的关系、国有资本经营预算 的意义、国有资本经营预算的主体、国有资本经营预算的依据、国有资本经营预 算的级次、国有资本经营预算的目的、国有资本经营预算体系、国有资本经营预 算的内容八个方面对国有资本经营预算做了全面的介绍。其中，他认为国有资本 经营预算不同于财政预算，属于财务预算的范畴，但是又不同于一般的企业财务 预算。李燕( 2 0 0 4 ) 认为，建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营 预算是当前我国建立公共财政框架体系的一个重要内容，是建立激励与约束机 制，确保国有资产保值增值的重要举措。在构建中应处理好其与公共预算之间的 关系，界定好收支范围和内容，选择编制主体及方式，通过预算真正为公众行使 知情权和监督权搭建起一个信息平台。谢茂拾( 2 0 0 4 ) 指出，新型国有资本经营 预算制度是对国有资本这种经济资源进行配置的规范性制度安排，这- n 度克服 了政府的社会管理者职能和资本所有者职能的双重矛盾，明确了国有资本产权主 体并实现了产权主体人格化，实现了两权分离和克服了国有资本代理人问题，是 一种政府预算制度和出资人预算制度以及法人预算制度。并对国有资本经营预算 制度的组织构架提出了初步的设想。由杨华教授牵头的课题组( 2 0 0 5 ) 指出，公 共财政预算、社会保障预算、国有资本经营预算构成我国政府预算的基本框架。 但相对于前两者而言，国有资本经营预算的编制和推行涉及更多的理论突破和方 法创新。建立国有资本经营预算制度对完善国有资产管理体制、维护国有资产出 资人合法权益、调整国有经济布局和产业结构等有重要意义。国有资本经营预算 主要包括国有资本的经营盈余预算、权益变动预算、长期股权投资出资单位分布 预算、现金收支预算等。吴详云( 2 0 0 5 ) 认为，建立国有资本经营预算是加快调 。承担“建立国有资本经营预算制度研究”的中南财经政法大学课题组认为，国外没有哪个国家( 包括市 场经济发达国家，经济转型中国家等) 实旅了独立的国有资本经营预算。并称，建立国有资本经营预算制 度是我国政府预算的一大亮点。 第一章绪论 整国有经济结构、理顺财政预算体制和推进国有企业改革的需要，是实现政企分 开，保证国有资产保值增值的重要手段；他还从国有资本经营预算与公共预算的 区别入手，讨论了国有资本经营预算编制的原则、编制主体、报表格式及国有资 本经营预算范围的界定和相关配套措施制定等问题。冯瑞菊( 2 0 0 5 ) 指出，由于 在现代企业产权制度下国有资本所有权与经营权的分离，国资委代表国家作为出 资人，在编制国有资本经营预算时，与有独立经营权的企业在预算指标的确定上， 因目标不同存在一定的博弈关系，这种博弈是所有权与经营权的博弈，是成本与 效益的博弈。这一观点和认识对有效和顺利推行国有资本预算制度有着重要指导 意义。由李晓丹教授牵头的“建立国有资本经营预算制度研究 课题组对国有资 本经营预算进行了全面和深入的研究，如国有资本经营预算的性质与特点、编制 的主体、目的、原则、基本内容，监管体系建设、法律制度保障等。这些研究主 要体现在课题组一系列的研究报告之中。厦门大学资深教授邓子基( 2 0 0 6 ) 从国 有资本预算的必然性与重要性、客观依据、与公共预算之间的关系等若干方面对 国有资本预算进行了全面和深入地讨论，并提出了建立国有资本预算的思路与建 议。 此外，还有许多学者对国有资本经营预算进行过全面和深入探讨，且主要集 中在国有资本经营预算的含义、必要性、主体、目标、原则、内容等几个主要方 面，也对我国建立健全国有资本经营预算提出了许多具有建设性的意见和建议。 除理论界的学者在讨论国有资本经营预算以外，不少实务工作者也根据实际 工作中遇到的问题，对我国建立健全国有资本经营预算制度进行献计献策。北京 市西城区国资委的张伟和吴涓( 2 0 0 4 ) 从国有资本经营预算的形成及作用、编制 执行，以及实际工作中遇见的问题等几个方面对国有资本经营预算问题进行了讨 论，并从法律地位、会计政策以及配套措施等几个方面对健全国有资本经营预算 制度提出了建议。江苏省国资委的禹滔( 2 0 0 6 ) 在讨论了国有资本经营预算的一 些基本问题( 如必要性、目的、原则等) 的基础之上，对国有资本经营预算制度 的架构设计提出了一些设想。辽宁省财政厅的张国慧等同志( 2 0 0 6 ) 对五个省市 的国有资本经营预算制度的试行情况进行了调查，并将其概括为云南、江苏模式， 深圳模式，北京模式，湖北模式，并从征收主体、收缴范围等7 个方面对不同模 式进行了比较，然后指出了五个省市试点当中存在的主要问题，如征收比例确定 国有资本经营预算设计与研究 标准不一，国有资本经营预算编制不够合理等，并据此为辽宁开展国有资本经营 预算制度提出了若干建议。山西省财政厅丁婕( 2 0 0 6 ) 撰文，从建立国有资本经 营预算的必要性入手，以山西省为例，分析了其制定、实施的可行性及难点。 总的来说，我国学术界和实务界对国有资本经营预算进行了有益的探讨，但 是，由于国有资本经营预算是一个崭新的问题，而且国外也没有现成的经验可以 借鉴，所以，在国有资本经营预算的基本含义、概念，以及与公共预算的关系等 问题上还存在着不少的分歧；虽然不少学者对我国国有资本经营预算的体系构架 提出了设想，但往往不够全面，也缺乏与实践的有机结合。因此，在本文中，笔 者将在现有研究的基础之上，对国有资本经营预算的一些基本问题进行探讨，并 根据笔者多年的工作经验，对我国的国有资本经营预算收支内容和流程的设计提 出设想，以及对相关问题进行说明。 三、研究目的与内容 本文旨在对国有资本经营预算的一些基本问题进行探讨，对国有资本经营预 算的内容构成和基本流程提出设想，以期能有效指导我国国有资本经营预算制度 的建立和健全。根据这一研究目的，本文共分4 章进行讨论。 第1 章“绪论 。本章主要对论文的研究背景和意义，当前的研究现状，以 及研究的目的和主要内容等进行简单介绍。 第2 章“国有资本经营预算的理论分析。本章首先从相关概念的界定入手， 深入探讨了建立国有资本经营预算的必要性和实践意义。 第3 章“国有资本经营预算与公共预算、企业财务预算和社保基金关系辨 析一。本章主要对国有资本经营预算与公共预算、企业财务预算和社保基金预算 之间的区别和联系进行辨析。 第4 章“国有资本经营预算收支内容及管理流程 。本章是全文的重点内容。 首先详细分析了我国国有资本经营预算收支项目的具体内容，其次系统论述了国 有资本经营预算管理流程的各个环节，同时还提出建立国有资本经营预算需明确 的几个问题。 4 第二章国有资本经营预算的理论分析 第二章国有资本经营预算的理论分析 一、相关概念的界定 ( 一) 国有资产与国有资本 国有资产是指在法律上由国家代表全民拥有所有权的各类资产。具体讲是在 国家以各种形式投资及其收益、拨款、接受馈赠、凭借国家权力取得或者依据法 律认定的各种类型的财产或财产权利。它有狭义和广义之分，狭义的定义是指投 入社会再生产过程、从事生产经营活动的资产，他们存在于各类国有及国家参股、 控股的企业中；广义的国有资产概念，既包括经营性国有资产也包括非经营性国 有资产以及以自然资源形态存在的国有资产。再者，国有无形资产也应当记入国 有资产的范畴，由于这种资产的评估困难等原因，排除在了概念之外。 国有资本是指国家对企业各种形式的投资和投资形成的权益，以及依法认定 国家所有的其他权益，包括国家资本金及其享有的资本公积金、盈余公积金和未 分配利润。简单来说，就是指国家直接或间接出资形成的资本、及其凭借国家资 本所有权所享有的权益。国有资本区别于国有资产的一个明显特质是其以营利为 目标，国有资本是指经营性国有资产，不包括非经营性资产。 ( 二) 国有资产预算与国有资本经营预算 在明确了国有资产与国有资本概念区别的基础上，我们提出国有资产预算与 国有资本经营预算。我们要建立的应该是国有资本经营预算，而不是国有资产预 算。国有资本也被人称为经营性国有资产，特指处在竞争性领域的国有资产，以 营利性为主要特征，我国各级国有资产监督管理委员会作为“出资人代表 管理 的主要是经营性国有资产。我们需要将国有资本经营预算与公共预算分离，而非 将全部国有资产预算和公共预算分离。 国有资本经营预算是国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资 人身份对所出资企业依法取得国有资本经营收入和安排国有资本经营支出的专 回国务院周资委企业编制的国有资本预算只包括能源类、军工类、电信类等经营性国有资产。不包含金融 类企业资产，但立足长远，国有资奉经营预算应涵盖包括金融类资产在内的所有经营性国有资产的预算。 5 国有资本经营预算设计与研究 门预算。它反映了国有资本所有者和国有资本经营者之间的收益分配和再投资关 系，通过计划来反映和监督国有资产管理机构履行出资人职责的情况，加强了对 国有资本的管理，从而做到对国有资本经营收支进行统筹规划，推动国有企业经 济结构布局与战略性调整的根本性重组。 最后强调，本论文所定义的国有资本经营预算，是国务院国有资产监督管理 委员会下辖的国有经营性资本的预算，是与政府一般公共预算相分离、反映政府 出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出、采用复式预算形式编制 的预算。 二、建立国有资本经营预算的必要性和现实意义 ( 一) 建立国有资本经营预算的契机 现阶段，我国建立国有资本经营预算的条件已经比较成熟。 首先，我国政府职能的转变和国有资产管理体制改革均取得了重大进展，政 府公共管理职能与公有资产管理职能初步实现了相对分离，这为复式预算的真正 实施和国有资本经营预算制度的建立提供了体制性基础。 其次，与地方国有企业相比，中央国有企业的营利优势逐步体现了出来，并 已经或正在建立现代企业制度。国务院国资委管辖的不少央企在市场中占有垄断 或者寡头地位，再加上企业的规模优势、技术优势、政策优势等，其营利优势更 加凸显。其中，许多企业通过分拆改制等方式，对主要资产和核心业务都进行了 现代企业制度的改造，甚至成功上市，接受了与现代企业制度相适应的财务规则， 包括分红制度等。由国务院国资委直接管辖的1 7 0 多家企业，也在积极推行董事 会制度和实行新的财务制度。 最后，关于国有资本经营预算，西方没有什么可以直接借鉴的经验，但地方 国有资产监督管理机构的探索和试点为国有资本经营预算制度建立提供了有益 借鉴。北京、上海、吉林、广东、深圳等地都已经初步建立企业国有资本经营预 算，虽然这些探索是艰难的、摸索性的，却有许多宝贵的经验，以及不可忽视的 教训。这些都为国有资本经营预算建立提供了基础和契机。 6 第二章国有资本经营预算的理论分析 ( 二) 建立国有资本经营预算的必要性 l 、国有资本经营预算是完善政府预算制度体系的需要 “凡事预则立，不预则废，预算是管理的重要职能。国有资本经营预算， 是政府以国有资本所有者身份，在进行国有资本存量分析、国有资本营运预测和 决策的基础上，对国有资本投资、国有资本收益、国有资本产权交易及国有资本 收支进行的规划。国有资本经营预算是从现在政府预算中分列出来，专门以国有 资本收益为主要来源，有计划地进行国有资产投资经营的财政计划。所以，国有 资本经营预算是政府财政预算的重要组成部分，与公共预算、社会保障预算共同 构成社会主义市场经济体制下的国家预算体系。目前，加快建设国有资本经营预 算，完善国家预算制度体系的任务十分迫切。 2 、国资委有效履行出资人职责、实施监督管理的重要依据 国资委作为国有资本的出资人代表，不能直接干预企业的生产经营活动，其 身份定位在国有资本的监督管理上，作为出资者主要是资本管理，包括国有资本 的产权管理、经营管理、国有资本总量和结构的调控管理。国有资本经营预算反 映了预算期内国有资本经营的目标，是国有资本经营计划的财务安排，是国资委 职能作用发挥的基础。 1 9 9 3 年，国务院将调整国家和企业的分配政策和形式作为分税制财政管理 体制改革的一个配套措施，同时鉴于国有企业经营状况普遍较差，规定“对1 9 9 3 年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法 ，目的是减少企 业负担、充足企业发展所需资金。从效果看，经过十多年努力，我国国有企业外 部经营环境、内部组织结构和经营状况均发生了巨大的变化，历史包袱和社会负 担显著减轻，营利状况大幅改善，企业竞争力明显增强。但是，企业税后利润的 使用分配缺乏有效监管的弊端突出。一方面一些企业分配无序、盲目投资及低水 平重复建设；另一方面部分需要重点发展的企业资本投入不足，缺乏发展资金或 基本以银行贷款维持运转。因此，通过建立国有资本经营预算制度，根据经济布 局和产业结构调整要求，适度集中企业一部分税后利润统筹安排，既有利于约束 企业分配无序、盲目投资及低水平重复建设的行为，也有助于加强国有资产监管 和促进提高国有资本整体运营效果。 3 、国有资本经营预算是国有经济布局和产业结构战略性调整的需要 7 国有资本经营预算设计与研究 上个世纪9 0 年代中期后，国有企业发展走出低谷，整体竞争力日渐增强， 营利能力不断提高，但国有经济结构布局和国有企业资产质量仍存在很多问题， 诸如：企业小、散、乱的局面得不到根本改善，实现利润主要集中在少数垄断性 企业，多数企业效益低下，亏损企业仍然较多，尤其是低水平重复建设的现象愈 演愈烈。积极推进经济布局和产业结构的调整，是当前国有经济改革与发展的重 要战略任务之一。为完成这一战略任务，一方面，必须建立“归属清晰、权责明 确、保护严格、流转顺畅 的现代产权制度，推动国有产权的有序流动；另一方 面，我们需要尽快建立国有资本经营预算制度，通过增量投入与存量调整相结合， 有效控制、引导国有资本投资方向和领域，以实现国有资产优化组合及经济布局 和产业结构的有序调整，推动国有经济整体效益的不断提高。 4 、国有资本经营预算是对有资本经营实行绩效评价的依据 绩效评价是公司内部控制重要组成部分，是激励的依据，预算是绩效评价的 基础。如何考评国资委、国有资产经营公司以及控股子公司经营者的业绩，关键 是评价的尺度选择。考评经营者预算指标完成情况的实质是将预算作为评价的尺 度对经营者财务业绩的考评。如果没有预算作基础，考评就失去了尺度。 5 、划拨国有资产充实社保基金的问题也迫切需要有国有资本经营预算 建国以来我国实行特殊的经济管理体制，又经历了经济体制的转轨，因而表 现在社会保障方面是欠账过多，这种欠账在某种形式上是将一部分社会保障资金 转化为了国有资产的价值，所以在今后几十年就必然存在一个由国有资产偿还社 会保障欠账的问题。划拨国有资产充实社保基金，是我国建立健全社保体系、弥 补社保资金缺口的一项重大政策思路。 ( 三) 国有资本经营预算的现实意义 1 、建立国有资本经营预算有利于促进政府市场经济体制下政府职能的转变， 使政府的“资产所有者”得到真正体现 在市场经济中，政府作为社会管理者，不能参与市场的运作行为，更不能干 预企业的经营行为。随着政府职能的转变，政府预算作为反映政府活动范围和方 向、保障国家发挥其职能的工具，必须进行相应的改进，要使政府以不同身份行 使的职能反映为预算上不同性质的支出，即要分别建立公共预算和国有资本经营 3 第二章国有资本经营预算的理论分析 预算。通过单独设立国有资本经营预算，集中管理国有资本运营，将国家作为国 有资本所有者所拥有的权利与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离。 2 、建立国有资本经营预算有利于完善社会主义市场经济体制，促进市场经济 健康发展 党的十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制的重要任务，国有资本 经营预算是改变过去计划经济体制下社会公共收支与国有资本经营收支混为一 体，行政管理者分配职能取代国有资产所有者分配职能的有效方法。市场对资源 配置作用得到充分发挥，依赖于政企分开，在我国以公有制为主体的所有制体制 下，实现政企分开的关键在于政资分开，即政府的社会公共管理职能与国有资产 出资人的职能要分开。这就要求国有企业要成为市场竞争的主体，国有资产的运 营应不与政府的社会经济事务混杂，要按市场规律相对独立进行。建立国有资本 经营预算，将现在分散的国有资产经营的收入和支出进行集中地反映，独立运作， 目的是将国有资产的运营从政府社会经济运行的公共事务中剥离出来，使国有资 产出资人职能与政府的社会公共管理职能分开，从而为授权企业经营国有资产、 落实国有资产保值增值责任，使国有企业能够真正成为独立的法人实体和市场竞 争主体创造条件。 3 、建立国有资本经营预算有利于进一步规范政企关系 我国政府与企业长期纠缠不清的一个主要表现就在于两者资金来往上的混 乱。而构建国有资本经营预算将可以从收入和支出两方面，以法律形式严格限定 政府财政与国有企业财务之间的界限，从而可以确保国有企业在法律上的独立法 人资格和生产经营的自主性，同时预算所特有的明确性和公开性，也有利于社会 公众及其代表的理解和审查，可以有效遏制行政主管部门利用职权向国有企业乱 摊派和过多的干预。此外，国有资本预算的相对独立性将使得公共财政预算资金 的转入变得非常明确并受到严格的审查，而且目前国资委下属的国企中不包括四 大国有银行，这也有助于克服国有资本经营中的软预算约束问题。规范的政企关 系保证了政府国有企业监管机构必须严格按照公司法的相关要求，切实履行 出资人( 股东) 的相关权利和义务，这是国有资产经营预算管理所要达到的主要 目标之一，也是在国有资产经营预算构建中所要贯彻的重要指导思想。 4 、建立国有资本预算有利于加强对国有资本经营的激励与约束机制，提高 9 国有资本经营预算设计与研究 国有资本的运营效率 从根本上讲，国有资本整体运作效率低下的原因在于其所有权的代理链过 长，从而导致了国有资本经营运作过程中激励与约束机制的不足。即便是在健全 的公司治理结构中依然存在着道德风险和逆向选择问题，在国有企业中表现得更 为严重。通过设立完整的国有资本经营预算，让所有者审批和监督各种资产的最 终去向，将大大缩短代理链条，使监督和控制变得更加直接有力。这对于控制我 国目前大规模的国有资产流失是必不可少的制度保证。通过国有资本经营预算的 收支管理可以更加合理、有序、透明地实现国有资本的战略性重组。抓大放小， 将有限的国有资金投入到更具竞争力的大公司、大企业中去，加快国有资本产权 的合理流动和优化配置，提高国有资本金的整体使用效率，进一步巩固和发展公 有制经济。 5 、建立国有资本经营预算有利于减轻财政支出的压力 我国财政因承担庞大的支出任务而不堪重负，其中很重要的原因，一方面由 于国家基本上放弃了国有资产经营收益，即政府投资举办经营国有企业，但未收 取资产收益。而另一方面国有企业生存、改革和发展的一系列支出都是国家财政 来承担，几乎包括了从国有企业的资本投入到企业经营的亏损补贴等等支出内 容，特别是对这些支出没有在财政预算上建立专项预算来进行有效约束。在政府 以经济建设为中心工作的指导思想下，财政预算工作长期以来处于非常被动的局 面，经济建设支出往往挤占公共支出。因此，可以通过国有资本预算进行以收定 支、量入为出的预算约束，减轻政府财政的压力。 i o 第三章国有资本经营预算与公共预算、企业财务预算和社保基金关系辨析 第三章国有资本经营预算与公共预算、企业财务预算和社保基 金关系辨析 一、国有资本经营预算与公共财政预算的关系 到目前为止，我国仍没有对国有资本经营收支单独编列预算和进行管理，将 其与经常性预算收支混为一体。按照预算法规定，我国政府预算改革的目标 是逐步建立公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算等组成的功能互补的复 式预算体系。公共预算和国有资本预算都有自己的收入来源，各自平衡，相对独 立，同时又密切衔接，适度互通，共同构成“一体两翼一框架下的政府预算的 有机整体。 ( 一) 国有资本经营预算与公共财政预算的区别 1 、内涵、依据权力不同 国有资本经营预算的依据是出资人对国有资产的所有权及其派生出来的收 益索取和支配权，出资人和所出资企业基于产权而产生法律地位平等的民事契约 关系。它是一种经营性资本的预算，具有营利性，讲求投资回报。其国有资本金 来源主要是国有资本经营收益，表现为周转循环，保值增值，以追求经济效益最 大化和资本金绩效为目的。国有资本经营预算体现政府的国有资本所有者职能， 其分配主体是作为资本所有者代表的政府。 公共预算依据的是国家公共权力及其派生出来的对国民收入分配的再分配 权，管理者与被管理者之间是行政隶属关系。政府以社会管理者的身份出现，享 有一种国家公共权力，可在法定范围内基于国民收入的再分配权，参与国民收入 的再分配，其目的在于保证财政资金的循环，有效地进行社会公共管理，提供公 共物品和服务。公共预算的编制和实施体现了政府的社会管理职能，其分配主体 是作为社会管理者的政府。 2 、收支范围、收支形式不同 。财政是。母体”，税务与国资是与母体不可分割的。两翼” l l 国有资本经营预算设计与研究 我国的国有资产可分为四类：经营性国有资产、非经营性国有资产( 行政事 业性国有资产) 、资源性国有资产、国防资产。在这四类资产中，第一类经营性 国有资产是国有资本经营预算收支所涉及的范围，其收支范围仅限于所出资企 业，以竞争性市场为其活动范围，国有资本经营预算的收入部分主要来源于这类 国有资产的保值增值，支出业主要用于这部分国有资产的投资改造。公共预算收 入来源于社会各个方面的税收，无论其是经营性国有企业或是其他，都必须缴税， 只有在缴税后才可以利用税后利润，进行利润分配，支出一般采取拨款形式，主 要用于社会公共支出。公共预算覆盖全社会公共收支，范围宽的多。 3 、目标定位不同 国有资本经营预算目标是进行国有资本的宏观经营、优化国有资本的配置结 构取得宏观经济效益，并取得国有资产保值增值和经济效益最大化。建立在生产 资料公有制基础上的经营性国有资产是对私人资本的否定，主要是通过生产经营 保值增值，进而提供社会全面发展的基础，引导整个经济秩序的良性发展，巩固 公有制的主体地位，构造社会主义市场经济的经济基础。公共预算目标侧重于实 现最佳社会效益，满足社会公共需要，具有无偿性。是为了满足私人无法通过市 场交换得以实现的公共需要，注重整个社会各方面效益的提升，而不单单是经济 效益。 4 、筹资、债务管理方式不同 国有资本经营预算除股权收益外，还可以通过贷款、发行股票、债券等形式 多渠道筹资，公共预算只能通过税收、发行国债等来筹资。国有资本经营预算的 债务管理，在筹集上不仅要考虑投资项目的社会效益，更要按照市场的运作方式， 进行审慎的经济效益可行性分析，以确保投资项目本身的投资收益能够归还债务 本息；公共预算的债务管理，在筹资上主要考虑的是投资项目的社会效益，而不 过多考虑单个投资项目具体的投资收益率，甚至可以通过保持一个连续不断的适 度的国债规模的方式筹集资金，它主要依赖于税收收入或者借新债还旧债的方法 偿还债务。 5 、管理手段不同 国有资本经营预算中出资人和所出资企业是基于产权关系产生的法律地位 平等的民事契约关系；公共预算中管理者与被管理者之间则是种行政隶属关系。 1 2 第三章国有资本经营预算与公共预算、企业财务预算和社保基金关系辨析 ( 二) 国有资本经营预算与公共财政预算的联系 1 、两者均属于国家复式预算的有机组成部分 市场经济条件下，国家复式预算可以分为公共预算体系和国有资本经营预算 体系。其中为市场提供公共服务的部分，归入公共预算体系。公共预算体系应包 括经常预算、公共投资预算和社会保障预算等子预算，而将经营性国有资本部分 归入国有资本经营预算，反映财政在市场领域中开展的营利性活动。并且随着政 府职能的转变、公共财政体系构建、复式预算制度改革，国有资本经营预算的作 用日益凸现，编制国有资本经营预算成为必然。国有资本经营预算和公共预算共 同构成了国家复式预算体系。国有资本经营预算离不开公共预算协调配合，只有 公共预算被科学合理的加以设置，国有资本经营预算才有可能建立起来；反过来， 只有国有资本经营预算的建立，才能清楚界定公共预算的边界，才能促进公共财 政的真正建立。 2 、国有资本经营预算的部分收入可来源于公共财政预算转入 国有资本经营预算和公共财政预算虽然是两个不同的预算组成部分，但两者 并不是截然分开没有任何交叉点的。公共预算财政主体与国有资本经营主体之间 就还存在着税收缴纳关系、政府采购关系、转移性收支关系和财政补贴关系等。 国有资本经营预算的收入和支出主要是依靠其自身的体内循环，但是，国有资本 经营预算的收入还有另外一种来源，就是公共预算拨入的专项资金、公共预算结 余和补助收入等。部分公共预算资金从公共预算体系流入，进入国有资本经营预 算体内进行投资性循环，成为国有资本经营预算的收入来源之一。 国有资本经营预算与公共预算是并行的关系，二者与社保基金预算共同构成 了国家复式预算体系，两者之间必须保持适当的独立性。在明晰确定了公共预算 和国有资本预算相互关系后，有必要建立两者密切衔接与适度互通的关系，这就 是说，应在两者预算收支科目内，分别设置专门衔接科目，按照预算收支平衡的 原则，在公共预算有结余的时候，可按产业政策要求，实行转移支付，对国有资 本财政进行投资。如果这种财政投资项目本身缺乏应有的投资收益，无法在短时 间内实现投资本身的保值增值时，公共预算亦可对该项目拨出专项投资或采取补 贴办法，弥补国有资本预算的损失，以期在彼此分上的原则前提下，共同完成宏 观调控任务。又如在我国目前的经济改革向纵深推进的过程中，为支持改革而支 国有资本经营预算设计与研究 付的成本使公共财政支出与社会保障支出而临巨大的资金缺口时，则应按量力负 担原则，由国有资本预算加以填补。 二、国有资本经营预算与企业财务预算的关系 国有资本经营预算从财政预算中分离出来，