（土地资源管理专业论文）被征地农民的社会保障安置途径探讨.pdf

摘要 近年来，征地及其相关的补偿安置问题成为土地管理工作中的热点和难点。分析建国以来征 地制度演变过程，借鉴各国社会保障理论、社会福利理论，作者认为，将失地农民纳入社会保障 体系是保障失地农民长远生计的有效途径之一。 保障安置的难点在于保障资金的测算上。本文以人口统计年鉴中不同年龄段人口所占比例为 基数，创建了虚拟合理标准人的测算方法，规避被征地农民群体个体之间存在的差异对准确推算 保障所需资金的干扰。通过对经济发达地区和欠发达地区进行的实证分析和可行性分析，得出了 以下结论： ( 1 ) 在经济发达地区或欠发达地区，将失地农民保障纳入社会保障体系是土地征用中一种 可行的补偿安置方式。 ( 2 ) 现行的源于农地产值的征地补偿金额远远低于社会保障的资金需求，将失地农民纳入 社会保障体系的保障资金必须从当地土地出让金收入中列支。支出的比例占土地出让金收入的 3 0 至4 5 。 ( 3 ) 社会保障安置体系能否有效运转与当地的征地补偿标准、土地出让市场状况、人均耕 地面积等多种因素有关。 ( 4 ) 社会经济发展水平是社会保障安置水平的决定性因素。目前，对我国失地农民的社会 保障只能是初级的社会保险和社会救助。 ( 5 ) 经济发达地区的缴费基数可定为当地职工的平均工资，而经济欠发达地区只能在当地 职工平均工资的6 0 至1 0 0 之间适当选择。 ( 6 ) 由于各地财政状况与农民非农收入的不同，经济发达地区的贫困救济可以忽略而不用 进行测算，而经济欠发达地区则必须进行测算。 关键词：土地征用，补偿标准，社会保障，社会保险 a b s t r a c t c o m p e n s a t i o na n ds e t t l e m e n to f l a n de x p r o p r i a t i o nh a sb e c o m eah o ta n dd i f f i c u l tq u e s t i o nf o rt h e l a n dm a n a g e m e n ti nr e c e n ty e a r s i nt h i sd i s s e r t a t i o n ，t h r o u g ha n a l y z i n gl a n de x p r o p r i a t i o ns y s t e ms i n c e t h ec o u n 仃y sf o u n d a t i o na n db a s i ct h e o r i e so fs o c i a ls e c u r i t ya n ds o c i a lw e l f a r ei nd i f f e r e n tc o u n t r i e s ， t h ea u t h o rc o n s i d e r st h a ti ti so n eo ft h eg o o da p p r o a c h e st h a tb e n e f i t st h e mi nl o n gt e r mt ob r i n g f a r m e r sw h ol o s tt h e i rl a n db y e x p r o p r i a t i o n ( f w l t l b e ) i n t o s o c i a ls e c u r n ys y s t e m t h ek e yp r o c e s so f c o v e d n g t h o s ef w l t l b ew i t hs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi st oc a l c u l a t et h ef u n d s n e e d e db ys o c i a ls e c u r i t y o nt h eb a s i so f t h er a t i oo f d i f f e r e n ta g ei ns t a t i s t i c a ly e a r b o o k , a u t h o rc r e a t e s am e t h o do ft h ef i n a n c i n go fs o c i a ls e c u f i t yf o rf i c t i t i o u sp e r s o n i no r d e rt oa v o i da c c u r a c yb e i n g d i s t u r b e db yt h ed i f f e r e n c ea m o n g p a r t i c u l a rf a r m e r s a u t h o rc a r r i e so u te m p i r i c a le c o n o m ya n a l y s i si nd e v e l o p e dr e g i o n sa n df e a s i b i l i t ya n a l y s i si n u n d e v e l o p e d a r e a sf o rf w l t l b e ，t h e p r i m a r y c o n c u s i o n sa r es u m m a r i z e da sf o l l o w s ： i ti saf e a s i b l ec o m p e n s a t i v ew a yt oc o v e rt h ef w l t l b eb ys o c i a ls e c u r i t ys y s t e me i t h e ri n d e v e l o p e do ru n d e v e l o p e dr e g i o n s t h ec o m p e n s a t i v es t a n d a r do fl a n de x p r o p r i a t i o no r i g i n a t e df r o mp r o d u c t sv a l u e so ff a r m l a n di s l o w e rt h a nt h es o c i a ls e c u r i t yf u n d sn e e d e d i n t a g r a n ts o c i a ls e c u r i t yf u n d ss h o u l db eg o tf r o ml a n d g r a n tf e ei f f w l t l b e i sc o v e r e db ys o c i a ls e c o d t ys y s t e m 3 0 4 5 o f t h el a n dg r a n tf e ec a nb ep a i d s o m ef a c t o r si n f l u e n c et h eo p e r a t i n ge f f i c i e n c yo fs o c i a ls e c u f i t y s u c ha st h ec o m p e n s a t i v e s t a n d a r do f l a n de x p r o p r i a t i o n , t h e m a r k e t o f l a n d g r a n t , t h e a r e a o f p e rc a p i t a c u l t i v a t e d l a n d a n d s o o n t h el e v e lo f s o c i a ls e c u r i t yi sd e c i d e db ys o c i a lp r o d u c t i v i t yo rs o c i a le c o n o m yo f t h es a m ep e r i o d a tp r e s e n t , t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo ff w l t l b e o n l yi n v o l v e sp r i m a r ys o c i a li n s u r a n c ea n d s o c i a l a s s i s t a n c e t h eb a s eo f s o c i a li n s u r a n c ef e ef o rf w l t l b em a yb ee q u a lt ot h ea v e r a g ew a g e so f e m p l o y e ei n d e v e l o p e dr e g i o n o n l y6 0 1 0 0 o f t h ea v e r a g ew a g eo f e m p l o y e ei sc h o s e na c c o r d i n gt of a c to f u n d e v e l o p e dr e g i o n a sl o c a lp u b l i cf i n a n c ea n df a r m e r s n o n - a g r i c u l t u r a li n c o m ea r ed i f f e r e n t , s oi t i s n e c e s s a r yt o c a l c u l a t et h ec o s 乜o f s o c i a la s s i s t a n c ei nu n d e v e l o p e dr e g i o n ，b u tu n n e c e s s a r yi nd e v e l o p e dr e g i o n k e y w o r d s ：l a n de x p r o p r i a t i o n ，t h es t a n d a r do f c o m p e n s a t i o n ，s o c i a ls e c u r i t y , a n ds o c i a li n s u r a n c e 【i 独创性声明 矿6 5 9 3 97 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 张蹒 时间：乒年加, 2 - ，e t 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：碾 导师签名 碱 公嘴 时问： 严年多月刀日 时间：年月日 中国农业大学硕上学位论文 第一章绪论 1 1 选题的背景与意义 第一章绪论 我国现行的征地制度始成于计划经济时期。在当时特殊的历史条件下。它为保障国家经济建 设，加快工业化和城市化进程起了巨大的作用。在某种意义上讲，对被征地农民所采取的补偿安 置措施适台于当时的条件。农民在失去土地同时，得以无条件地进入城镇社会福利体系，因而被 失地农民1 所接受。但随着我国市场经济的不断发展，计划经济体制下的社会福利体制已不复存在， 市场经济体制下的社会保障体制尚未健全，企业用工制度发生了根本转变传统的补偿安置方式 早己失去功效，现行的征地补偿安置方式单一，导致大量失地农民转化为城市贫民。 未来5 l o 年，是我国经济和社会发展极为重要的时期。外界环境和国内需求都决定了我国 必须加快经济发展速度。随着加强交通、水利、能源等基础设施建设、西部大开发、推进城镇化 等重大战略的实施，经济发展对耕地的占用仍将保持较高的需求。根据国务院批准实施的1 9 9 7 2 0 1 0 年全国土地利用总体规划纲要，从2 0 0 1 年到2 0 1 0 年，全国还需安排非农建设占用耕地 1 2 3 3 3 万公顷，其中9 0 以上为集体土地，需要征用( 王永红等，2 0 0 1 ) 。按照目前全国人均耕 地水平测算，将有约1 2 0 0 多万被征地农民陆续需要安置。根据国土资源部2 0 0 1 年耕地资源战略 研究课题2 1 世纪我国耕地资源前景分析及保护对策的分析，2 0 1 1 年至2 0 3 0 年，在严格控制 的前提下，我国年均建设占用耕地不低于1 2 万公顷，2 0 年间将达到2 4 0 万公顷以上。2 0 0 0 年至 2 0 3 0 的3 0 年间占用耕地将超过3 6 3 3 3 万公顷，失地农民将超过7 8 0 0 万人( 鹿心社，2 0 0 1 ) 。这 些失地农民将生活在相对陌生的城市里，要由农村意识转化为城市意识，由农民的生活、生产方 式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为，需要一个较长的磨合期和适应期。在这一期间， 失地农民由于对城市生活的不适应大都会表现出对生活前景的彷徨、焦虑，甚至失去信心。同 时，由于农民失去了土地这一生产资料，如何解决今后的生存、发展问题将成为矛盾的焦点，其 结果必然会影响到社会的安定和发展。在市场经济下，不从根本上建立起针对农村特别是广大失 地农民的就业和社会保障体系，就无法从根本上解决征地后农民的安置及其长远的生活出路问题 ( 王明祥，2 0 0 3 ) 。因此，探讨被征地农民的社会保障安置途径是我国目前社会发展中一个不可 忽视的问题。 1 2 国内研究进展 目前我国关于被征地农民的补偿安置问题已经受到各方面的重视，众多学者对此做了大量的 研究。 我国目前征地补偿原则为不完全补偿，就补偿额度与种地收益相比较来说，拿补偿金比种地 台算，短期内不但不会降低现有生活水平，甚至可能还会提高。但如果是从长久看，从土地发展 权收益的分配看，从整个社会生活水平不断提高看，现行对失地农民的补偿标准偏低，使其长远 生活受到影响，这对失地农民是极不公平的。如果我国推行征地的完全补偿原则，势必会给国家 失地农民：因国家建设需要被征用土地而无地耕种的农民 1 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 和社会增加经济上的负担，从而影响国家的经济建设：但如果一味强调整个社会的利益而忽视公 民合法权益的保障也不符合社会主义民主的要求和法的公平主义精神( 陈泉生，1 9 9 4 ) 。可以说 我国现行补偿理论与原则己不适应当前的社会经济背景。土地征用补偿理论应逐步从既得权说逐 渐过渡到恩惠说及至现代的特别牺牲学说；补偿原则也应随着经济的发展水平、国家财政实力的 转变而改变( 陈江龙等，2 0 0 2 ) 。 土地是农民工作和生活的重要场所和生存基础。土地对农民具有生活、就业、直接收益、财 产继承、地产增值、免得重新获取时掏大笔费用六种效用。这些综合体现在土地对农民的社会保 障方面。据研究，土地的社会保障效用己达到农村土地总效用的5 1 3 2 ( 王克强，2 0 0 0 ) 。农民 被动失去土地，理应以社会保障来代替其原来以土地保障为主的农村社会保障( 浙】i 工省人民政府 研究室课题组，2 0 0 3 ) 。因此，我们应该把征地补偿问题同解决失地农民的社会保障问题有机结 合起来，这也就是我们所说的“以土地换保障”( 陈颐，2 0 0 0 ) 。 在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价值和相关补助金。对被征用的农 地而言，其补偿价格应等于农地自然价格与社会保障价格之和。农地自然价格是农地自然价值的 货币表现，它不单是土地物质的价值表现，而是土地物质和土地资本的整体表现。社会保障价格 是农地社会保障功能的体现，是农地集体所有权在经济上的实现形式之一。在量上表现为对土地 所有权转移后土地增值的分割( 周建春，2 0 0 3 ) 。目前农村集体土地产权体系尚未健全。在无法 实现完全市场化补偿的前提下，征地补偿的最终目标应当是建立一个较为公正的社会保障体系， 使被征地农民享受到和城镇居民一样的社会保障。如果因失地进城的农民无法与城镇居民享受同 等的国民待遇的话，那么整个社会的公平就值得怀疑( 祝华军，2 0 0 2 ) 。 将失地农民纳入社会保障体系的本质就是在给予被征地农民的实际收益补偿中充分考虑到 农地社会保障功能的价值。并通过被征地农民的社会保障制度的构建来实现金融资本对于农地实 物社会保障功能的有效替代( 杨杰，2 0 0 3 ) 。 1 3 研究思路与框架 本文在分析建国以来我国土地征用补偿安置制度沿革的基础上，对我国现行的补偿安置途径 的利弊进行了剖析提出将失地农民纳入社会保障体系是保障失地农民长远生计的一种有效途径 之一。根据社会保障学、社会福利学原理构建了将失地农民纳入社会保障体系的理论体系。为了 更准确地进行资金测算，论文中创立了虚拟合理标准人的计算方法，用来代替个体差异性很大的 被征地群体，并分别以经济发达和欠发达地区为例进行了实证分析与可行性分析，为更科学地论 证和推行征地制度改革中的社会保障制度体系建设提供参考依据。在此基础上，探讨将失地农民 纳入社会保障体系的优缺点及可能遇到的问题，并提出相应的对策及建议( 图1 - 1 ) 。 1 4 研究方法 ( 1 ) 历史分析法、对比分析法。在查阅相关文献资料的基础上，运用历史分析、比较分析 的方法，分析目前我国脱胎于计划经济体制时期的征地补偿制度在当时存在的必要性和合理性， 以及在市场经济条件下出现的各种弊端，同时确定对被征地农民进行补偿安置的基本思路。 2 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 资料收集整理 0 建国以来我国征地补偿安置制度演进分析 士 现行征地补偿安置的主要途径及存在问题 确定对失地农民进行补偿安置的基本途径一纳入社会保障体系 上 失地农民纳入社会保障体系的理论分析与实施办法的探讨 i l经济发达地区的实证分析经济欠发达地区的可行性分析 结论与讨论 圈l - i 论文框架 f i g ，1 - 1f r a m e w o r k o f t h ed i s s e r t a t i o n ( 2 ) 实地访谈法。在研究区域相关部门查阅有关资料，对当地的征地补偿安置标准、出让 价格、土地市场交易价格、城镇最低生活保障标准、经济发展等情况有一个较全面的了解后与 当地有关部门有经验的工作人员进行座谈，听取他们对征地农民生活保障的看法及建议，另外收 集一些典型案例( 国家重点建设项目、当地公益性建设项目、房地产开发项目) 用于分析。 ( 3 ) 问卷调查法。选取近些年来征地现象持续发生的城市郊区村作为问卷调查点，针对不 同时期的征地补偿安置，分别按年龄、性别、文化教育程度等选取具体的调查对象。了解不同时 期农民征地前后的社保、生活水平等情况及面临的困难和对今后对社会保障的建议。 ( 4 ) 定性与定量分析法。在确定社会保障标准时，运用社会学、制度经济学、社会保障理 论和社会福利理论，对获取的土地收益、农民人均纯收入、城镇居民最低生活保障金等数据进行 以定性为主定量为辅的分析。 中国农业大学硕士学位论文第二章建国以米我国土地征用补偿安置制度的演进 第二章建国以来我国土地征用补偿安置制度的演进 2 1 建国以来我国征用补偿安置制度沿革 2 1 1 土地征用补偿安置制度立法的起步阶段 城市( 镇) 郊区是城市的扩展区域，经济活跃，也是工业化和城市化占用土地最多的区域。 新中国成立之后，第一个涉及土地的法律就是面向的这个区域。1 9 5 0 年1 1 月1 0 日中央人民政府 政务院第5 8 次政务会议通过并公布施行的城市郊区土地改革条例第九条规定：城市郊区所 有没收和征收的农业土地，一律归国家所有，由市人民政府管理，连同国家在郊区所有的其它可 分的农业土地，交由乡农民协会，按照土地改革法第十一条及十二条规定的原则，统一地、公平 合理地分配给无地少地的农民耕种使用。该条例第十四条规定：国家为市政建设及其他需要征用 私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。因此，该条例对于农民 的安置问题，只是提出对于耕种该土地的农民亦应给予适当的安置，并没有具体的措施。 随着各项社会主义经济制度的逐步确立与完备，国内各项建设的蓬勃发展对建设用地的需求 越来越迫切。中央人民政府根据这一现实情况，于1 9 5 3 年1 2 月5 日通过了中央人民政府政务 院关于国家建设征用土地办法( 以下简称旧办法) ，这是新中国第一部关于土地征用比较 完整的法规。旧办法第八条规定：被征用土地的补偿费一般以其最近三年至五年产量的总值 为标准，或以公地予以调剂。对于农民的安置问题，旧办法第十三条规定：农民耕种的土地 被征用后，当地人民政府必须协助解决其继续生产所需之土地或协助其转业，不得使其流离失所。 用地单位亦应协同政府劳动部门和工会在条件许可的范围内，尽可能吸收其参加工作。 这一阶段国家征用的土地主要是农民的私有土地。在补偿标准上强调公平合理的原则，强调 要给群众以必要的准各时间，使群众在当前切身利益得到照顾的条件下，自觉地服从国家利益， 不突出土地征用的强制性( 冯昌中，2 0 0 1 ) 。在当时，农民是比较容易接受这一政策的，原因如 下： ( 1 ) 新中国成立时，除了一些解放较早的地区外，在占全国土地大部分的解放区，封建剥 削土地制度依然占主导地位，占农村人1 2 1 不到1 0 的地主占有7 0 8 0 的土地，而占农村9 0 2 皇 右的贫雇农却只占有2 0 3 0 的土地。土地改革基本完成后，大约有3 亿多无地、少地的农民无 偿分得了约0 4 6 7 亿公顷土地( 韦林珍。1 9 9 9 ) 。当时农民认为土地是国家无偿给予的，现在国家 为了建设的需要而征用土地，应该予以支持，更何况国家还给予一定的经济补偿。 ( 2 ) 旧办法是在建国初期和社会主义改造完成之前制定的，当时人均占有土地面积较 多，国家还掌握着城市郊区一部分没收的农地，工业化和城市化水平乃至总体经济发展水平也都 在不同程度上制约着当时的地价水平，农用地转为非农用地的过程中土地潜在价值没有现在这 么明显体现。 ( 3 ) 建国不久，旧中国遗留下来的经济近乎崩溃，为了迅速恢复与发展下去，政府采取了 多种有效措施以大量吸收劳动力。所以，当时用地单位及政府劳动部门比较容易地协助失地农民 转业，失地农民都能在不同的行业充分就业+ 几乎没有流离失所现象，因而也不易引起社会紊乱。 4 中国农业大学硕士学位论文第二章建国以来我国土地征用补偿安置制度的演进 2 1 - 2 土地征用补偿安置制度的调整阶段 1 9 5 6 年3 月1 7 日全国人大常委会第3 3 次会议通过的农业生产合作社示范章程正式实施 后，农业生产合作化运动遍及全国。随着初级合作社、中级合作社的建立和普及，生产资料也由 农民私有转变为集体所有( 在中级合作社阶段，土地的农民私有制实际上已经消灭，但由于没有 能够完全实现高级合作社，土地并没有变成全民所有，农村土地停留在集体所有制层次上) 。生 产资料所有制发生了根本性变化，原来所制定的旧办法已经完全不能适应新形势下国家经济 建设的要求。1 9 5 8 年1 月6 日，经全国人大常委会第9 0 次会议批准，国务院公布施行了经修订 的国家建设征用土地办法( 以下简称新办法) 。这是第二次颁布的国家土地征用法令， 是在1 9 5 3 年第一个征地办法的基础上，为了适应社会经济情况的变化修改而成的。此时，“一 五”的经济迅速增长，国民收入年增长率为8 9 ，农业产出和工业产出按不变价格计算每年分别 蛆3 8 和1 8 7 的速度递增，人口年增长率为2 4 ，人均年产出增长率为6 5 。国家建设投资 规模日益扩大，投资率在“一五”时期从大约年均5 的水平上升到2 0 以上。为促进工业的快 速增长，国家开始实行经济发展战略出现了农业为工业提供积累，向工业( 重工业) 倾斜的格 局( 黄贤金，1 9 9 5 ) 。这些情况的变化也反映到了土地征用政策上。 新办法规定，征用土地的补偿费，由当地人民委员会同用地单位和被征用土地者共同评 定。对于一般土地，以它最近二年至四年的产量的总值为标准。对因土地征用而需要安置的农民， 当地乡、镇或者县级人民应该负责，尽量就地在农业上予以安置；在农业上确实无法安置的，当 地县级以上人民委员会、劳动、民政部门应该会同用地单位设法就地在其他方面予以安置。 与前一个阶段相比，征用土地的补偿费标准有所降低，安置途径以农业为主，但农民仍然接 受，原因如下： ( 1 ) 新办法制定时，土地由个人私有转为集体所有，以前征用土地发给补助费的对象 为农民个人现在为集体，不涉及个人利益。农民较容易接受。 图2 11 9 4 9 年至1 9 5 7 年粮食单产 f i g 2 - lg r a i ny i e l dp e rh e c t a r ef r o m1 9 4 9t o1 9 5 7 盎辩来源：中国历代靛食亩产研究，吴慧1 9 8 5 5 中国农业大学硕士学位论文第二章建国以来我国土地征用补偿安置制度的演进 ( 2 ) 建国初期，农业生产力条件低下，农作物产量较低。农业合作化后，农村进行了大规 模的农田水利基本建设和农业技术改造，生产条件得到显著改善，生产力水平明显提高。从图2 一l 中可以看出，建国以后至1 9 5 7 年之间，粮食单产是持续上升的( 吴慧，1 9 8 4 ) 。假设1 9 5 4 年、 1 9 5 8 年分别征用1 公顷耕地，按照旧办法规定计算，1 9 5 4 年征用耕地，补偿粮食的数量大 约是9 7 5 0 4 1 5 6 4 5 公斤按照新办法规定计算，1 9 5 8 年征用耕地，补偿粮食的数量大约是 8 4 0 0 1 6 2 4 5 公斤。所以说，在当时虽然补偿的倍数比以前降低了，但实际补偿额并没有明显减 少。 ( 3 ) 被征地农民处于合作社的集体之中，征用的是集体土地，不存在农民个体失地问题， 农民的生产和生活有保障，社会相对稳定。 ( 4 ) 到1 9 5 7 年，我国安排了旧社会遗留的4 0 0 万失业人员，同时使职工人数发展到3 2 0 5 万人，其中“一五”期间，净增了1 6 7 3 万人。这为下一阶段的劳动就业奠定了稳定基础。但是， 由于“大跃进”的严重失误，使劳动就业形势骤然逆转。1 9 5 8 1 9 6 0 年，全国净增职工2 8 6 8 万 人，其中2 0 0 0 万人来自农村。他们7 5 在工业部门就业，其中6 4 集中于重工业部门。1 9 6 1 年 开始的三年经济调整期间，不得不精简职工2 0 0 0 多万人。其中大部分被动员回乡从事农业生产。 经济建设收缩和企业职工的精简，影响了工矿企业对劳动力的吸纳。到1 9 6 3 年底，全国城镇尚 有2 0 0 万人未能安置，其中8 5 以上为青壮年劳力( 张明龙，2 0 0 0 ) 。因而，这一时期对失地农 民所采取的尽量农业安置的途径是被广大失地农民所接受的。 2 1 3 土地征用补偿安置制度的逐步完备阶段 十年文革期间，由于国内大环境因素，国民经济处于停顿状态，土地征用的工作基本停滞， 相应的立法工作也基本上处于停顿状态。十一届三中全会以后，随着“以经济建设为中心”的 国家总体发展思路的确立和“健全社会主义法制”理论的提出，国民经济建设全面复苏，并出现 强劲增长势头。建设用地需求的大幅度增长使国家征用土地时出现了一些新情况和问题。从规范 化、法制化和便于操作角度出发，1 9 8 2 年5 月4 日经全国人大常委会原则通过，国务院公布施行 了国家建设征用土地条例( 以下简称条例) 。该条例同1 9 5 8 年修订执行的新办 法相比，无论政策的深度、广度、内容上均有大幅度增加。这是第三次颁布的国家建设征用土 地办法，在征地补偿标准上有了较大的变动。 1 9 8 2 年条例第九条规定：征用耕地( 包括菜地) 的补偿标准为该耕地年产值的三至六倍， 年产值按被征用耕地前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。首次提出了劳动力安置补助 费，每一个农业人口的安置补助费标准为该耕地年产值的二至三倍，但最高不得超过其年产值的 十倍。按照上述标准尚不能保证维持群众原有生产和生活水平的，可以适当增加安置补助费。但 地补偿费与安置补助费的总和不能超过被征土地年产值的二十倍。 此时，由于建国后3 0 多年的经济发展和人口超常增长，人地关系紧张程度加剧，特别是劳 动力安置已日益困难。因而，劳动力安置补助费的规定是8 0 年代初我国土地极为稀缺的现实反 映。条例还首次提出了对失地农民的具体安置途径，主要是户e l “农转非”后，由国家按指 令性计划进行招工安置。它规定：在劳动计划范围内，符合条件的可以安排到集体所有制单位或 6 中国农业大学硕士学位论文 第二章建国以来我国土地征用补偿安置制度的演进 是用地单位就业；安排就业的被征地单位人员，户口由农业户口转为非农业户口或城镇户口，相 应的粮食供应指标以及不能就业人员的生活安置工作，分别由当地劳动、公安、粮食、民政等部 门负责办理。 8 0 年代初，在经济体制改革过程中，随着多种经济成份的出现和发展，特别是在“三结合” 就业方针的指导下，敞开了就业门路，拓宽了就业渠道。到1 9 8 5 年，城镇国有单位就业人员为 8 9 9 0 万人，占就业总人口7 0 2 5 ，集体单位3 3 2 4 万人，占2 5 9 5 ，个体4 5 0 万人，占3 5 1 ， 还有3 8 万人在联营经济单位，6 万人在外商投资单位( 张明龙，2 0 0 0 ) 。由于就业形势较好，失 地农民的就业安置问题不太突出。 可以这样说，条例是建国以来我国十地征用制度建设史上的一座里程碑，它充分地体现 了计划经济时代土地征用的性质，较为完备地制定了计划经济时代的补偿安置规定，在征用土地 的补偿安置上第一次完整而鲜明地体现出采取社会福利制度取代土地所承担保障功能的特点，表 现出典型的计划经济体制特征。 1 9 8 6 年6 月2 5 日，全国人大常委会1 6 次会议通过了中华人民共和国土地管理法( 以下 简称土地管理法) ，该法在总结以往经验的基础上，采纳了条例中的大部分规定( 比如， 征用耕地的补偿费、劳动力安置补助费的标准一直被沿用) ，并将其上升为法律。1 9 8 6 年土地 管理法还针对因国家建设征用土地造成的多余劳动力，提出了通过发展农副业生产和兴办乡镇 企业等途径给以安置，安置不完的，可以将适合条件的人员安排到用地单位或其他集体所有制单 位、全民所有制单位。 1 9 8 2 的条例和1 9 8 6 年的土地管理法都对劳动力安置标准作了相应的规定。尽管征 用十地的补偿费标准比1 9 5 8 年有大幅度的提高，但土地补偿费标准的现有规定与土地实际价值 相比还是偏低，起不到资本转换土地的作用。在这种情况下，如果没有劳动力安置费及系列配套 措施，就会使被征地农民缺乏谋生的条件。 我国是城乡二元化结构，长期以来，城市实行的是高补贴、离就业的社会保障制度，即有了 城市户口就可享有就业机会及养老、医疗等一系列社会保险与粮食、副食品、住房等补贴。农村 实行的是以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度，其保障水平明显低于城市。征地“农 转非”对农民而言，是件取得较高生活地位、提高生活水平、生老病死有依靠的好事，所以当时 农民争先恐后“农转非”。 改革开放后，我国经济快速发展，需要大量的劳动力。在政府的指令性安置计划还能发挥着 应有的作用的同时乡镇企业也处于大规模兴起的初期阶段，因此大量的被征地劳动力得到了充 分有效安置。 从1 9 8 2 年条例的颁布到1 9 9 7 年9 月中国共产党第十五次代表大会召开，这一阶段可以 说是我国土地制度建设史上的另一个重要阶段。与前一时间段的征地条例相比，应该说这一时期 在土地征用方面的土地制度建设的基本精神是一致的，都表现出鲜明的计划经济特性。总的来说， 计划经济时期，对农民所采取的征地补偿安置措施与当时的制度是相适应的，传统的补偿安置措 施为保障国家经济建设，加快工业化和城市化进程起了巨大的作用。 7 中国农业大学硕士学位论文 第二章建国以来我国土地征用补偿安置制度的演进 2 2 现行征用土地补偿安置的主要途径及存在问题 1 9 9 8 年国家考虑到当时愈演愈烈的征地热潮，以及国际社会针对中国粮食问题的疑问，提 出了严格保护耕地的政策，对原土地管理法进行了大规模的修改，建立了有着崭新概念的用 途管制制度，加强了建设用地的审批力度，应当说是在土地管理制度，特别耕地保护方面的一部 具有开创性意义的法律。但在十地征用补偿方面，由于种种原因，没有太大的改变，只是在补偿 数额上有所提高，并仍然保留着补偿上限的限制。比如，土地补偿费标准为耕地征用前三年平均 年产值的六至十倍；安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍，最高不得超过被 征用前三年平均产值的十五倍，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可以适当增加安 置补助费；补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍：国务院 根据社会、经济发展水平，指出在特殊情况下可以适当提高征用耕地的土地补偿和安置补助费的 标准。对于失地人员的安嚣问题，新土地管理法则回避了当时这个最为突出的焦点问题。只 是笼统地提到由农村集体经济组织安置、其他单位安置或是自己安置。 1 9 9 8 年的土地管理法并没有充分考虑到我国经济体制从计划经济体制向市场经济体制的 根本性转变，在征用补偿机制已经显示失效的同时，仍延续了计划经济体制下的补偿安置体制， 法律已经严重滞后于社会实践工作，应当说在征地补偿安置方面。这是一部不太成功的法律。 随着近几年来经济的持续快速发展。现行的征地补偿安置体制已经不能适应当前的实际情 况，造成了一系列严重的社会问题。为充分保障经济发展，各地根据自己的实际情况，开始逐步 自行摸索能够适应社会主义市场经济体制特点、同时充分满足被征地农民需要的安置方式，成功 地建立了很多有实际价值和理论价值的安置方式打破了计划经济下的“农转非”和用工单位招 工的安置模式。 2 2 1 货币补偿安置方式 所谓货币补偿安置就是按照法定的征地补偿标准一次性支付足额的安置补助费，让失地农民 自谋职业。如果土地征用的补偿费用达到土地市场价值的话实现补偿按市场价值和安置的市场 化，这应当是最能够适应市场经济体制的补偿安置方式，但现实社会中，却是引发争议最多的一 种补偿安置方式。 在新土地管理法实施后，大部分地区选择了货币安置为主的方式。据国土资源部征地制 度改革研究课题组在石家庄、哈尔滨、合肥、兰州、南宁等省会城市调查发现，其货币安置占1 0 0 ； 在浙江省随机抽查了l o 个征地项目，共需要安置3 3 7 9 人，采用货币安置的达9 4 ( 征地制度改 革研究课题组，2 0 0 2 ) 。就政府而言，这种方式操作简单，只要按法定标准计算补偿安置费、造 册、发放到人了事；就农民而育，考虑到眼前利益，也乐于接受。但货币安置确实存在一系列问 题。 ( 1 ) 征地补偿费与土地增值收益的巨大差异成为引发失地农民不稳定的主要因素 我国征用土地的补偿标准都是基于农地的生产性功能，仅包括基于原农业用途的土地补偿 费、普遍意义上的安置补助费以及地上附着物和青苗补助费，对于农地能够为农民提供的基本社 8 中国农业大学硕士学位论文第二章建国以来我国士地征用补偿安置制度的演进 会保障功能和作为非农用资产的增值功能考虑不足或没有考虑。尽管1 9 9 8 年修订的土地管理 法提高了征地补偿标准，但与随着市场经济发展而日益提高的土地增值收益相比，补偿标准仍 显偏低。分析比较征地成本总额和土地出让金的结果表明，征地成本占土地出让金比例平均在 7 4 9 之间( 刘燕萍，2 0 0 2 ) 。在征地成本中，征地补偿费的比例更是偏低，而且在实际操作 中，较低的补偿和安置费没有完全得到合理的分配、利用。 表2 - 1 松江工业园区污水处理工程耕地征地成本构成 t a b2 一ic o s t ss ”u c t u r c o f c u l t i v a t e dl a n de x p r o p r i a t i o nf o ra s e w a g e d i s p o s a lp r o j e c t i ns o n 西i a n gi n d u s t r i a la l g a 土地补偿费1 8 万元，公顷 征地青苗补偿费 l6 2 万元，公顷 补偿 自谋出路的劳动力一次性支付1 5 3 万元， 安置费 安置补助费 相当于1 9 5 4 0 5 万元公顷 合计3 9 6 0 万元 地上附着物依实物估价而定 拆迁费 平均1 0 ，5 万元 新菜地开发建设基金 1 1 4 万元 耕地开垦赞 2 2 5 万元 垦复金1 5 万元 地方 税费 新增建设用地土地有偿使用费 ( 7 0 归地方) 4 9 万元 耕地占用税( 5 留地方) 2 万元 合计2 0 2 5 万元 新增建设用地土地有偿使用费 国家 ( 3 0 0 6 归中央) 2 i 万元 税费耕地占用税( 5 0 留中央)2 万元 合计2 3 万元 勘丈定界费基本费1 9 6 万元 规划选址费0 6 万元 其它征地包干及不可预见费1 0 4 万元 安置管理赞0 7 4 万元 合计 43 3 万元 资料来源：1 9 9 9 年完善土地征用制度专题调研| 于科之三一 上海、天津征地补偿安置工作调查 从某市松江工业园区污水处理工程用地中每公顷耕地的征地成本构成中可以看出：这个项目 取得l 公顷耕地的成本在3 7 5 万元以上，政府税费约占2 2 5 万元，占用地成本的6 0 以上，其中 地方税费2 0 2 5 万元，占5 4 拆迁费1 0 5 万元，占2 8 ，与征地直接相关的征地补偿安置费约 3 9 6 0 万元，仅占整个用地成本的1 0 1 6 。即使这样，土地补偿费也没有完全到了失地农民手 中。上面提到的这个工程占用新桥镇民益村的土地8 3 公顷，土地补偿费3 0 8 万元( 市里规定标 准是1 4 5 万元) ，但这些钱按3 ：3 ：4 的比例，全部被镇、村和组留下；而且，留给村民小组的4 0 还被镇里拿走了4 个百分点。也就是说失去士地的农民得到的征地补偿安置费仅为2 7 6 万元，公 顷，占用地成本的7 3 。一项调查表明，如果以成本价( 征地价加上地方各级政府收取的各类费 9 中国农业大学硕士学位论文 第二章建国以来我国土地征用补偿安置制度的演进 用) 为1 0 0 ，则拥有集体土地使用权的农民只得5 1 0 ，拥有集体土地所有权的村级集体经济 组织获得2 5 3 0 ，政府及各部门获得6 0 7 0 ，丽从成本价到出让价之间所生成的土地资 本巨额增值收益，则大部分被中间商或地方政府所获取( 征地制度改革研究课题组，1 9 9 9 ) 。这 对于失地农民而言是极不公平的，也极易引发社会不稳定。 ( 2 ) 被征地农民向“非农”转业困难，面临失地又失业的困境 货币补偿安置这种方式中关于安置问题就是市场化安置，即农民转业并自谋出路。实际上只 是进行了补偿，没有进行安置。从理论上推论，随着城市的扩展，特别是工商业的发展，会相应 地增加一些就业岗位，应该能解决部分被征地劳动力的就业问题。但被征地的农民以前多靠种植 粮食、蔬菜、经营养殖业为生，缺乏从事非农产业所需要的劳动技能，并且一般文化水平较低。 然而随着工业化、城市化的发展，企业技术进步加快，资本密集程度迅速提高，对所吸纳的劳动 力的劳动技能与文化素质水平的要求也相应日益提高，这造成就业岗位的增加与失地农民的综合 素质低下形成明显错位，使大部分失地农民成为就业中的弱势群体，难以找到适合自己的岗位， 成了“种田无地，上班无岗低保无份”的“三无”游民。 ( 3 ) 经济欠发达地区经济基础薄弱，一次性货币安置支付存在着一定的困难 由于多数经济欠发达地区大都是一些内陆的农业地区，农业比重偏大，工业化、城市化水平 偏低，其财政面临着很多困难和问题。部分地区的财政仅能维持“人头费”开支，成为“吃饭财政”； 有些地方甚至长期入不敷出连基本的工资开支也无法保证。尽管目前土地补偿的标准并不高， 但在当前多数经济欠发达地区财政很不宽裕的情况下，对征地农民进行一次性货币安置，对其财 力而言确实显得有点捉襟见肘，有的地方甚至出现了向失地农民“打白条”的现象( 张靖，2 0 0 3 ) 。 货币补偿安置方式出现种种弊端的主要原因在于征地部门从农民手中拿走土地就像拿走一 个价值仅为补偿费的商品一样，对农民的补偿只是农产品的补偿，而没有体现出土地对于农民所 具有的生产赉料和社会保障功熊，没有解缺农民的后顾之忧。 2 2 2 招工安置 所谓招工安置就是在土地被征用后，用于开发区和城市扩展建设的，被征地农民可以通过上 岗培训，实行企业招工就业的一种征地安置方式。 在社会主义计划经济体制下，征用土地的同时，包含着转户口和招工两个实物补偿，被征地 农民之所以同意征地，是因为所有被占土地上的人口会由国家包下全部就业并享受社会福利待 遇。进入市场经济以后，城市就业和社会保障体制发生了根本变化，社会福利待遇不复存在。转 户口不再意味着享受社会福利，而随着企业改组改造及用i s t l 度的变化，招工也出现了新问题。 ( 1 ) 农民受自身文化素质、劳动技能等方面的限制，不能适应现代化企业经营和城市生活， 在市场竞争中自然处于被动状态。浙江省杭州市江干区九堡镇牛田村历年招工安置的农民5 3 人， 现已下岗返村3 5 人，占6 6 ：广东省佛山市纺织公司征用佛山市石湾区张槎村6 1 6 公顷土地， 建中发棉纺织公司场房，该企业在张槎村招二l 安置1 8 5 人，但在该厂竞争上岗中，原招工安置人 员中已有6 0 多的下岗在家。 ( 2 ) 近年来国营企业不景气原国企工人都要面i 临下岗再就业的现实而乡镇企业纷纷转 铷成私营、民营企业，并无安置征地劳动力的义务。在这种背景下，征地农民的安置难上加难。 l o 中国农业大学硕士学位论文第二章建国以来我国土地征用补偿安置制度的演进 在无锡调查