（公共管理专业论文）承接产业转移中的地方政府作用研究——以广西玉林市为例.pdf

承接产业转移中的地方政府作用研究 以广西玉林市为例 摘要 承接产业转移，可以充分利用国内外区内外“两种资源、两个市场 ， 是多区域经济合作的重要内容，能促进产业优化升级、增强区域竞争力、 加快推进工业化城镇化进程。本文在前人诸多相关研究成果的基础上，以 玉林市承接产业转移为例，从公共管理的视角来研究地方政府在产业转移 中的作用。首先，从理论的视角，分析承接产业转移中地方政府作用发挥 的不可或缺性。然后，分析了玉林市承接产业转移的概况和特点，并分析 了玉林市政府在承接产业转移中的作用现状。通过实证分析的方法，找出 玉林市在承接产业转移中存在的问题。在此基础上，借鉴国内外政府在承 接产业转移中的经验，提出完善玉林市在承接产业转移中政府作用的对策 建议。 本论题共分五章，第一章绪论，首先介绍研究背景和意义，接着综 述国内外对这个论题的研究文献，从而得出自己的研究思路与方法；第二 章介绍承接产业转移与政府作用的相关理论；第三章从“玉林市承接产业 转移的基本情况 、“承接产业转移的特点 、“玉林市承接产业转移的主 要成效”、“新形势下玉林市承接产业转移面临的机遇与挑战等四个方面 具体分析玉林市承接产业转移的现状；第四章从“玉林市政府在承接产业 转移过程中的作用”、“玉林市承接产业转移中的政府作用方式”、“玉林 市承接产业转移中政府作用存在的缺陷 等三个方面来分析玉林市承接产 业转移过程中的政府作用；第五章侧重阐述完善地方政府在承接产业转移 中作用的对策建议，为地方政府承接产业转移提供决策参考。 关键词：产业转移承接地方政府作用实证研究 l l t h es t u d yo fl o c a lg o v e n m e n tf u n c t i o ni n c a r r y i n go ni n d u s t r i a lt r a n s f e r t a k ey u l i nc i t ya sa ne x a m p l a b s t r a c t c a r r y i n go nt h ei n d u s t r i a lt r a n s f e rc a nm a k et h eb e s to ft w ok i n d so f s o u r c e sa n dt w om a r k e t si nd o m e s t i ca sw e l la so v e r s e a s ，w h i c hi sa n i m p o r t a n tc o n t e n to fm u l t i r e g i o ne c o n o m i cc o o p e r a t i o n ，a n dc a no p t i m i z e a n du p g r a d et h ei n d u s t r y , e n h a n c et h ec o m p e t i t i o na b i l i t yo fr e g i o n ，a n d s p e e du po fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n 1 1 1 ee s s a y , t a k i n gy u l i nc i t y a sa ne x a m p l eo fc a r r y i n go ni n d u s t r i a l t r a n s f e r , s t u d i e s t h el o c a l g o v e m m e n tf u n c t i o ni ni n d u s t r i a lt r a n s f e rf r o mt h ev i e w p o i n to fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n f i r s t l y , a n a l y z et h en e c e s s i t yo fl o c a lg o v e r n m e n ta c t i o ni n i n d u s t r i a lt r a n s f e rt h e o r e t i c a l l y t h e n ，a n a l y z et h eg e n e r a li n t r o d u c t i o na n d c h a r a c t e r i s t i c so fi n d u s t r i a lt r a n s f e ri ny u l i nc i t y , a n dt h es t a t eo fl o c a l g o v e m m e n tf u n c t i o ni nt h i sf i e l d t h r o u g ht h ed e m o n s t r a t i o na n a l y s i s ，t h e e s s a yf i n d so u tt h ee x i s t i n gp r o b l e m sa b o u tc a r r y i n go ni n d u s t r i a lt r a n s f e ri n y u l i nc i t y a l s o ，o nt h eb a s eo ft h ed o m e s t i ca n do v e r s e a sg o v e r n m e n t s e x p e r i e n c e s ，t h ee s s a yp u to u ts u g g e s t i o n so nw h a ta r et h eg o v e m m e n t s r o l eo nh o wt oc a r r yo ni n d u s t r yt r a n s f e r n et h e s i sc o m p r i s e so ff i v ec h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e r , i n t r o d u c t i o n ， i n t r o d u c e st h er e s e a r c hb a s ea n ds i g n i f i c a n c ea t f i r s t ，t h e ns u m m a r i z e d o m e s t i ca n do v e r s e ar e l a t e dr e f e r e n c e so nt h i st h e s i s ，a n ds h o wm y s e l f ! i i s t u d yi d e aa n dm e t h o do nt h eb a s eo ft h er e f e r e n c e t h es e c o n dc h a p t e r i n t r o d u c e st h er e l a t e dt h e o r i e so fi n d u s t r i a lt r a n s f e ra n dg o v e r n m e n ta c t i o n t h et h i r dc h a p t e ra n a l y z e sd e t a i l e d l yt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fc a r r y i n go n i n d u s t r i a lt r a n s f e ri ny u l i nc i t yf r o mt h ef o l l o w i n gf o u ra s p e c t s n a m e l y , t h e b a s i ci n s t a n c eo fc a r r y i n go ni n d u s t r i a lt r a n s f e ri ny u l i nc i t y , t h et r a i to f c a r r y i n go ni n d u s t r i a lt r a n s f e r , t h em a j o re f f e c to fc a r r y i n go ni n d u s t r i a l t r a n s f e ra n dt h eo p p o r t u n i t ya n dc h a l l e n g ew h i c hi n d u s t r i a lt r a n s f e ri ny u l i n c i t yi sf a c i n gi nn e wc o n d i t i o n t h ef o u r t hc h a p t e ra n a l y z e sg o v e r n m e n t f u n c t i o ni nc a r r y i n go ni n d u s t r i a lt r a n s f e rp r o c e s si ny u l i nc i t yf r o mt h e f u n c t i o no fy u l i nc i t yg o v e r n m e n t ，t h ef u n c t i o nm o d e lo fg o v e r n m e n ta n d t h es h o r t c o m i n go f g o v e r n m e n t a c t i o ni nc a r r y i n go ni n d u s t r i a lt r a n s f e r t h e l a s tc h a p t e rm a i n l yp r e s e n t ss o m ea d v i c ea n dp r o j e c ta b o u tp e r f e c t i n gl o c a l g o v e r n m e n tf u n c t i o n i n c a r r y i n g o ni n d u s t r i a lt r a n s f e rt op r o v i d et h e r e f e r e n c ef o rl o c a lg o v e r n m e n tp r o je c t k e yw o r d s ：i n d u s t r i a lt r a n s f e r ；c a r r y o n ；l o c a lg o v e r n m e n tf u n c t i o n ； d e m o n s t r a t i o ns t u d y i v 广西大学学位论文原创性声明和学位论文使用授权说明 学位论文原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作所取得的成果和相 关知识产权属广西大学所有。除已注明部分外，论文中不包含其他人已经发表过的研究 成果，也不包含本人为获得其它学位而使用过的内容。对本文的研究工作提供过重要帮 助的个人和集体，均已在论文中明确说明并致谢。 论文作者签名： 器粥 学位论文使用授权说明 其e t 本人完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本论文的研究内容； 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本； 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务： 学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在不以赢利为目的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 请选择发布时间： 瞰口时发布口解密后发布 ( 保密论文需注明，并在解密后遵守此规定) 即新躲卡识孔嗲夕月胡 广1 r ，明扛公共蕾嗣【习l 士( m p a ) 目h 止论文 承接产，翻移中的地方u 母作用研究一一以广西玉林市为， 第一章绪论 1 1 研究背景和意义 承接产业转移，可以充分利用国内外区内外“两种资源、两个市场 ，是多区域经 济合作的重要内容，能促进产业优化升级、增强区域竞争力、加快推进工业化城镇化进 程n 1 。当前，区域经济的非均衡发展与互动合作所引发的产业梯度转移已成为经济发展 中的必然趋势，国外资本加速向中国转移、沿海发达地区资本加速向内地转移也为欠发 达地区的经济发展带来了新机遇。后发展地区，要实现经济发展的新跨越，就更要抓住 这个机遇，谋划好承接产业转移方略。玉林市作为西部地区的一个欠发达城市，经济总 量不大，经济发展水平特别是人均水平与全国、全区相比仍有较大差距，加之缺乏可大 规模开发的自然资源，要加快经济发展，就必须走开放合作的路子。承接产业转移既是 加快发展的必然要求，也是加快发展的现实途径。近几年玉林经济发展的实践证明，承 接产业转移对玉林市经济发展的促进显得最明显、最快速和最有效。承接产业转移，不 仅使玉林市引进了一大批中小企业，而且引进了燕京、旺旺、海螺等一批知名企业、知 名品牌，加快了该市经济发展，优化了产业结构，提高了经济增长的质量和效益。从2 0 0 4 年开始，玉林市产业发展和结构调整逐步从“青黄不接”状态走向良性循环的开端，迅 速发展的中小企业和新上产业转移项目，对经济增长和财政增收的贡献越来越大。阻1 承接产业转移，从表面看是一种市场自发行为，但承接产业转移仅靠市场的自发调 节远远不够。事实上，在产业转移过程中，承接地的政府干预，对产业转移现象的出现 往往具有决定性的意义从我国改革开放的历史实践看，无论是深圳特区的快速崛起， 还是浦东新区的后来居上，市场机制作用下的产业转移和集聚都只是表面现象，其背后 的真正推手和初期的主导力量就是政府行为的强力引导。对玉林这样一个后发展城市， 在短时间内要在承接国际国内产业转移上实现新的突破，政府主导作用极为关键。因此， 【1 】广西壮族自治区党委、自治区人民政府关于推进承接产业转移工作的决定( 桂发( 2 0 0 7 ) 1 8 号) 。 嘲玉林市人民政府办公室内部情况通报( 第1 7 期) 2 0 0 7 年6 月1 8 日 【3 】郭学民：西安承接国际国内产业转移的对策研究来自荣耀西安论坛垫! ! 巳；盘型：鲢! ! i 垒翌：星型。 i 广1 r ，v 攀公关i 蕾摹l 硬士( m p a ) 掌位论：乞 承接产u 崎移中的地方再u 哥1 u 再研兜一一以广西三拳市为倒 通过政府在承接产业转移中作用的探讨，j 从中发现和剖析在承接产业转移过程中政府作 用的一些规律，对于加快玉林市经济发展无疑具有重要的理论意义和现实意义。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 产业转移的相关研究 产业转移是指某个时期某个产业或产业集群从某些国家或地区转移到其他国家或 地区的过程和现象，本质上是现有生产能力在空间上的整体或部分转移，是经济结构调 整和重新布局。其构成要素主要包括转移国( 或地区) 、承接国( 或地区) 、转移产业、 转移企业、转移资本、转移技术等等。产业转移，可分为国际间的产业转移和国内区域 间的产业转移。蜘 我国对于有关产业转移问题的研究本世纪前不是很多，研究也不是很深入。我国 国内对有关产业转移问题进行研究比较早的可能是卢根鑫，1 9 9 7 年，他从马克思主义经 济学理论的角度研究了国际产业转移问题嘲。2 0 世纪9 0 年代末，也有一部分区域经济方 面的研究，已经涉及到“产业区际转移 的概念。口1 近几年来，随着产业转移的趋势同益 显现，我国国内研究产业转移的人逐渐多起来，概括起来主要有以下几个方面：一是对 国内外产业转移的趋势、特点与国内产业结构调整、优化升级的关系进行研究；二是对 国内沿海发达地区产业梯度转移特点与企业扩张问题进行研究；嘲三是对国际直接投资 与产业转移的关系进行过研究。阳1 关于产业转移问题的理论研究，从国内外现有的研究成果看，大部分是以国际间产 业转移问题作为研究对象，关于中国国内欠发达地区如何发挥后发优势承接发达国家或 地区的产业转移，加快区域经济发展问题的研究的成果还十分有限。从公共管理视角的 4 1 会湘军：经济全球化背景下玉林承接产业转移途径选择。坚持科学承接产业转移促进广西又好又快发展一“广 西承接产业转移理论研讨会”【c 】广两人民出版社，2 0 0 8 年版。 1 5 张孝锋：中部地区承接产业转移的实证研究以转移到江西省的3 3 家大型企业为例中国井冈山干部学院学报， 第2 卷第2 期，2 0 0 6 年6 月。 【6 j 卢根鑫国际产业转移论f m 】上海：上海人民 j 版社，1 9 9 7 。 1 7 】张可云区域经济政策理论摹础与欧盟国家实践【m1 北京：中国轻t 业出版社，2 0 0 1 。 l 射张孝锋。万谊娜对江西承接产业转移若干问题的探讨【j 】南昌航宅工业学院学报( 社会科学版) ，2 0 0 3 ( 0 3 ) 。 唧张孝锋：中部地区承接产业转移的实证研究以转移到江西省的3 3 家人型企业为例，中国井冈山干部学院学报， 第2 卷第2 期，2 0 0 6 年6 月。 2 广西夫掌公关管理硬士( m p a ) 掌位论文 承接产业转移中的地方攻府作用研究一一i 玉j 1 酉玉林市为纠 实证与理论研究相对薄弱。 1 2 2 关于承接产业转移中政府作用的相关研究综述 承接产业转移中的地方政府作用，通俗地讲就是指地方政府在遵循产业转移规律 的前提下，在承接产业转移过程中所要肩负的责任。通俗地说就是地方政府在承接产业 转移过程中应该干什么、不应该干什么的问题。 目前，国内学者对承接产业转移中政府作用的研究主要有以下： 潘理权( 2 0 0 8 ) 认为，政府在产业梯度转移中具有市场无法替代的作用。一是规划 引导作用；二是协调平衡作用。三是政策诱导作用。四是环境营造作用。五是适度保护 作用。 文明( 2 0 0 8 ) 认为，在承接产业转移中，地方政府要创新承接平台，优化承接环境。 金湘军( 2 0 0 7 ) 认为，政府主导，促进产业又好又快转移，在承接项目上要把好门 槛，做到有所为有所不为。 余兴祥( 2 0 0 7 ) 认为，各级政府应政策优惠、基础设施、园区规划等各个方面营造 承接东部产业转移的软、硬环境建设。 杨红( 2 0 0 7 ) 认为，承接产业转移需要解决的最大问题，就是发展与生态。在承接 产业转移中保护生态环境是政府的宪法责任，承接产业转移离不开政府的引导和支持， 科学正确的生态决策才能导致经济效益与生态效益双赢。 蒋满元、李小红( 2 0 0 7 ) 认为，由于区际产业转移对相关企业、迁入区域、迁出区 域的竞争力变化具有重要影响，因而，作为理性的经济人，实践中，面对区际产业转移 之趋势，相关企业、迁入地政府、迁出地政府三者间不可避免地会展开博弈活动；博弈 的结果有可能导致策略与行为的优化，并进而有助于实现共赢之结局。 魏后凯( 2 0 0 6 ) 认为，沿海产业向中西部转移需要引导，引导沿海产业向中西部转 移需要中央和地方政府共同努力，必须采取多方面的综合政策措施。一是要制定相应的 战略规划。国家应鼓励沿海地区加快产业升级，鼓励中西部加快改革开放，进一步改善 投资环境尤其是软环境，完善地方产业配套体系，为大规模承接产业转移创造条件。同 3 广西，叫羹公共蕾理j 曩士( m p a ) 掌位论文 承接产业转移中的地方砑府作用研究一一e i 广西玉| 棒市为倒 时，要禁止沿海将那些浪费资源、技术落后、污染环境的产业转移扩散到中西部。二是 对地方政府政绩考核应体现差别化。尤其是对沿海经济发达地区，要重点考核产业升级、 自主创新和自主品牌等指标，并在产业选择方面设置更高的市场准入标准，包括单位产 出能耗和“三废”排放量、单位土地产出率等约束性指标。三是对到中西部投资的沿海 企业给予相应的政策优惠，如土地、财政贴息和税收刺激等。中西部在产业导向上，要 设置相应的进入门坎，有选择地招商引资，而不能“来者不拒 。 张秀君、史耀嫒( 2 0 0 5 ) 认为，西部地区产业结构调整和升级过程同时也是其承 接转移产业的过程。在这一过程中，对国际转移产业与东部地区转移产业及本地区城乡 产业转移等问题，要不断进行观念创新，因地制宜，合理选择主导产业，走可持续发展 之路。 曾鹏认为，通过“看得见的手来弥补市场失灵，通过政府宏观调控来优化产业结 构和资源配置，通过政府营造有利于承接产业转移的环境，通过政府把好引进项目关。 国外对承接产业转移中政府作用的研究暂未找到。 综上所述，国内对承接产业转移中政府作用的研究主要是提出一些建议，从公共管 理的角度进行系统研究的较少。 1 。3 研究思路和方法 本文研究思路是对承接产业转移中地方政府作用不可或缺性、不可替代性进行理论 梳理，并以广西玉林市为例，分析了玉林市承接产业转移的现状和特点以及玉林市政府 在承接产业转移中的作用。通过实证分析的方法，找出玉林市政府在承接产业转移过程 中存在的一些问题。在此基础上，提出完善玉林市政府作用的对策建议。 本文在研究过程中以文献研究和实地调查为主，穿插使用比较研究的方法： 1 3 1 文献研究法 本文致力于通过各种渠道收集相关文献资料和统计数据，并进行归纳、整理和分析。 同时结合通过实地调查等，把握承接产业转移的现状，分析其中存在的问题。 1 3 2 实地调查法 4 广西大掌公共管理硬士( m p a ) 学位论文 承接产业转移中的地方政府作用研究一一以广西玉林市为纠 通过对玉林市承接产业转移的现状进行实地调查，获取大量的相关信息资料，为本 文写作打下了坚实的基础。 1 3 3 比较分析法 主要在各部分中选取合适的比较对象，找出玉林市在承接产业转移中政府作用的不 足之处，并提出相应的改进对策和建议。 本文的理论分析视角是从总结前人研究成果的基础上，从公共管理的角度分析承接 产业转移中政府作用。同时，以广西玉林市承接产业转移为例，在研究过程中，发现以 某个地区为例系统地来研究承接产业转移中政府作用的不多，研究玉林市的几乎没有。 本文试图系统地研究玉林市承接产业转移中的政府作用现状，通过实证分析找出存在的 问题，提出对策建议，可以为地方政府决策提供依据。 1 4 结构安排 本论题沿着“提出问题一理论阐述分析现状一对策措施 的写作思路，把全文 分为五大部分：第一部分，绪论，这是整个论题的框架，该部分主要交代了研究问题的 来源，对产业转移和承接产业转移中政府作用的研究现状进行了简要地介绍和评述，点 明研究思路和方法，从而确定本课题研究的领域和主题。第二部分，介绍了承接产业转 移与政府作用的相关理论。第三部分，主要介绍玉林市承接产业转移的现状、特点及面 临的机遇与挑战。第四部分，分析了玉林市在承接产业转移中政府行为所起的作用，指 出存在问题。第五部分，阐述了完善玉林承接产业转移中政府作用的对策建议。 5 广1 f 大学公共 鼍e 习e 士( u p a ) 掌位论文 承接产，a 电移中的地方再u 母作用习院一一以广1 盯玉棒市为饲 第二章承接产业转移与政府作用理论 在研究承接产业转移中政府作用，明确政府应该做什么之前，我们很有必要从理论 的视角，来分析一下地方政府作用的不可或缺性和不可替代性。从而要求地方政府积极 介入承接产业转移，在承接产业过程中发挥应有的作用。 2 1 现代市场经济中的政府作用模式 一般来说，地方政府的经济职能主要体现为：对市场的培育作用；对经济活动的调 节和干预作用：经济活动的协调者和仲裁人作用等等。n 们公共管理硕士( m p a ) 教材公 共管理学原理中，将现代市场经济中的政府作用或行为模式概括为如下五种角色。n 玎 一是公共物品的提供者 这可以说是政府在现代市场经济中的一种最基本角色。由于公共物品具有消费的非 排他性，以价格机制为核心的市场不能使得生产和供给达到最优；靠个人之间的直接交 易去解决公共物品的供给问题，由于成本太高而得不偿失。私人经济部门或由于投入多、 效益低而不愿意或无力生产或提供；或者容易造成垄断，导致成本上升、效率下降，损 害消费者利益。因此，政府必须通过国家预算开支，担负公共物品的生产和供给的主要 责任。在现代市场国家，政府对交通运输、邮电通信、供水、供电、环境保护、基础研 究和公共教育等公共设施和公共服务及市政设施进行大量直接投资，在基础设施和公共 服务中发挥重要作用。 二是宏观经济的调控者 由于市场的不完全及缺陷，政府必须干预市场经济的运行过程，对经济生活加以宏 观调控。首先，市场机制不能解决宏观经济总量或总供给与总需求之间的平衡问题，市 场失灵导致宏观经济总量失衡，市场机制不能控制经济的周期波动和通货膨胀。因而必 须依靠政府的财政政策和货币政策等来减缓经济周期波动，抑制通货膨胀。其次，市场 【1 0 1 政府职能的含义、特征、基本内容及主要实施手段h t t p ：w w w h t e x a m c o m h t u s c r a r t i c l e s h o w a s p ? a l t i c l e i d = 1 8 7 6 7 f i l 】陈振明：公共管理学原理【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 6 。 6 广冒大掌公共管理习i 士( m p a ) 掌位论文承接产，a 膏移中的地方砑u 奇作用研究一一丘l 广西玉棒市为翻 经济机制不能解决国民经济的长期发展问题，因为这种机制不能预测未来的经济变化， 无法掌握复杂的需求结构，而且它的调节具有短期性。因此必须通过政府的指导性经济 计划来解决经济的长期发展问题。再次，市场机制难以调整和优化产业结构。因为在现 代市场经济条件下，资本和劳动的流动困难，市场垄断对市场机制的破坏以及靠市场调 节要付出很高的代价。因此，现代市场经济国家的政府干预的一个重要内容是通过制定 和实施产业政策来实现产业结构的调整。 三是外在效应的消除者 外在效应又称外部性或外部经济。外部性有积极的和消极的两种( 前者如基础研究 和教育所产生的外部性，后者如环境污染) 。外部性的存在无法通过市场机制来加以解 决，政府应当负起这一责任。在现代市场经济国家中，政府通过补贴或直接的公共部门 的生产来推进积极外部性的产出；通过直接的管制来限制消极外部性产出，如政府通过 行政命令的方式硬性规定特定的污染排放量，企业或个人必须将污染量控制在这一法定 水平之下；或者政府征收排污税。 四是收入及财产的再分配者 市场经济在解决社会稳定、协调发展方面有明显的局限性，它能较好地解决效率问 题，却不能解决好公平问题。因此，要求政府从全社会的整体利益出发，对各阶层的收 入和财产再分配加以调节，建立和健全社会保障体系，以保证社会稳定协调发展。 五是市场秩序的维护者 市场机制容易被破坏，自由放任的市场竞争将导致垄断。市场机制的正常运行以一 定的规则和契约关系为前提，一旦这些规则及关系被破坏，市场机制就会失效，因此， 市场经济条件下政府的一个基本职能是维护市场秩序，通过立法来保证市场运转，政府 充当裁判员，为市场公平竞争创造和维护必要的制度环境。 2 2 承接产业转移中地方政府的主要作用 那么，在市场经济条件下，地方政府究竟应当在承接产业转移过程中扮演什么样的 角色? 履行什么样的经济职能呢? 根据上节的公共管理学理论，笔者认为，地方政府作 7 广1 r ，相羹公共管薯l 习l 士( m p a ) 掌咖n 仑文 承接产，礴簟移中的地方再u 蟹作用研究一m 。- 广西j 讨书市为守， 为区域的管理者，既是地方公共产品和服务的提供者，又是地方经济的主要推动者，在 产业转移的承接过程中的作用不可或缺、不可替代。由于现代市场经济并不是完全自由 放任的，其本质上都渗透着政府的宏观调控，承接发达地区的产业转移离不开地方政府 的干预和调节。n 羽在承接产业转移过程中，地方政府至少要发挥以下几方面的作用： 第一，为承接产业转移提供所需要的公共基础设施、制度安排、法规、政策等公共 物品和公共服务 发达地区的产业向欠发达地区梯度转移，产业转移承接地需要具有吸引投资的良好 环境，如：不仅要有较为完善的城市基础设施、便利的交通，还要有承接转移产业的工 业园区、相关的产业基础以及良好的政务环境、商务环境、市场环境等等。有时为了争 取更多更好的转移企业落户到本地，还有必要出台土地使用、税收减免、企业投融资、 政府财政扶持等优惠政策。由于这些公共物品具有消费的非排他性，以价格机制为核心 的市场不能使得生产和供给达到最优。由于投入多、效益低，私人经济部门也不愿意提 供此类公共物品，对于制度安排、法规、政策等公共物品私人经济部门和个人也无力提 供。所以，产业转移承接地政府在基础设施和公共服务中发挥着不可或缺、不可替代的 作用。 第二，对承接产业转移过程进行宏观经济调控 在承接产业转移过程中，由于市场的不完全及缺陷，政府必须干预承接产业转移， 对承接产业转移加以宏观调控。首先，市场机制不能解决承接产业转移中重复建设、资 源浪费、环境污染等问题，地方政府通过宏观经济调控，可以避免承接产业转移过程中 不必要的重复建设、资源浪费、环境污染等问题。其次，市场机制不能解决国家经济和 区域经济的长远发展问题，因为市场机制没办法预测未来的经济变化，无法系统、准确掌 握复杂的市场需求结构，而且它的调节具有短暂性。对某个地区而言，大规模、过量承 接外地企业( 产业) ，势必会影响本地特色产业的发展壮大；对国家而言，大量引进国 【1 2 1 潘理权l 产业梯度转移中的政府作用分析， 合作经济与科技2 0 0 8 年4 月上( 总第3 4 2 期) 。 8 广西，相蜘公共蕾摹l 习e 士( m p a ) 掌位论文 承接产，翻专j 眵中的地方政府作用研究一一以广冒玉唪市为倒 外企业( 产业) 有可能会使本国宏观经济失控，给国家经济安全带来威胁。n 硼因此，必 须通过政府的指导性计划来承接产业转移。再次，市场机制不可能自发对本区域的产业 进行结构调整和优化升级。由于在现代市场经济条件下，对产业进行结构调整和优化升 级靠市场调节需要付出很高的代价，需要耗费很长的时间，很难使区域经济在短时间内 跨越式发展。因此，现在许多地方政府通过制定、实施产业政策或产业转移来实现产业 结构的调整，从而使区域产业结构更加合理，实现产业资源的优化配置，促进经济跨越 式发展。而且因为市场本身的不健全有缺陷，也需要地方政府的宏观调控来解决地区产 业转移过程中存在的市场信息共享、资源合理配置等等问题。n 钔 第三，对环境污染等外在效应进行消除 外部效应在承接产业转移过程中经常会碰得到，在环境问题上表现尤为突出。追求 利润最大化是所有以赢利为目的企业主所追求的。一个企业或产业之所以会从某些国家 或地区转移到其他国家或地区，其根本原因就是为了得到更大的利润。一些转移过来的 企业或产业为了赚取更多更大的钱财甚至以牺牲当地生态环境为代价。近几年，我国东 部沿海地区一些低附加值、高污染的企业大规模转移到中西部地区，在给中西部地区带 来一时经济发展的同时，也给当地环境带来了污染。当一个国家或地区承接低附加值、 高污染的企业时，不可避免会造成承接地的环境污染和破坏。当大规模承接有污染的企 业时，有可能会给当地的生态环境带来永久性的破坏。环境问题这种负的外部效应所造 成的市场失灵就需要政府等公共部门来予以矫正。 第四，维护承接产业转移的市场秩序和国家或区域的经济安全 市场经济条件下，需要政府通过立法来维护承接产业转移的市场秩序，保证承接产 业转移市场正常、健康。主要有以下原因：在承接产业过程中，一方面市场机制没办法 有效解决承接产业转移过程中出现的一些关于区域和国家经济安全问题，另一方面市场 机制也不能自动维护产业转移的秩序。虽然承接产业转移可以使不发达地区或国家加快 1 3 1 白小明；承接产业转移与中西部地区的政府行为川：产业与科技论坛2 0 0 7 年第6 卷第1 0 期。 u 4 潘理权：产业梯度转移中的政府作用分析，合作经济与科技2 0 0 8 年4 月上 的实施意见( 玉发( 2 0 0 7 ) 2 l 号) 、 玉林市工业园区基础设施建设大会战工作方 案( 玉办发( 2 0 0 7 ) 4 号) 、玉林市承接广东有关产业布局的规划意见( 玉政办发( 2 0 0 8 ) 1 8 7 号) 等一揽子政策文件( 具体参见表1 ) 。这些文件按照国家的产业政策，结合玉林 的实际，明确了落户玉林的转移项目及其业主可享受的优惠政策，同时对在承接产业转 移工作中作出突出贡献的单位和个人实行奖励，对招商引资和承接产业转移工作的深入 开展起到了积极推动作用。 表1 玉林市关于加快承接产业转移、加快招商引资、加快经济发展等优惠政策和文件 政策名称颁布日期 玉林市承接广东有关产业布局的规划意见2 0 0 8 关于推进承接产业转移工作的决定的实施意见2 0 0 7 关于进一步推进玉林市工业园区又好又快发展实施办法 2 0 0 8 玉林市工业园区基础设施建设大会战工作方案 2 0 0 7 玉林市鼓励台湾同胞投资若干规定2 0 0 7 1 1 7 玉林市工业园区投资优惠办法2 0 0 6 玉林市人民政府关于印发海峡两岸( 广西玉林) 农业合作试验区 2 0 0 6 6 7 投资优惠办法的通知 关于鼓励投资创业和开展科技创新的若干规定( 玉州工业开发 2 0 0 6 6 1 4 区) 关于进一步扩大招商引资的若干规定 2 0 0 4 玉州工业开发区能源优惠办法略 玉州工业开发区其他优惠政策略 玉州工业开发区税收优惠办法略 玉州工业开发区用地优惠办法略 广西大掌公共蕾理硬士( m p a ) 掌位论文承接产业转移中的地方政府作用研究一一以广西玉棒市为倒 玉州区招商引资优惠办法摘要 ， 略 玉林市人民政府关于印发玉林市工业园区投资优惠办法的通知 2 0 0 6 1 0 3 1 玉林市经济开发区优惠的投资政策( 其它) 略 玉林市经济开发区优惠的投资政策( 收费)略 玉林市经济开发区优惠的投资政策( 税收)略 玉林市经济开发区优惠的投资政策( 财政)略 玉林市经济开发区优惠的投资政策( 土地)略 玉林市产业政策 略 玉林市特殊优惠政策 略 玉林市投资优惠政策 略 4 1 。2 4 改善优化投资环境 近年来，玉林市委、市政府大力抓好投资环境建设。一是健全项目跟踪协调服务机 制。通过专人负责联系和跟踪协调服务的方式，对落户玉林市的项目特别是重点项目全 程跟踪，及时协调解决有关问题，确保快节奏、高效率地推进建设。二是进一步加强机 关行政效能建设。落实政务公开制度，努力创建“阳光政府，不断提高政府部门的办 事效率和服务水平。三是建立健全服务企业体系。各级各有关部门主动为落户企业提供 职业教育、技术工人培训、企业管理人才培养、市场信息收集等方面的服务；各工业园 区进一步健全服务机制，为项目办理开展“一站式 、“保姆式 、“妈妈式”、“代办式 等服务。四是对外来投资者在政治生活方面给予倾斜照顾，如可优先办理本地户口，子 女入学、就业与本地市民享受同等待遇等。五是搞好深入宣传。充分利用电视、广播、 报纸等各种宣传媒体向社会各界广泛宣传加快工业发展、营造良好投资环境的必要性和 重要性，引导全社会关心支持发展工业，努力营造“亲商、助商、护商”的和谐发展氛 围。六是加强整治部门违法乱纪行为力度。纪检监察部门进一步加强监督检查力度，确 广西，叫_ 缸窑共管罩l 习l 士( m p a ) 昌啦t 论文 承接产_ u 传移中的地方置u 蟹们r j 研究一一以广西玉聿市为1 一 保落户企业和项目的健康发展。 4 2 玉林市承接产业转移中的政府作用主要方式 根据本文第二章的政府作用理论及上节的分析，笔者认为玉林市在承接发达地区产 业转移的政府作用是直接干预与间接干预相结合的方式，直接干预主要采取直接投资和 行政干预，间接干预主要是采取政策诱导。 4 2 1 直接干预 一方面，玉林市政府直接投资。主要表现在：玉林市政府出资兴建公路、工业园区 基础设施等，同时，玉林市政府还在职业教育、卫生、科技、农民工培训等领域进行了 大量的投资，这些投资虽然不是直接的生产经营活动，却改善和优化了投资环境，为承 接产业转移创造了条件，发挥了重要作用。另一方面，对承接产业转移实行行政干预。 这主要体现在：第一，政府规定了产业转移的目标，包括长期的产业规划和年度的企业 数量、项目资金数额和各部门、单位的招商任务等等：第二，政府是转移企业的筛选者， 从政策来看，政府主要利用优惠政篆、资金扶持和跟踪服务三个机制来对企业进行筛选。 4 2 2 间接干预 玉林市政府间接干预承接产业转移主要是通过政策诱导。玉林市政府自2 0 0 4 年以 来发布了一系列政府文件，从招商环境、招商目标、门槛设置和激励机制等方面建立起 其较完整的承接产业转移政策体系。经分析，笔者认为该政策体系是以资金作为产业转 移的主要导向的，这体现在以下两方面：首先是政策目标的资金导向性：明确提出使经 济总量扩大是承接东部产业转移的主要政策目标，对项目资金、项目数量的极大关注。 其次是门槛标准的资金导向性：土地优惠、资金扶持以及跟踪服务都以项目资金作为主 要限制标准和门槛，高于该标准的“大企业 和“大项目 能享受这些特殊照顾。 4 3 玉林市承接产业转移中政府作用存在的缺陷 4 3 1 思想观念方面 在改革开放初期，玉林人有着敢闯敢做的优良作风，素有“广西的犹太人 、“广西 的温州人”之称，但在生活水平达到一定程度之后，玉林的大部分群众存在稍富即安、 2 7 广西大庳公共管理习【士( 蝴) a ) 掌位 文承接产业转移中的地方藏府作用研究一一以广西玉林市为 一 安于现状的小农意识。而部分政府领导干部对当前承接产业转移也存在一些误解，对转 移过来的产业存在排异心理和行动，认为转移过来的企业都是不好的、别人不要的企业， 或者认为承接外地企业转移是对本地特色产业的一个打压，因此对承接产业转移工作不 够主动和重视。而有的地方政府领导干部对承接产业转移存在一些误区，认为承接产业 转移就是发地区的企业搬迁到本地，东部沿海发达地区的企业就是好的，不管是什么企 业只要愿意到本地落户就全部接受；个别地方官员为了自己能早升官，把承接产业转移 作为一种投资少、见效快的“政绩 工程来经营，不管转移过来的企业是否有污染， 是否符合本地经济的长远发展，只求招商引资数量和g d p 数字上的突破，明知有些转移 过来的产业属于高污染产业，但只要企业或者产业愿意转移过来全部接收，造成了大量 重复建设，浪费了地方资源，对环境也造成了无法弥补、永久性的污染。 4 。3 2 发展环境方面 一是出台的政策不够完善。虽然出台了关于推进承接产业转移工作的决定等一 批政策文件，但没有制定规划性引导性的文件，没有具体编制承接产业转移目录， 使得许多政策可操作性不强。二是审批手续繁琐、行政效率不高的现象仍然不同程度地 存在。三是现行制度还不够完善，不同程度存在制度障碍发展的现象。由于现行制度的 原因，在我国大部分地区多头管理、多层管理的局面还没得到实际、有效解决，许多转 移到该地的企业主经常要应付地方政府组织的各种检查、调研和参观，使得转移过来的 企业既要花费一定的精力来应付，有时还要支付不少的接待费，使得项目业主不能全身 心地投入生产经营活动。三是投资硬环境也还不够完善。由于目前玉林市公共财力有限， 基础设施建设投入严重不足，生产、生活设施不完备，交通运输成本高，经济开发区、 工业园区基建和配套设施建设不到位，客观上构成本地区经济发展和承接产业转移的现 实阻力。 4 3 3 服务体系方面 一是政府对承接产业转移的规划协调不够，尤其是与产业转出地之间的合作双赢机 制不健全。虽然玉林与长三角、珠三角的某些城市之间建立了友好城市，但政府与民间 2 8 广西j 曲鼻公共蕾 曩i 硬士( m p a ) 掌位论文 承接产q 瞻移中的地方习。蟹作用研究一一以广。西j 讨唪市为碉 商会、协会与产业转出地之间没有建立起具体的合作机制。二是承接产业的配套服务不 够到位。目前，虽然玉林市已形成了机械、水泥陶瓷、健康、服装皮革、电子信息等五 大产业集群，但是产业集群发展还处于初级阶段，大多数产品还属于上游产业，没有形 成产业链，有的产业虽然有下游产业，但产业链条不长，缺少名牌产品，强优企业、龙 头企业不多，导致专业化协作配套体系不够健全，配套水平不高，配套能力不强。嘲 三是对产业链的关注不够。玉林市土地优惠、资金扶持以及跟踪服务都以项目投资资金 作为主要限制标准和门槛，往往是项目投资量大、高于该市制定的标准的“大企业”和 “大项目才能享受这些特殊照顾，而一些对产业链整合可能有关键性作用的“小企业 和“小项目”一般享受不到地方政府的特殊关照和帮助，有时可能还会被当地政府设置 的这样一套资金导向的门槛标准拒之门外，陷入“三无 的尴尬境地。四是缺乏高科技、 高技术人才。虽然玉林市劳动力资源非常丰富，玉林市各级政府也十分重视人才的培养 和储备，人力资源优势也在不断发展壮大。但是目前玉林市高科技、高技术人才的缺乏 仍然是制约该市经济社会发展的“短板 。 吲卢昭清。浅谈桂东地区如何在承接产业转移中发挥前沿地带作用i a 】金湘军，张敦坚持科学承接产业转移促进 广西又好又快发展【c 1 广西人民出版社，2 0 0 8 年版 2 9 广西，幽鼻公共蕾j 置硬士( m p a ) 捌铒止论文身q 鼻产，u 瞻移中的地方u 哥作用研究一一以广西j 叫咚市为， 第五章完善地方政府在承接产业转移中作用的对策建议 承接产业转移，是玉林迅速壮大经济总量、实现跨越式发展的重要途径，也是优化 经济结构、转变增长方式的有效载体。当前，国际产业正向我国转移，我国产业正由东 部向中西部转移，这是经济发展的大趋势。玉林市政府应抓住机遇，主动对接，在承接 产业转移中发挥积极作用。 5 1 进一步树立正确的产业承接理念 思想观念保守落后是导致欠发达地区发展滞后的一个重要原因。在承接发达地区产 业转移过程中，玉林市政府首要的是要解决思想落后的问题，重点是要教育和引导广大 干部群众自觉贯彻落实科学发展观，关键是要进一步解放思想，坚决克服稍富即安、安 于现状的小农意识，克服发展仅凭国家投资、项目单靠上级支持的计划经济思维模式， 克服招商引资口号大于行动、形式多于内容的漂浮作风。一是，进一步提高玉林市各部 门对承接东部产业转移工作重要性、必要性、紧迫性的认识，切实加强承接东部产业转 移工作领导，充分调动各方积极性，形成合力，落实责任制，推动承接