（会计学专业论文）基于绩效评价的高等教育财政拨款问题研究.pdf

摘要 随着全球高等教育规模的扩张，世界各国高等教育财政都面临着经费不足的 困难，如何解决资金问题成为各国努力的方向。我国高等教育资源配置效率不高， 质量和效益低下，引起社会的广泛关注。所以，如何在增加财政投入的同时，又 保证高等教育的绩效，改革高等教育财政拨款模式成为解决问题的突破口。 国外部分国家已经实行了将绩效与拨款相结合，我国目前还没有完整统一的 高等教育绩效评价体系，对于拨款模式与拨款体制，也大多是对国外的一些比较 研究，粗浅的表述较多，缺乏系统的理论框架与深入的政策解读。本论文在当前 高校财政改革的大背景下，结合高等教育财政拨款的理论和高等教育绩效评价的 理论，主要对高等教育财政拨款体制、高等教育绩效评价体系、高等教育财政拨 款模式三个问题进行研究。在高等教育财政拨款体制方面，借鉴国外高等教育拨 款的经验，建立高等教育三元拨款体制，结合我国高等教育财政管理体制，分别 设立中央与地方的基金委员会管理中央与地方高校，在各自的管理层次上达到财 权与事权的统一，且运行机制基本相同。在高等教育绩效评价体系方面，结合高 校财政拨款对象和教育资金支出过程，对教学、项目和科研三个对象，从投入、 过程、产出、结果的四个角度选取指标体系，运用灰色多层次模型，建立高等教 育绩效评价体系以及计量模型，得出高等教育绩效评价结果。在财政拨款模式方 面，将高等教育绩效评估结果与拨款直接挂钩，把财政拨款分为事业性经费拨款、 项目经费拨款、科研经费拨款和学生资助经费四个方面，设计基于公平与绩效的 高等教育财政拨款模式。 基于以上研究，本论文还相应地从高等教育财政拨款体制、模式的运行机制 及其他方面提出政策建议，为我国高等教育的财政拨款改革探索一条新的途径和 方法。 关键词：高等教育；财政拨款；绩效评价；拨款模式 a bs t r a c t a sar e s u l to ft h ee x p a n s i o no ft h eg l o b a l i z a t i o no fh i g h e re d u c a t i o nt h ew o r l d o f h i g h e re d u c a t i o ni sf a c e dw i t hf i n a n c i a ld i m c u l t i e so fl a c ko ff u n d s ，h o wt os o l v e t h ef u n d i n gp r o b l e mi st h em a i nd i r e c t i o no fa l ln a t i o n a lp 0 1 i c i e s a tt h es a m et i m e ， t h el o we f f i c i e n c yr a t ea n dp o o rq u a l i t yo fr e s o u r c ea l l o c a t i o ni nc h i n aa r ec a u s e d w i d e s p r e a dc o n c e r ni nt h ec o m m u n i t y t h e r e f o r e ，h o wt oi n c r e a s ef i n a n c i a li n p u ta t t h es a m et i m e ，w h i l ee n s u r eh i g hp e r f o 彻a n c eo fh i g h e re d u c a t i o n ，t h er e f o mo f h i g h e re d u c a t i o nf u n d i n gm o d e lh a sb e c o m eab r e a k t h r o u g hs o l u t i o nt ot h ep r o b l e m s o m ef b r e i g nc o u n t r i e sh a v ea l r e a d yp r a c t i c e dt h ei n t e g r a t i o no fp e r f 0 m a n c e a n da p p r o p r i a t i o n ，c h i n ah a sn o t y e ta ni n t e g r a lh i g h e re d u c a t i o np e r f | 0 彻a n c e a p p r a i s a ls y s t e m a sf o rt h ea p p r o p r i a t i o nm o d e la n da p p r o p r i a t i o ns y s t e m ，w eh a v e s o m es u p e r f i c i a lc o m p a r a t i v es t u d i e so nf o r e i g nc o u n t r i e sw i t h o u ts y s t e m i ct h e o r e t i c f r a m ea n di n t e n s i v ep o l i c eu n s c r a m b l i n g o nt h ep r e m i s eo ft h ef i n a n c i a lr e f o r mo f h i g h e re d u c a t i o n a li n s t i t u t i o n s ，w i t ht h ec o m b i n a t i o no ff i n a n c i a la p p r o p r i a t i o na n d p e r f o m a n c ea p p r a i s a lt h e o r i e so fh i g h e re d u c a t i o n ，t h i sa r t i c l em a i n l yr e s e a r c h e d i n t ot h eh i g h e re d u c a t i o n sp e r f l o m a n c ea p p r a i s a ls y s t e m ，f i n a n c i a la p p r o p r i a t i o n m o d e la n dm e c h a n i s m a st ot h er e s p e c to ff i n a n c i a l a p p r o p r i a t i o ns y s t e m ， i t p r o p o s e ds e t t i n gu pat r i p a r t i t ea p p r o p r i a t i o ns y s t e mw i t ht h ei n t e m a t i o n a lh i g h e r e d u c a t i o na p p r o p r i a t i o n se x p e r i e n c e a n dt h i sa r t i c l ea l s oc o m b i n e dw i t hc h i n a s h i g h e re d u c a t i o nf i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m ，e s t a b l i s h i n gt h ec e n t r a la n dr e g i o n a l f u n dc o m m i t t e et o s u p e n ，i s es e p a r a t e l yt h ec e n t r a la n dr e g i o n a lu n i v e r s i t i e sa n d a c h i e v et h eu n i t yo ff i n a n c i a la n da d m i n i s t r a t i v ep o w e r sa te a c ha d m i n i s t r a t i o n a l l e v e lw i t ht h es i m i l a ro p e r a t i n gm e c h a n i s m i nr e s p e c to fp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l s y s t e mo fh i g h e re d u c a t i o n ， t h i sa r t i c l el i n k e du pw i t ht h e c o l l e g e s f i n a n c i a l m e c h a n i s ma n de d u c a t i o n a l6 n a n c eo u t l a y sp f o c e s s ，a sw h i l ei tc h o s ei n d e xs y s t e m f r o mt h ec o u r s eo fi n p u t ，p r o c e d u r e ，o u t p u ta n dr e s u l tf o rt h r e eo b j e c t s t e a c h i n g ， p r o j e c ta n dr e s e a r c h t h e nt h i sa r t i c l eu s e dg r e ym o d e lt ob u i l dt h ep e r f o r m a n c e a p p r a l s a ls y s t e ma n dm e a s u r i n gm o d e l i nr e s p e c to ff i n a n c i a la p p r o p r i a t i o nm o d e l ， i tl i n k e dt h er e s u l to fp e r f i o r m a n c ea p p r a i s a lw i t h6 n a n c i a la p p r o p r i a t i o nd i r e c t l y b a s e do nt h ef a i m e s sa n d e 衔c i e n c y w es h o u l dd e s i g naf o r m u l af o rh i 曲e r e d u c a t i o nf r o mf o u ra s p e c t so ft h ef ：i n a n c i a la p p r o p r i a t i o n ，w h i c ha f er e s p e c t i v e l y t h eu n d e r t a k i n ge x p e n d i t u r e s ，t h ep r o j e c te x p e n d i t u r e s ，t h er e s e a r c hf u n d i n ga n dt h e s t u d e n tf i n a n c i a la i d s i i b a s e do nt h e s es t u d i e s ，t h ep a p e ra l s o p r o v i d e s s u c ha p p r o p r i a t ep o l i c y s u g g e s t i o na sh i g h e re d u c a t i o nf i n a n c i a la l l o c a t i o n ss y s t e m ，o p e r a t i o nm e c h a n i s m a n do t h e ra s p e c t s ，a 1 1o fw h i c he x p l o r ean e wm e t h o df o rc h i n a sh i g h e re d u c a t i o n f u n d i n gr e f o r m k e yw o r d s ：h i g h e re d u c a t i o n ；f i n a n c i a la i l o c a t i o n ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ； f i n a n c i a la u o c a t i o nm o d e l ； i i i 长沙理工大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得 的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承 担。 作者签名：童两 日期：一z p 。夕年乡月厂乡日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权长沙理工大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密囱。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名：黄两 导师签名：籼弦乏 曰期： 力夕年箩月，乡日 日期：加7 年j ，刖；日 1 1 研究背景与选题意义 第一章绪论 1 1 1 研究背景 2 0 世纪9 0 年代以来，我国高等教育投资体制改革不断深化，投资主体和经 费来源多元化格局逐步完善，高校经费收入由过去政府包办向多元化筹资模式转 交。由于高校所处地区经济社会发展的差异状况及高校自身办学条件、师资状况、 学术声誉等资源因素的影响，公办高校对公共财政经费的依赖程度依然较高。虽 然高等教育收费政策为主体的成本补偿政策逐步确立，但整体上看仍5 0 左右 的教育经费来自政府财政预算内教育经费，部分学校这一比例可达8 0 。 随着我国高等教育进入大众化发展阶段，经费供求矛盾突出，经费短缺已经 成为制约高等教育发展的世界性难题，一方面财政经费来源不断下降，另一方面 入学率持续上升，高校普遍呈现资源利用率低、浪费现象严重的局面，整个高等 教育处于高投入、低产出的状态。一直以来，我国政府对高等教育的经费投入以 规模和增长速度为价值取向，忽视了投入资金的效率和效益，因此，以提高财政 资金使用效率和效益为主题的高等教育财政拨款机制改革开始出现。在经费相对 不足的情况下，使资金的地区、部门、专业流向更趋合理，督促经费使用部门提 高效率。通过设计合理的财政拨款机制，使有限的高等教育资源配置趋于最优， 引导高校教学、科研和服务朝着有利于国家发展和社会进步的方向运转。 1 1 2 选题意义 当前，高等教育发展正从单纯注重数量扩张转向注重质量和效益，教育资源 的合理配置和有效使用问题越来越受到人们的关注，高等教育财政拨款方式越来 越重视绩效因素，将高等教育绩效评价纳入拨款的依据，以求有效地节约资金、 提高效率。我国现行的拨款模式已经不适应高等教育发展的需求，需要对高等教 育财政拨款的问题进行分析与思考。 理论上，把绩效评价引入高等教育的资源分配过程中可以起到两方面的作 用。一方面，依据高等教育绩效来拨款是为了更合理地分配资源、更有效地利用 资金，同时促使高校重视其社会责任、不断改善内部管理提高管理效率；另一方 面，政府可以通过制定不同的绩效评估标准来引导高等教育的发展，绩效评价可 以作为政府调控高等教育的一种手段。 1 有利于实现教育资源的合理配置。 长期以来，我国高等教育资源的运作方式都是粗放型的，使得教育资源没有 得到合理、充分的配置和利用，资源整体增值率低。由于缺乏对高校的绩效评价， 容易导致资源流向不合理，影响资源配置过程中的公平与效率。随着高等教育事 业的迅速发展，办学规模的不断扩大，使得学校有限的资源苍白无力，杯水车薪， 各高校纷纷陷入财政危机。 绩效评价利用各项指标把资源的分配与产出联系起来，增强了高等教育财政 经费管理的客观性和公正性，财政拨款将更多的资源分配给效率较高的高校，能 够更合理的分配资源，提高资源的使用效率。同时，各高校为了获得更多的财政 拨款，必须在绩效评价中胜出，会努力提高组织的效率。而且，绩效评价还能够 增加高校的社会责任意识，高校在提交绩效报告并对其负责的过程中，提高了责 任感。 2 为财政拨款提供科学决策的依据 我国建设具有世界水平的一流大学，需要党和政府以及全社会的大力支持， 更需要优化配置和充分利用教育资源。改革教育资源的配置，使教育资源流向经 济效益最好的地区和学校。国家和地方在财力紧张的情况下拨出专款支持高等学 校的建设，如何用好资金，提高资金使用效益成为绩效评价的重要任务。而绩效 评价的评比结果，又为财政拨款提供科学决策的依据，绩效评价越高的学校越容 易得到高额的财政拨款。 3 有利于促进高校的自我约束 通过对高校数据进行考核、对比、分析，采用定性与定量相结合，理论与实 例相结合的方法，正确评价高等教育的发展现状，深刻揭示学校的发展潜力，使 社会与公众对学校的资金使用状况有一个客观的认识，从中发现问题，分析原因， 提出改进措施，从而使资金逐渐步入良性循环，不断提高高等教育资金使用效益 和管理水平。 1 2 国内外研究综述 1 2 1 拨款体制研究 19 8 4 年，克拉克认为，缓冲型的中介组织可以有效地保持高等教育系统内 部各部分之间的相互制约和平衡，在中央和基层单位之间起调停和缓冲作用，他 认为2 l 世纪高等教育将不可避免的通过中介机构来缓和中央集权控制带来的激 烈矛盾。 19 9 3 年，中共中央、国务院在中国教育改革和发展纲要中指出，要“改 革对高等学校的拨款机制，充分发挥拨款手段的宏观调控作用。对于不同层次和 科类的学校，拨款标准和拨款方法应有所区别。改革按学生人数拨款的办法，逐 步实行基金制1 。 l9 9 6 年张更华提出高等教育拨款基金制是以建立基金会( 中介组织) 的形式 2 实现高等教育各方投入资金相对独立运作的一种高等教育财政运行体制。实行基 金制，其核心体现的则是政府通过中介机构，根据学校办学层次、办学科类和办 学效益，对高等学校进行资助的关系，从实行行政拨款体制到实行基金制，这不 是拨款办法的简单改革，实际上是办学体制上的重要变革，是一种机制上的转 换，是整个拨款制度运作模式的转换。 1 9 9 7 年，蕲希斌提出建立高教基金委员会，首先要执行好基金分配的基本职 能，能够公正透明地向所管高校拨款。在履行好基本职责后，还要承担起对高校 进行质量评估、监督和规划的责任，协助国家对高等院校进行宏观调控1 。 2 0 0 4 年，朱昌发回顾和比较了美国、英国、澳大利亚、日本四国在高等教育 财政拨款体制方面的不同做法。在改革方面，文中提到联邦政府更加重视对高校 的科研拨款，而且越来越重视在拨款中对高校绩效的考核1 。 2 0 0 4 年尹玉玲提到了世界上许多大学建立了中介拨款机构( 缓冲器) ，如美 国的州的高等教育管理委员会或协调委员会，英国的高等教育基金会及研究基金 会j 。 2 0 0 7 年贺松柏、李钥对中德两国财政体制进行比较分析，有助于我国借鉴德 国的先进经验和过去教训，推动我国财政体制创新 1 。 2 0 0 7 年周乐、龙思红，指出我国财政体制逐步向公共财政转变，一是财政管 理体制发生了变化，二是建立健全了预算管理制度。财政体制改革各项措施的实 施，对高等教育产生了极大的影响，。 2 0 0 7 年唐英提出传统的高等教育财政体制已愈来愈不适应现代高等教育的 发展，改革传统的高等教育财政体制，建立基金制，拓宽教育经费渠道，提高财 政投资的效率和效益，建立与时代发展相适应的现代高等教育财政体系已势在 必行，并已成为各国高等教育财政改革的普遍趋势，。 2 0 0 8 年翟志华提出重塑财政、计划与教育部门对高等教育的分权模式，最大 限度地实现“财权 与“事权 统一n ”。 综上所述，国内外研究都提出了建立高等教育财政拨款中介机构，实现财权 与事权统一的必要性，对于国外部分国家的运行情况也做了介绍，但是对这一方 案在我国的实行还缺乏足够的理论依据，对其现实可行性和财政经费在中介机 构、财政、高校之间的划拨关系缺乏探讨。本文在建议设立基金制的基础上侧重 于基金委员会在高等教育绩效评价与财政拨款之间的关系进行研究，探讨基金委 员会在这两者之间所承担的职能，期望能够更好的发挥基金制的独立、公正、透 明作用，优化高等教育财政拨款模式。 1 2 2 拨款模式研究 1 9 8 9 年h 列文( h e n r yl e v i n ) 认为在教育财政方面最大的挑战是经济困难时 期的成本上升，他认为最可行的做法是努力在维持教育质量的情况下降低教育成 3 本或在保持成本不变的情况下提高教育质量；另一个挑战是在确保社会公平的前 提下寻求新的教育经费来源“。 凯芜( c a v e ，19 9 2 ) 指出，“数字比文字更简明，更便于分析、整理和比较，尽管 教育活动中许多方面都很难确定，绩效指标体系还是尽量用叙述性的、基数性的、 绝对值和相对值的方法，对教育机构的活动及性质作出权威性的测量。副 伦敦经济学院的奴托尔( d d u t t a l l ，1 9 9 2 ) 指出，绩效指标“能反映一个教 育组织的绩效或行为，能够为决策提供信息。 还强调并不是所有的教育统计数 字都是绩效指标，能成为绩效指标的教育统计数据要“反映教育事业的关键方面， 而且必须提供参考参照，以便作出判断。n 引 普萨卡拉波罗斯( p s a c h a r a p o u l o s ，1 9 9 3 ) 认为可以把教育项目收益看做是受教 育的个人所获得的更高的收入流，提出可以用两种方法来估计教育收益率，以精 确进行教育效益评估。但是这种估计也存在很大的局限性1 。 j o s e p hc b u r k e 与a n d r e e am s e r b a n 揭示了在美国九个州绩效拨款的设计、 计划和实施情况。详细的叙述了各个州的绩效拨款的起源和实施情况，以及各个 州在实施绩效拨款过程中所遇到的问题与挑战“。 国外高等教育绩效指标的文献主要集中于描述绩效指标“。有少量关于绩 效指标作为与组织行为与产出和日标设定的文章n ”。且各国都力图在其它各种拨 款模式中引入激励机制，重视多政策参数在拨款制度中的应用，通过拨款行为实 现多政策目标“。 2 0 0 1 年j o s e p hc b u r k ea n ds h a h p a rm o d a r r e s i 提出绩效拨款本身离不开数 据、评估、责任、改进等范畴，它得益于评估的实践，主要包括四个组成部分： 办学目标、绩效指标、绩效指标权重、成功标准n “。 19 9 5 年王善迈教授提出基于公平、效率、效益和政策等目标合理组合成可以 量化的、客观的、可以操作的拨款公式，并定期调整，根据综合拨款公式将以公 平指标为准的标准拨款基金以及以效率、效益、政策指标为准的浮动基金分配给 学校心”。 l9 9 5 年北京大学的官风华指出：某一学校应得的拨款数，以学校的绩效为 基础，而绩效的表征指标则通常是毕业生数和科研产出，他把这种拨款也叫产 出拨款心”。 2 0 0 2 年王雪峰教授在论文中提出构建产出型拨款机制。其核心是产出型拨 款公式为以乘积形式综合教育数量、教育质量、办学效益三类综合指标为拨款依 据，以此引导高等院校对社会做出最大的贡献。产出型拨款公式是实现产出型拨 款的关键，其计算指标实际上是高校对社会的综合贡献，但是不像教育成本那样 容易用货币计量心“。 2 0 0 2 年陈伟认为绩效拨款是以绩效为基础，这种方式往往根据大学过去在 4 某些方面的突出表现而划拨拨款款项，并指定其专门用途憎“。 2 0 0 2 年阎维方等人根据对高校各项活动所形成的教学、行政管理、后勤服 务、学生服务、建筑维修和其它等六个成本中心的分析，提出了“普通基金加专 项基金”的拨款方式，指出高教拨款和学校绩效挂钩是改进政府对高等教育财政 拨款的努力方向“。 2 0 0 3 年孙志军和金平的分析表明，与投入拨款相对，产出或绩效拨款可以 定义为根据一些产出指标分配资源的拨款方式，一般认为这种方式要比投入为基 础的体制更有效率。产出指标是可以以培养的有效学生数或者绩效评估为主。它 的主要特征是产出和效率定向妇“。 2 0 0 3 年李文利、魏新提出“普通基金加专项基金”拨款公式，把教学、行 政管理、后勤服务、学生服务、建筑维修和其它等六大类费用纳入公式，反映高 校的综合成本，不单以“学生人数 作为成本考量m ，。 2 0 0 4 年付雪、朱为英设计出一种公平优先、兼顾效率的绩效拨款机制，采 用因素法原理设计拨款公式，拨款公式由一般拨款和专项拨款两部分构成他”。 2 0 0 5 年韩莉、李辉提出我们应该建立从过程转向产出的控制和问责机制，应 加强对高校的教育质量和教育效益的考核，引入激励机制，调动高校自主办学的 积极性，从而降低教学成本心“。 2 0 0 6 年马陆亭提出了高等教育财政拨款模式改革的框架，即按“基本支出 预算+ 项目支出预算+ 绩效支出预算”的要求，将高等教育的财政性拨款分为教学 拨款和科研平台建设拨款两大部分托”。 2 0 0 7 年吴伟，刘志民指出，产出型拨款机制下高校获得的拨款将会主要依 据其办学效益，或投入产出的比例，这样将会使得高校之间发展的“马太效应 加剧发展，不利于高等教育均衡发展，不利于高校其它使命的完成。长线学科、 基础专业比重大，或者以这些学科专业为主的学校将处于不利的地位。效益的追 求应该以保证其基本的社会功能实现和高等教育的健康发展为基本底限，过多的 功利追求势必损伤高等教育与社会经济的协调、健康发展。 2 0 0 8 年赵鹏程、戴婧对高校财政拨款应该根据学校的人力、物力、财力资 源利用效率拨款，逐步建立科学的学校资源利用率指标体系，作为评价学校资源 利用率和拨款的依据h “。 综上所述，对于拨款模式的研究，国内外学者都主张实行绩效拨款模式，将 绩效因素纳入拨款模式当中。国内学者多以介绍英美两国拨款模式居多，也有关 注到了其它发达国家，如德、法、澳、日、荷等，比较而言，对发展中国家特别 是与中国发展相似的国家，如巴西、印度的介绍不多。在拨款模式的改进上大都 限于粗浅的表述，缺乏系统的理论框架和深入的政策解读。而且，我国高等教育 还没有建立完整的绩效评价体系，绩效评估与拨款的关系、以何种方式将绩效纳 5 入拨款当中都有待进一步研究。如何在高等教育财政拨款中兼顾公平与绩效，将 绩效评估与拨款很好的结合，建立适合我国国情的高等教育拨款模式是本文研究 的重点。 1 3 研究内容与创新 本文在对相关理论评析的基础上，针对我国高等教育财政拨款体制的现状及 现行拨款方式的缺陷，提出了我国高等教育财政拨款存在的问题，并对其改革趋 势进行分析，构建了高等教育绩效评价体系，设计了基于绩效评价的财政拨款模 式，有效的把绩效评估和财政拨款结合起来，并给出构建新的财政拨款机制的相 关政策建议。 本文共分为6 章，各章内容如下： 第一章，绪论。引出本课题研究的背景，系统阐述国内外研究概况。 第二章，相关理论基础。分别论述了高等教育财政拨款机制的理论基础和高 等教育绩效评价的理论基础，以此作为分析问题的理论依据。 第三章，高等教育财政拨款模式现状分析。通过分析我国财政体制与拨款模 式的基础上，总结出我国高等教育财政拨款存在的问题，指出我国高等教育财政 拨款改革方向。 第四章，构建基于财政拨款的高等教育绩效评价体系。从教学、项目、科研 三个方面，利用灰色多层次计量模型，建立了我国高校的绩效评价体系。 第五章，构建基于绩效评价的财政拨款模式。根据公平与绩效原则，设计了 基于绩效评价结果的高等教育财政拨款模式。 第六章，高等教育财政拨款改革的政策建议。构建了财政拨款的三元体制， 阐述了基于该体制与模式的运行机制，最后给出相关政策建议。 本文创新主要有以下几点： 1 结合高等教育财政体制拨款对象和教育支出过程，以教学、项目、科研 为对象，构建基于投入、过程、产出、效果的高等教育绩效评价体系，并利用灰 色多层次评价方法构建评价模型。 2 构建了基于高等教育绩效评价结果的财政拨款模式。将绩效评价结果作 为系数引入拨款公式，兼顾公平与绩效，促进了财政拨款的使用效率。 1 4 研究方法 在科学研究领域，研究方法被称为“打开科学宝库的钥匙 ，是“驶向真理彼 岸的航船”。研究方法本身就是本研究中的一个重要方面。 1 理论研究：本文以高等教育财政拨款改革的现实需要为出发点，以公共 经济理论为主线、结合受托经济责任理论与制度变迁理论对我国教育财政问题进 6 行分析，对高等教育的准公共性进行理论阐述，力图在社会和经济变革的大背景 中对论文主题进行论证。 2 比较研究：比较是认识事物的基本方法。马克思和恩格斯认为，科学由 于比较和确定了被比较对象之间的差异而获得了巨大的成就。本文收集和整理我 国不同时期财政体制与拨款模式，对高等教育财政拨款问题进行比较研究。 3 计量模型方法：本文利用数量模型，在对模型指标予以量化的基础上， 建立部分教育绩效评价的计量模型。 4 政策研究：经综合查阅与论文主题相关的经济学、财政学、教育学的相 关文献，对我国高等教育财政拨款改革进行了政策研究，提出了相关政策建议。 7 第二章理论基础 弟一早埋下匕荃田面 2 1 高等教育财政拨款的相关理论 2 1 1 公共产品理论 按照萨缪尔森的观点，所谓公共产品就是所有成员集体享用的集体消费品， 社会全体成员可以同时享用该产品，而每个人对该产品的消费都不会减少其他社 会成员对该产品的消费。或者说公共产品是这样一些产品，无论每个人是否愿意 购买它们，它们带来的好处不可分割地散布到整个社区里n ”。经济学家常常从分 析非排他性和非竞争性这两大特征来界定公共产品的概念。 公共产品理论认为，按照是否具有非排他性和非竞争性可以把产品可分为公 共产品、准公共产品和私人产品，同时具有非排他性和非竞争性的产品为纯公共 产品，同时不具有这两性的产品为私人产品，不同时具有这两性的产品为准公共 产品。准公共产品所提供的一些利益对个人来说是可分的，这一点具有私人产品 的特征，而准公共物品提供的另一部分利益对社会来说却是不可分的，因此，准 公共物品也具有公共产品的特征。准公共物品有两个特征：一是具有拥挤性，即 在一定的容量范围内，使用者之间无竞争性，但到达某一临界点时，容纳或供应 一个追加的消费者的成本将大于零，即具有竞争性；二是具有局部的排他性，此 时通常存在某种技术，可以排除某人的使用，但这种排他不是绝对的1 。 高等教育既不同于私人物品，也不同于公共物品，它属于准公共物品，具有 竞争性、非排他性。第一，高等教育服务在消费上具有竞争性。由于我国高等学 校的招生数量有限，并不能所有公民都接受高等教育，一些人进入高校接受正规 的高等教育必然减少其他人接受高等教育的机会。同时，入学推荐、考试筛选和 高额学费等方式，也使一部分人失去接受高等教育的机会。第二，高等教育服务 在消费上具有非排他性。高等教育除了使受教育者自身受益，如提高收入、增加 工作机会等，还可以推动经济发展，促进社会进步，使全社会都受益，具有巨大 的外部效应。例如高级人才可以增加社会科研能力，促进生产力的提高，高级人 才使用人单位能够获取超额利润等等，全社会都可以从这些社会变化和收益中受 益。 从以上分析可知，高等教育兼有私人产品和公共产品的成分，属于准公共产 品，而准公共产品应由政府和市场共同提供，所以，即使在市场经济中，高等教 育也不应该完全市场化，不应完全由市场进行教育资源的配置，政府应在教育资 源配置中起主导作用。 8 2 1 2 新制度经济学变迁的理论 经济学家舒尔茨在谈人力资本时曾说，产生人力资本的制度( 如教育与在职 培训) ，作为技术变迁来源的制度( 如研究与开发) ，自由放任的竞争制度我 视这些制度为经济领域里的一个变量，而且这些变量是对经济增长的反映。尽管 并非所有的制度变迁都可以这样来分析，但大量的十分重要的制度都可以用这种 方式来分析”。从最一般的意义上讲制度可以被理解为社会中个人遵循的一套行 为规则。制度变迁是指制度的替代转换与交易过程，它的实质是一种效率更高的 制度对另一种制度的替代过程m ，。而制度经济学的目标是研究制度演进背景下如 何在现实世界中做出决定和这些决定又如何改变世界“，即制度的演进以及制度 与经济生活之间的关系。 制度经济学认为，任何制度的产生都是由一定的生产力状况和社会环境所决 定的，随着生产力的发展和社会的进步，制度必须做出相应的变化和调整。制度 经济学的制度效率递减规律认为制度存在着效率递减现象，当制度的效率降低 到一定程度时，制度的变迁是必要的，即需要不断进行制度创新。我国高等教育 拨款制度滞后于形势发展需要的状况决定了必须大力推进制度改革，新的拨款体 制和模式必须反映高等教育大众化现状的新形势、新要求，对影响拨款模式的各 种因素都要有所考虑。 新制度经济学根据制度变迁动力主体的不同，把制度变迁分为诱致性制度变 迁和强制性制度变迁两类模型。前者指的是现行制度安排的变更或替代，或者是 新制度安排的创造由个人或一群个人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行， 后者是由政府命令、法律引入和实行。在我国，高等教育系统政府主导、社会力 量薄弱的状况还将继续，实现自下而上的诱导性制度变迁的现实动力严重不足， 而必须实行政府推动、社会参与的强制性制度变迁。高等教育拨款体制改革是一 场强制性制度变革，各种拨款机构间的权力分割很大程度上将是政府直接参与推 动的。 2 1 3 公共选择理论 公共选择理论认为，人类社会可以分为市场和非市场，即经济市场与政治市 场。经济市场上的主体是消费者和厂家，其交易的对象是私人物品；政治市场上 的主体是社会公众和政治家，公众是政治市场上的需求者，政治家是政治市场上 的供给者，其交易的对象是公共物品。经济市场上人们进行决策，通过倾向选择 私人物品：而在政治市场上，人们通过民主选票选择公共物品，这些物品包括政 治家、政策方案和法律制度n ”。 1 教育财政政策的利益冲突与公共选择 9 如前所述，高等教育的准公共产品特性决定了在政府财政拨款为主的高等教 育财政拨款体制下，高等教育财政拨款问题应属于政治市场的范畴。因此，对高 等教育财政拨款的研究就不再是纯经济问题，而成为公共选择的问题。 在当前高等教育资源稀缺的条件下，教育资源如何分配，将对不同利益集团 产生不同的影响。我国教育财政政策及其改革中的矛盾与冲突主要是资源分配中 各利益主体之间的冲突。这些矛盾包括：财政支出中，用于教育的公共支出与用 于其他公共支出的矛盾；中央与地方教育财政政策上的冲突；学校与政府之间的 利益冲突；学校之间的矛盾；学校与学生家庭之间的矛盾；学校内部之间利益群 体之间的利益冲突。 教育财政政策及其改革面对上述种种矛盾和冲突，以公共选择理论来理解， 并从公共选择的角度考虑该利益的调整和协调，对推动教育财政改革很有必要 2 教育财政政策的公平与效率选择 如何解决财政拨款的公平是高等教育财政政策必须面对和解决的问题，在教 育财政政策中占有极为重要的位置。 教育公平是社会公平的起点，教育公平是社会公平的基础。社会公平可以分 为起点公平和结果公平。起点公平是结果公平的前提，也是社会公平的主要形式。 教育公平应该是社会的起点公平，因为在当今知识经济时代，一个人的受教育程 度很大程度上决定了他未来的收入水平和社会地位，如果在教育阶段不能实现公 平，则意味着对一个人的终身不公平。以此类推，如果社会各阶层中，经济和社 会条件好的永远接受良好教育，社会弱势群体不能接受良好教育，那么，如此循 环下去，贫穷的就只能永远贫穷下去，富有的将永远富有，这样将造成起点和结 果的都不公平。相反，如果通过改革教育财政政策，实施公平的教育制度，特别 是加强弱势人群的教育，将会不断地改善社会阶层的结构，促进社会公平m 。 教育财政公平是教育公平的最重要手段和基础。要实现教育公平，就必须优 化配置教育资源，让每一个人公平地享受教育资源。教育财政如何分配这些资源 就显得十分重要。如我国如何实现城乡教育财政的公平分配，如何解决贫困大学 生就读问题、如何解决各地区高等教育发展不平等等问题，归根结底，都涉及到 教育财政政策的公共选择。 效率是公平的物质基础。在保证公平的前提下，教育财政政策必须讲求效率 原则。如引入竞争机制、效益原则、成本最优原则等，让有限的教育资源发挥最 大的效益。但同时，平等和效率这两个政策目标是相互矛盾的，二者存在着此消 彼长的替代关系”。如同样的教育投资，投资于名优学校和学科，比投资于次一 级的一般学校和学科，前者产生的效益要明显好得多，效率要高得多。这即是教 育财政政策中所谓的“扶强不扶弱 原则，但是，如果坚持单一的“扶强不扶弱 原则，则又可能造成教育的不公平。又如，资助制度是以奖励优秀学生为主还是 l o 资助贫困学生为主，是有很大差别的，奖励优秀政策可能使资源的效率更高，更 能培养出高质量的精英人才，但如果只强调奖励，又可能对大部分需要帮助的贫 困生缺乏公平。 2 2 高等教育绩效评价的相关理论 2 2 1 新公共管理理论 2 0 世纪7 0 年代的石油危机，使各国政府陷入财政紧张的困境，社会问题层 出不穷，政府却束手无策，公众公共需求的不断增强与政府的软弱被动形成鲜明 对比。随着经济全球化趋势的不断加强，新技术革命尤其是信息革命对政府管理 提出严峻挑战，它要求政府对迅速变化的社会做出反应，并建立一个适合本国经 济社会发展需要的政府管理模式，提升政府能力，提高综合国力和竞争力。在这 一背景下，作为应对市场失灵和政府失灵的新选择，新公共管理理论应运而生。 新公共管理理论的核心内容包括：更加关心服务效率、效果与质量：高度集 权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代：灵活地选择成本效益比更好的 方法，通过市场机制来替代政府直接管制：强化国家核心战略能力，引导国家能 够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益要求作出反映“。 新公共管理理论强调政府的角色从“划桨者 到“掌舵者一，从服务者转换 到授权者，从关注投入转换到关注效果，从集权转换到分权。高等教育绩效评价 的管理理念、管理方式和方法恰恰是这一理论的忠实执行者，通过绩效评价加强 政府管理是新公共管理理论最直接的体现。通过实行绩效评价制度，政府所充当 的角色从管理者转变到公共产品的提供者，从而带来管理程序和管理方法的一系 列变化。 2 2 2 受托经济责任理论 受托经济责任理论认为，随着人类社会的发展，人类所拥有的财产规模不断 膨胀，致使财产所有者无法直接经营和管理所掌握的财富和资源，由此必然导致 财产所有权和财产经营管理权的分离。财产所有权和财产经营管理权的分离，又 客观上导致了财产委托者对财产受托者进行经济监督的需要。因此受托经济责任 就是指财产受托者在经济上受托或受命履行自己的经济责任，并向委托者负有定 期报告履行职责状况和结果的责任，受托经济责任关系也就成为委托人与受托人 之间的权利和义务关系。在此关系中，委托人将其财产( 资源) 托付给受托人并 赋予其相应的行为要求、报酬和权利；受托人接受委托并对其承担特定经济责任 【3 9 】o 在受托经济责任关系中，委托人希望受托人能诚实、公允地履行受托经济责 任，要求实现其财产的保全和财产的高效、安全运行。而受托人也具有向委托人 交代或报告其履行受托经济责任的义务。基于此受托经济责任产生了对绩效评价 的要求，委托人可借助绩效评价来监督受托人对于受托经济责任履行的过程。委 托人和受托人在经营管理上存在时间、空间和信息等诸方面的分离性，使得委托 人往往不能直接控制受托人的责任履行过程和会计报告质量，必须借助于一个独 立的第三者来实现这种控制，这就直接导致了绩效评价的产生。因此说，受托经 济责任的存在是绩效评价产生和发展的首要前提，绩效评价的本质目标就是确保 受托经济责任的全面有效履行。绩效评价对于受托经济责任的履行具有以下两个 方面的作用：一是反映和控制受托经济责任的具体履行过程；二是反映受托经济 责任履行的最终结果。在实践中，后者对于委托人来说更为重要，它是委托人了 解责任履行状况的最基本依据 在市场经济条件下，政府是接受纳税人的委托管理公共事务的，政府行政机 构作为受托方，代表纳税人筹集财政资金，并分配使用财政资金，必须对纳税人 负责。因此，政府部门有责任用好纳税人的每一分钱，向纳税人说明每一分钱的 使用效果，为了科学衡量高等教育财政拨款使用的效果，就要对财政资金的支出 管理情况进行绩效评价，以评判其支出管理过程是否符合经济性、效率性和有效 性原则。这种受托经济责任理论构成了高等教育财政拨款绩效评价的基础理论之 1 2 第三章我国高等教育财政拨款现状分析 随着高等教育规模扩大，高等教育经费供求紧张，我国高等教育财政拨款日 益暴露出很多问题。目前我国高等教育财政拨款现状可从财政拨款体制和财政拨 款模式两个方面进行分析。 3 1 我国高等教育财政拨款现状 3 1 1 我国高等教育财政拨款体制现状 改革开放，我国开始实行市场经济之后，高等教育的经费来源结构开始发生 变化，逐步形成多元化的投入机制。随着我国财政管理体制的发展变化，高等教 育管理体制也开始发生变化，逐步形成中央和政府两级管理体制，并以省级政府 管理为主，由此，高等教育财政拨款体制也可分为以中央财政和以地方财政两部 分。建国以来，我国高等教育财政体制也发生了多次的变化”，主要体现为下面 两种管理方式： 1 中央统一财政和分级管理 1 9 4 9 年至l9 7 9 年期间，我国以计划经济为主，实行中央统一的财政体制， 在具体的管理方法上按中央规定的财政系统执行分级管理的财政制度。在该财政 体制下，全国高等教育的财政支出按其行政隶属关系纵向划分1 1 高等教育实行 各中央部委与各省、直辖市、自治区制定自己的教育发展计划与经费预算，上报 中央平衡、审批”。 这种体制的实质是国家预算分为中央、地方两级预算，并实行分级管理。财 政部根据教育主管部门提供的高等教育发展计划，按照定员定额的核算方法分