（公共管理专业论文）基层国税人力资源精细化管理探析.pdf

4 中 文 摘 要 随着知识经济时代的到来和世界范围内公共部门人力资源管理改革的兴起，我 国税务部门的人力资源管理也正在经历一场深刻的变革。而在这场变革中，由于基 层国税部门是国家财税收入的组织机构，担负着执行国家税收法律法规、实施有效 征管以保证国家财政收入、 服务纳税人、 监控社会经济运行等多项重要职能， 因此， 当前，如何尽快提升基层税务部门人力资源能力建设和管理水平，已成为我国税务 部门人力资源管理改革所面临的一项极为紧迫的任务。 目前，我国基层税务部门的人事制度改革的现状是，改革仍然停留在传统的人 事管理层面，还没有形成比较成熟的现代人力资源管理理念和模式，特别是在税务 的征、管、查分离后，一些基层税务部门的机构设置、职能配备不规范、组织体系 不够完善，基层税收人员职责分工不够明确，责任落实不到位，激励约束机制不健 全等问题比较突出。近年来，我国学术界和税务部门的有关人员虽然开展了一些针 对各级税务部门人事制度改革的研究，但把人作为一种资源，从现代人力资源管理 学角度进行研究的却不多见。为此，本文尝试运用公共部门人力资源管理和精细化 管理的相关理论和方法，借鉴发达国家和地区的先进经验，对基层税务部门人力资 源管理的现状、困境和出路作一些理性的探讨，提出应用性对策，以期对我国当前 基层国税部门的人力资源管理改革有所益助。 国家税务局将基层税务部门的定义为：基层税务部门是直接负责税收征收管理 （包括稽查等）和为纳税人服务的一线单位，是做好各项税收工作的基础。因此， 顾名思义，所谓基层税务部门的人力资源管理就是指依照宪法和有关法律，运用科 学的开发战略，建立整套开发机制，对基层税务部门的人力资源进行系统地选拔和 培养、考评和配置、激励和保障等相关过程的系列管理活动，其目标是调动人力资 源的积极性，提高工作能力，改善服务质量。现代税务部门人力资源管理改革，应 始终坚持经济、效率、效能和公平的价值取向。 法国和日本税务部门以注重绩效产出、人本管理、培训开发、奖惩结合、公共 服务意识培养等为共同特点的人力资源管理改革，给我国税务部门人力资源开发途 径的拓展与完善带来了诸如实行分类分层管理、注重工作分析、强调绩效考核的功 能以及重视培训开发的作用等方面的有益的启示。 从我国税务部门人力资源管理的现状来看，改革基本上是由公务员制度的实 施、税收征管体制的运行等外部因素被动推进的，虽然取得了一定的成绩，如税务 5 人力资源的学历和素质得到了很大提高，干部人事管理也日趋规范化，税务人员的 培训体系初步形成，以及基层税务干部职工的工作生活环境大为改善，培训制度渐 成体系，但是问题同样比较突出，如机构设置分权以治、减而不精，培训工作重学 历轻能力、求短效轻长效，制度建设传统与现代并存、东方与西方杂交，资源配置 结构性矛盾突出、流动渠道不畅以及价值取向个人大于集体、索取先于奉献等问题 已经严重制约了税务部门人力资源的发展。 这些问题的形成有客观的原因， 如国税、 地税部门分设，法制建设滞后，政府职能错位等，也有税务人事管理本身的原因如 人力资源管理的观念误区，运行误区和发展误区等。解决当前税务部门人力资源管 理中存在的问题，改革势在必行。而改革成功的出路或关键就在于推行人力资源精 细化管理。为此，本文从精细化管理的内涵出发，着重阐述了基层国税部门推行人 力资源精细化管理的必要性与可行性，提出了税务部门人力资源精细化管理的目 标，即取得税务人员最大使用价值、充分发挥税务人员最大的主观能动性以及大大 降低人力资源使用成本。然后，本文重点论述了基层国税部门人力资源精细化管理 的主要内容，并就具体实施提出了若干举措。 在上述论述的基础上，本文得出了以下主要结论： 1、基层税务人力资源的精细化管理是税收管理精细化的基础，关系到国家税 收事业的成败。 2、在基层国税部门推行人力资源精细化管理，就目前来说，不但必需，而且 可行。 3、基层国税部门人力资源精细化管理的成功与否，根本在制度，关键在考核， 成败在落实。 4、人力资源的精细化管理必须有社会支持系统和组织机构的改革相配合才能 实现。 关键词： 人力资源管理；基层国税部门 ；精细化管理 6 abstract accompany with the coming of intellectual economy era and the upcoming of human resource management reform in the field of public department worldwide， a profound reform of human resource management is also undergoing in the tax department of china. the primary tax department is responsible for the enforcement of tax laws primary tax department; elaborating management 10 引 言 问题的提出 现代管理学理论认为，人力资源是事业发展的第一资源要素，人力资源管理对 于一个组织的生存所具有的战略重要性越来越明显。自 20 世纪 50 年代以来，人力 资本是比物力资本更富有生产率的资本已成为人们的共识。人不仅不是服从于物力 资本的，而且是比物力资本更有潜力的“活的资源” 。 随着人们对人力资源管理诸 多问题的研究，现代人力资源管理已发展到了一个全新的人力资源管理阶段。它强 调以人为中心，根据人的特点来组织工作，最大限度地发挥人力资源的能量，强调 对组织成员的开发和使用并重，通过发展成员的使命感达到个人和组织目标的共同 实现。 税收作为市场经济条件下政府筹集财政收入、实施经济调控和调节收入分配的 主要工具，在促进经济协调健康发展、缩小收入差距、维护社会公平和谐、促进发 展成果惠及全体人民方面都发挥着重要作用。2007 年，我国税收收入占国家财政收 入的比重高达 88.9， 然而，处于国税部门“窗口”位置的基层国税的人力资源 状况却不容乐观，甚至出现了危机，已严重阻碍了国税事业的进一步发展。 自 1994 年税制改革以来，全国税务系统坚持依法治税，从严治队，积极进行 了干部人事制度改革。一些单位进行了竞争上岗、任前公示、交流轮岗等人事管理 新方式， 开展了多种形式的干部培训、 业务培训， 形成了各具特色的绩效考核体系。 但总的来说，我国基层国税部门的人事制度改革仍然停留在传统的人事行政管理层 面， 还没有形成比较成熟的现代人力资源管理理念和模式。 而随着市场经济的发展， 纳税人的数量和结构发生了巨大的变化，多种所有制并存，经济形态走向多元化， 企业的经营业务愈加复杂，我国基层税收管理的难度正在不断加大。特别是在税收 的征、管、查分离后，一些基层国税部门的机构设置、职能配备不规范、组织体系 不够完善，基层税收人员职责分工不够明确，责任落实不到位，激励约束机制不健 全。这种滞后的人事制度已经成为制约基层税务人员发展、扼杀税务人员工作热情 的主要因素。同时，基层税务人员现有的知识结构和岗位技能也与现代税务工作所 要求的信息处理、财务核算等形成了较大的落差。解决这些问题，唯一的途径是加 强基层国税部门人力资源开发与管理，通过构建科学的、合理的、精细化的人力资 孙柏瑛.公共部门人力资源开发与管理m.北京：中国人民大学出版社，2006，31-35 财政部公布 2007 年财政收入增长结构分析经济人民 网. 11 源管理体系，挖掘人的潜能和创造力，提高基层国税部门工作人员的综合素质，增 强其业务能力，使人与岗相匹配，实现税务事业与人力资源的共同发展。 目前，我国学术界和税务部门的有关人员虽然开展了一些针对各级税务部门人 事制度改革的研究，但把人作为一种资源，从现代人力资源管理学角度进行研究的 却不多见。本文尝试运用公共部门人力资源管理和精细化管理的相关理论和方法， 对基层国税部门人力资源管理的现状、实践、困境和出路作一些理性的探讨，提出 具有一定可操作性的对策建议，以期对我国当前基层国税部门人力资源管理改革有 所助益。 国内外相关研究综述 在广泛搜索和阅读资料之后，发现国内外很少有专门研究税务部门人力资源管 理的论著，仅仅被作为税务部门改革整体的一部分略加论述，或者被作为公共部门 人力资源管理的一部分捎带论及。 公共部门 (public sector)在西方国家是与私营部门 (private sector)相对应的，除 政府外，一般还包括教育、文化、卫生等部门。 在我国，公共部门主要由两部分 组成，即政府组成部门及其职能单位和公共事业单位，概括起来，也就是公共管理 和服务部门。自 80 年代以来，欧美国家开始率先推行所谓的新公共管理， 提出 政府服务也应以市场观念为主导，强调管理方式向私营机构靠拢，并引入竞争、效 率和效益等概念。于是，更为讲求灵活性和适应性的人力资源管理便受到了各国政 府的广泛重视。原来长期奉行的公务员终身雇用制度和长俸制度开始改革，激励机 制由年功制开始转向能力本位、业绩本位，公务员培训制度进一步加强。这些改革 措施使政府部门形成了类似私营机构的具有竞争性的人力资源管理新体制，尽管政 府与私营机构的最终目的仍然差异巨大，但在管理方式上可以引入或借鉴 。 改革开放以来， 中国的税务部门和其他政府部门一样， 发生了很大的变化。 2003 年，国家税务总局为完善税收征管模式，提出了“以申报纳税和优化服务为基础， 以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”34 字征管模式。 从此， 中国的税收征管工作拉开了科学化、精细化管理的序幕，开始了以完善征管体制为 方向，以提高征管质量和效率为目标，以强化税源管理、优化纳税服务为重点，实 现税收科学化、精细化管理的新阶段。结合税务部门的改革，一些学者和税务工作 刘沂，赵同文.公共部门人力资源管理概论m.上海:华东理工大学出版社，2002，28. 李和中等. 西方国家行政机构与人事制度改革m . 北京: 社会科学文献出版社，2005，59. 国家税务总局.谢旭人在全国税务系统基层建设工作会议上的讲话（摘要） eb. 12 者分别从理论和实践的角度对税务部门的人员管理提出了自己的见解。由山东省国 税局总会计师孟庆启撰写的中国税务管理现代化概论一书对当前困扰税务管理 工作的诸多热点和难点问题进行了研究和分析，指出：高素质的税务公务员队伍是 实现税务管理现代化的关键。税务系统现有干部调配计划缺乏科学的预测和规划， 人员配置不能很好地适应税务管理现代化的要求，人员补充严重受上级制约，人员 执法素养和能力偏低， 需要进行人力资源整合， 包括人力资源配置、 人力资源开发、 人力资源的考核激励机制等。 中国人民大学的韩文欣借鉴“新公共管理”理论与 实践的成果，特别是各国税务机构管理的经验，对完善我国的税务机构内部管理， 提出了构建扁平化组织、完善人力资源管理机制、建设绩效评估机制的对策。 广 西北海市地方税务局的刘辉对实施税收征管科学化、精细化管理的前提进行了研 究，杨艳军、谢敏对基层税务组织绩效管理系统进行了探讨，湖北省荆门市国税局 的周庆原对创新和规范税务机关行政管理进行了思考，赵競指出提高基层税务干部 整体素质关键在教育。但总的来说，目前中国税务部门人力资源管理的研究还没有 摆脱传统干部人事管理的阴影，现代人力资源管理理念和方法还没有完全进入税务 部门人事制度改革系统。 研究方法与内容设计 本文拟采用理论研究法、 调查研究法、 比较研究法、 文献分析法等方法和手段， 充分利用多年来在基层国税的工作经验，通过实地调研和与税务人员的访谈，对基 层国税部门的人力资源管理现状进行理论分析与思考，从理论上探讨实施基层国税 部门人力资源精细化管理的必要性和可行性，借鉴国外税务部门在人力资源管理方 面的先进经验，探索我国基层国税人力资源管理改革的有效途径。 孟庆启.中国税务管理现代化概论m. 北京：中国税务出版社，2005（10） ，38. 韩文欣.“新公共管理”与完善我国税务机构的内部管理j.税务与经济.2004(1)，55-57. 13 第一章 基层国税人力资源管理的意义 知识经济时代的发展，对税务系统人力资源管理开发和利用提出了新的更高的 要求。针对税务系统在人力资源管理开发和利用等方面存在的问题，各级税务机关 及其领导干部要充分认识人力资源开发和利用的重要性和紧迫性，确立税务系统人 才在税收工作中的主体地位，充分认识税务系统在人力资源管理开发和利用上的优 势和差距，树立新的人力资源管理理念，采用新的科学手段，建立实施新的机制， 完善相关法规体系。 1.1 基层国税人力资源管理及其特点基层国税人力资源管理及其特点 1.1.1 基层国税人力资源管理的内涵 税务部门是国家行使财税收入职能的重要经济管理和执法部门。国家税务局对 基层税务部门的定义为：基层税务部门是直接负责税收征收管理（包括稽查等）和 为纳税人服务的一线单位，是做好各项税收工作的基础。 在外延上，过去在传统 的征管模式下，税收征管工作主要由税务所承担，所以把基层税务部门定位在税务 所。现在，随着经济税源向城市集中，以及税收管理信息化建设的推进和税收征管 改革的深化，县（市）税务局和大中城市的城区税务局（分局）直接承担了大部分 税收征管工作，基层税务部门的范围已经扩展为县（市）税务局、城区税务局（分 局）及所属稽查局、税务所等所有直接负责税收征收管理和为纳税人服务的单位。 基层税务部门人力资源指的是在基层税务部门就业的所有人员。包括省以下税 务部门的公务员、专业技术人员、政府雇员等。具体包括省以下所有税务机关的税 收管理员、办税服务厅人员、税务稽查人员、反避税人员、出口退税管理人员和税 收统计分析人员等。 税务人力资源不同于企业员工，他们所从事的是公共事务管理活动，行使的是 公共权力，追求的是公共利益，提供的是公共物品，担负着重大的公共责任。所以， 税务部门的人力资源一方面具有一般人力资源的共性，另一方面，也具有自己的特 性，主要表现为以下几个方面： 1. 税务人力资源的有限性 税务部门提供的职位是有限的，税务人力资源的数量必然受到部门职位或岗位 全国税务系统基层建设纲要.国税发2003126 号. 国家税务总局网站，2003-11-21. 国家税务总局.谢旭人在全国税务系统基层建设工作会议上的讲话（摘要）eb . 柏立云. 做好税务部门人力资源的管理j. 税务研究，2005（5） ，92-93. 14 的限制，它的增加或减少要以部门职能为依据，不可能无限开发。而且，税务工作 的专业性很强，只有一部分确实具有税收知识和技能的高素质人员才能胜任。 2. 税务人力资源的责任性 税务部门的人力资源掌握着公民和国家赋予的公共权力，执行着国家制定的税 收法律和政策， 其行为的过程和结果， 直接关系到政府的公共形象和合法性。 因此， 税务部门对人力资源的职业道德素养和责任感的要求明显高于其他行业。 3. 税务人力资源的持续性 税务人力资源具有多种潜在的素质，可以在成长和使用过程中不断地进行开 发。潜在的人力资源在其成长过程中，根据税务工作的要求进行开发，才能进入税 务部门；现实的税务部门人力资源在其使用过程中根据工作职能的变化和社会发展 要求，持续不断地进行开发，拓展知识，提高技能，优化心理素质，价值才能不断 得到提升，持续地给投资者带来收益，表现出保值、增值性。 1.1.2 基层国税人力资源管理的特点 税务部门的人力资源管理是指依照宪法和有关法律，运用科学的开发战略，建 立整套开发机制，对税务人力资源进行系统地选拔和培养、考评和配置、激励和保 障等相关过程的系列管理活动，其目标是调动人力资源的积极性，提高工作能力， 改善服务质量。 税务部门人力资源管理具有不同于其他部门的一些特点，主要表现在以下几个 方面： 1. 税务部门人事行政机构复杂 税务部门是一个横向部门化、纵向层级化的庞大组织，而这样的一个庞大组织 体系又是按照完整统一的原则建立起来，它要求税务部门的目标必须一致，信息传 递必须快速有效。这也就必然使得税务部门的人力资源管理活动具有广泛性和复杂 性的特点。可以说，税务部门组织体系的复杂性赋予了税务部门人力资源管理的复 杂性，这是其他任何部门的人力资源管理不能与税务部门相比拟之处。 2. 国家制定了专门的法律和法规对税务部门人力资源管理进行规制， 保证他们 依法合理地行使行政管理和人事管理的权力 税务部门人力资源管理活动不仅要符合一般的宪法、劳动法，还要遵循相关的 专门法律和法规，特别是公务员法 、 税法 、 行政法及其他有关法规。这些 法律规章既是对税务部门人力管理的行为做出一种规范，也是为税务部门人力资源 孙德仁 税务系统如何实现人才资源的可持续发展j中国税务，2004（4） ，50. 15 的执法行为提供法律保障，以确保税务部门的人力资源管理活动有序进行。 3. 税务部门人力资源的具体管理体现了其自身的特殊性质 税务部门不同于其他社会部门，它在追求经济效益、扩大税收规模的同时，更 要侧重于追求社会效益和社会秩序的稳定。对税务部门的人力资源管理进行绩效评 估时，就不能如同企业一样追求经济指标和经济目标的完成情况，而应建立起一套 适合于税务部门的绩效评估体系，如较之其他部门应更加强化税务人力资源的政治 素质和思想道德标准。 4. 税务部门人力资源管理的影响具有广泛性 随着市场经济的水平进一步提高，税务部门在整个社会发展中的调控作用更加 显著。而税务部门对社会的调控力度以及调控效果直接取决于税务部门人力资源管 理的成效。如何安排人，安排哪些人担任税务部门的要害职位将对税收工作的作用 和效果产生重大影响，进而波及到整个社会的运转。所以说，税务部门人力资源管 理对整个社会的影响是相当大的。 1.1.3 基层国税人力资源管理的目标 基层国税人力资源管理的目标主要有三点：一是取得税务人员最大使用价值。 税务人员使用价值的最大化，就是使税务人员的有效技能得到最大限度地发挥。二 是充分发挥税务人员最大的主观能动性。通过建立一套科学合理的激励机制，最大 限度地发挥税务人员的工作积极性和创造性。三是大大降低人力资源使用成本。积 极探索建立过程控制和科学的核算机制，通过提高人力资源开发投入和产出的效率 比（如培训工作的效率等） ，来达到降低税务机关人力资源使用成本的目的。 1.2 基层国税人力资源管理的重要性基层国税人力资源管理的重要性 公司创办人毕生说:“就算你没收我的工厂，烧毁我的建筑物，但留给 我员工，我将重建我的王国。” 美国著名发展经济学家舒尔茨指出：人类的未来 并不完全取决于空间、能源和耕地，而是取决于人类智慧的开发。可以说，人力资 源作为一种特殊经济资源、推动经济发展的决定性因素，已成为共识。国以人兴， 政以才治，小康大业，人才为本。2003 年 5 月 23 日胡锦涛主持中央政治局会议， 专门研究加强人才工作问题，认为人才问题是关系党和国家事业发展的关键问题。 同样，国税部门人力资源管理具有重要的战略意义。 郑怀远基层税务人员绩效评估体系 税务研究，2003(8),54. 罗纳德克林格勒，约翰纳尔班迪.公共部门人力资源管理:系统与战略m.北京:中国人民大学出版社，2001， 189. 16 1.2.1 加强人力资源管理是履行聚财职能的需要 税收已经成为国家财政收入的最主要来源和进行各项基础事业建设的必要保 障。国税部门是国家财税收入的组织机构，担负着执行国家税收法律法规、实施有 效征管以保证国家财政收入、服务纳税人、监控社会经济运行等多项职能，随着改 革开放的深入和国民经济的发展，税收工作的地位日益上升。 高效的人力资源管理是建设一支“政治过硬、 业务熟练、 作风优良、 执法公正、 服务规范”的新型税务干部队伍，实践“三个代表”重要思想，推进依法治税，完 成“聚财为国、执法为民”历史使命的根本保证。 1.2.2 加强人力资源管理是新时期征管改革的需要 高科技的不断进步、经济全球化和电子商务的迅猛发展，对税收工作提出了新 的挑战和发展机遇。党的十六大报告指出，“要努力形成广纳群贤、人尽其才、能 上能下、充满活力的用人机制”，这是保证我们党兴旺发达和国家长治久安的根本 大计。古人云：工欲善其事，必先利其器。面对新的形势，培养和建设一支面向世 界、 面向未来、 面向现代化的高素质干部队伍， 是做好各项税收工作的基础和保障， 也是新时期赋予国税部门的一项重要使命。 1.2.3 加强人力资源管理是实现税收事业可持续发展的需要 应对经济全球化、知识经济的挑战，实现税收事业兴旺发达，必须坚定人才是 第一资源的观念，把人才资源管理提到重要战略地位。人是生产力中最积极最活跃 的因素，人才资源是第一资源。只有带好队，才能收好税。国税队伍的结构、素质 状况，决定着税收工作的质量。人才的成长与国税事业的发展是辩证统一的关系。 没有人才的支撑，国税事业难以发展，而人才的层出不穷将为国税事业的兴旺发达 提供坚强的智力支持和不竭动力.因此，国税系统必须坚持以人为本，全面加强和改 进人力资源开发管理工作，大力实施素质提高工程，促进人的全面发展，为税收工 作提供强有力的人才保障，促进税收事业的可持续发展。 1.3 基层国税推行人力资源精细化管理的必要性与可行性 从现代社会对人力资源的愈发关注的程度和较高期望以及对国税系统发展起 到的功能要求中反映出，基层国税部门需要更细致化和精细化的人力资源管理。 1.3.1 精细化管理的内涵与特点 所谓“精细化管理” ，又称精细管理、精益管理、零缺陷管理。 意思是以法律 章程.税务人才培养的若干设想j.税务研究，2005（7） ，92-93. 吴江梅.图书馆精细化管理探讨j.现代情报.2007(2)，104. 17 法规为依据，以提高管理质量和效率为目的，运用现代管理手段，对管理对象和管 理行为实施精细、准确、快捷的规范和控制。 “精细化管理”更多体现的是一种管 理要求和一种工作方法，其总体要求就是坚持科学管理的基本思想、基本思维和基 本思路，体现集约管理，注重效益的要求，明确职责分工，优化业务流程，完善岗 位责任体系，加强协调配合，避免大而化之的粗放式管理。 精细化管理的内涵是：精确定位，精益求精，细化目标，量化考核。 “精确 定位”是指对每个单位、部门和岗位的职能职责都要规范清晰、有机衔接； “精益 求精”是要求对待工作标准高、要求严，做到尽善尽美； “细化目标”是指以任务 进行层层分解，指标落实到人； “量化考核”是指考核时，做到定量准确，考核及 时，奖惩兑现。精细化管理的核心和灵魂是：持续改进，不断创新，追求永无止境。 精细化管理区别于其他管理理念的主要特征是：一是重视过程的管理；二是重 视系统的管理；三是重视全员的参与；四是重视信息管理；五是重视持续改进；六 是追求过程和结果的和谐统一。其目标是管理过程安全、高效，成本控制合理、规 范，经营效益真实、显著。 1.3.2 基层国税人力资源精细化管理的内涵 关于税务精细化管理，最早是由原国家税务总局局长谢旭人同志提出的。2003 年，国家税务总局为完善税收征管模式，提出了“以申报纳税和优化服务为基础， 以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”34 字征管模式。从此，我 国税收征管工作开始了以完善征管体制为方向，以提高征管质量和效率为目标，以 强化税源管理、优化纳税服务为重点，实现税收科学化、精细化管理的新阶段。推 行税收精细化管理，是在总结国税十多年来税收征管活动实践经验的基础上，形成 的现代税收管理理念。精细化不仅体现了税收征管行业的特点，也适应了征收流程 的要求。 税收精细化管理的基本内涵是： 以精益求精作为征收管理活动的价值取向； 以精确、细致作为税收管理过程的基本要求；以高效、优质作为税收服务的衡量标 准。 其目的就是力求把税收工作做细、做深、做透、做到位、做出高水平，提高 管理的效能。 人力资源精细化管理是税务精细化管理的重要内容之一。笔者认为，税务人力 资源精细化管理主要包括以下 4 个内涵： 宋利解读精细化管理j.中国电力企业管理. 2007(5)，29. 林惠春. 做加法做减法m.北京：新华出版社.2006，74-78. 金丽琴做好税收精细化管理的建议j. 税务研究，2005（9）,92-93. 王殿东科学发展观指导下的税收精细化管理j.理论学习，2006(10),24. 18 1. 以规范化为前提 所谓规范化，是指根据组织战略发展需要，合理地制定人力资源管理的组织规 程、作业流程、基本制度，并对岗位做详细的工作分析，以形成统一、规范和相对 稳定的管理体系，并在管理工作中严格按照这些组织规程、制度和流程进行实施， 达到人力资源管理工作的井然有序和协调高效。规范化是精细化管理的最基本要求 和必要前提。实施税收人力资源精细化管理，必须以科学的制度为保障，抓好人员 的选聘、培训、考核、激励、惩戒、退出等各个环节，各个岗位的工作都必须有章 可循，实行规范化管理和标准化运作。 2. 以系统化为保证 所谓系统化，是指组织为了达到一定的目的，对构成系统的各种要素进行最佳 的连接，以求效果最大化。税收人力资源管理工作中，一方面，要通过细分，对工 作流程、工作岗位做详尽的分析，努力做好每一个环节，把小事做细，把细事做透。 另一方面，要摒弃“本位主义” ，系统地观察问题和思考问题，将人力资源规划与 管理与税务组织的发展战略目标统一起来，从而使精细化管理有的放矢，方能取得 实效。 3. 以流程化为方式 流程化管理， 是将任务或工作事项， 沿纵向细分为若干个前后相连的工序单元， 将作业过程细分为工序流程，然后进行分析、简化、改进、整合、优化。税收人力 资源精细化管理，必须贯穿流程管理的思想，一是要把部门内部的各个岗位紧密衔 接起来，避免工作职责交叉、办事效率底下等问题。二是要调动税务部门人力资源 管理人员的工作积极性，提高其管理能力，进而科学设计工作岗位和工作流程，合 理划分工作职责，对税务人力资源实现无缝管理。 4. 以数据化为标准 量化是实行精细化管理的重要标志，衡量税收人员工作绩效的最好标准就是让 数据说话。这就要求尽快改革目前税务部门对人力资源以评语、谈话为主的定性管 理模式，探索制定绩效考核的可数量化指标，推进绩效考核的科学化、标准化。 1.3.3 基层国税人力资源精细化管理的必要性 我国经济社会已进入新的发展阶段，国际环境和国内发展条件发生着重大变 化， 在税收工作领域， 随着市场经济和科学技术的发展， 税收人力资源管理的环境、 对象、方式、手段等都在发生深刻的变化，推行精细化管理，追求精益求精，是人 力资源管理的题中应有之义。 19 1. 构建税务人力资源精细化管理体系是实现税务人力资源由传统管理向现代 化管理转变的必经途径 传统的税务人力资源缺乏系统的人力资源管理战略、体系、程序和方法，最终 影响到税务机关的整体工作效能。传统的税务人事管理已经不适应税务管理现代化 的要求，在税务机关建立一套适用于税务机关税务人力资源精细化管理体系，是实 现税务人力资源由传统管理向现代化管理转变的必经途径。 2. 构建税务人力资源精细化管理体系是最大限度提高税务人员主观能动性和 使用价值的基本保证 建立税务人力资源精细化管理体系，通过有效的岗位分析和匹配以及激励机 制，可将税务人员工作适用率、发挥率、有效率提高到 90%100%之间，其使用 价值可发挥到 70%以上。按此估算，税务机关建立人力资源精细管理后，可发掘出 全体税务人员的潜力应在 60%以上。 3. 构建税务人力资源精细化管理体系是降低人力资源使用成本的有效方法 当前税务机关人力资源使用成本偏高，主要原因是由于人员整体数量巨大，人 员素质偏低，税务人员使用价值和主观能动性未得到充分的发挥。建立税务人力资 源精细化管理体系后，人力资源的数量将会下降，素质将会提高，其使用价值和主 观能动性也将大幅度提高，必将会大大降低人力资源的使用成本。 4. 构建税务人力资源精细化管理体系为实现税务管理现代化提供人才保障 税务管理现代化归根到底要靠人来完成，因而，建立和完善人力资源精细化管 理体系，不仅是构建税务管理现代化体系的一项重要内容，而且是为顺利推行税务 管理现代化提供人才支持和人力保证。可以说，没有科学合理的现代人力资源管理 体系，税务管理现代化就成为无源之水，无本之木。 1.3.4 基层国税人力资源精细化管理的可行性 税收人员的集中化、税务组织结构的扁平化为人力资源管理的精细化提供了基 础条件和可能性。通过减少执法主体和层次，不但解决了税务部门人事管理机构网 点过多、战线过长、力量分散的问题，而且可以集中人力、物力、财力用于人力资 源精细化管理，进而提高管理的质量与效率。 1.人员集中化为精细化管理提供了基础条件 从近年来的税务实践来看，各地税务部门基层建设的重新定位，将基层由原来 定位在分局（所）上升到县（市、区）局及其分局，县(市、区)局具有行政管理和 刘军. 推行税务人力资源精细化管理eb.深圳市税务局网站. 2004-07-01. 20 直接征收管理双重职能的基层单位，从而将一部分原来的行政管理人力资源调整充 实到征管一线。 与此同时， 由于精简农村分局， 税务人员已经向城市和大乡镇集中。 2.信息化的快速发展为精细化管理提供了可能性 随着税收信息化的发展，税务管理网络信息系统的建立，减少了对组织管理层 次的过分依赖，税务部门机构设置朝着扁平化方向发展，改变了传统的“金字塔” 式税收组织管理体制，减少上下级之间的中间层次，逐步扩大了基层税务部门的管 理范围和权限。 21 第二章 我国基层国税人力资源管理的现状分析 人力资源作为一种智力资源，已成为社会组织的实力标志和竞争中立于不败之 地的关键因素，税务部门作为政府的一个重要职能部门，应引入先进、科学的管理 方法，健全国税人力资源管理机制，才能真正做到“以人为本” ，充分发挥人才资 源在现代税收管理中的作用。 2.1 近年来基层国税人力资源管理改革的成绩 1994 年税务机构分设为国、地税局以来，全国税务系统认真贯彻党中央、国务 院关于税收工作的一系列重要指示精神，坚持依法治税，从严治队，推进税收征管 改革，依靠科技加强管理，基层税务部门建设取得了明显成效。 在人力资源管理 方面，深化干部人事制度改革，推行竞争上岗、任前公示、交流轮岗，逐步形成了 比较完整的公务员管理制度；开展了多种形式的干部培训，加强税法、稽查、计算 机应用等专门业务培训，税务干部队伍的素质有了很大提高；加强了执政能力建设 和干部作风建设，领导班子的配备和管理得到加强；实行考试录用制度，补充新生 力量，使税务人员队伍的年龄结构、知识结构发生了可喜变化；许多基层单位还开 展群众性岗位练兵、争当业务能手活动，提高了干部队伍的业务技能和执法能力， 初步实现了由单纯的人事管理向人力资源开发的转变。 2.1.1 税务人员的学历和素质大幅度提高 经过近三年多层次、多渠道、大规模的教育培训，全国税务系统人力资源的整 体素质显著提高，学历结构明显改变。从全国范围来看，国家税务总局教育中心提 供的数据显示， “十五”初期大专及以上学历的人员仅占税务人员总数的 57.3%，到 2005 年，税务系统已经拥有大专及以上学历的人员 60.95 万，占人员总数的比例高 达 82.6%， 比 “十五” 初期提高了 25.3 个百分点， 2006 年比 2005 年又提高了 7.4 个 百分点，而中专、高中、初中以下学历人员的比例大大降低，由 2005 年的 17.4% 降低到 2006 年的不足 10%。 同样，在综合素质方面，干部队伍的专业知识结构由 早期财税专业的趋同型逐渐演变发展到财会金融类、党政法律类、经济管理类、计 算机管理类、语言文学类等发散状态，干部队伍的专业知识结构更趋多元化，一支 知识型、专业型、复合型的税务干部队伍基本形成。特别是随着税务信息化工程的 推进，税务人员的计算机操作水平有了很大提高，大部分基层干部职工都能利用电 国家税务总局.谢旭人在全国税务系统基层建设工作会议上的讲话（摘要） 王宝田等税务系统干部学历结构研究j. 税务研究,2007（1）,49. 22 脑进行税收征收管理软件的操作；财税综合业务操作能力也在不断加强。 2.1.2 干部人事管理趋于规范化 由于历史的原因，税务系统的人力资源身份构成十分复杂，有公务员、工人、 助征员等不同身份的人员构成。随着中华人民共和国公务员法的颁布与实施， 税务部门人力资源的身份构成由模糊逐渐明晰，被整体纳入公务员管理的范围。在 法律的保护下，税务人力资源的管理工作有章可循、有法可依，形成了考试录用、 竞争上岗、绩效考核等一系列制度。同时，国家税务总局也制定下发了税务系统领 导干部交流、公务员升降暂行办法等规章制度，出台了全国税务系统基层建设纲 要 、 党政领导干部选拔任用工作条例 、 全国税务系统“十一五”干部教育培训 规划等文件，促进了人事管理工作的制度化。 2.1.3 税务人员的培训体系初步形成 为了适应改革开放的新形势， 近年来， 税务部门非常重视干部职工的培训工作， 目前已形成了以促进新录用人员适应岗位为目的的初任培训、以新晋升人员适应新 职位为目的的任职培训、以补充新知识与新技能为目的的更新知识培训和专门业务 培训工作为主体，以出国(境)培训、学历培训为补充的常规培训体系。税务总局先 后提出“人才兴税” 、 “以能力建设为主线加强教育培训”等理念，形成了“注重综 合素质，提升岗位技能，创新培训方式，实施全员培训，促进终身学习”的工作思 路，有效地指导了教育培训工作的顺利开展。 总局制定实施的2003-2007 年全国 税务系统干部教育培训规划和全国税务系统“十一五”干部教育培训规划 ， 明确了干部教育培训工作的要求、目标和任务，分解了各级税务机关及其各部门在 干部教育培训工作中的职责分工，初步形成了齐抓共管的良好局面。 2.1.4 基层税务干部职工的工作生活环境大为改善 近几年来，随着税务部门文明创建力度的加强以及上级单位对于基层建设的投 入增加，大部分基层的县级单位都盖了新的办公楼。基层的征收单位（分局、所） 也大多建了新办公楼或对原办公场所进行了改善，基层税务单位的办公环境基本实 现了新、亮、绿。一些地方对于偏远的征收所实行了合并归建，相当部分的基层征 收单位配备了交通工具。同时，随着经济的发展以及税务部门特殊的经费体制，税 务部门的工资福利也有了大幅度增加。与以往相比，税务人员的工作生活环境大为 改善，留住了大批的人才，同时也增强了税务部门对外部人力资源的吸引力。 牟可光. 论税务系统人才开发j.税务研究，2002（8） ，46-51. 23 2.2 我国基层国税部门人力资源管理存在的问题 在充分肯定近几年来基层税务部门人力资源建设取得成绩的同时，我们也应当 看到，基层人力资源建设中还存在不少问题和差距。譬如，基层税务部门的机构设 置、职能配备不规范，组织体系不够完善，激励约束机制不健全，既影响工作效率， 也影响工作人员的职业发展；基层税务干部的综合素质和岗位技能有待进一步提 高。少数税务干部违法违纪行为时有发生，有的问题比较严重，损害了税务部门的 社会形象，等等。 2.2.1 不合理的年龄结构，致使队伍日趋老龄化 年龄结构不合理，呈倒三角形人员分布，如笔者所在的县国税局现有 99 名在 岗正式职工，50 岁以上的干部 42 名，占总人数的 42%，4050 岁干部 35 名， 占总人数的 35%，40 岁以下的干部 12 人，占总人数的 22%，出现了严重的年龄老 化问题。 ，如果若干年内新生力量得不到补充，人员断档在所难免。 2.2.2 学历水平偏低，高层次人才明显不足 与年龄结构相比，年龄越大学历水平越低，年龄越小学历水平越高，35 岁以下 人员中 100%拥有大专文凭，尽管全系统大专以上人员占到总人数的 53.59%，但非 国民教育系列文凭占有一定比例，经济类专业人才比例偏低，缺少复合型人才。 在知识结构上，存在具有能够满足基本工作需要的一般性财税知识的人较多， 虽然近几年财税专业学生有所增多，但法律、中文、计算机等相关专业人才较少； 公务员制度实施后， 实行凡进必考， 近年来国税系统新录用人员专业结构比较合理， 但由于历史的原因，系统整体专业结构并不理想，目前，我们基层税务部门的现状 是，不少人员虽然通过在职教育取得了经济管理、法律、中文、计算机等专业文凭， 但事实上其专业能力还没有达到现代化工作需要。一个比较普遍的现象是，拥有大 专文凭的人员占相当大的比例，而真正要找出在写作、计算机操作、稽查、法律应 用等比较突出的专业人才却非常困难。大多数干部的能力仅仅维持在一般的税收工 作水平上，不能胜任现代化税收工作需要。 2.2.3 资源配置不优化 一是在城区结构方面，市区人员集中，县（市）人员偏少，在县（市）区局中， 县（市）区局人员比较集中，农村所、分局人员偏少。二是在人才配置方面，征、 管、查三分离后，高水平的稽查人员短缺，据调查，当前，稽查队伍中能够独立查 帐的人员在 20%左右，严重影响着稽查工作的开展。 24 2.2.4 存在人力资源过剩和人才资源相对匮乏的矛盾 从 2006 年公务员登记的数量上看，国税系统的人力资源十分庞大。人力资源 过剩与人才资源不足是当前的主要矛盾，已成为制约国税工作发展的一个重要因 素。由于历史形成的原因，目前，基层国税机关由于受编制的限制，普遍存在在岗 人员过多，但真正能胜任工作的很少，应付一般性事务的人员过多，专业性人才过 少。近年来由于国税部门在人员“进口关”上把严了，只有招收录用和接收部分军 转干部两条途径，而每年进入国税系统的大中专毕业生非常有限，专业人才相对匮 乏。 2.2.5 激励机制不完善 激励机制的不完善，阻滞了基层税务人员工作的积极性和创造性。一是，目前 公务员激励机制主要以年终考核和提升职务为主，年终考核的激励时限较短，而职 务激励的空间受指数的限制非常有限。 二是竞争上岗激励存在一定缺陷， 竞争上岗， 程序缺一不可，在竞争过程中，大家认为有工作经验、有群众基础、有协调能力和 组织能力可以重用的同志，在第一轮考试时就被刷掉了，而不适合本岗位工作的同 志，因考试分数高，排名靠前占了优势而最终被提拔。三是负激励的手段缺失，不 能对那些有位无为，有德无才、工作懈怠、甚至不能胜任本职工作的人做出相应处 罚。 2.3 我国基层国税部门人力资源管理问题的原因 由于历史的原因，机构分设后，人员超编严重，近几年一直在消化吸收，但短 时间内还不能完全解决， 在人事管理权限高度集中的体制下， 人员的 “进口” 和 “出 口”渠道不畅，新生力量得不到及时补充。由于每年新进人员较少，特别是大中专 毕业生较少，所以在年龄、学历、知识结构上的优化和改善的速度较慢，人员的知 识结构和年龄结构断层，在人力资源管理上存在的问题与矛盾有着一定的历史原因 和客观因素，当前，究其根本原因，笔者认为既有外因的影响，也有内因的作用。 2.3.1 现代化的社会条件发育不完全 中国传统社会是一个身份等级取向的社会，而不是一个职业取向的社会，低度 的社会分化是中国传统社会的基本特征，并且一直得以延续到今，这为 “弃商从 政” 以及一心向仕途上挤提供了动力。 因为职业选择的空间太小， 选择的机会太少， 而基层税务部门的低学历、低素质人力资源相当多，但由于就业岗位稀缺，分流低 素质公务员的出口不畅，再加上一些人为安置调入和一些政策性安置，导致公务员 队伍人满为患且良莠不齐，人员分流困难重重，高素质专业化的税务公务员队伍难 25 以建立。把人才作为一种资源来管理，理论上可以接受，但很难具体到实际工作中 去，对加强人力资源管理的重要性和必要性认识不清，认为国税部门抓人力资源管 理有些水土不服，从观念上还没有实现从简单的人事管理到现代人力资源管理的转 移，认识还停留在简单的人员调配和分工的层面上，没有向人力资源的开发、管理 和“挖潜”的方向去考虑、去转变、去发展，这是影响国税系统人力资源管理工作 不能有效开展的因素之一。 2.3.2 政治体制改革不完善 税务部门人力资源管理是我国政治体制的重要组成部分，深受政治制度的影响 和制约。自 1982 年尤其是 1998 年以来，我国行政改革进展很大，成效显著，但一 些深层次问题仍然未能得到根本解决，这些问题为我国税务部门人力资源管理设置 了许多障碍和制约因素。主要表现为政府职能转变尚未到位，职能结构尚不完善。 只有这些工作完成之后税务公务员制度才能全面有效地展开，然而，这一程序在实 际改革过程中并未能严格地遵守。 职能转变工作不尽如人意， 大部分该转移给市场、 企业、事业和社会的职能仍被一些既得利益的部门把住不放，使机构和人员始终处 于臃肿状态。目前，在庞大的国税系统公务员队伍中，由于体制的原因，老化的干 部队伍得不到有效缓解，人员年龄结构断层、知识结构不合理、学历水平偏低、激 励机制不完善、人才维护不到位等诸多原因，是严重影响人力资源管理有效开展的 桎梏，人力资源管理显得先天条件不足。一方面，人员严重超编，不允许获取更多 的人力资源，另一方面，基层国税部门只能被动接受人才流入，不能根据自己的实 际需求招聘人才，现行公务员制度体制下，人才不能合理流动，致使人才结构不能 得到合理配置。 2.3.3 管理机制不健全 人力资源管理方面的一些深层次的问题，还要通过建立一套科学有效的管理机 制来加以解决，用改革的办法解决改革中存在和出现的问题，我们的欠缺也