（工商管理专业论文）民间资本在基础设施建设中的BOT经营模式探索.pdf

摘要 选题意义。基础设施是为国家经济和社会发展所掇供的永久性工 程构筑、设备、设施稠它们所提供的为居民所用郛用予经济生产的服 务。长期以来，我国的基础设施主要由政府投资和经营，资金的缺乏 和管理方式的落后严重制约了我圜基礁设旅的建设翻发展。丸十年代 以来，国内民间资本实力逐渐增强，民间投资强力扩张，如何引导民 趣资本以科学的投资方式进入基勰设麓领域成为政麝研究豹一个羹 要课题。近几年，理论界和政府提出了经营城市和大力发展基础设施 的号召。因魏，寻求基磕设麓可经营的毽论依据帮科学的投资方式成 为一项重要而且紧迫的任务，在这个过程中，如何引导日益壮大的民 间资本进入基础设施就具有更特绷的意义。 b o t ( 建设经营转让) 投资方式作为政府向民间资本或 外资颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施，并 管理季羹经营该设施及其樱应酶产醒与受务。该投资方式在国乡 经历了 数百年发展，成为市场经济体制中民间资本参与基础设施投资的成熟 模式。扶上世绝丸卡年代开始在中国试点，逶避福建泉鲻刺椭大桥等 项目的建设，完成了b o t 在中国实践的摸索阶段。因此，探讨民间 资本以b o t 方式遂入基础设施领域的建设经营模式，促使政府合理 引进民间资本和加快基础设施建设的良性互动，便是论文选题的目 的。 主要爽容。论文通过分辑政府程民阅资本通过b o t 投资经营模 式建设管理基础设施，以刺桐大桥的相关案例分析两者之间的关系， 健遘欢麝为鸯快弓l 导民闺资本泼b o t 方式进入基建设蓬领域创造条 件，并对适合我国发展的b o t 经营模式进行了探讨。论文共分七个 部分： 第一部分，对基础设施的认识。通过明确分析基础设施的定义和 概念，统一对基础设施范畴的认识。 第二部分，基础设藏可经营发展的理论依据。通过公共物品理论 的分析，制度设计水平提高可以使纯公共物品变成价格排他的公共物 品，从_ 瑟为基础设施霹经营发艟提供理论依据。 第三部分，政府在基础设施领域的职责和引导民间资本进入所扮 演的危色。基磴设簏韵翻然垄断倥决定了需臻政府于预，该部分蓬点 讨论了政府对基础设施管理的必要性秘管理方式。 第西部分，发达国家政府弓 导民间资本进入基础设施领域的几种 模式。通过对匿本、韩圜、美霞、澳英法等四嵇引鼹民间资本的主要 方式进行介绍，得出b o t 方式更具有可操作性和普遍性。 第五帮分，基础设旄建设中懿b o t 模式。讨论b o t 熬操作程旁 和实施重点，进一步确定b o t 投资方式的科学性。 第六部分，闻资本在基磁设藏建设中的b o t 羟营模式裁功案 例分析。通过详细分析我国首例民间资本以b o t 方式投资建设的福 建蒯桐大桥，讨论政府、民阎资本、b o t 投资方式三者的协调关系。 第七部分，推动民间资本以b o t 方式在基础设施领域的投资经 营。重点讨论如何营造民间资本进入基础设施领域的环境和经营模式 并对其翦景进行了展望。 关键词：民间资本基础设施 b o t 经营模式 a b s t r a c t r e s e a r c h p u r p o s e t h e i n f r a s t r u c t u r e p r o v i d e sl o n g t e r m c o n s t r u c t i o na n df a c i l i t i e sf o rn a t i o n a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ， a n ds e r v e si n h a b i t a n t sa n de c o n o m i cp r o d u c t i o n s i n c el o n gb e f o r e ，t h e i n f r a s t r u c t u r e si no u rc o u n t r ya r em a i n l yi n v e s t e da n do p e r a t e db yt h e g o v e r n m e n t ，a n dt h el a c ko ff u n d sa n dt h ei n e f f i c i e n c yo fm a n a g e m e n t h i n d e rt h ec o n s t r u c t i o na n dd e v e l o p m e n to fc h i n a si n f r a s t r u c t u r eg r a v e l y s i n c e19 9 0 s , p r i v a t ec a p i t a lh a sg r o w ns t r o n g e ra n dp r i v a t ei n v e s t m e n t e x p a n d e d ，a n dt h u si th a sb e c o m ea ni m p o r t a n tt o p i cf o rt h eg o v e r n m e n t t h a th o w p r i v a t ec a p i t a ls h o u l db ed i r e c t e di n t ot h ef i e l do f i n f r a s t r u c t u r e w i t hs c i e n t i f i ci n v e s t m e n tm a n n e r i nr e c e n ty e a r s ，t h ep r o p a g a n d ao fc i t y o p e r a t i o na n di n f r a s t r u c t u r ed e v e l o p m e n th a v eb e e np r o p o s e db yt h e t h e o r i s t sa n dg o v e r n m e n t m u s i ti sa ni m p o r t a n ta n du r g e n tt a s kt os e e k f o rt h e o r e t i c a lf u n d a n a e n t a l sa n ds c i e n t i f i ci n v e s t m e n tm a n n e rf o rt h e i n f r a s t r u c t u r eb u s i n e s s ，a n dd u r i n gt h i sp r o c e s si ti so fs p e c i a lm e a n i n gt o i n t r o d u c ep r i v a t ec a p i t a li n t oi n f r a s t m c t u r e 。 b o t ( b u i l d o p e r a t i o n t r a n s f e r ) ，a s a ni n v e s t m e n tm a n n e r ，i st h a t p r i v a t eo rf o r e i g nc a p i t a li sl i c e n s e db yt h eg o v e r n m e n t ，b e i n ga l l o w e dt o f i n a n c et oc o n s t r u c ts o m ei n f r a s t r u c t u r e ，a n dt om a n a g ea n do p e r a t et h e i n f r a s t r u c t u r ea n di t sb y p r o d u c t s a f t e rh u n d r e d so fy e a r so fd e v e l o p m e n t a b r o a d 。t h i sk i n do fi n v e s t m e n th a sb e c o m eam a t u r em o d e lf o rp r i v a t e c a p i t a lt ot a k ep a r ti ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nu n d e r am a r k e te c o n o m y s y s t e m i n t h e1 9 9 0 sb o tw a s e x p e r i m e n t e d i nc h i n aa n dt h e e x p e r i m e n t a lp h a s ew a sc o m p l e t e dt h r o u g ht h ec o n s t r u c t i o no fc h i t o n g b r i d g ei nf u j i a na n d o t h e r p r o j e c t s t h e r e f o r e ，t h er e s e a r c hp u r p o s eo f t h e d i s s e r t a t i o ni st od i s c u s sm o d e l so ni n t r o d u c i n gp r n a t ec a p i t a li n t o i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o na n do p e r a t i o n ，a n dt op r o m o t et h ei n t e r a c t i o n b e t w e e nt h ei n t r o d u c t i o no fp r i v a t ec a p i t a la n dt h ec o n s t m c t i o no f i n f r a s t r u c t u r e m a i nc o n t e n t s 弧ed i s s e r t a t i o na n a l y s e st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n t h eg o v e r n m e n ta n dt h ep r i v a 拓c a p i t a li nb o t t h r o u g hc h i t o n gb r i d g e a n do t h e r c a s e s ，a r g u e s t h a t g o v e r n m e n t s h o u l d p r o v i d e f a v o r a b l e ；c o n d i t i o n s a n dd i s c u s s e sb o tm o d e l sa r es u i t a b l ef o rc h i n a 礴。 d i s s e r t a t i o ni sd i v i d e di n t o7p a r t s p a r to n e ，b a s i ck n o w l e d g ea b o u ti n f r a s t r u c t u r e 。a f t e ra n a l y z i n gt h e c o n c e p to fi n f r a s t r u c t u r e ，au n i f i e dv i s i o no ni n f r a s t r u c t u r ei sr e a c h e d p a r tt w o ，t h e o r e t i c a lb a s i sf o rt h ei n f m s t m c m r ed e v e l o p m e n t b y u s i n gp u b l i cg o o d st h e o r y , t h el e v e lo fs y s t e mc o n t r i v a n c ew i l lh e l p t r a n s f e rp u r ep u b l i cg o o d st oe x c l u s i v eo n e s ，a n dt h u sl a yat h e o r e t i c a l f o u n d a t i o nf o r t h ei n f r a s t r n c t u r ed e v e l o p m e n t p a r tt h r e e ，r o l e sp l a y e db yt h eg o v e r n m e n ti n d i r e c t i n gp r i v a t e c a p i t a l 髓en a t u r e o fn a t u r a lm o n o p o l yb yi n f r a s t r u c t u r em a k e si t n e c e s s a r y f o r g o v e r n m e n t a li n t e r v e n t i o n ，a n d t h e n e c e s s i t y a n d m a n a g e m e n t o fi n f r a s t r u c t u r eb y g o v e r n m e n ta r ed i s c u s s e di nd e t a i l s p a r tf o u r , s e v e r a lm o d e l st od i r e c tp r i v a t ec a p k a li n t oi n f r a s t r u c t u r e i nd e v e l o p e dc o u n t r i e s b o ti s r e g a r d e da so p e r a t i v ea n dc o m i n o n t h r o u g ht h ei n t r o d u c t i o no fs i t u a t i o n si nj a p a n ，s o u t hk o r e a ，a m e r i c a ， a u s t r a l i a ，e n g l a n d ，a n df r a n c e p a r tf i v e b o tm o d di ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n t h eo p e r a t i o n p r o c e d u r ea n de m p h a s i sa r ed i s c u s s e dt om a k es u r et h es c i e n t i f i cn a t u r e o f b o tm a n n e r p a r ts i x ，s u c c e s s f u lc a s e si nb o t b yp r i v a t ec a p i t a l t h ec o o r d i n a t e d r e l a t i o n s h i pa m o n gg o v e r n m e n t ，p r i v a t ec a p i t a la n db o ti n v e s t o r si s d i s c u s s e do p e r a t e db ya n a l y z i n gc h i t o n gb r i d g e 。t h ef i r s tb o tc a s eb y p r i v a t ec a p i t a l p a r ts e v e n ，t h ep r o m o t i o no fi n v e s t m e n ti ni n f r a s t r u c t u r eb yp r i v a t e c a p i t a l i t i sd i s c u s s e dh o wt ob u i l dt h ee n v i r o n m e n ta n do p e r a t i o n m o d e l sf o rp r i v a t ec a p i t a lt oe n t e ri n f r a s t r u c t u r e ，a n dt h ep r o s p e c t sa r e e n v i s i o n e d k e yw o r d s ：p r i v a t ec a p i t a l i n f r a s t r u c t u r eb o t o p e r a t i o n m o d e l 2 引言 长期以来，我国的基础设施主要由政府投资和经营，资金的缺乏 靼管理方式的落后严重制约了我匿基硅设藏的建设秘发展。丸卡年代 以来，国内民间资本实力逐渐增强，民间投资强力扩张，如何引导民 闻资本以秘学的投资方式进入基确设施领域成淹政府研究的一个燕 要课题。近几年，理论界和政府提出了经营城市和大力发展基础设施 的号召。因此，寻求基础设施可经营的理论依据和科学的投资方式成 为一项重要葡i 且紧追的任务，在这个过程中，如何引导日益壮大的鼹 问资本进入基础设施就具有更特别的意义。 b o t 建设一经营转让) 投资方式作为致府皇民阀资本或 外资颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施，并 管理释经营该设蓬及其辐应懿产燕与l 曼务。该投资方式在晷外经历了 数百年发展，成为市场经济体制中民间资本参与基础设施投资的成熟 模式。从上氆纪九卡年代开始在中匿试点，通过福建泉多i in 桶大桥等 项目的建设，完成了b o t 在中国实践的摸索阶段。因此，力求通过 探讨氐同资本以b o t 方式进入基础设施领域的建设经营模式，促使 政府合理引进民间资本和加快基础设施建设的良性互磁。 第一章对基础设施的认识 一、什么是基础设施 ( 一) 基础设施的定义 “基磷设麓”一谲源于英文i n f r a s t r u c t u r e ，曾经被中逶人繇译为 “基础结构”。目前公认的正确翻译是“基础设施”。虽然人类进入社 - t f i 织便有广泛意义的公共服务设施，特剐在人类粒会进入资本主义 阶段后，各种为社会、经济和军事服务的公共设施及基本配套设施得 到全面发鼹，但人类使用并重视这个词汇的历史却并不太长，最早大 概开始予5 0 年代初期北大西洋公约组织对一个国家发动积应付战争 的能力的研究。该词汇与战争的关系，在当代的通用辞典上仍然照然 可见。豢氏辞典中这样勰释基萋塞设蓬：“基硅设涟是逛基地、鼹 务训练设施等构成的整个系统，用于部队的军事行动。另一本辞典， r 斌d o mh o u s e 全文辞典，也有类锁的蔡释：( 基础设施患稽) “一个国家的军事设施”。这些设施当然包括运送部队所需的公路、 机场、港潮以及为部队和这些设施服务的能源设施、供水系统。如此 定义的服务于战争的基础设施实际上可以称为“军事基础设慈”。 二战各参战圈在战后的经济重建中逐渐发现：这些对于发动和应 付战争来说至关霆要的军事基础设藏在翻平时裳的经济建设中依然 非常重要。这一发现引超了经济学家们的高度注意并给“基础设施” 重凝下了定义，蘸如爻愆囤0 mh o u s e ) ) 全文辞魏记录了这样一种 新的定义：基础设施是“服务予国家、城市和区域的基本的设施和系 统，比如交通运输、发电站和学校”。再如美国传统词典记录盼 另一种新的定义：基础设施是“一个社会或团体发挥作用所必不可少 的基本的设备、服务和装置，比如交通和运输系统、水和能源管道以 及学校、蠹局、监狱等公共极孝弩”。 在对基础设施的认识进一步深入之后，许多经济学家对基础设施 下的定义潺盖了更广的波容。m c g r a w h i l l 墨书公司1 9 8 2 年懑叛 的经济酉科全书提供的基础设施定义最能表现经济学家较统一的 看法。他们认为“基础设施是攒那些对产出水平或生产效率有直接或 闷接的提高终蹋的经济项目，主要凌容包括交通运输系统、发瞧设藐、 通讯设施、金融设施、教育和卫生设施，以及一个组织有序的政府和 竣治体铡。”辩忿定义的蒡餮务于社会发震的基础设施现在被人们称为 “社会基础设施”。 ( 二) 基础设施的特征 许多经济学家继续研究并发现：绝大多数基础设施具有的特征怒 高额的初始固定成本和相对较低的可变遂营成本。由予为数众多的各 釉不圈的集体分享着基础设施的价值。同时，麦子初始的匿定残本缀 高而增加服务所需投入的边际成本很低，所以基础设施提供的产品和 瑟瑟务懿平均成本蓬产晶秘服务量懿增热逐渐下降。热栗严格遵照竞争 性市场上的商品的定价原则，商品的价格等于最后生产的单位商品的 成本，鄢么基稽设施投资将得不笺经济醒摄。基础设施的这一特征称 为自然垄断性。按照自由企业制度和自由竞争原则，以盈利为目的的 私人投资者在自然垄断领域的投资不是太多就是太少，如投资者可能 争楣投资具有垄断产晶的水厂两不会投资广泛公众享髑的路灯一样。 因而大多数经济学家们认为：基础设施建设需要政府机构的参与和管 理，受戮公众监督的私人投资者积公共部f l 的合理缓合担负蓉投资基 础设施进行的责任。 ( 三) 社会阉羧成本对基磕设撬麴注释 与基础设施相关的一个概念是“社会间接成本”，有的发展经济 学家将“社会闷接资本”当成基确设施的丽义词。社会间接资本是指 那些以向多个行业掇供服务为目的投资，而且多个行业分享社会间接 资本的成本比单个行业独占社会间接投资更低。如果社会间接资本投 资不足，那些嚣要社会闻接资本提供服务的行鼗或者爨为缺少基本条 件而不能存在，或者必须进行独立的投资以替代社会间接资本，而独 立懿投资将增秀l 该行监懿单位成本。社会闻接成本可潋进一步划分为 经济间接资本和社会资本。经济间接资本是指道路、电力输送系统及 电信等所必需的资本积累，社会资本是攒为教育、健康、治安消防等 服务项目进循的投资。 二、基础设施的概念 ( ) 基础设施的细分 在对基础设施定义作了大量研究的同时，一些经济学家发现在研 究具体问题时，基础设施的概念仍过于宽泛，不得不在这一概念之内 做更加细致的划分，区分出广义的基础设施和狭义的基础设施、生产 性基础i - r n 和非生产性基础设施等等。狭义的基础设施专指是提供有 形产品的部门，如交通部门、通讯部门、能源部门。广义的基础设施 还包括教科文卫等提供无形产品的部门，以及一个组织有序的政府和 政治体制。生产性基础设施是指直接为物质生产部门服务的铁路、公 路、供水等部门，非生产性基础设施是指与生产过程发生间接联系的 教育、科研和卫生等部门。 ( 二) 经济基础设施 虽然基础设概念已经有了上述细分，当代的经济学家还是认为 “基础设施”一词涵盖的范围过于广泛，特别不应该将性质完全不同 的生产性基础设施和非生产性基础设施、狭义基础设施和广义基础设 施相提并论，也不应该将基础设施和社会间接成本混为一谈。所以， 以“为发展提供基础设施”为主题的1 9 9 4 年世界银行发展报告 集中讨论的是上述基础设施概念的一部分，即所谓“经济基础设施”。 该报告将经济基础设施定义为“永久性的工程构筑、设备、设施和它 们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。这些基础设施包括公 用事业( 电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、 固体废弃物的收集和处理系统) ，公共工程( 大坝、灌渠和道路) 以 及其它交通部门( 铁路、城市交通、海港、水运和机场) ”。该报告将 经济基础设施之外的其它基础设施定义为“社会基础设施”，通常包 括文教、医疗保健等方面，并在其它年份的发展报告中开展了研 究。这一定义目前被经济学者广为接受，因此更具权威性。 ( 三) 计划经济对基础设施的认识 我国在计划经济时代有“基础行业”和“基础部门”的概念。我 国的基础产业包括了电力工业、煤炭工业、石油工业、铁路运输、公 路运输、民用航空、水利建设、邮电通等产业。可见计划经济时代遗 留的“基础产业”概念与西方的“基础设施气概念有很大不同。改革 开放之后，基础设施一词随着经济学一起进入中国，但经济学理论上 定义的基础设施概念实在难以快速地让众多的中国人理解，所以直到 世界银行提出的简单定义面世之后，国人对基础设施一词的理解才达 成一致。 三、基础设施概念的发展 ( 一) 基础设施新发展的变化 经济基础设施收敛了基础设计概念的处延，使经济学家的研究对 象有共同的特征，但是经济基础设施的范围也会随着技术和社会的进 步而发生变化。例如，移动通讯网和英特网的出现就为经济基础设施 增添了新的内容。 目前应该而且已经越来越多关注的是具有网络特性的基础设施。 这类基础设施通过各类网络传输系统提供服务，例如管道供水、电网、 煤气、电信、排水和铁路等公共设施。回顾历史，近两个世纪以来使 人类社会和生活发生巨大的变化正是旧有网络的延伸以及接踵而至 的一个又一个新网络的出现。这类网络基础设施有以下特点： 第一，多数情况下，这种传输系统是专用的，只能传输一种载体。 通讯领域的“三网合一”并不能改变这一特点，因为“三网合一”实 现的只不过是同属通讯网的电话网、有线电视网和英特网的合一。 第二，用于传输系统的投资一旦付出就会成所谓“沉淀成本”， 不能再挪作它用或者转移到其它地方去。例如地下水管线或电缆。 第三，与网络相配套的服务流量( 交通、电力、通讯信号) 对于 充分发挥网络的作用至关重要。这种传输网络某一点上的投资所获得 的利益很大程度上取决于通过这一点的服务流量，而通过该点的服务 流量又和其它点上提供服务的能力密切相关。 ( 二) 基础设施发展带来的新的投资经营 在这些网络基础设施中，网络与载体的关系对网络基础设施的投 资和经营影响重大，对企业的组织结构具有决定性影响。网络和载体 的关系可能出现两种情况：有的网络上的载体与网络难以分开经营， 例如城市间铁路、城市内地铁和轻轨；有的网络上的载体可能与网络 分开经营，例如公路的车辆、电网和电流、光缆和信号、水管和水流、 气管和煤气等。随着技术的进步，越来越多的网络与载体可以分开， 那么即使网络具有自然垄断性，载体的经营也可以是竞争性的；如果 网络和载体不能分开，那么载体的经营与网络一样是垄断的。 ( 三) 本文要讨论的基础设施 通过对基础设施定义和概念的分析，基础设施具有广泛的内涵。 本文将- ；, - j - f 色基础设施细分中的经济基础设施，即为经济生产服务和为 社会居民所用的永久性工程构筑、设备、设施。这些经济基础设施根 据其经经营性分为两类：一类是非经营性的或社会效益非常大的项 目，如城市道路、污水收集系统、路灯、城市绿地等；另一类是可经 营陛的或可收费的项目，如供水、供气、污水处理、垃圾处理、公路 及桥梁、电站等。本文将重点讨论具有可经营性的经济基础设施，在 此，就基础设施的可经营性有必要介绍与之相关的公共物品理论。 第二章基础设施可经营发展的理论依据 、与基础设施相关的公共物品理论 ( 一) 公共物品理论 公共物品在经济学上被看作是外在性为正的极端情况，即增加一 个人对它分享时，并不导致成本的增长；而排除任何个人对它的分享 却要花费巨大成本。如公路旁边的公园，任何沿公路驾车的人都可以 享受公园的美景，一个人享受这种美景也并不排除其他人享受这种美 景。事实上，要禁止沿公路行驶的任何人从这种美景中获得享受，将 要付出高昂的成本。很多人认为基础设施是公共物品，应该由政府投 资建设。其实多数基础设施虽然具有一定的公共性，但并非纯公共物 品；政府不包揽基础设施投资，应对基础设施的经营性进行区别并吸 引民间资本广泛参与。要深入这一道理，需要了解公共物品基本特征。 ( 二) 公共物品的基本特性 公共物品有两个最基本的特性，其一是消费者之间不存在相互竞 争，其二是公共物品的提供者无法对一部分人提供服务，而将另一部 分人排除在外。前一个特征简称为非竞争，后一个特征简称为非排他。 非排他有两种情况：第一种情况是合法的非排他技术不存在，例如路 灯为每一个路过的行人照亮道路，无法选择一部分行人为之服务；第 二种情况是尽管排他的技术存在，但使用这种技术必须付出的代价高 于实施非排他技术得到的好处，用经济学术语来说，这称为不经济。 纯粹的公共物品在消费上是非竞争的，同时技术上是非排他的， 或者排他是不经济的。用著名经济学家萨缪尔逊的话来说，就是“每 个人对该产品的消费不会造成其他人消费该产品的减少”；用另一位 著名经济学家大卫弗里德曼的话来说，就是“公共物品一旦被生产 出来，生产者就无法决定谁来得到它。”因为生产者在技术上无法排 斥那些不付费而享用该物品的人，或者排斥的成本高到使排斥他成为 不经济。在此，萨缪尔逊和弗里德曼分别强调了公共物品的非竞争性 和非排他性。 二、对公共物品的认识 以排他性和竞争性为标准，人类社会中的所有经济物品可以划分 为4 类：纯公共物品、纯私人物品、可能发生拥挤的公共物品、价格 排他的公共物品。所谓“拥挤”，是指有限的消费容量和无限的消费 需求的冲突，导致每一个消费者都不能得到满意的消费结果。道路上 的塞车是公共物品拥挤的一个例子。在其它发生拥挤的情况下，可能 导致排队。发生拥挤的时候，消费者付出的成本增加了，这个成本包 括等待的时间。 ， 纯私人物品既是排他的又是竞争的，它只能满足其拥有者的的消 费需要，其它任何人未经同意不能随意分享。所以，在明晰的产权制 度下，纯私人物品的消费过程不会出现拥挤。 纯公共物品既是非排他的又是非竞争的，任何人可以无偿地利用 满足自身的需要，而不影响他人利益，纯公共物品的消费也不会出现 拥挤。 有些物品的消费过程既可能是竞争的，又可能是非竞争的。是否 竞争取决于消费者的数量。当消费者人数较少的时候，该物品是非竞 争的，而消费者人数很多的时候，这种物品的消费就变成竞争的。发 生转变的临界点在经济学中称为拥挤点，而这种物品称为可能发生拥 挤的公共物品。例如道路。车少人稀的时候，该道路是非竞争的，而 塞车的时候，该道路成为竞争的。 价格排他的公共物品消费是非竞争的，但在技术操作上可以通过 收费等措施经济地排他。如：中国最早的住宅电话和移动电话使用者 必须支付很高的入网费，这就决定了住宅电话和移动电话的首批用户 一定是最富裕的人。随着装机容量不断增加，入网费持续降低，住宅 电话和移动电话才逐渐普及到收入较低的人手中。这种价格随时间逐 渐下降的定价模式有利于通讯行业迅速积累资金并取得快速发展。目 前中国手机用户数量仅次于美国、名列世界第二。但是，如果电话初 装费持续维持较高水平、相当数量的低收入者被排除在电讯服务之 外，电话装机容量的增加或者住宅电话通话费的降低与他们毫不相 干，那么这样的发展既有悖公平，又失去了效率。 公共物品的定义有广义和狭义之分。狭义的公共物品仅指上述纯 公共物品，丽广义的公共物品包括上述除纯私人公共物品和纯私人物 品之间的准公共物懿，具有不同程度的公共性。“拥挤”和“技术上 可以经济地爿# 他”势准公共物是的经营提供了理论基础，炎公路、桥 梁收取通行费，垃圾、污水收取处置费提供了理论依据。 三、公共物品的属性变化 鸯许多经常会发生黪变化可以导致物瑟戆竞争经积龚 德性发生 变化，从而使物品的公共性发生变化；第一，随着消费者收入和购买 力麓掇高，公共物鑫趋惫予成为私人物菇。诺尔经济将得主詹母巍啼。 坎南1 9 6 5 年就发现：3 0 年前许多农场共享大型机械设备，可是今每 个农场里都可以找到同样大的设备，睇襁让它空闲着。第二，镧度设 计水平提高可以改变物品的性质。如制度设计允许私人投资兴建的公 共设施可以合法地对使用者收费，从而使准公共物品和价格排他的公 共物品变成可经营的公共物品。 阴、政府经营基础设施理论及实践的发展过程 从基础设施相关的公共物品理论可以看到基础设施具有准公共 性秘自然垄断性、市场棍铡不宾曼辫决其合理配置闽题，需要政府于预； 另一方面，政府如果直接投资基础设施，难免身陷微观经济事务之中， 影嚷英基本职能的疆行。 上世纪三十年代初全馓界经济大萧条时，由凯恩斯基于政府弥补 市场缺陷提漱并由美国罗斯福总统实施的“新政”，全面建设美国的 基础设施，开始了各国政府干预基础设施建设和管理长达三十年的经 历。直到七十年代发达资本主义受两次石油危机的影响，陷入了“滞 胀”的泥潭，政府全面干预经济生活的观念受烈猛烈抨击。其中，匿 家投资经营的大型基础设施和部门如铁路、航空、电站、自来水、电 信等因长豢经营效率低下，亏损空蔫恶纯，给隧家嬖| 欢带来浚重的负 担，问题尤为突出。在这样的历史背景下，出现了由楚国首推的“圆 有民营纯”，美国、日本、法国等发达国家及众多发震中国家纷纷仿 效，采取各种方式推进存量基础设施及国有企业的民营化，在很短的 时间里取得了降低财政赤字和大幅提高经营效率的效果，使放松对基 础设施的管制，鼓励民营成为世界的一个潮流。在这个过程中，时代 对政府要不要管理并如何管理基础设施建设，特别在新建的基础设施 项目中扮演何种角色提出了新的要求。 第三章政府在基础设施领域的职责和引导民间资本 进入所扮演的角色 应对上述难题的一个合理选撵是：政府通过逶当的予预弥补市场 缺陷，让市场机制在基础设施领域充分发挥作用。在许多基础设施领 域，政府可以实楚逡当约予预，速度参与其投资，弥李 、枣场不是，为 市场机制充分发挥作用创造必要条件，让市场束处理纂础设施领域的 微观经济事务。特筹l 是在我国，穰长一莰时麓游基础设施投资占g d p 的比重呈增长趋势，财政无力包揽全部基础设拖投资，引导民间资本 进入基础设施领域受为重甏。 一、政府要担当好基礁设撬建设设计隳的焦色 政府要承担基础设施的未来嚣求预测和总体布局规划，并制订基 础设施建设的中长期计翔，消除市场酶宙目性，为提离基础设施投资 效率打下基础。私人企业翻地方政府般不愿也无力完成全局性规 划，但良好的规划可以大大提高纂础设施的投资效率。地方政府甚至 主权隧家之阗的基鹚设蓬投资合作可以歉得“双赢”效果，这秘合作 必须建立在更大范嗣的总体布局规划之上。 如美国德克萨斯髑静遭拉新番霪福将沃薪两个城市共同拥有一痉 机场，它坐落在另一座城市艾尔维营；纽约州在新泽西州有一个海港， 丽新泽匿髑在缓约矗| 有两个机场。这种合作在美国跨过了娴界而在欧 洲则跨越了阈界。德国人完全可以把汉堡建成他们的主要港口，通过 一条运河与莱茵河相连，但这样做的后果是受制于不良的交通系统。 于是德国选择了荷兰盼巍特丹，一个煎界上屈攒可数的良港。这些基 础设施尽管不在自家门口，但比在自家门口的基础设施更加便捷。 富裕的茭国帮德匡在投资基础设藏时迸且厉行节约，严格潋效益 把关，而我国基础设施在总体不足的情况下，某些领域和地区又出现 了重复投资和局部过剩。究其原因，首先是缺乏中长期的全局规剐。 二、政府要担当好审批者的角色 在基础设施规划和项目审批方面，各级政府之间应该明确划分攀 权，以便充分发挥地方政府作用。要达蠲上述“双赢”结果，仅有全 局规划是不够的。在完全市场经济的条件下，地方政府拥有规划稂干 预地方基础设施的权力。中央政府应该致力于建立一种激励地方政府 相互合作的刹益枧铡积监督机制，让地方政府将地方基础设施发展规 划融入上级政府的总体规划，让上级政府负责协调各地方政府的基础 设旋规刘。， t 基础设施建设可以适度超前于需求，但不能严重过剩；应该引入 竞争，毽竞争应当适囊。在当裁缝方政府仍然延续“争投资争顼瑟” 思路的前提下应该适当提高中央政府协调基础设施投资的能力，保留 其对榘些全局性基础设施项目的审寺琵权。对予不符合基础设施投资中 长期计划、而且必然导致重复投资、可能引发过度竞争的基础设施项 目，无论谁投资，政府都应该及时制止。 三、政府要担当好弓l 导者焦色 对于符合基础设施中长期投资计划的项髫，应该尽可能地吸弓l 民 间资本参与投资、建设和经营活动，尽可能地让市场机制充分发挥作 熏。在当前我莺基麓设趋投资存在缺口的情况下，提裹投资效益缀重 要，而市场机制可以提高基础设施投资的经济效益。 经济效益好的基硅设蓬顼蠢匿然可以吸弓| 民闻资本参与，经济效 益不好的项目也可以通过良好的制度设计，提高投资预期收益，从而 吸弓i 翻民间资本。政府可以通过多种方式改善基础设施投资西报率。 例如，交通藻础设施有稳定的客流量，是广告宣传的良好场所，沿线 广告设旋可以增加基础设施项目的收入；新建交通基础设施使沿线土 地增值，其中未开发地的增僮可以用于提离基础设施项髫的投资匿 报率。此外，适当延长特许期限和提高收费水平是既简单又适用的提 高顼露 | 筻懿方法。政府哥以综合采餍减免税、资产补偿窥赫酸衿麓等 方式提高项目收益率。 四、政府要担当起管理者的角色 政府必须对垄断的基础设施厂商实施管制，防止其滥用垄断权 零j 、邋镧潜在竞争对手和损害溃费者投益。高鬏的初始霹定成本舔及 相对较低的可变运裁成本决定了基础设施具有自然垄断陛。在自然垄 断性行韭中，垄断比竞争具有更鬻的生产效率，所以簇础设施领域应 该允许垄断农一定程度上存在，并适度限制竞争。但是，对于其它企 业难以进入的强自然垄断行业，政府应该规定服务质量，限制价格。 如果对垄断厂商的垄叛权力不搬限铡，垄断厂商为了鑫身获褥最大葶| j 益必将损害垒社会的整体利益。这是市场不能解决的问题。 在一些襁互之闻具有替代梭懿塞然垄叛领域，政寤与其管铡垄 断，不如为行业间竞争提供方便，用市场机制限制垄断。某些替代技 术的盘现使缨分的行监之闻出现了竞争。镛如在电信擅，虽然有线电 话网具有自然垄断性，但是可移动蜂窝式无线通讯、微波通讯以及卫 星通讯与之存在激烈的竞争。在公路、铁路、水运和航空等交通方式 之间也存在麓替代性。尽管上述各细分的行业都是自然垄断的，但是 它们之间的竞争大大削弱了各自的垄断地位。世界各阐政府在提供市 场竞争，弓l 导民间资本进入基础设麓领域鳇经营管理蠢羞长期的实践 和丰富的经验，可以给我们一些借鉴。 第网章发达国家政府孳| 导民闻资本进入基磁设施领 域的几种模式 基础设施投资大、回收期长，而民间资本分散且追求低风险。这 样誊来，基础设麓锾蠛穰难弓l 邀民阖资本。蔼发达添泰场经济国家采 取多种措施，在吸引民间资本进人基础设施领域方蕊创造了很多很好 秘经验，形成了几种不溺的模式。 一、墨本模式 ， 日本战后基础设施的迅速发展得益于政府预算特别是财政融资 的大力支持，但嚣本政府并没有忽视或排斥潞间资本盼作愆。蟊本政 府认为，只要某一部门具备了从民间金融市场筹集资金的能力，就应 当毫不犹豫地把该部门添自市场。致府主要采取域下措施： ( 一) 提供财政和政策性金融担保。为了降低民间资本进入基础 设施领域的风险，日本政府向为基础设施融资的部f 1 提供豺政和政策 性金融担像。8 0 年代，躁本政府为长期信用银行对风险企业的贷款， 曾提供过8 0 的金融担保。日本国营铁路部门发行的铁路债券中，就 有政瘸提供担保的债券。在电信业发行的债券中，也有政磨担保馈券。 电力部门在进入民间金融市场的过程中，政策性金融为其发行债券和 获致贷款提供过掇保。 ( 二) 开拓特殊债券市场，即电信业的“加入者债券”。为弥补 政窘对电信盟投资之不怒零嚣克服电信耍放枣场筹资瀚困难，1 9 4 8 年6 月，日本制定并颁布电话债法，规定凡申请安装电话的用户必须认购 一定数量的债券。戴办法几经修改，一直廷续到1 9 8 3 年。1 9 5 0 - - 1 9 7 2 年，“加入者债券”筹集的资金占日本电信公司外部资金来源的7 0 左右。1 9 7 2 1 9 8 2 年，这一毙萋仍商达4 5 左右。 ( 三) 长期金融债。日本是高储蓄国家，储蓄资源相遗丰富。由 于战后日本资本市场不发达，迫切需要进行将储蓄转化为投资的金融 创新。于是，e t 本长期信用银行依法肉商业银行发行长期金融债券， 由商业银行用吸收的居民储蓄认购。墨商业银行需溪资金时，可以将 长裁金融馕券转让器去，也可以将金融债券向丑本银行抵押审请贷 款。这样，就开创了居膀储蓄用于基础设施建设的转化渠道。 ( 瑟) 酣瞪财源。系将遗售豳营鑫本电摄电话公司股份所获取 的资金，用于某些无力自筹资金的基础设施部门。n 资本并没有 阂民营仡丽丧失，蔼是转纯成为公路等形式的另一种基础设施。 ( 3 7 ) 直接投资弓i 导。e l 本政府主要用两种方式引导民间资本流 向。一种是“筑巢引风式”，比如在进行鹿岛工业区的开发建设时， 日本中央政府瓤地方政府直接投资4 0 0 0 亿e l 元，引导私人企业投资 1 5 万亿日元。另一种是“联合投资式”，即将民间资本和经营能力， 弓l 入政资的投资事业，如关西机场，就是虫中央政府、地方公共匿体 和民间企业共同投资建设的。 二、韩阑模式 韩国政府认力，虽然匿家在基础设施建设中居于主_ 导地位，但也 应探索民间资本参与基础设施建设的新路。 ( 一) 设立国民投资基金。1 9 7 3 年，韩国设立国民投炎基金， 要求各金融机构购买，利率限制为8 ( 市场利率为1 2 ) ，这是低成 本、有效地撼氐闯资本爱予基础设蓬建设懿一种形式。1 9 8 3 年国蔑 投资基金约1 6 万亿韩元( 折合2 0 6 亿美元) ，以后遂年减少，1 9 9 1 年嵩有2 0 0 0 多亿韩元( 折合2 。7 亿美元) 。 ( 二) 制定吸引民间资本的政府法规。1 9 9 4 年7 月，韩国国会 通过了基础设施吸引民闯资本斑进法，同年9 胃，又制定了该法 的实施细则。该法规定，凡符合条件的民间企业，经过政府主管部门 审查批准，即可从事基础设施投资项露。其中公路、铁路、港口、空 港、通讯设施等l o 种规模较大、公共陛较强的“第一种基础设施” 竣工后其所有权属于国家，但在投资回收之前，投资者拥有经营管理 权；两煤气、仓库、汽车站等1 8 釉规摸相对较小、公共睦较弱的服 务性设施，投资者既拥有经营权，也拥有所有权。取消以往对投资总 额附加蕊限镁，放宽贷款限制，准诤发麓齑监贷款，减免多穗巍牧， 提供信用担保基金，对建设征地给予支持。最近又出台了扩充基础 设施对策，惑定准许承建费震超过1 0 多蕊韩元大型凄琶鳇企监可在王 程费2 0 的范围内进行现金贷款，并将现行贷款期限由1 0 年延长至 2 0 3 0 年