（公共管理专业论文）水资源可持续利用下的水价形成机制及相关问题研究.pdf

中文摘要 当前，我国水资源供需矛盾突出，水资源短缺已成为制约经济社会可持续 发展的主要因素之一。随着人口爆炸式的增长和国民经济的快速发展，2 l 世纪 的水资源供给将面临严峻的挑战，问题集中在水量危机和水质危机上。可以预见 当中因人口在2 0 3 0 年左右达到高峰时， 到社会经济生活的各个方而。另一方面 更为严蘑的水资源紧缺状况将直接影响 山于我国长期以来水利工程供水水价形 成机制不合理，价格构成不完整，价格水平偏低；水价与水资源供需关系严重背 离；水价杠杆对水资源配置的基础性作用没有得到正常发挥等，造成资源配置效 率低f ，水资源浪费现象严重，这又反过来进一步加剧了水资源的供需矛盾，造 成水资源短缺与浪费并存。 本文首先回顾我国水价演变的过程，分析我国水价的现状及存在问题，剥水 资源可持续利用下的水价确定的原则、方法、影响因素、q 持续发展水价理论及 定价模式等相关问题进行研究，并将卡h 关的理论和方法具体运用到南水北调工程 水价的测算和供水区水价承受能力分析上，进而探讨存市场经济体制下，运用各 种经济手段特别是充分发挥价格杠杆的调节作用，通过制定合理的、与我国水资 源短缺的形势相适应的水价，建立与资源、工程、环境及用户承载能力相协调的 水价形成机制，以市场为载体，以价格为于段，实现水资源的优化配置与节约， 并为保护好有限的水资源提供资金支撑。 关键词：水资源可持续发展水价南水北调 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，w i t hp r o m i n e n tc o n t r a d i c t i o nb e t w e e nw a t e rs u p p l ya n du t i l i z a t i o ni n o u rc o u r t t r y ，s h o r t a g eo fw a t e rr e s o u r c e sh a sa l r e a d yb e c o m eo n eo ft h em a i nf a c t o r s t h a tr e s t r i c tt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fe c o n o m i cs o c i e t y a l o n gw i t hp o p u l a t i o n e x p l o s i o na n ds p e e d yd e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m y ，a na u s t e r ec h a l l e n g ew i l lb e 百y e nt ow a t e rs u p p l yi n21s tc e n t u r y ，t h ep r o b l e mc o n c e n t r a t eo nc r i s i so fw a t e r q u a n t i t ya n dq u a l i t y w ec a nf o r e s e et h a tw o r s es h o r t a g es i t u a t i o no fw a t e rr e s o u r c e s w i l ld i r e c t l yi m p a c ta l la s p e c t so fs o c i a le c o n o m i cl i v i n gw h e nc h i n e s ep o p u l a t i o n f a s t i g i u mr e a c ha ta b o u t2 0 3 0 o nt h eo t h e rh a n d ，a sl o n g t e r mu n r e a s o n a b l ep r i c e f o r m i n g m e c h a n i s mo fw a t e r s u p p l y f r o mw a t e rc o n s e r v a n c ye n g i n e e r i n g ， u n c o m p l e t e dp r i c ef o r m i n ga n d l o w l e v e lp r i c e ；b a d l yd e v i a t e dr e l a t i o n s h i po fs u p p l y a n dd e m a n db e t w e e nw a t e rp r i c ea n dw a t e rr e s o u r c e s ；b a s i ce f f e c to fw a t e rp r i c e l e v e r a g et ow a t e rr e s o u r c e sa l l o c a t i o nh a sn o tb e e ni n t of u l lp l a ye t c ，a l lo ft h e s e r e s u l t e di nl o we f f i c i e n c yo fr e s o u r c e sa l l o c a t i o n ，s e r i o u sp h e n o m e n o no fw a s t i n g w a t e rr e s o u r c e s ，w h i c hi n c r e a s e dc o n t r a d i c t i o nb e t w e e nw a t e rs u p p l ya n dd e m a n dt h a t l e a dt ow a t e rr e s o u r c e ss h o r t a g ea n dw a s t e a tf i r s t ，t h i sa r t i c l er e v i e w st h ep r o c e s so f w a t e rp r i c ee v o l v e m e n ti no u rc o u n t r y ， a n da n a l y z e ss i t u a t i o na n de x i s t i n gp r o b l e m so fw a t e rp r i c e ，u n d e rs u s t a i n a b l e u t i l i z a t i o no fw a t e rr e s o u r c e s ，m a k e sr e s e a r c h e so nf o l l o w i n gr e l e v a n tt o p i c s ， p r i n c i p l e ，m e t h o d s ，i m p a c tf a c t o r so f w a t e rp r i c ed e t e r m i n a t i o n ，s u s t a i n a b l ed e v e l o p e d w a t e rp r i c et h e o r ya n dp r i c ef l a m em o d ee t c ，a n da d o p t sr e l a t i v et h e o r ya n dm e t h o d s i n t ow a t e rp r i c et e s ta n dc a l c u l a t i o no fs o u t h - - t o - n o r t hw a t e rt r a n s f e rp r o j e c ta n d a f f o r d i n gc a p a c i t yo f w a t e rp r i c ei nw a t e rs u p p l ya r e a , a n dd i s c u s s e su n d e rt h em a r k e t e c o n o m i cs y s t e m ，v a r i o u se c o n o m i cm e t h o d ss h o u l db et a k e n ，e s p e c i a l l ya d j u s t m e n t o fw a t e rp r i c el e v e r a g e ，t h r o u g hf o r m i n gr e a s o n a b l ew a t e rp r i c et h a ta c c o r d i n gw i t h s h o r t a g eo fw a t e rr e s o u r c e s i no u rc o u n t r y ，a n de s t a b l i s h e sw a t e rp r i c ef o r m i n g m e c h a n i s mt h a ta c c o r d i n gw i t hr e s o u r c e s ，e n g i n e e r i n g ，e n v i r o n m e n ta n du s e r s c a p a c i t y ，r e g a r d m a r k e ta sc a r r i e ra n dp r i c ea sm e t h o d ，r e a l i z ew a t e rr e s o u r c e a l l o c a t i o na n ds a v i n g ，a sw e l la sp r o v i d ef i n a n c i n gs u p p o r tf o rp r o t e c t i n gl i m i t e d w a t e rr e s o u r c e s k e yw o r d s ：w a t e r r e s o u r c e ss u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t w a t e rp r i c e s o u t h t o n o r t hw a t e rt r a n s f e r 独仓u 。1 4 i 声删j 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文f 特别加以标注和致谢之处外，论文巾不乜龠其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨洼盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：龟坌、签字同期： 。一，年，月，。同 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨盗盘兰 有关保留、使用学位论文的规定。 特授权鑫盗盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：乏全会 签字r 期：。、广年g 月。同 导师虢囊。白易 签字r 期：z 卵多年6 月b 开 第一章我国水价的演变、现状及存在问题分析 第一章我国水价的演变、现状及存在问题分析 i 1 我国水价制度的历史沿革 我国水资源开发利用历史悠久，用水收费制度相伴而牛。早存公元前2 世纪， 【r ij i i 都江堰灌区就执行了每亩缴纳5 公斤稻谷的水费制度。1 9 4 9 年新中国成立 以后，我国政府开始投资兴建和维护各项水利工程。在计划经济体制下，用水被 认为是种社会福利，所以那时每个人都可以免费或以很小的代价用水。这种状 况持续了：j 0 多年，因此“水资源取之不尽、用之不竭”、“水足廉价的福利品” 等成为人们头脑中根深蒂圃的观念，低效和浪费用水的形成也就成为一种不可避 免的后果。直到1 9 7 9 年改革开放政策的实旌，我国水价制度才开始步入l f 轨。 从建困至今，我困的水价发展可以分为以下四个阶段。 1 1 1 无偿供水阶段 从建国开始直到1 9 6 4 年，全国兴建了大量的水利工程与设施，建设费、工 程维修费与水利管理单位的经费基本上靠国家拨付的水利事业费加以解决，当地 农民在建设和维护这些工程的过程中投入了无偿劳动。在这一阶段中，全国除少 数地方征收少量水费和水利粮以外，基本卜实行无偿供水，这种状况一直持续到 1 9 6 4 年，水利电力部在江西省召开了全国第一次水利管理会议，在会上提出了 水费征收和管理的试行办法，从而标志着有偿供水阶段的开始。 1 1 2 低水价阶段 1 9 6 5 年1 0 月1 3r ，国务院批转了水利电力部制定的水利。l ：程水费征收、 使用和管理试行办法，这个文件的颁布被认为是水费制度建立起来的标志，改 变了水利工程无偿供水的状况，丌始推行供水收费制度。从试行办法的制定 原则看，虽然该办法明确规定了水费收缴的范围、对象、用途等方面，但对于征 收额度规定模糊，没有考虑供水成本因素，也就谈不上按照一般商品定价原则进 行收缴。冈此，那时的水价仍然十分低。从试行办法的实施情况看，由于受 限制于当时的困力和人民群众的经济承受能力及“文革”的影m 这一办法实际 卜并未得到很好的落实。水费难以按照试行办法的规定足额收缴，即使己经 收缴的水费标准也很低，无法满足水利工程管理单位的管理、设备正常运转和维 第章我国水价的演变、现状及存在问题分析 护维修的需要。同时在传统计划经济体制下，供水行_ k i n 其非鼐利性质t 要依赖 政府补贴，水价由政府根据定的社会保障目标统一制定，而为了提供足够的福 利和保持社会稳定，政府更趋向于制定较低的水价。这样的水价小仪不能反映真 实的水资源价值，也不能保证水利_ _ i ! 程成本的回收，并助k 了低效率和浪费的用 水方式的形成。 1 1 3 不完全成本回收阶段 1 9 8 5 年7 月2 2e j 国务院以“国发( 1 9 8 5 ) 9 4 号文”的形式，颁布了水利工 程水费核定、计收和管理办法，该管理办法指出：水价是有计划的社会主 义市场经济体制下的低成本核算收费价格，水费属于行政事业性收费。这一文件 的颁布标志着供水行业步入了有偿供水和成本核算的新阶段。随后1 9 8 8 年水 法的颁布，从法律上规定了征收水资源费，明确了水资源的，“权属于圜家。但 是水费作为行政事业性收费的定位对供水行业的进一步发展仍然是一个限制。随 着水资源危机的加剧，这样的水价显得越来越不合理。在这。阶段，北方已有天 津、青岛等多座大城市出现了较为严重的水资源危机，在相继完成引滦入津 ( 1 9 8 4 ) 、引黄济青( 1 9 9 0 ) 等工程后，这些城市根据增加了的供水成本率先尝 试提高水价，使这些城市的水价在当时明显高于其他城市。1 9 9 4 年5 月，青岛 市的平均水价达到1 5 7 元立方米，而同期北京为o 4 0 元立方米，南京为0 5 7 元立方米。这一有益的尝试在保障用水、节约用水等方面起到了积极的作用， 为后来的水价改革和建立合理的水价形成机制奠定了良好的基础。 1 1 4 成本回收、合理收益阶段 1 9 9 7 年国务院颁布的水利产、i k 政策指出：国家实行水资源有偿使用制 度，新建水利工程供水价格要满足运行成本和费用、缴纳税金、还贷款和获得合 理利润的原则制定。原有水利工程的供水价格，要根据国家的水价政策和成本补 偿、合理收益的原则，区别不同用途，在三年内逐步调整到位，以后冉根据供水 成本变化情况适时调整。从此，“成本回收、合理收益”的原则被正式确定下来， 水费在其后的一些正式文件中被明确为经营性收费。从行政事业性收费到经营性 收费，这是水价定位上的一大进步，也是市场机制引入水价制定和实施过程的良 好开端。 建国以来北京市的水价变化是我国水价变化的个缩影。从1 9 5 2 年到1 9 9 3 年北京市生活水价和1 2 ：l k 水价分别增睦了6 6 4 t n1 1 4 。在这4 2 年问t 北京市仅仅 调整r 四次水价，其中1 9 6 7 年的一次还是因为1 9 6 6 年供水行业略有盈余向降低 的水价。在计划经济时期，社会总体物价水甲稳定，因此水价长期保持在低价位 第章我瑚水价的滴变、现状及存在问题分村 护维修的需要。同明在传统计划经济体制下，供水行业因其非盈利性质t 要依赖 政府补贴，水价由政府根据定的社会保障u 标统一制定，而为了提供足够的福 利和保持社会稳定，政府更趋向于制定较低的水价。这样的水价4 i 仅不能反映真 实的水资源价值，也小能保证水利上程成本的同收，并助k 了低效率和浪费的用 水方式的形成。 1 1 3 不完全成本回收阶段 1 9 8 5 年7 月2 2 日国务院以“国发( 1 9 8 5 ) 9 4 号文”的形式，颁布了水利工 程水费核定、计收和管理办法，该管理办法指出：水价是有计划的社会主 义市场经济体制下的低成本核算收费价格，水费属于行政事业性收费。这一文件 的颁布标志着供水行业步入了有偿供水和成本核算的新阶段。随后1 9 8 8 年水 法的颁布，从法律上规定了征收水资源费，明确了水资源的产。权属于心家。f h 是水费作为行政事业性收费的定位对供水行业的进一步发展仍然是一个限制。随 着水资源危机的加剧，这样的水价显得越来越小合理。在这骱段，北方已有天 津、青岛等多座大城市出现了较为严重的水资源危机，旮相继完成引滦入津 ( 1 9 8 4 ) 、引黄济青( 1 9 9 0 ) 等工程届，这些城市根据增加了的供水成水率先尝 试提高水价，使这些城市的水价在当时明显高丁其他城市。1 9 9 4 年5 月，青岛 市的平均水价达到1 5 7 兀2 _ 方米，而同期北京为0 4 0 元立方米，南京为0 5 7 元立方米。这一有益的尝试在保障用水、节约用水等方面起到了税极的作用， 为后柬的水价改革和建立合理的水价形成机制奠定了良好的基础。 1 】4 成本回收、合理收益阶段 1 9 9 7 年围备院颁却的水利产q k 政策指m ：国家史行水资源有偿使用制 度，新建水利工程供水价格要满足运行成本和费用、缴纳税金、还贷款和获得合 理利润的原则制定。原有水利q - 程的供水价格，要根据国家的水价政策和成本补 偿、合理收益的原则，区别不同用途，在三年内逐步调整到位，以后阿根据供水 成本变化情况适时调整。从此，“成本回收、台理收益”的原则被正式确定下来， 水费在其后的一些正式文什中被明确为经营性收费。从行政事、陛收费到经营性 收费，这是水价定位上的一大进步，也是市场机制引入水价制定和实施过程的皇 好扦端。 建国咀米北京市的水价变化是我国水价变化的 个缩影。从1 9 5 2 年到1 9 9 3 年北京r h 生活水价和工业水价分别增& 了6 6 f l q1 1 4 。在这4 2 年川j e 糸如仪仪 调整，四次水价，其巾1 9 6 7 午的一次还是因为1 9 6 6 年供水行业略有盈余向降低 的水价。在计划经济时期，社会总体物价水甲稳定，n i k 水价长期保持在低价位 的水价。在计划经济时期，社会总体物价水甲稳定，n l k 水价长期保持在f e 价位 第章我国水价的演变、现状及存在问题分析 护维修的需要。同时在传统计划经济体制下，供水行_ k i n 其非鼐利性质t 要依赖 政府补贴，水价由政府根据定的社会保障目标统一制定，而为了提供足够的福 利和保持社会稳定，政府更趋向于制定较低的水价。这样的水价小仪不能反映真 实的水资源价值，也不能保证水利_ _ i ! 程成本的回收，并助k 了低效率和浪费的用 水方式的形成。 1 1 3 不完全成本回收阶段 1 9 8 5 年7 月2 2e j 国务院以“国发( 1 9 8 5 ) 9 4 号文”的形式，颁布了水利工 程水费核定、计收和管理办法，该管理办法指出：水价是有计划的社会主 义市场经济体制下的低成本核算收费价格，水费属于行政事业性收费。这一文件 的颁布标志着供水行业步入了有偿供水和成本核算的新阶段。随后1 9 8 8 年水 法的颁布，从法律上规定了征收水资源费，明确了水资源的，“权属于圜家。但 是水费作为行政事业性收费的定位对供水行业的进一步发展仍然是一个限制。随 着水资源危机的加剧，这样的水价显得越来越不合理。在这。阶段，北方已有天 津、青岛等多座大城市出现了较为严重的水资源危机，在相继完成引滦入津 ( 1 9 8 4 ) 、引黄济青( 1 9 9 0 ) 等工程后，这些城市根据增加了的供水成本率先尝 试提高水价，使这些城市的水价在当时明显高于其他城市。1 9 9 4 年5 月，青岛 市的平均水价达到1 5 7 元立方米，而同期北京为o 4 0 元立方米，南京为0 5 7 元立方米。这一有益的尝试在保障用水、节约用水等方面起到了积极的作用， 为后来的水价改革和建立合理的水价形成机制奠定了良好的基础。 1 1 4 成本回收、合理收益阶段 1 9 9 7 年国务院颁布的水利产、i k 政策指出：国家实行水资源有偿使用制 度，新建水利工程供水价格要满足运行成本和费用、缴纳税金、还贷款和获得合 理利润的原则制定。原有水利工程的供水价格，要根据国家的水价政策和成本补 偿、合理收益的原则，区别不同用途，在三年内逐步调整到位，以后冉根据供水 成本变化情况适时调整。从此，“成本回收、合理收益”的原则被正式确定下来， 水费在其后的一些正式文件中被明确为经营性收费。从行政事业性收费到经营性 收费，这是水价定位上的一大进步，也是市场机制引入水价制定和实施过程的良 好开端。 建国以来北京市的水价变化是我国水价变化的个缩影。从1 9 5 2 年到1 9 9 3 年北京市生活水价和1 2 ：l k 水价分别增睦了6 6 4 t n1 1 4 。在这4 2 年问t 北京市仅仅 调整r 四次水价，其中1 9 6 7 年的一次还是因为1 9 6 6 年供水行业略有盈余向降低 的水价。在计划经济时期，社会总体物价水甲稳定，因此水价长期保持在低价位 第章我国水价的演变、现状及存在问题分析 还可以理斛，但在改革丌放政策实施后，各项社会收入和支出同步显著增k 的情 况下，水价的增妖已绎远远落后丁供水成本的增艮。i 9 8 5 年到1 9 8 9 年，北京市 水利工程成本增长了1 0 7 ，8 ，而同期水价仅仅增长了4 2 5 ，这就意味着整体 水价水平的下降。近几年连续水价调整使北京市水价有了较大幅度的增k 。1 9 9 7 2 0 0 0 年连续四次水价调整，使北京市生活水价和工业水价分别增长r1 2 8 和 1 4 0 ，而商业、服务业等耗水行、i k 水价的增幅更大。通过近几年水价的调整， 北京市水价结构得以完善，社会各阶层节水意识得到窄前的加强，为水价改革的 进一步发展奠定了坚实的基础。 1 2 我国水价现状及水价的内容 价格是调控资源配置，促使资源有效利用的手段。但长期以来，我国水价水 平大大低丁供水成本，价格小能起到调节水资源供需的杠杆作用，导致水资源的 供需矛盾突出，产生“市场失灵”，进而产生“政府失灵”，即政府虽然r - 方百 计弥补供水成本，水价还是低于水资源的社会成本，造成用水效率不高、生态环 境恶化，供需矛盾r i 益尖锐。近年来，随着水价体制改革逐步深入，认识到了合 理水价机制的重要性，各地水价标准都有了火幅度的提高，水价管理体系逐步完 善，水利工程供水也逐步从公益供水阶段、低价供水阶段、成本水价低级阶段过 渡到成本水价阶段。 我国北方多位于十旱一半干旱地区，气候相对。 j 旱、人口密集、水资源短缺 ，m 重。近年来，由于连年的干旱使很多北方城市的用水十分紧张。在水利产业 政策等一系列水利政策的支持下，北方缺水城市开始大幅度提高水价，随后南 方水质型缺水的城市也纷纷响应。于是在2 0 世纪9 0 年代后期形成了遍及全国的 水价改革。目前北方城市的平均生活和工业水价分别超过南方城市的3 2 7 和 5 7 7 。南、北方的水价差距基本可以反映他们在气候和水资源等方面的差异及 其划水资源危机的敏感程度。通过各区域中城市水价的对比，可以发现全国最高 的水价出现在水资源危机最为f - t 重的东北和华北地区。其中东北是我国传统的重 r 业基地和农业区域，耗水量极大，而由于受季风和地形的影响，天然降雨的时 空分布差异显著。华北地区城市密集、人口众多，而本地水资源嚣长期不足，水 资源过度利用，生态环境1 i 断恶化。随着水利工程供水价格纳入幽家商品价格管 理体系和水利工程供水价格管理办法的出台，新形势下的水价形成机制正在 逐步形成。这场l f 发生在全国的水价改革应该是场成熟的社会改革，而非某些 城市的个体行为。通过渐进f 匀不断的调整，现在的水价苯本 ：反映了区域水资源 和水环境的差异。这将有利丁水资源的合理配置和有效使用，提高全礼会的水资 第一章我国水价的演变、现状及存在问题分析 源意识，并为水价改革的进一步发展提供可靠的保障。但到同前为止，水利工程 实行有偿供水已被社会普遍接受，其商品属性得到各方面的认可，水价水平得到 不同程度的提高，水费征收办法也在小断充善，水费收般率平均由1 9 8 4 年的3 0 提高到目前的6 ( ) 左右，水费已经成为水管单位的重要经济来源，水管单位工程 运行、维护和管理经费不足的矛盾有所缓解，但是整体的水价水平仍然比较低。 在水利工程供水向成本水价阶段过渡的同时，值得关注的是我困供水成本仍 然主要从供水工程角度考虑成本回收，往往忽略了作为稀缺资源的水资源的机会 成本、外部成本。完全的水价应当是资源水价、环境水价和工程水价的综合体， 我国水价构成中主要核定的是工程水价，资源水价、环境水价尚未引起有关部门 的高度重视，更缺乏具体的实施手段。 资源水价和环境水价在我因水价制定中经常被忽略，但这两者是非常重要的 内容，应浚加以考虑。对于资源水价，应建立在资源价值的基础上，沈大军等在 分析胡昌暖和萨缪尔森两种不同的资源定价理论的基础上，提出资源水价包含二 方面内容：( 1 ) 体现区域资源稀缺性的资源价格，并随着资源质量和数量及供需 条件的变化而变化；( 2 ) 体现资源所有权的资源价格，在我国的实际应用中为资 源使用权转让的价格；( 3 ) 体现水资源开发利用中劳动投入所形成的资源价格。 对于以上提出水资源所有权和使用权问题的解释可以从制度绎济学中产权理论 的角度来理解，水资源产权包括与水资源相关的所有权、使用权、收益权、处置 权等一系列财产权利柬，水资源所有权是水资源财产权利束中最根本的权利，水 资源使用权是仪次于水资源所有权的一项权利。我国水资源国家所有以及水权的 可分割性决定了水权的转让是指水资源使用权的出让，受让者所获取的水使用权 范围的火小通常f f _ 水所有权人( 国家) 决定，该范围可能包括水权利束中的收益 权、处置权等，该项使用权的价格由区域水资源的稀缺性以及水权所有者赋予水 资源使用权受让者使用权范围的大小、水量、水质、市场供需条件等共同确定。 沈大军关于资源水价包涵的三方面内容的前两方面可归纳为：资源水价应体现出 稀缺资源所有权的资源价格。环境水价的本质是为矫正消费水资源产品所产生的 负的外部效应而支付的代价。负外部效应广义卜包含代内影响和代际影u 向，即因 水资源的使用而给现代人和后代人带来的损害。广义负外部效应的计量存在技术 上的网难，因而实际上的环境水价主要指排污处理费等，其形成机制和j 一程水价 桐类似，只不过这一过程受人们对退水( 废污水) 治理效用的认识程度的影响而调 整，需要借助于法制来推进。我国水价基本未考虑污水处理费，即使已经，f ：始征 收排污费的蝗城订也收费很低，远未能弥补排污成本。m 丁以前1 i 太重视水生 态、水环境的建设，绝大部分源污水处理尚未推进，日前先按典型调查确定价 格，对无处理设施地域的收费，实行专款专用，集中用于污水处理设施灼建设。 第一章我国水价的演变、现状及存在问题分析 1 3 水价制定方面存在的问题分析 1 3 1 水价机制不健全、构成不合理 目前，我国的水资源管理体系属于条块分割、多头管理的模式。从国家和各 级政府的行政管理体系看，管理水资源的部f j 涉及到水利部门、综合经济计划部 门、财政部门、各级农h j 二政主管部门、城建部门与电力部门等。这种多头管理 体系削弱了国家作为一个整体行使水资源所有者作用的地位，使国家对于水资源 的所有权受到来自条块方面的多元分割。各部门以其各自的部门行政权或部门经 营权代替了国家所有权的管理，其管理职能相互交叉或重叠，其管理方式使整体性 的水资源被多元分割，任何一项水资源管理办法的制定、出台与实施，都需要相关 部门首先进行彼此利益的协调与妥协，而这种经过济调与妥协之后出台的水资源 管理办法，则不可避免地带上各部门利益的烙印，在实施过程中产生新的问题或 埋伏r 新的隐患，最终使围家利益和公众利益受到彳i i 司程度的损害。 多头的水资源管理体系造成了水价管理机制的不健全。从经济学的角度看， 水作为具有稀缺性、产权归属性、使用价值性与劳动价值性的自然资源，其l = | 在 价格应体现两方面的内容，一方面，其价格应体现所有者的产权归属性，即体现国 家埘于水资源的所有权：另一方面，其价格应体现稀缺性以及在将原水生产为水 产品的过程中所投入的物质资料、资会与活劳动。目前的水价管理机制仅体现了 水资源的国家所有权，而水生产经营者在生产水资源商品的过程中所投入的生产 成本并未体现。 1 3 2 水价水平职显偏低 在水利部颁发的水利工程供水成本、费用核算管理规定中，提出把经营 性资产与公益性资产分别进行管理与核算，对经营性资产通过建立和完善价格收 费制度进行补偿。但在管理规定中提出，农- p 供水成本彳i 包括农民投劳折资 部分的崮定资产折旧，并采用投资盈余率作为计算指标，这些规定与一般商品的 定价核算方法不一致，反映出水价构成要素存在不合理性。自改革开放以来，在 政府的支持和水利部门的积极努力下，水利工程供水价格经过多次调整后逐步提 高，但目前仍然处丁较低水半。在人们的普遍j l ! i ! 念中，仍然没有将水利工程供水 当成稀缺的资源看待，政府部门也没有切实将水资源作为商品进行管理，政府部 门在审定水价时，往往会考虑到各用户的利益，而较少考虑供水部门的成本与费 用支出，从而将水价的标准定得较低。低水价直接导致水利行业连年巨额亏损， 从而使水利工程也得不到资金补偿。1 9 9 4 年全国地方国有水管单位水利工程运 第一章我围水价的演变、现状及存在问题分析 行成本费用总额为1 0 2 1 0 亿元，尚亏损5 3 7 2 亿儿。统计表明，自1 9 8 0 年以来， 全国幽有水管单位亏损面达9 8 以上。表1 一l 是1 9 9 9 年全n 供水、f 均价格和平 均供水成本汇总，由该表数掘町见，我国水利工程的供水价格严重低于供水成本。 表l l1 9 9 9 年全固供水平均价格和半均供水成本 类别 额度( 分立方米) 农业2 7 工业8 城镇生活 5 5 水利发电o 2 8 平均供水价格 4 1 2 平均供水成本 4 9 水价偏低的主要影响体现在四个方面，一是固有的水资源长期低价供给，形 成了实质上的国有资产流失；二是供水单位缺乏正常的经济收入，长期入小敷出， 工程维护与维修费用严重不足，致使许多工程老化失修、破损严重，甚至带病运 行，造成了供水能力和质量下降，由于供水程普遍缺乏及时必要的养护与维修， 反过来又使得待维修的工程明显增多，急需更新改造，维护费用急剧增长，资金 安排更加紧张与困难，形成了水利工程的正常管理和运营困难重重、举步维艰的 恶性循环局面，导致供水行业无法实现发展的良性循环，更谈不上扩大再生产； i 是用户普遍存在节水意识淡薄，用水浪费现象严重，用水量过火，污水排放量 巨大，而污水治理和节水措施实施= i 卜利，给水资源和水生态带来了巨大压力，形 成了水资源供给紧张、缺水问题r f 益f “重、环境污染恶化的恶性循环局面；四是 不利于水行政主管部门行使职责，目前的节水工作重点主要是节水宦传和推广使 用节水技术与器具，试图通过霄水宣传，唤起社会公众和用水单位普遍的节约用 水的公共道德意识，通过公民和用水单位自身的道德约束实现节约用水并推广节 水技术与器具，而在市场经济体制下，道德约束是必要的，但更重要的是经济约 束，过低的水价使水行政主管部门缺乏行使职责所必需的经济约束杠杆，因而使 其难以完善履行其自身职责。 1 3 3 水价结构不完善 目前，我国比较普遍地采用单一计量水价，这种水费征收方式简单，易十计 算，收费易于管理和推行。但山于不同用厂i 之间单位供水成本的差异，这利水价 计收方式实际卜- 存在着不同用户之f 开j 供水成本转嫁问题。同时，单一计量水价结 第一章我国水价的演变、现状及存在问题分析 构呆板，对供水方束讲，价格不能准确反映随供水量变化的成本情况，对丁二用，、 来讲，不能通过价格有效地传递用水量约束信号。因此，单一计量水价不能起到 调节水量的供给与需求的作用，不利于培育与市场经济体制相适应的水资源市 场，也不利于水资源的可持续利用。目前，在我罔某些地区实行的用水加量加价 制值得推广，某些国家实行的季节水价制度也可以借鉴。 1 3 4 供水成本核算规则缺失 供水成本核算的基础规则有缺陷。目前普遍采用的水利工程供水生产成本 费用核算管理规定( 以下简称“成本核算办法”) 是以水利工程管理单位财务 会汁制度为基础制定的，但目前绝大多数水管单位属于事业单位，执行财政部 1 9 9 6 年颁发的事业单位财务规则，并没有执行水利丁程管理单位财务会计 制度。m 于水利t 程管理单位财务会计制度基本上是以经营者财会制度为 基础的，它与事业单位财务舰则在会计科目的设置、会计核算方法、收入的 确认和成本、费用的归集等方面都存在着很大的差异。执行事业单位财务规则 的水管单位，由于缺乏科学、完整的成本核算资料，很难规范地按照水利工程 供水生产成本费用核算管理规定进行供水生产成本核算。 成本核算的办法和内容不准确、不完整。采用事业单位财务规则的水管 单位只能实行内部成本核算，而这种内部成本核算，从核算内容上讲，是不完全 的成本核算，从核算方法上讲，它又是不严格的成本核算。“成本核算办法”实 行的是制造成本法，即把水管单位供水生产中的全部成本费用划分为直接材料、 直接工资、其他直接支出、制造费用、销售费用、管理费用和财务费用，成本核 算的内容是完整的，而作为事业单位的内部成本核算，有些成本费用项目町能没 有发生，有些费用项目发生了但又无法进行准确的成本核算。同时供水成本费率 取值不严密、不明确。由于水利工程供水生产成本、费用的核算是一个非常复杂 的问题，现行的水利工程供水生产成本费用核算管理规定自身也存在着一些 问题，特别是在固定资产价值、修理费率标准、人员定额、管理费用的分摊和供 水成本费率取值范围等方面缺乏较为明确的规定，尚需进一步的修订和完善。 由于现行的供水成本核算规则存在明显的缺失和水利工程实行的是按单个 工程核算成本、确定水价的方式，因此，在水利工程供水成本核算i ：作巾，一方 而存在着成本项目一j 全、成本核算不实的问题，另一方面也存在水管单位管理水 平低，人员膨胀，工作效率不高造成的成本扩张现象，由此而形成在同一区域内 同类型供水成本差距很大，造成供水价格的差异。 第：章水价制定方法及影响水价制定的冈素分析 第二章水价制定方法及影响水价制定的因素分析 2 1 商品水的特性 水作为种资源具有其独特的特j j 、l ，主要体现在以下几个方而。 2 1 1 不可替代性 水对人类，对生命，是生存和发展不可或缺的物质，是4 i 可替代的。像其他 资源，如石油、矿产等，可以有别的替代产品，而水是巧i 可替代的。如果地球卜i 没有水，地球就会和太阳系中的其他行星一样，成为没有生命的星球，人类也因 此失去生存和发展的基础。 2 1 2 可再生性和稀缺性 水资源可再生性即水文的循环性。水来白海洋蒸发，经过大气输送、冷凝， 随降水至地面，经1 7 厂流，从河流汇入海洋，由此周而复始地演变，其动力是太阳 能。冈此，水资源可以经过水循环再生、恢复能得到永续利用。不过人类的丌发 利用活动常常会改变天然的水文循环过程和规律，使水资源在局部地区和部分时 段出现哀退现象。尽管水资源是可再生的，但人类可以利用的淡水资源量十分有 限。因此相对于人类不断增长的需求，水资源是稀缺的。水资源的稀缺性，主要 表现在水资源的供需矛盾上。 2 1 3 供水的区域性和市场的垄断性 水资源受区域自然条件的限制，在供给上呈现明显的区域性。水商品只能在 水资源所在地开发，在输水：程覆盖的范围内使用和消耗。由于供水的区域性， 水资源市场形成自然垄断，区域内只有一家或几家供水经营者从事水资源丌发利 用和供水，水价为垄断价格，不存在市场竞争，供水市场几乎完全为供方市场， 水只有区域价格而没有全国和国际价格。水的交易具有明显的区域性。 2 1 4 开发的整体性和利用的综合性 区域水资源系统是一个完整的体系，其开发利用癍以区域水资源的整体作为 规划和丌发利用的单元，而且工程的建设也应考虑水资源系统的整体性。f e l 从利 用角度讲，水资源又是综合的和多功能的，水资源利用律往兼有供水、防洪、航 第：章水价制定方法及影响水价制定的因素分析 运、养殖、发电、灌溉、旅游、水环境保护等多重功能。这就要求水资源项日在 规划和没计时，既要考虑区域内水资源的总体状况，又要兼顾各部fj 及各种利用 方式之间的差异，只有这样才能实现区域水资源的合理丌发利用。 2 1 5 商品的公共性和非公共性 公共商品一般具有非竞争性和非排它性。非排它性容易引起资源过度利用， 如过度，t ：采地t i 水，因此，政府调节是必要的。公共商品的非竞争性，市场力量 并不能导致产出优化，政府投资或补助是需要的。水是一种公共商品又不完全是 一种公共商品。一般米讲，纯公共商品的生产和销售是政府的职责，而私人商品 则能通过市场有效地运行。但绝大多数与水有关的活动，并不是严格的公共商品 或私人商品。要使水资源有效合理地利用，常常需要政府对这些行为进行调控和 下预。由于水资源开发利用常常是多目标的，这些月标混合着公共商品和私人商 品的性质，这给水资源开发利用的政府干预和市场运作带来很大困难。 2 , 2 水价制定的原则 水资源具有非独断专有性，即水资源不属于任何的个人或社会团体所有。这 种特性有可能导致水资源丌发、配置、使用、治理过程中的低效率。水价的制定 应能够促进资源的适度开发，为水资源的管理、保护提供资金支持，并实现水资 源在不同用j 、之问的合理分配。冈此，水价的制定应遵循如下原则： 1 公平性和平等性原则。第，水价的制定必须使所有人，无论低收入者， 还是高收入者，都有能力承担支付生活必需用水的费用。第二，价格的公平性和 平等性也体现在不同的用户间，即保证用户的支付与其所享用的水服务相等。一 般来讲，随着供水量的变化，其成本是变化的，不同用水量的用户问的价格也应 该存在差异，必须在价格中体现。第三，市场经济条件下，必须区别发达地区和 落后地区、工业用水和农业用水、城市和农村之问的差别。第四，存水价的制定 中要考虑用户的支付能力和支付意愿，用户的费用支付与其享受的水资源量要匹 配。在目前水资源日趋紧张的情况下，这种匹配不应仅仅是线性关系，随着用水 量的提高，用户的费用支付应呈现阶梯式变化，这种阶梯式变化是通过水资源的 价格结构来反映的。 2 成本收回原则。成本收回原则是保证供水经营者不仪能够具有维持再生产 和清偿债务的能力，而且也有能力创造利润并以多种形式筹措扩人经营者所需的 资金。价格应向用户传递l 卜确的成本信号。按照成本收川原则水资源商品的供给 价格虚等于水资源商品的成本。供水经营者将按会计学的成本核算体制，制定合 第一章水价制定方法及影响水价制定的吲素分析 理的价格。要摸清“家底”，先盘点所有新、lf 1 资产价值，在此基础上应用一定 的折旧原则，推导出与供水量有关的年度成本，再估价各类运行成本和与供水有 关的成本费用。 ： 高效合理配置原则。水资源合理定价的起源和最终归宿就是为了实现水资 源的高效合理配置。只有当水价真正反映了水资源的生产成本时，水资源才能够 存不同用户之间高效合理配锭。从经济学的角度看，水资源商品的供给完全为卖 方市场，即具有垄断性。因此，如果政府部门不加丁预，供水经营者会以利润最 大化为经营目标追求超额利润，他们将使边际成本等丁边际收益，限制生产，使 水资源商品的供应处于稀缺状念，而水资源价格高于边际成本，从而在实际操作 中违背了水资源定价的社会平等与社会公正原则，不能实现水资源的高效合理配 置。而政府部门为限制垄断行业追求垄断利润，维护社会平等和社会稳定。对于 供水这样的自然垄断行业，必然要进行管制，以防止垄断的定价制度所造成的超 额垄断现象的发生。政府部门的管制方式目前为通过行政手段限制水资源价格， 由此而制定的水资源价格偏离了水资源成本特别是边际成本，这同样影响了水资 源的高效合理。闵此在当前形式下，迫切的是将水资源的价格提高，使其与水资 源开发的边际成本相适应，以促进水资源的高效合理配置。 4 促进水资源的可持续利用与发展。即水资源价格的制定1 i 仅要满足当代人 对水资源的使用需求，而且不能威胁与侵害子孙后代剐于水资源的永续拥有权与 使用权，水价必须保证水资源在代际之间的可持续丌发利用。水价的制定具有可 持续发展性可以从两方面理解。 方面，以，u 持续发展为宗旨的水价应保证水资 源丌发部门的可持续发展。当前，我国的水资源丌发部门的可持续发展非常困难， 这类部门在从事水资源的开发过程中，既要面对市场经济体制下价值规律的影 响，又要接受政府管理部门对水资源价格的管制。凶此，为促进水资源开发部门 的可持续发展，水价的组成结构不仅应能够抵消水资源产品的全部成本( 如包括 水资源监测、勘探、规划设计、建设、维护、运行过程巾的同定成本与可变成本) ， 其中包含水资源开发利用的外部成本，目前在部分城市征收的水费中包含的排污 费或污水处理费就是其中。个方面的体现。还应该使水资源丌发部【、j 住生产开发 水资源的过程中产生足够的利润，发展与壮大其规模，提高其素质，使其具有不 断增长的经济实力和技术实力，促进水资源的丌发、利用和保护，为国民经济和 社会综合进步服务。另一方面，以可持续发展宗旨的水资源价格能够为用户提供 及时的、正