（会计学专业论文）政府审计问责制研究 (2).pdf

classified index: code: 10075 u.d.c.: no: 20091425 a dissertation for the degree of m. management research on government auditing accountability system candidate:sun yuanxin supervisor: prof. yang guihua academic degree applied for: master of management specialty: accounting university: hebei university date of oral examination: june, 2012 摘 要 i 摘 要 新中国政府审计经过 20 多年的曲折发展，已经逐渐走上现代化审计之路，但与国 际先进水平相比，仍然存较大的差距，最明显的是我国对审计问责制的研究还很薄弱。 政府审计问责制就是用“问”的“制度化”来保证权责对等的一种机制；制度的推行需 要从问责主体、问责客体、问责事由、问责程序等方面来构建制度框架，要处理好权与 法、权与民、权与责的关系，从制度上消除实施障碍。 本文对政府审计问责制度的研究，有助于提高审计监督的有效性，可以为审计问责 的法制建设提供理论依据，能够为责任政府、责任社会的形成提供参考意见，同时也丰 富了政府审计理论的研究。在广泛调查研究和理论分析的基础上，提出建立适合中国国 情的政府审计问责制度的建议，提高据国家审计监督的有效性和影响力，保证国家权力 运行的有序性。 本文的研究思路：第一部分，分析研究审计问责制的内涵与理论基础，重点分析了 审计问责的主体和客体， 审计问责的范围及其问责的程序。 本文的研究以民主政治理论、 委托代理理论为基础。委托-代理理论是制度经济学中契约理论的主要内容之一，其 委托-代理关系是指一个或多个行为主体指定或雇佣另一些行为主体为其服务，前者按 照明示或隐含的契约授予后者一定的决策权， 并按后者提供的服务质量和数量支付相应 的报酬。委托代理理论的固有局限就是易产生信息不对称，因此需要监督，政府审计就 是这样一种制度安排。 第二部分分析我国审计问责制发展现状和存在的问题。本文认为，我国目前的审计 问责制存在的问题主要有:审计问责主体和客体不明确；问责弹性较大；审计问责制立 法滞后。 第三部分提出了我国政府审计问责制的制度框架:审计问责的主体、客体、问责事 由和问责程序。 第四部分以审计问责制度框架为基础，分析了在审计实务中的问责，即财政、财务 收支审计问责、经济责任审计问责、绩效审计问责。突出了问责的事由，也论述了问责 中的难点和制约。 关键词 政府审计 政府审计问责制 财政、 财务收支审计 经济责任审计 绩效审计 abstract ii abstract after 20 years of tortuous development, the new chinese government audit has gradually embarked on the road of modern audit, but compared with the international advanced level, and still kept a big gap, the most obvious is our audit of the accountability system is still weak. government audit of the accountability system is to use the question and institutionalized to ensure that the rights and responsibilities of a mechanism ,the implementation of the system from the main accountability, accountability object, the subject of accountability and accountability procedures to build the institutional framework. system of accountability of government audit will help to improve the effectiveness of audit and supervision, to provide a theoretical basis for the legal construction of the audit accountability, provide a reference for the formation of responsible government, the responsibility of society, also enriched the theory of government audit. on the basis of extensive research and theoretical analysis ，proposed the establishment of the accountability system suitable for chinas government audit recommendations, improve the effectiveness of supervision and influence of the national audit, to ensure the ordered state power to run. this study ideas: the first part, analysis of the meaning and the theoretical basis of the research audit of the accountability system, focus on the subject and the object of the audit accountability, the scope of the audit accountability, and accountability procedures. this study is based on. the democratic political theory and principal - agent theory. the principal - agent theory is one of the main institutional of the economics contract theory, principal - agent relationship means one or more actors designated or hired some actors for their services, former grant the latter a certain degree of decision-making power in accordance with the express or implied contract, and press the services provided by the quality and quantity of the latter to pay the corresponding remuneration. the inherent limitations of principal-agent theory is easy to produce the information asymmetry, therefore it need to be monitored ,government audit is one such institutional arrangements. the second part analyzes the development status and the problems of our audit of the accountability system. in this paper believe that chinas accountability system exists in the current audit: audit accountability subject and the object is not clear; greater flexibility in accountability; audit accountability system lag in legislation. abstract iii the third section presents the institutional framework of the accountability system of our government audit: audit accountability, the main, object, the subject of accountability and accountability procedures. the fourth part based on the framework of the auditing accountability system. analysis the accountability in the audit practice, namely financial, auditing of accountability, economic responsibility auditing accountability, performance audit accountability. highlight the subject matter of accountability, and discusses the difficulties and constraints in the accountability. keywords government auditing government auditing accountability system financial audit economic responsibility audit performance audit 目 录 iv 目 录 第 1 章 导论.1 1.1 本选题的研究背景和意义.1 1.2 研究方法.2 1.3 创新之处.2 第 2 章 政府审计问责的文献综述.3 2.1 国外文献综述.3 2.2 国内文献综述.4 第 3 章 政府审计问责的内涵及发展历程.7 3.1 政府责任与问责.7 3.1.1 政府责任.7 3.1.2 政府责任监督体系.8 3.1.3 政府问责机制.8 3.2 政府问责的理论基础.9 3.2.1 民主政治理论.9 3.2.2 委托-代理理论.10 3.3 政府审计问责的涵义.11 3.3.1 政府审计问责属于行政问责.11 3.3.2 政府审计问责是问责链条上的一环.12 3.4 政府审计问责的发展历程.13 第 4 章 政府审计问责制的构建.15 4.1 政府审计问责制的涵义.15 4.2 政府审计问责制的框架设计.15 4.2.1 问责的主体.15 4.2.2 问责的客体.18 4.2.3 问责的事由.18 4.2.4 问责的程序.19 目 录 v 第 5 章 我国政府审计问责的现状分析.21 5.1 政府审计问责的前提.21 5.1.1 审计法的逐渐完善.21 5.1.2 审计公告制度的实施.21 5.2 我国政府审计问责所取得的成效.22 5.2.1 “审计风暴”引出审计问责.22 5.2.2 人大常委会和国务院的积极配合.23 5.2.3 审计数据显示审计问责的成效.23 5.3 我国政府审计问责存在的问题.24 5.3.1 缺少统一的法律对政府的审计问责进行规范.24 5.3.2 审计主体存在的问题.24 5.3.3 审计问责力度弱.25 5.3.4 审计结果难落实.26 第 6 章 我国政府审计问责制的改进对策及实现路径.27 6.1 完善我国政府审计问责的制度建设.27 6.1.1 完善我国政府审计问责制相关的立法制度.27 6.1.2 从主体层面的解决方案.28 6.1.3 从客体层面的解决方案.28 6.2 加强在审计实务中的问责.29 6.2.1 在财政、财务收支审计中问责.29 6.2.2 在经济责任审计中问责.31 6.2.3 在绩效审计中问责.36 结 论.39 参考文献.40 致 谢.43 攻读学位期间取得的科研成果.44 第 1 章 导论 1 第 1 章 导论 1.1 本选题的研究背景和意义 审计随着受托责任的发展而产生，受托责任既体现了普遍的经济关系，也体现了动 态的社会关系。受托责任体现了政府和民众的关系，其中民众作为委托人，政府作为受 托人，民众是权力的主人，它把权力委托给政府行使。由此可见，政府要对民众负责， 民众可以向政府问责。但这种问责是通过监督部门的监督来实现的，其中就包括了审计 监督。 民主理论起源于西方，它的价值核心是民众可以参与决策，即民众可以自由平等的 通过对话、审议等方式参与政治决策和公共决策。近代的以英国为首的新公共管理运动 融合了管理选择理论、委托代理理论和交易成本理论，主要是关于行政管理体制和政府 活动等个方面的变革，它认为政府与人民的关系是服务与被服务的关系。由此可见，现 代政府审计是接受人民的委托对政府的受托责任进行评价，在法定的权限内，对部分情 形要进行问责。当然，对于超过审计部门权限的问责情形要移交给相关权力部门去问责 （比如，涉及违背财经法纪的个人要移交纪检、监察、干部、人事、组织部门，对于触 犯刑法的要移送司法部门）因此，审计问责是审计工作的内在职责。 党的十七大报告明确指出我们应该通过完善制约和监督机制， 保证人民委托的权力 始终为人民服务。其中重点强调了应该加强对领导干部、人力、财力、物力的管理和使 用的监督，逐渐健全问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。 审计法第四十九条明确规定审计机关有权责令被审计单位改正其在财政、财务 收支上的违法违规行为，情节严重构成犯罪的，要移交司法机关追究其刑事责任。由此 可见，审计问责制度具有客观的法律基础，建立并完善审计问责制度是我国法律的必然 要求。 全国政协副主席李金华时任国家审计署审计长期间曾在全国审计工作会议上明确 提出： “要充分利用审计成果，促进建立以行政首长为重点的行政问责制度和以提高行 政效能为目标的政府部门绩效评估制度” 。刘家义审计长指出“以推动建立健全问责机 制，促进依法行政和提高管理水平为目标，稳步推进任期经济责任审计” 。可见，我国 的政府审计力度并不能说不大，但屡审屡犯的现象却时时有发生，追究其根本原因，是 河北大学管理学硕士学位论文 2 当前不够完善的审计问责制度和由此导致的后续执行中的问责很难落实的问题。 审计可 以发现问题，但是并不完全能完美地解决问题，这不能不说是审计的遗憾。因此，建立 并完善审计问责制非常有必要，而且它对腐败有很好的免疫作用，可以把审计的功效发 挥到最大，有着重要的现实意义。 1.2 研究方法 1、历史研究分析法：运用历史的研究方法进行政府审计问责制度相关理论的研究。 通过国家的起源和发展，引出政府的功能以及因其功能应承担的责任问题，从政府的受 托责任到受托责任的制衡体系构造，从政府权力的制衡引出政府审计。 2、文献归纳法：通过对政府审计、政府审计问责制等文献资料的整理，对其进行 分析，并按照理想化方法对政府审计问责制度进行设计。 3、案例分析法:通过对有关审计问责制的案例进行分析。 1.3 创新之处 学术界关于政府审计问责制度的相关论文有很多，但主要集中在理论和困境等方 面。本文在继承已有学术观点的基础上主要在以下三个方面提出了自己的观点：第一， 理清了审计问责在我国问责机制中的位置，它是我国问责机制中的重要环节，审计本身 具有一定行政问责的权力， 但权力有限， 因此更需要通过审计来促进问责制机制的建设； 第二，从审计专业优势的角度论述了在财政、财务收支审计中的问责、经济责任审计问 责、 绩效审计问责， 对问责的事由提出了自己的观点， 这些视角是本论文的最大创新处。 第 2 章 政府审计问责的文献综述 3 第 2 章 政府审计问责的文献综述 2.1 国外文献综述 对于政府审计问责制的研究，其他国家已经进行了很长时间，而且大多数都已经付 诸实践，应用在现行的国家审计制度中。由于每个国家的法律不同，所以每个国家的审 计模式也不同。国外的审计模式大都可以归结为四个类型：立法型、司法型、行政型和 其他类型的审计模式。在本世纪 50 年代，学术界就对“审计动引论”统一论述为“受 托责任观” 。 “受托责任观”主要是指审计随着受托经济责任的产生而产生，并且伴随着 受托经济责任的发展而发展，是一项独立的经济监督行为。 洛克(1983)认为，在自然状态下，为了保证生命财产的安全不受威胁，人们订立契 约，把除自由之外的两种权力“交由他们中间被指定的人来专门加以行使，而且要按照 社会所一致同意的规定来行使” 1，政府一旦背离这一目的，人们便收回自己的权力。 这说明了政府代表人民行使权力并承担责任， 一旦违反了规定， 将受到对其责任的追究， 尤其是犯错误的政府公职人员，将被免除其职务并受到应有处罚。 卢梭（1982）既是社会契约论的倡导者，也是人民主权论的代表人物，他认为， “行 政权力的受任者绝对不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委托他 们，也可以撤换他们。 ” 2 他同洛克的观点大致相同，认为政府权力由人民委托产生的， 受到人民的监督。 约翰密尔（1982）指出政治问责强调行政部门和其管理者必需对来自外部的重要 群体的意见给予回应。 3这表明了政治问责的主体应该涉及行政系统以外的组织或者个 人，如立法机关、司法机关、民主党派、利益相关者、公民、新闻媒体等。政治问责的 客体是行政组织及其工作人员。 公共行政有一个基本的原则是权责一致，责与权不对称的问题很突出。特里l库 伯（2001）分析了由于权力冲突、角色冲突利益冲突，在实现行政责任中的困难，认为 权力范围清晰是克服责任困难的必要条件。4由此可见，问责所追究的责任必须同相关 的权力范围关联起来，让政府官员承担有限责任。 克拉沃斯(kluvers)认为， “行政问责制的出现对政府提高领导效能有非常显著的效 果。随着经济的不断发展，社会上出现的复杂问题也越来越多，公众必须找到一个能够 河北大学管理学硕士学位论文 4 代表并且执行公共民意的机构。根据社会契约理论，社会公众作为委托人，通过政府作 为委托代理人实现其管理社会的权力，社会公众为了维护自身的利益，有权利对政府的 行为进行监督及制约。 ” 5由此可见，建立行政问责制的必然性，问责制加强了对政府的 监督，保证政府工作更好的进行下去。 2.2 国内文献综述 自 2004 年的“审计风暴”后，2005 年进入了“审计问责年” ，从审计问责年到行政 问责年这标志着我国对政府问责制度的重视，学者们就这些问题纷纷提出观点，他们认 为应该建立并完善政府的审计问责制度。 周新生 （2004） 对财政、 财务收支审计实务中缺乏问责的问题表示， 尽管 审计法 、 会计法等法律法规对经济活动的违规行为有问责到自然人的条款要求，但在实际工 作中除了经济责任审计针对个人问责外， 财政财务收支审计只对具有严重违法行为的被 审计单位进行处罚，但是不处罚个人，使得审计效果大打折扣。他建议“问责于财政、 财务收支审计之中” 。 6 李干（2005）认为，审计过去对违纪单位以罚款为主，处理人员为辅的处罚模式， 在一定程度上导致被审计单位的负责人滋生一些侥幸心理，因未及切肤之痛，造成违法 违纪的恶性循环；建议“除对被审计单位进行相应的处罚外，对单位领导和直接负责人 应追究相应的责任” 7,同时对玩忽职守的审计人员也要追究其责任。 张灵芝（2005）认为，政府审计问责制就是用“问”的制度化来保证权责对等的一 种机制：制度的推行需要从问、责、制三个方面来构建制度框架，并要处理好权与法、 权与民、权与责的关系，从制度上消除实施障碍。 8作者提出了建立问责的制度与机制 来保证政府审计的顺利进行，这种观点具有一定的前瞻性。 王娟（2005）从“问” 、 “责” 、 “制”三个方面提出问责制无法建立起来的原因，并 同时提出了在审计问责制建设的过程中对审计人员问责的问题， 将审计问责的对象扩大 到审计机关自身。另外认为审计公告制是审计问责制的前奏。 9 冯均科（2005）以“问责政府为导向”讨论了国家审计制度的建设问题，认为解决 问责问题应当进行审计体制的调整、审计职责的转变、审计权限的转型和审计资源的整 合。同时指出在人本主义越来越流行的当代社会，在国家治理上同样应当考虑“以人为 本” ；而作为国家治理的工具 ，审计也应当开始人本化，在问责政府的未来之路上越走 第 2 章 政府审计问责的文献综述 5 越远。 10这是基于现行国家审计制度的改革进行讨论，因而并未从问责制度的系统构建 视角进行研究，但论文旨在解决审计问责中最关键的问题对政府问责，因而，在局 部上是有突破的。 赵曼、王希文（2007）认为，审计问责制是对审计中发现的问题追求责任的制度， 设计问责的主体、对象、范围、内容、依据和责任大小、问责制度的建立等基本问题。 作者提出了我国的审计问责应该从体系上转型，从行政问责转向法律问责，从对组织问 责转向个人问责，从对行为负责转向后果负责。 11 宋健康（2007）认为，自国家审计署的审计结果向民众公布开始，便有一轮接一轮 的“审计风暴” ，但风暴过后一切便又归于平静；如何从法律层面对“后风暴”时代相 关问责制度予以规制， 对审计查出的问题和相关人员如何强化问责制度并加强相应的法 律规制力度，是我国现行法律所面临的一大难题。 12此论文并未建立一个问责的法规体 系，更多地是从预算法未规定刑事责任和审计法规定的审计地位在现实中并未 真正实现等进行了讨论。 刘锡平（2008）从经济责任审计角度讨论了“决策” 、 “责任”和“问责”的三维思 考 13，黄锐（2008）将行政问责与审计绩效审计相结合进行了讨论14，姜滢（2008）则 从和谐审计视角讨论了审计问责问题 15，谬洪、王素梅（2008）提出了“问责审计：国 家审计发展的必然方向” 16，欧谨豪（2008）则是从加快问责机制的立法进程、国家审 计机关职责的转变、 改革目前的行政责任追求制度和赋予审计机关更大的问责权限和更 多的手段等方面提出了建议 17。 审计署科研所所长刘英负责，崔振龙、崔梦修和刘力云参与完成的政府责任与审 计问责制的研究课题研究报告，第一部分分析了责任的核心含义，概括出了责任的一 般原理， 第二部分分析了政府责任的性质及其内容， 尤其是具体分析了政府的政治责任、 财务责任和绩效责任及其相互关系； 第三部分在回答如何强化政府的财务责任和绩效责 任问题的基础上，论述了审计问责制的基本内涵与特征，并提出了未来国家审计的发展 方向。并且认为“审计的产生和发展源于责任关系，审计过程同时也是问责过程，审计 主体的审计就是对责任人履行责任情况的审计。因而，审计就是问责” 。 18 最近，审计署在广泛征求审计机关和社会各界意见的基础上，制定出台了审计署 “十二五”审计工作发展规划 。 十二五规划强调在“十二五”期间，审计工作要紧 河北大学管理学硕士学位论文 6 紧围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线， 把推进法治、 维护民生、 推动改革、 促进发展作为审计工作的出发点和落脚点， 充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的 “免疫系统”功能。认真执行党风廉政建设责任制，建立健全审计机关廉政风险防控工 作机制，加强对廉政风险点的查找与防控，加快构建惩治和预防腐败体系.促进提 高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。 由此可见，近年来，政府审计问责制得到了高度重视和支持，政府对其的应用和创 新也在逐渐普遍，我国政府审计问责已取得显著成效。在学术界，有关政府问责制的研 究正在成为一个热门的领域。 第 3 章 政府审计问责的内涵及发展历程 7 第 3 章 政府审计问责的内涵及发展历程 3.1 政府责任与问责 3.1.1 政府责任 胡锦涛总书记曾经在建党 90 周年的讲话中说， “要加强和创新社会管理，完善党委 领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局” 。从总书记的讲话中我们可以 充分的认识到政府的责任重在落实上。政府责任是从由选举产生的委托关系，到占有和 使用公共资源，再到提供公共产品三个过程中形成的，我们所说的政府责任指的是广义 的政府责任，是指政府及其工作人员作为公共管理者应尽的义务，既包括主动履行职责 的积极责任，也包括未履行或未正确履行职责所要承担的责任即消极责任。政府责任的 主体由各级行政机关、行政领导和公务员等构成。根据中国的国情，党的十六大把我国 政府的责任定位在：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。我国正处于 社会主义发展阶段，市场经济体制还不够健全。强化政府责任可以促进市场经济体制的 建立和健全。强化政府责任还可以推进依法行政和依法治国。政府依法行政的核心是责 任，如果没有了政府责任，行政权的运行就没有了制约，那么公民权的行使也没有了保 障，违法行政行为就得不到应有的追究，依法行政也就不可能真正得以推进，建立法制 政府就不会真正实现。 要履行好政府责任，建立责任政府就应该有好的政府责任机制。政府责任机制主要 由四部分构成，即明确和健全的责任、责任的履行、责任的监督、追究责任。第一，必 须明确责任。只有责任的明确和健全，才谈得上责任的履行、责任的监督及责任追究。 所以，我们应该明确政府责任主体的责任范围和内容，即以法律或规章的形式明确政府 的责任、政府部门或单位的责任、行政领导及公务员个人的责任。政府责任分为三种： 政治责任、财务责任、绩效责任。政治责任的框架由宪法决定，财务责任和绩效责任以 政治责任为出发点，政治责任的框架决定了财务责任和绩效责任的制度环境，同时也决 定了财务责任和绩效责任的最终目的。财务责任是过程性的责任，绩效责任是结果性的 责任， 两者有着过程和结果的关系。 第二， 政府责任主体应该按照各自的职责履行责任。 第三， 政府设定了专门的机构和专门的人员对政府责任主体责任的履行行为进行监督和 检查，并把监督检查报告递交有关部门。第四，由有关部门根据监督检查报告的内容， 河北大学管理学硕士学位论文 8 对政府责任主体在履行责任的过程中存在问题执行责任追究， 这样循序渐进地明确和完 善政府责任，使政府更好地履行责任。明确和健全的责任、责任的履行、责任的监督、 追究责任这四个环节相互影响，缺一不可，形成了政府责任机制不可分割的循环流程。 3.1.2 政府责任监督体系 政府责任监督是政府责任机制的重要组成部分， 我国政府责任监督体系根据主体性 质的不同而分为政府外部监督和政府内部监督。政府外部的监督主要有：各级人民代表 大会及其常务委员会等权力机关的监督；检察机关和审判机关等司法机关的监督；中国 共产党、各民主党派及政协机关的监督，工会、共青团、妇联等社会团体和群众性组织 的监督； 群众和社会舆论的监督。 政府内部的监督主要有： 上级机关对下级机关的监督， 上级领导对下级科员的监督；业务主管部门对本级和下级部门业务方面的监督，如统计 监督、财政监督等；政府设立专门部门行政监察部门和审计部门的监督。 可见，政府审计机关是由政府内部设立的专门对其责任进行监督的部门。在我国， 政府的审计制度是根据宪法的明确规定建立并完善起来，它具有一定的法定性和权威 性。审计机关是我国政府内部设立的政府责任监督体系中的一员，在我国的政府责任监 督体系中有着举足轻重的作用，是专门的政府责任监督部门，不同于我国政府责任监督 体系中的其他的内、外部监督部门，它是独立的、法定的、有权威的。审计机关按照法 律的规定，通过授权对政府责任主体开展各项审计、审查工作，从而进一步地监督政府 责任主体是否履行其责任。然后再根据政府责任主体的履行情况撰写审计结果报告 ， 并将其向全社会公开，同社会监督、群众监督、舆论监督等监督共同作用，最大限度地 发挥了审计机关的重要性。 3.1.3 政府问责机制 我国是社会主义国家，实行人民代表大会制度，全国人民代表大会是我国最高的权 利机关，政府由人民代表大会选举产生，受其监督，对其负责。这体现了“有权必有责， 权责必相等”的原则。为了履行好政府的责任，我们必须要健全和完善政府问责机制。 2000 年 1 月，前总理朱镕基在国务院第五次全体会议上指出：政府一定要廉洁、勤 政、务实、高效。这是对责任政府的基本要求。2003 年面对非典型的挑战，温家宝总理 指出了中国政府建立坦诚、负责政府的决心。也就是从这一年开始，政府问责制开始在 中国全面推行。2004 年 4 月，中共中央和国务院联合颁布了党政领导干部辞职暂行规 第 3 章 政府审计问责的内涵及发展历程 9 定 ，该文件对问责的内涵、问责的情形以及其追究方式进行了更为详尽的规定。随着 各级政府责任意识和服务意识的不断加强， 一些地方政府及其行政部门已将政府问责制 度化，并进行法制化建设。 政府问责可以对政府权利进行有效的监督， 可以保证行政权力向着有利于公共利益 及整个社会发展的方向发展。政府问责可以保证政府有序、统一协调的运行，保证政府 实现有效行政，合理行政。政府问责并不是指单一的制度，而是指一种机制，它涉及对 行政的决策、行政执行过程、行政的结果进行问责控制，因此，需要对问责程序、问责 事由设计一系列规章制度。政府问责机制必须由特定的问责主体（如审计机关、司法机 关、纪检监察机关等）针对政府及其公职人员承担的职责和义务的履行情况，要求其承 担否定性后果的责任，因此问责主体有时需要联合问责。完善的政府问责机制需要清晰 具体的政府问责制度和可以将政府问责制度有效执行的政府问责程序。 3.2 政府问责的理论基础 3.2.1 民主政治理论 “民主”一词起源于古希腊， “民”是指民众的意思， “主”是指掌握、做主的意思， 合起来就是民众掌握，民众做主的意思。由此可见，民主意味着人民当家作主，由人民 掌握着国家权力，管理国家的政治、经济，文化等事务。民主就是由民做主，由广大的 人民按照多数人的意见来决定社会和国家的重大事务。如今，民主观念已经席卷全球， 民主是人类公认的价值观，虽然各国的民主制度有所不同，对民主的理解有所差异，但 是每个国家都称自己是民主的。 代议制民主思想是在漫长的历史过程中逐渐形成的。它主要包括：社会共同体是政 治权力的最终结果，公共权力的使用应当以社会共同体的一致同意为基础， “关系到大 家的事情需要得到大家的同意”应当成为立法、政府及其他政治决策的基本原则，由各 等级公民选派的代表组成的专门机构可以行使共同体的政治权力。 西方古典城邦时代的 民主属于直接民主，是指公民以直接到场的方式参与国家的政治决策的过程。1718 世纪的近代民主，它采取了间接民主的形式，即代议制民主，在这种制度下，公民不直 接参与国家政治决策过程，而是通过他们的代表参与。在现实可行性方面，执行直接民 主制度是不可能的，所以代议民主制是现代国家普遍执行的民主制度。代议民主的主要 特征是委托权力，而委托权力必然伴随着责任的问题及责任的追究。 河北大学管理学硕士学位论文 10 3.2.2 委托-代理理论 委托-代理理论是制度经济学中契约理论的主要内容之一， 其委托-代理关系是指一 个或多个行为主体指定或雇佣另一些行为主体为其服务， 前者按照明示或隐含的契约授 予后者一定的决策权，并按后者提供的服务质量和数量支付相应的报酬。委托人为授权 者，代理人为被授权者。 最高审计机关国际组织在利马宣言中所作出的判断： “对政府资金的管理是一 种委托