（公共管理专业论文）湖南省气象灾害城市预警管理体系研究.pdf

国防科学技术大学研究生院公共管理硕- k ( m p a ) 学位论文 摘要 本文根据湖南气象灾害的种类以及城市化进程对湖南城市系统发展的影响， 从自然灾害系统作用的角度，阐述了湖南城市气象灾害极端性、突发性以及链性 等发展特征，揭示出目前研究城市气象灾害预警管理体系的重要意义和迫切性。 在对湖南省气象灾害预警现状进行分析的基础上，本文将2 0 0 7 年“圣帕一台风灾 害和2 0 0 8 年低温雨雪冰冻灾害进行对比，揭示了湖南城市预警管理体系在应对气 候灾害复杂性以及城市气象灾害连锁性等特点时所表现出来的薄弱环节和存在的 问题。针对这些问题，本文引入气象灾害应急管理的研究成果，为预警管理体系 研究提供了理论支持，在借鉴西方先进管理体制和我国其他省份经验的基础上， 基于对湖南城市预警业务系统和管理系统两大系统的组成结构、运转流程、功能 作用的分析研究，提出了湖南省气象灾害城市预警管理模式，并对进一步完善预 警管理体系的系统建设，提升湖南城市防御能力提出了对策和建议。 主题词：湖南城市气象灾害预警管理体系研究 第i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕十( m p a ) 学位论文 a b s t r a c t i nt h i s p a p e r , a c c o r d i n gt ot h et y p e s o fm e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e r si nh u n a n p r o v i n c e ，a sw e l la st h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o no ft h eh u n a nc i t yo ft h ei m p a c to f s y s t e md e v e l o p m e n t ，s y s t e me f f e c t so fn a t u r a ld i s a s t e r sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h e h u n a n c i t yo fe x t r e m em e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e r s ，a n du n e x p e c t e d ，a sw e l la sc h a i n ss u c h a st h ed e v e l o p m e n to ft h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h e p r e s e n ts t u d yr e v e a l s u r b a nm a n a g e m e n t s y s t e mo fm e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e rw a r n i n gs i g n i f i c a n c ea n du r g e n c y h u n a np r o v i n c ei n t h es t a t u so fm e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e rw a r n i n gb a s e d0 1 1t h ea n a l y s i s ，t h i sa r t i c l ew i l lb ei n 2 0 0 7 “s e p a t t y p h o o nd i s a s t e r sa n di n2 0 0 8l o w - t e m p e r a t u r ef r o z e ns n o wd i s a s t e r s c o n t r a s t ，r e v e a l st h ee i t yi nh u n a np r o v i n c ee a r l yw a n t i n gm a n a g e m e n ts y s t e mi n r e s p o n s et oc l i m a t ed i s a s t e r s ，a sw e l la st h ec o m p l e x i t yo fu r b a nm e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e r s c h a i nd e m o n s t r a t e db yt h ew e a kl i n k sa n dp r o b l e m s t os o l v et h e s ep r o b l e m s , t h e i n t r o d u c t i o no fm e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e r si nt h i sa r t i c l er e s u l t so fr e s e a r c ho ne m e r g e n c y m a n a g e m e n tf o rt h es t u d yo fe a r l y - w a r n i n gm a n a g e m e n ts y s t e mp r o v i d e sat h e o r e t i c a l s u p i x ) r ti nt h ew e s tl e a r nf r o mt h ea d v a n c e dm a n a g e m e n ts y s t e ma n dt h ee x p e r i e n c eo f o t h e rp r o v i n c e so nt h eb a s i so ft h eh u n a nc i t yo fe a r l y - w a r n i n gb a s e do nb u s i n e s s s y s t e m sa n dm a n a g e m e n ts y s t e m s ，t w os y s t e ms t r u c t u r e , o p e r a t i o nf l o w ，t h ef u n c t i o n a l a n a l y s i so ft h er o l eo fr e s e a r c h , s e tu pac i t yi nh u n a np r o v i n c ee a r l yw a n t i n go f m e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e r sm a n a g e m e n ts y s t e mt a r g e tm o d e l ，a n dt oe n h a n c ed e f e n s e c a p a b i l i t i e sh u n a nu r b a nc o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n sp u tf o r w a r d k e yw o r d s ：h u n a n u r b a nm e t e o r o l o g i c a ld i s a s t e r s e a d yw a m i n g m a n a g e m e n ts y s t e m r e s e a r c h 第i i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( a ) 学位论文 表目录 表2 11 9 9 8 年一2 0 0 8 年我国南方极端天气气候事件致灾情况1 6 表2 2 主要的城市气象灾害分类表1 8 表2 3 气象灾害城市预警业务系统组成要素2 l 表4 1湖南省气象灾害的种类和特点3 9 表4 2“圣帕 和“碧利斯的比较4 0 表5 1城市气象灾害预警管理体系的机制建设5 3 第页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕十似p a ) 学位论文 图目录 图2 1台风暴雨灾害链1 3 图2 2自然灾害系统1 4 图4 1 “圣帕”与“碧利斯”影响下湖南的洪涝灾害对比4 0 图4 2 连续冰冻日数分布图( 天) 4 5 图4 3 冻雨形成的过程4 6 图4 4 城市系统对气象灾害的链性反应4 6 图5 1 湖南省气象灾害城市预警管理模式5 2 图5 2 湖南省气象灾害城市预警管理系统5 2 图5 3 湖南省公共气象服务体系5 5 图5 4 气象灾害风险评估基本流程5 9 图5 5 城市气象灾害预警管理体系沟通系统6 l 第v 页 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文题目：塑煎鲞氢基塞室撼吏亟鳘篁垄签丞亟究 学位论文作者签名：毒丑 一 日期： h 7 年2 月f 二日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子文档，允 许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文题目：塑壶鲞氢基塞圭越壹亟鳘篁望签丞盈壅 学位论文作者签名：纽 作者指导教师签名： 日期：砷年1 月仁日 日期：1 年硼 国防科学技术大学研究生院公共管理硕- t ：( m p a ) 学位论文 第一章绪论弟一早三百v 匕 1 1 气象灾害威胁着城市的有效管理和发展 1 1 1 应急气象服务的重大社会意义 受全球气候变暖影响，我国极端气候事件发生频率不断增加，多项气象纪录 被逐年打破。干旱、洪涝、雷暴、冰雹、风暴、高温天气和沙尘暴这样的极端天 气对社会经济发展产生了巨大的破坏作用。近年的观测事实表明，我国气象灾害 发生具有“早发、突发、频发弦等特征，这为气象灾害的应急管理增加了新的难 度，应急气象服务的重要性越来越突显出来。 防灾减灾关键是预防，只有提前预报预警，才能及时采取防御措施，减少人 民生命财产的损失。在国家总体应急预案中，应急和防范是在前端的，但最前端 还是监测预警。近年来，在灾害性天气预测预报方面，我国取得了显著进步，已 建立了由气象卫星、新一代天气雷达、地面自动气象站等构成的立体监测系统。 同时，各级气象部门之间建立了会商机制，可以通过远程视频天气会商系统通报、 交流气象监测分析成果，对天气发展趋势进行集合讨论，综合意见。通过以上努 力，气象部门对重大灾害性天气过程的预测预报已具有相当的能力。然而，再精 准的预报信息如果在接收过程中出现滞后甚至是接收不到的情况，一切都是枉然。 因此，实现气象灾害有效预警才是防御气象灾害的最强利器。气象部门作为气象 预警信息的权威发布者应不断提升应急气象服务能力，但我们也看到，气象灾害 预警工作不是光靠哪个部门的努力就能做好的，如何在全社会范围内实现对气象 灾害预警的有效管理，使之对防灾减灾起到最大的效用，是本文研究的主题。 1 1 2 城市气象灾害制约着经济社会的发展 中国正处在城市化进程的加速期，城市经济、人口高度集中，全国许多大中 城市因气象灾害引发应急管理危机，造成的人员伤亡和财产损失愈来愈大，对经 济社会发展、公共安全构成了严重威胁。北京市2 0 0 4 年7 月1 0 日暴雨灾害阻断 全城交通造成了国际影响。2 0 0 4 年7 月1 2 日上海市傍晚突遭短时雷雨大风袭击， 导致7 人死亡，2 5 人受伤。2 0 0 7 年7 月1 7 日重庆市遭遇1 1 5 年来最强暴雨袭击， 因灾死亡4 2 人，失踪1 2 人，造成直接经济损失2 4 7 3 亿元。7 月1 8 日济南市三 小时降雨1 3 5 2 毫米，因灾死亡3 4 人，4 人失踪。7 月2 7 日，武汉市雷雨冰雹大 风因灾死亡9 人，伤6 9 人，直接经济损失1 1 8 亿元。今年，一场百年不遇的低 温雨雪冰冻灾害袭击我国南方广大地区，受灾地区道路结冰、水管炸裂、电塔倒 第l 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕- k t m p a ) 学1 1 7 ：论文 塌，截至2 月1 2 日，造成直接经济损失l ll l 亿元人民币。冰火中，湖南气象部 门预报精准、超前预警，第一时间将预警信息传送到各级政府、行业部门和广大 人民群众手中，最大限度地减轻了气象灾害造成的损失。但在这个过程中，我们 也看到了气象灾害应急机制在专项、联合、时效等方面存在的缺陷和不足。 随着经济总量的激增和城市集中度的加大，气象灾害一旦发生，给城市社会 经济和人民生活造成的损失也呈放大效应。可见，未雨绸缪，加强城市气象灾害 预警管理刻不容缓，提高城市抗灾能力，最大程度减轻灾害损失，确保人民群众 生命财产安全，已成为一项重要而紧迫的工作。 1 1 3 预警管理是气象灾害应急管理的核心环节 ( 1 ) 预警的成本与效益。 “凡事预则立，不预则废。 预警管理是气象灾害应急管理的一个核心环节， 是防灾减灾的关键。加强气象灾害预报工作，建立健全预警信息发布机制，完善 气象灾害预警业务系统，建立有效的预警管理体系对防灾减灾具有极其重要的意 义。从成本效益的角度看防灾减灾各个环节，前端的“防 与后端“救 至少是1 ： 7 的关系，投入一元用作防御在救灾中就可以节省七元，并且可以争取更多的时间 告之百姓和相关部门采取有效的措施，将灾害损失降到最低。从时效与防御效益 的关系来看，在3 天前预警的灾害性天气，采取防灾减灾措施后，减灾效益可达 9 0 以上：2 天前预警的灾害性天气，采取防灾减灾措施后，减灾效益可达8 0 以 上；l 天前预警的灾害性天气，采取防灾减灾措施后，减灾效益可达7 0 以上；提 前1 2 小时预警，灾情可减免6 ；提前半个小时到1 个小时预警，如果有完善的 应急预案，足可以避免人员伤亡。 ( 2 ) 预警管理在防灾减灾中的重要作用和取得的成功经验。 气象灾害城市预警管理体系是城市公共应急预警体系的重要组成部分，是政 府公共管理职能的具体体现，应按照分级管理、分级负责和谁管理谁负责的原则， 建立健全气象预警预报信息发布制度，形成政府统一领导、部门依法监管、企业 参与负责、群众监督、社会广泛支持的防灾减灾新格局。预警信息的发布涉及城 市管理的方方面面，应急、市政、建设、交通、公安、消防、规划、教育、广电、 水利、电力、民政、环保、旅游、新闻、通信、安监、卫生防疫、气象等各部门、 各行业之间的协作配合是气象预警信息有效及时发布的重要保障。建设城市气象 灾害预警信息立体传播网络是提高气象灾害城市预警管理体系效能重要的工程性 措施。现阶段，在预警信息发布方面，气象部门与政府之间建立了预测预报结果 通报机制，各级气象部门在对灾害性天气过程进行监测分析的同时，将分析预测 结果通报给民政、水利、国土、海洋、农业等有关部门，为其提供决策依据。在 第2 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 向社会公众发布预警信息方面，中国气象局和各省气象部门相继制定了气象灾害 预警信号发布制度，对信号含义、相应防范措施进行了规定。目前主要依靠电视、 广播、报纸、互联网、1 2 1 2 1 声讯电话、手机等媒体渠道进行发布。一些出现时效 短的局地气象灾害，如雷雨大风、冰雹、龙卷风等，其预警检测捕捉难度大，生 消时间短，制作发布预警信息尤为重要，迅速传递信息则是关键。近几年来气象 部门积累的成功经验可总结为：一是政府接到灾害预警信息后，充分发挥政府职 能，采取有效措施防灾减灾；二是广播电视、新闻媒体实时插播预警；三是手机 短信免费群发，各类网站发布预警信息；四是通过在城市公众集结地设置电子显 示屏发布预警信号，广而告之。不同形式的服务成为行之有效的警示手段和得力 措施。 综上所述，应该充分利用媒体和各种渠道，实时发布气象灾害预警信息，尽 可能扩大覆盖面，建立完善的气象灾害警示系统，形成政府主导与公众积极参与 的全方位气象灾害防御体系。 1 1 4 城市气象灾害预警存在的管理问题 现阶段，城市气象灾害预警系统的不足以及管理机制的不健全使各级政府， 特别是基层政府很难甄别危机发生之前特定潜伏期的种种外部表征，因而丧失了 危机治理的最好时期。政府在事中、事后管理危机很难快速、有效地遏制其继续 发展和进一步恶化，导致危机管理成本巨大。因此在提升气象灾害预警业务能力 的基础上，还应加强对预警管理的研究。应由政府牵头，气象部门、各行业部门 以及各类社会组织充分共享信息，互相咨询，提供建议，建立具有行业部门特色 的专项预警以及应对方法，并在不断的实验当中，对危机全过程监控和反馈，及 时修正，形成渐进性的预警应急预案。 本文试图从气象灾害预警平台、预警信号发布以及预警管理机制等方面就如 何进一步完善气象灾害城市预警管理体系提出一些建议。 1 2 气象灾害应急管理国内外研究现状及发展趋势 国内外突发事件的频繁发生使应急管理成为全球关注的一个焦点。有没有危 机意识，能不能有效应对危机，是检验一个政府行政能力的重要标志，也是衡量 构建社会主义和谐社会的重要内容。在这个国际社会大背景下，应急管理成为管 理学界和政府、企业关注的热点问题。预警机制是应急机制的一个环节，预警系 统是应急指挥平台的一个重要组成部分，起着前哨作用。因此应急管理的研究对 预警管理有着直接指导意义。 第3 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 1 2 1 国内外应急管理研究现状 ( 1 ) 国外应急管理研究现状 现代应急管理起源于上世纪6 0 年代。直到2 0 世纪8 0 年代，美国三里岛核电 厂核泄漏事件、埃克森公司石油泄漏事件、印度博帕尔危险化学品泄漏事故等一 系列突发事件的发生开始引起管理者们的极大关注。目前，应急管理已成为社会 公共管理研究的重要内容。发达国家有着健全的应急反应体系，并建立了相对完 备的法律法规。但其对应急管理的研究注意力较多集中在企业组织，因为危机管 理研究起源于企业管理理论。美国“9 1 1 事件后，公共部门的危机管理在国际 范围内引起极大关注，国际上对公共危机管理的注意力很快集中到反恐怖主义的 国家安全领域。国际上公共危机管理领域最具影响力的理论著作主要有巴顿所著 的组织危机管理、希斯所著的危机管理、罗森塔尔的危机管理：应对 灾害、暴乱与恐怖主义等。在国外，对气象灾害的危机管理具有较为完备的制 度、法律法规及措施，因此学者们更多研究危机管理本身。 随着城市化的进程加快，对于城市的应急管理研究开始受到西方学者的关注。 美国北卡罗莱纳大学的g r e i s 教授从创新的角度做了“新现实，新模式的演讲， 她认为要面对新出现的环境变换、自然灾害和技术的进步，旧有的模式远远不足 以应对，创新管理模式，建立新型模型才是解决之道。美国反恐与国土安全三角 研究中心主任s c h a n z e r 教授则在网络在灾难响应中的应用中指出：正由于灾 难的发生往往不是线性的、简单的模式，而是一个复杂的系统，我们在应对灾难 的时候，同样要构建更加灵活、敏捷的系统，这个系统还要对突发事件有足够快 速的反应。他指出网络是构建这样一个系统的基础，而构建这个网络时上述的需 求是基本的目标。本文认为随着城市的发展，社会生产生活对气象的依赖越来越 大，应急管理就气象灾害而言，也会发生深刻变化，被赋予更多的功能和意义， 需要我们进一步深入研究。 ( 2 ) 国内应急管理研究现状 在我国，中国科学院科技政策与管理科学研究所的陈安博士曾在河南大学发 表了题为应急管理研究的理论、方法、技术及研究生培养的讲演，从应急管 理的四个阶段【1 1 “f e m n 成立9 1 1 事件s a r s 事件c a t a l i n a 飓风 谈 起，讲述了应急管理的内涵与外延。他从烈度上把灾害事件划分成干扰情形、危 机状态、突发事件的三种状态，以及相应的风险管理中干扰管理、危机管理、应 急管理的三个层次，介绍了突发事件发生、发展、演化的机理模式。 随着应急管理越来越受到重视，2 0 0 6 年1 0 月，我国召开了第一次应急管理国 际研讨会，中国科学院研究生院工程教育学院、工程应用研究中心的应急管理研 究团队在方述诚教授、韩继业教授、计雷教授的指导下，在应急管理的基础理论 第4 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 研究中以科学、合理地解决应急管理中的重要决策问题为目标，详细讨论了突发 事件处理的方法问题，涉及到城市供水安全、社区安全、城市公共卫生安全、应 急状态下的城市公众心理与决策行为等方面。 中国正处在城市化进程的加速期，城市应急管理是城市管理过程中非常现实 和急迫的问题，一个城市是否具备现代意义上的应急功能，关系到城市的经济健 康、协调、可持续发展和公众生命财产的安全。2 0 0 7 年1 0 月2 7 日2 8 日，一百 多名来自国内外的应急管理专家、学者及从事应急管理及公共安全领域工作的研 究人员、政府官员、企业管理人员等，相聚在中国科学院研究生院，参加以“城 市及区域应急管理一为主题的“第二届应急管理国际研讨会暨第九届中国管理科 学学术年会 【1 1 。本次研讨会分四个主题单元，分别就国内外应急管理概况、城市 和区域突发事件应急管理的特性、突发事件的机理研究与技术开发、应急管理手 段和技术的区域和行业应用实践等专题逐步展开。 研讨会学术委员会主席、中科院科技政策与管理科学研究所研究员计雷指出， 目前中国正处在城市化进程的加速期，城市应急管理问题是城市管理过程中非常 现实和急迫的问题。一个城市是否具备现代意义上的应急功能，关系到城市的健 康、协调、可持续发展和公众生命财产安全。 华中科技大学佘廉教授表示，目前中国在突发事件应急管理上存在重大突发 事件的预警预控功能不足，应对突发公共事件的专业人员缺乏，重视政府应急而 忽视社会应急等问题。他以“突发公共事件的政府预警管理模式一为题，结合自 己应急管理领域的工作经验探讨了重大公共安全事件应急管理面临的五大矛盾， 得出建立“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗 的重大突发事件的预警管理 模式是我国当前应当建立的应对重大突发事件管理最佳模式的结论。 清华大学黄四民副教授通过对我国城市应急管理的调研，就城市应急管理的 现状，包括应急管理模式、应急预案编制、应急管理培训与演练等方面进行分析， 探讨了我国城市应急能力和应急需求方面的问题。 微软( 中国) 首席技术官李志霄博士从经济全球化的进展切入，指出要在现 代商业领域顺利运行离开各个行业间的协作是无法想象的，而危机管理同样离不 开各个相关单位行业的协作，通过网络和计算机的技术进步构建危机管理中协作 模式显得必不可少。 1 2 2 气象灾害应急管理的研究现状 ( 1 ) 气象灾害预警管理发展经历的三个阶段。 2 0 0 7 年1 月1 0 日，世界经济论坛等机构发布的“2 0 0 7 年全球风险 报告称， 气候变化是2 1 世纪全球面临的最严重挑战之一。当前世界减灾重点逐步从传统的 第5 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 重视灾后救助向预防、防御、应急响应、灾后重建等环节的综合减灾转移，这为 世界气象组织和各国气象部门带来了发展机遇和挑战。中国是个典型的季风性气 候国家，气候变化剧烈，气象灾害种类多、范围广、频率高、危害重。如何加强 气象灾害应急管理工作，提高我国防御灾害事件的能力和水平，成为一个重大的 课题。气象灾害预警管理发展大体经过了三个阶段： 第l 阶段，2 0 世纪8 0 年代以前，重视形式，核心是制定技术规范。这期间关 心的重点问题是如何发布和传播预警信号，预警信息的主要内容均以技术术语为 主，如目前仍在使用的台风消息、台风警报及紧急警报等。 第2 阶段，2 0 世纪9 0 年代中期前，重视风险，核心是灾害风险评价。这期间， 预警信号从形式到内容进一步完善，开始注重定性或定量地预测灾害可能带来的 风险，包括灾害可能造成的对社会正常运作秩序的影响、对全社会带来的经济损 失，也包括与人们健康有关内容( 如死亡、受伤、疾病等) 的定性或定量地预测。 第3 阶段，2 0 世纪9 0 年代末开始，重视实效，核心是个性化服务。随着社会 的进步，恰如其分地、有针对性和个性化气象灾害预警服务，已成为现代预警系 统建设追求的目标。 ( 2 ) 气象灾害应急管理的国际经验以及启示。 美国、英国、日本等国家已经建立了比较完备的气象灾害应急机制及响应措 施，他们在重大气象灾害城市预警管理体系建设上对中国有许多重要启示，值得 我们借鉴和学习。可以概括为以下几点【3 j ： 其一，把防灾和抗灾放到同等重要的地位，甚至对灾害发生的预防投入了更 多的精力。其二，将应急管理纳入法制化的轨道，有利于保证突发事件应急措施 的正当性和高效性。其三，构建早期监测、快速预警与高效处置一体化应急决策 指挥平台。 ( 3 ) 我国气象灾害应急管理研究存在的不足 在我国，虽然应急管理的研究与应用目前已经取得了一定成果，但是，对灾 难事件的事后详细分析还开展的很不够。应急管理在各个行业的应用还大多停留 在表面阶段，缺乏有效专项的理论指导。因此，应该加强对各类应急管理系统的 研究，对各类突发事件的应急实战中存在的缺陷和不足分析原因，进行深层次挖 掘。例如对于如何建立气象灾害城市预警管理体系这个问题，就没有专门的论述。 薛根元等在突发性气象灾害的防御与公共安全应急管理以0 4 1 4 号台风“云 娜”为例中，做了关于加强突发性气象灾害应急管理战略与策略研究，提出了 如何建立应急管理预案的思路。同济大学的徐健从城市防灾管理角度进行研究， 在其论文上海市城市灾害管理的系统规划与实施【4 】中采用系统工程、现代组织 和管理以及管理信息系统等方面的理论和手段，以城市灾害管理的系统框架、组 第6 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 织网络和城市灾害综合信息管理系统为重点，对上海市的灾害管理作了进一步的 系统规划与实施分析，并相应地提出了若干建议。2 0 0 7 年8 月3 日，中共中央总 书记胡锦涛同志作出重要批示1 5 】，要求总结正反两方面经验教训，切实加强灾害天 气预警工作，最大限度地减轻灾害损失。国务院副总理回良玉同志也作出重要批 示，要求不断总结经验教训，进一步完善灾害性天气的预警机制，切实做好防灾 抗灾减灾工作，使预警信息能发挥应有的作用。在此基础上，本文试图将应急管 理理论运用于气象灾害城市预警管理体系建设中，探索应急管理发挥有效作用的 实践发展之路。 1 2 3 气象灾害应急管理的发展趋势 ( 1 ) 气象灾害预警体系的建立在国际范围内受到普遍关注 2 0 0 6 年3 月，在联合国减灾战略的协调下，德国政府承办的第三届国际早期 预警大会在波恩召开。此次会议提出了全球早期预警框架性意见。框架意见认为 一个和谐的、以人为本的全球早期预警系统包含4 个要素：灾害知识、监测和预 警服务、警报传播能力、快速应对能力。特别强调了主题思想即多种灾害和 多种目的的早期预警系统的重要性。强调信息网络与媒体频道发布警报有效性的 加强。目前，联合国系统基于国家气象和水文管理服务系统建立了一个气象及水 文的专门机构，负责全球观测、通信和预报，向许多国家提供由于天气、气候及 水引发灾害的早期预报、预警，在世界减灾事业中发挥了重要作用。 ( 2 ) 我国气象灾害应急管理实践领域的经验积累与存在的不足 我国气象灾害应急管理体系的发展现状 我国应急管理部门通过自身实践和借鉴国外的经验，气象灾害城市预警管理 体系的建立不断发展。2 0 0 2 年5 月，南宁市建立的应急联动系统是我国最早的城 市应急系统。2 0 0 3 年编制完成的 湖南气象灾害城市预警管理体系建设 城市气象灾害包括暴雨、雷雨雷电、大风、冰雹、高温热浪、寒潮、大雾、 暴雪、冰冻、干旱、阴霾以及气象衍生灾害如道路积冰、雾闪、城市火险、渍涝、 空气污染等。城市气象灾害往往具有突发性的特点，虽然城市公共信息传播媒体 多，传播量大，但是，由于缺乏专业的气象灾害预警信息传播工作机制与网络， 应急预警信息还不能在很短的时间内送到绝大多数公众手中，且城市人员集中、 流动量大，发布突发气象灾害预警信息时如果传播渠道单一或覆盖面较窄，仍然 会有相当一部分人群收不到预警信息，造成避灾躲灾防灾不及时。2 0 0 2 年7 月1 9 日郑州半小时冰雹造成1 8 人死亡，河南省气象台提前1 小时发布了冰雹预警消息， 由于缺乏传播机制与网络，预警基本上未起到作用，7 1 8 济南大暴雨、7 2 7 武汉 强对流天气，气象部门都提前l - 2 小时发布了预警预报，但预警信息传播的覆盖面 不广，传播手段单一，还是造成了较大人员伤亡 6 1 。 突发气象灾害预警的特点是要在很短的时间内直接把预警信息送到灾害可能 发生的地域，尽可能多的人手中，以便及时、正确地采取防灾、躲灾、减灾措施。 这需要建立一套快捷、立体、有效的预警体系。只有预警信息在最短的时间内覆 盖最多的受众，预警的作用才能发挥到最大。我省目前在气象灾害预警信息发布 方面做了不少工作，建立了手机短信平台、1 2 1 2 1 电话咨询系统、电视天气预报节 目制作系统，并与广播电视媒体初步建立了气象灾害预警信号实时插播的工作联 系，这些系统与发布渠道在近几年气象灾害预警预报信息发布中发挥了较好的作 用，为减灾防灾发挥了积极作用。但是目前总体来看，这些传播渠道对于常规的 天气预报传播与服务作用更大，而灾害性天气预警传播要求反应迅速、传播快捷、 对特定地域覆盖面广、可靠有效，现有的预警管理体系还远远不能满足应急预警 服务的需要，亟待建设专门的气象灾害预警传播网络、有效的预警机制和气象灾 害预测评估系统、应急联动系统和沟通系统，构成综合的预警网络，将预警信息 第一时间有效地告知群众。这就需要我们更深入地对气象灾害城市预警管理体系 进行研究。 第8 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 1 3 建立完善的气象灾害城市预警管理体系的理论意义和应用价值 气象灾害城市预警管理体系的建立正在不断推进中，受到了社会各界的广泛 关注，但在完善与发展的同时也暴露出一些缺陷和不足。在我国，还没有专门的 理论对气象灾害城市预警管理体系问题进行研究，缺乏在理论和实践结合之上的 深入论证，缺乏科学的理论依据。因此，研究气象灾害城市预警管理体系既有十 分迫切的实践意义，又有非常重要的理论价值。 1 3 1 理论意义 ( 1 ) 可以为气象灾害城市预警管理体系的建立提供理论支持 随着s a r s 事件的发生，人们开始重视突发公共事件应急管理的理论研究， 取得了一定研究成果。但很多成果仍旧停留在理论阶段并未真正作用于实践。气 象灾害作为一种典型的自然突发性公共事件亟待我们展开研究，将应急管理理论 运用于实践当中，对气象灾害城市预警管理体系的内涵与外延进行界定，从组成 结构、运行机制、功能效用等方面论证建立管理体系的最优模式，为防灾减灾提 供理论支持。 ( 2 ) 可以总结气象灾害预警的经验教训，揭示气象灾害预警的客观规律 近年来，频繁发生的极端天气事件造成了严重的社会影响，积累了大量的事 例、数据供我们分析、思考，而这种灾后所作的系统总结、评估分析正是我们的 薄弱环节。即使展开了一定程度的分析，也存在问题分类不清，内容杂糅的弊病。 只有加强对各类应急管理系统的研究，对各种突发事件应急实战中存在的缺陷和 不足进行深层次挖掘，针对过程中存在的问题进行概念性的分类，我们才有可能 揭示问题的客观规律。分析湖南省气象灾害城市预警管理体系存在的问题及引发 的原因和造成的影响，是带着问题，带着明确研究目标的一种研究分析，有利于 我们在庞杂的事实背景中总结出一般规律性的经验，从而提出规范和完善城市气 象灾害预警管理体系的有关思路和政策建议，更好地建设其体系和机制。 ( 3 ) 可以进一步充实和完善气象灾害应急管理理论体系 目前，应急管理已经成为社会公共管理研究的重要内容，预警管理是应急管 理的核心环节。通过对气象灾害城市预警管理体系的分析研究，有利于我们对气 象灾害应急管理体系的组成部分、运行机制以及各个部分的功能进行论证和新的 探索，进一步充实和完善气象灾害应急管理体系的理论体系。 1 3 2 实践意义 2 0 0 7 年7 月9 日，国务院办公厅下发了国务院办公厅关于进一步加强气象 第9 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 灾害防御工作的意见( 国办法 2 0 0 7 4 9 号) ，文件要求“及时发布气象灾害预警 信息。抓紧国家突发公共事件预警信息发布系统的建设，拓展气象预报信息发布 系统功能，增加信息发布内容，建设针对不同群体的发布接收子系统。完善和扩 充气象频道、气象手机短信预警发布系统、数字卫星广播系统和专业信息网站功 能，与社会公共媒体、有关部门和行业内部信息发布渠道相结合，及时发布台风、 暴雨( 雪) 、大雾等各类气象灾害预报预警信号及简明的防灾避灾办法。在学校、 医院、车站、码头、体育场馆等人员密集场所设立或利用现有电子显示屏、公众 广播、警报器等设施接收和发布气象灾害预警信息，扩大预警信息覆盖面。一2 0 0 7 年，8 月8 日省委张春贤书记在新华社国内动态清样( 第2 8 5 3 期) 武汉“7 2 7 彦 强雷暴天气造成重灾事件反思上批示“应重视城市遭灾时的预警发布问题。 现阶段，中国气象局正在制订和实施国家气象灾害防御规划，加快国家应急 平台体系建设，形成和建立部门之间互联互通、实时充分共享的信息交换机制， 全面提高气象灾害防御能力和水平。湖南省气象部门2 0 0 7 年下半年已向省政府递 交了“建设城市气象灾害预警信息立体传播网络系统 的项目方案。 ( 1 ) 强调了建立和完善气象灾害城市预警管理体系的意义 由于我国目前没有统一的国家紧急事务管理协调机构，所以不能把危机的前 期控制过程纳入政府日常管理与长远的战略规划之中，因此，地方政府很难重视 危机的预警管理。通过对气象灾害城市预警管理体系的研究，对体系的组成部分、 制度、运转流程等进行规范和定义，构成详实的系统结构，突出强调其作为气象 灾害应急管理的“先锋 所能发挥的重大社会作用，引起政府部门以及决策者的 重视，形成“防御”最优的思路。 ( 2 ) 形成一套建立气象灾害城市预警管理体系的方法 根据湖南气候特征以及城市发展现状，提出气象灾害城市预警管理体系建设 的一套方法。揭示湖南气象灾害预警体系实际情况与现代城市所应具备的应急功 能之间存在的矛盾，揭示预警体系在应对突发短时天气灾害和持久型的气候灾害 所表现出来的优与劣，从实际出发在原有体系上提出建立具有专项、联合、时效 性等特点的气象灾害城市预警管理新体系的方法。 1 4 论文主要结构和主要内容 鉴于目前湖南省在防御城市气象灾害还存在很多薄弱环节，尤其在气象灾害 预警管理体系上缺乏理论分析和总结。本文从湖南省气象灾害应急管理现状着手， 以今年低温雨雪冰冻灾害为例，运用实证分析的方法，分析重大气象灾害过程中 湖南省城市预警管理体系存在的弊端和不足，以及其对湖南经济社会已经造成和 将会造成的严重影响。运用应急管理、危机管理等理论研究方法，同时借鉴国内 第1 0 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕d ：( m p a ) 学位论文 外气象灾害应急管理以及城市预警等方面的成功经验，揭示出城市气象灾害预警 管理的一般规律，凝练出建立有效城市预警管理体系的关键因素，在此基础上， 提出建立湖南省气象灾害城市预警管理模式，并对如何进一步提高湖南省气象灾 害城市预警管理提出相关对策和建议，使研究具有一定的理论水平和实用价值。 因此，本文的主要结构主要分为六章： 第一章主要讲述了目前研究建立气象灾害城市预警管理体系的理论意义和应 用价值。通过对气象灾害应急管理的研究现状和发展趋势的阐述，在引入西方气 象灾害应急管理的研究成果和先进经验的基础上，本章论述了气象灾害城市预警 管理体系与应急管理体系的密切联系，为预警管理体系的研究提供了支持。 第二章主要讲述了气象灾害城市预警管理体系的构成以及实现有效的气象灾 害城市预警的途径。本章通过对城市气象灾害的概念和特征的阐述，从自然灾害 系统作用的角度出发，揭示了城市气象灾害系统作用的原理，提出了应对城市气 象灾害的防御措施，为气象灾害城市预警管理体系建设的研究奠定了基础。本章 对气象灾害城市预警管理体系所包括的业务系统和管理系统两大组成部分，分别 展开了论述。 第三章主要讲述国内外气象灾害城市预警管理的启示和经验。本章通过对国 内外城市气象灾害应急管理以及预警管理的比较分析，揭示出湖南气象灾害预警 管理体系现状与现代城市所应具备的应急预警功能之间存在的矛盾。 第四章主要讲述了湖南气象灾害城市预警管理体系运行现状并对存在的问题 进行分析。本章在对湖南城市气象灾害系统的致灾因子、孕灾环境和受灾体进行 分析的基础上，将2 0 0 7 年“圣帕 台风灾害和2 0 0 8 年低温雨雪冰冻灾害进行对 比，揭示了湖南城市预警管理体系在应对气候灾害复杂性以及城市气象灾害连锁 性所表现出来的薄弱环节和存在的问题，并对问题成因进行了深入分析。 第五章建立了湖南省气象灾害城市预警管理模式，并对进一步完善体系的系 统建设提出了对策和建议。本章对气象灾害城市预警保障体系、业务系统、应急 联动系统、评估系统、沟通系统分别进行了详细阐述，并针对湖南目前的状况提 出了建设性意见。 第六章交代了本文的主要贡献与下一步研究展望。 第1 1 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 第二章气象灾害城市预警管理体系分析 随着城市化的快速发展，城市人口剧增、地表硬化面积增大、各种建筑物增 多、工农业生产规模不断扩大、人民生活水平与生活质量不断提高，城市气象灾 害给各行各业和人民生活甚至整个城市造成的影响越来越突显。因此，摸清城市 气象灾害种类与特征，找出其发生规律进而采取有效的防范措施，建立起高效、 及时的气象灾害城市预警管理体系，科学设计城市规划，搞好防灾减灾对城市建 设、经济发展、市民生活的可持续发展等都具有极其重要的意义。 2 1 城市气象灾害的概念及其特征 由于城市中的建筑面积不断扩大以及生活生产活动中排放大量的废气、废液、 废渣和燃烧时放出的人为热等，人类无可置疑地改变了下垫面环境，从而对气候 产生了很大的影响。城市气象灾害是指城市的特殊天气气候条件对工农业生产、 人民生命财产以及生活环境造成危害的灾害现象。 随着国民经济的发展，城市的不断新建和扩建，城市人口的不断增加，使城 市环境与气候发生了很大变化，城市气象灾害的发生和产生的影响表现出新的特 点，主要表现为：由于城市人口集中、财产密集，一旦发生气象灾害，其受灾的 经济损失相对较大；城市更易发生与气象灾害有关的次生灾害( 火灾、空气污染 及传染病流行等) ；城市的一些公共设施有可能成为新灾源。因此我们必须认清 城市气象灾害的系统性和关联性特点，采取针对性的防御对策，才能减轻城市气 象灾害损失。 城市气象灾害除了具有危险性、偶然性、紧迫性、区域性、延缓性等灾害的 一般特征外，还具有如下特点： ( 1 ) 季节性：城市气象灾害多呈周期性和季节性： ( 2 ) 连锁性：城市里的交通、通讯、供水、供电、供气等工程之间联系十分 紧密，一旦发生气象灾害，损害其中的某一个系统，很容易造成连锁反映，产生 一系列的次生灾害和衍生灾害，如图2 1 所示； ( 3 ) 密集性：由于城市人口和经济高度集中，发生同等剧烈程度的气象灾害， 其损失要比周围地区更大； ( 4 ) 扩散性：城市气象灾害的空间影响域，往往不局限在发生源，时常波及社 会生活的各个层面。 ( 5 ) 社会性：城市灾害不仅可能造成生命财产损失，而且可能引起城市居民 的不同程度的心理动荡，严重的可能导致矛盾激化、社会动荡，甚至引发政治危 第1 2 页 嘲防科学技术大学研究牛院公共阡理硕i ：( m p a ) 学位论文 图2 1 台风摹爵灾害链 城市气象灾害的防范是城市综合防灾的一部分，气象灾害本身并不是我们的研 究范围，但是任何灾害都对城市发展产生作用，所以我们必须以基础设施运行安 全和建构筑物安全为基石，统筹考虑综合防灾措施，综合部署各类防灾力量，提 高城市与工程的综合防灾能力。具体而言就是以城市综合防灾规划为龙头建立 以工程设旆和生命线系统抗灾设防与运营安全为主线，相关 1 f 门携手配合为辅助 的城市建设综合防灾体系，全面开展城市抗灾能力普查工作，摸清现有城市工程 设施抗灾能力底数，对不具备抗灾能力的在役建筑和基础设施进行加固改造，建 立新建设摘规划、设计、施工、验收、使用、维修等各个环节的安全评价制度， 以重大建设工程和城市生命线系统为重点，依靠技术创新和科技进步，确保城市 可持续发展保障城市公共安全。各地城市政府应该坚持统一领导、分级管理， 上下联动、属地负责密切协作、快速反应、高教处置的原则：重点落实因地制 宜、区域相应，部门联动、按责分工，资源整合、信息共享，互相配合、社会参 与发挥防灾减灾的综合效益。 2 2 城市气象灾害系统的构成及其发展趋势 2 21 城市气象灾害系统 自然灾害是社会与自然综合作用的产物。区域自然灾害系统是由孕灾环境、 致灾因予和受灾体共同组成的地球表层异变系统，灾情是这个系统中各子系统相 第1 3 页 至鬯 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 互作用的结果【7 1 ，如图2 2 所示。孕灾环境从广义上来说，即为自然环境与人文环 境，在自然环境中，又可划分为大气圈、水圈、岩石圈、生物圈，人为环境则可 划分为人类圈与技术圈。孕灾环境的稳定程度是标定区域孕灾环境的定量