（会计学专业论文）政府绩效审计评价指标体系研究.pdf

摘要 摘要 2 0 世纪7 0 年代，随着新公共管理运动的兴起以及公众民主和参与意识的进一步加 强，传统的公共行政管理体制逐渐被新的公共管理体制所取代。公共管理体制以公共管 理学为理论基础，把企业管理的理念和方法融入到政府公共部门的管理之中，使得政府 绩效评价成为公共管理的核心主题。政府绩效审计作为一种有效的监督管理工具也得到 发展，并成为实现公共管理目标的重要手段和工具。在我国，随着政府管理体制改革的 不断深入，政府绩效审计也从当初的财政财务审计发展为与财政财务审计并重的一种审 计形式，其比重也会逐渐加大，在民主监督管理中发挥越来越重要的作用。 但从目前实际情况来看，政府绩效审计总体实施结果不尽如人意，其原因是多方面 的，缺乏一整套科学合理的政府绩效评价指标体系是阻碍政府绩效审计工作开展的原因 之一。政府绩效审计工作的核心内容之一就是对政府活动进行绩效评价，评价指标体系 是对政府绩效进行审计评价的最便捷的工具之一，如何从审计的角度构建政府绩效评价 指标体系是当前政府绩效审计开展中亟待解决的问题，这也是本论文的研究重点。 本论文以系统论为理论基础，将政府绩效审计评价指标体系划分为三个子系统，即 评价指标、评价标准和评价方法。评价指标限定了政府绩效审计评价的评价范围，根据 公共产品理论、可持续发展理论，在对政府支出活动进行充分分析的基础上，从经济 性、效率性和效果性三方面衡量政府支出，既包括定性指标也包括定量指标；涵盖政府 的资金管理、实物管理、制度建设和人员的工作效率及工作态度等，把繁杂的政府活动 进行层层细化，逐步落实到对人的评价。评价标准是评价的尺度，以法律法规以及行业 历史标准等形式指导和规范政府行为。论文论述了政府绩效审计评价指标体系构建的总 体思路，并建立了政府采购、专项资金支出等活动的评价指标，同时将模糊数学和层次 分析法相结合，将模糊层次分析法应用于评价方法之中。 ， 关键词绩效审计；评价指标；经济性；效率性；效果性 - 枣、 r勺 东北林业大学硕：l 学位论文 a b s t r a c t i nt h es e v e n t i e so ft h e2 0 t h c e n t u r 弘 w i t ht h er i s eo fm a n a g i n gs p o r t sa n df h r t h e r e n h a n c e m e n to fp u b l i cd e m o c r a c ya n ds e n s eo fp a r t i c i p a t i o n ，t r a d i t i o h a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n ts y s t e mw a sr e p l a c e db yn e wp u b l i cm a n a g e m e n ts y s t e mg r a d u a l l y p u b l i c m a n a g e m e n ts y s t e mr e g a r d sp u b l i cm a n a g e m e n ta st h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n ，i n c o 甲o r a t e st h e i d e aa n dm e t h o d so fb u s i n e s sa d m i n i s t r a t i o ni nt h em a n a g e m 邑n to fp u b l i cd e p a r t m e n to ft h e g o v e r n m e n t ，i tm a k e sg o v e m m e n tp e r f o 肌a n c ea p p r a i s a lb e c o n l et h ek e yt h e m eo fp u b l i c m a n a g e m e n t a sak i n do fe f ! i 宅c t i v et o o lo f s u p e r v i s i o na l j i d m a n 芦g e m e n t ，g o v e 而m e n t p e 怕n n a n c ea u d i td e v e l o p sa n db e c o m e si m p o r t a n tm e a n sa n dt o o lt or e a l i z et h ep u b l i c m a n a g e m e n to b j e c t i v e s i no u rc o u n t r y w i t ht h ec o n s t a n t d e e p e n i n go f ：g o v e m m e n t s m a n a g e m e n ts y s t e mr e f o 珊，g o v e m m e n tp e r f o r m a n c ea u d i tw h i c ho r i 西n a t e df 如mf i n a n c i a l a u d i th a sd e v e l o p e di n t oak i n d o fa u d i tf i o 珊a n dp l a y st h ei m p o r ti 0 1 6a se q u a u ya s o r i g i n a l 1m 一 一 士l n a n c l a la u d l t 。l 。n e p r o p o r t l o no fg o v e m m e n t sp e 渤m a n c ea u d i tw i l lb es t r e n g t h e n e d g r a d u a l l ya n dp l a y 兮a m o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l ei nm a n a g e m e n tf o rd e m o c r a t i cs u p e r v i s i o n b u t a c c o r d i n g t 6 p r e s e n tc o n d i t j o n s ， t h e i m p l e m e n t r e s u l t so ft h e g o v e m m e n t s p e 怕珊a n c ea u d i ti so u to fe x p e c t a t i o n ，t h e r ea r eal o to fr e a s o n sf o ri t ，l a c k i n gaw h o l es e to f s c l e n c er e a s o n a b l eg o v e m m e n tp e 渤册a n c ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mi so n eo ft h er e a s o n st o h i n d e rt h ea u d i tw o r k o n c ；o ft h ek e yc o n t e n t so fg o v e m m e n tp e r f o 册a n c ea u d i tw o r ki s t o c a r r yo np e r f o m a n c ea p p r a i s a lt ot h eg o v e m m e n ta c t i v i t y ；t h ee v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mi so n e o ft h em o s tc o n v e n i e n tt o o l st od ot h i s h o wt oc o n s t l l j c tt h ee v a l u a t i o ni n d e xs v s t e mf r o mt h e a u d i ta n g l eh a sb e c o m et h eq u e s t i o nw h i c hi nt h ec u r r e n tg o v e m m e n tp e r f o 册a n c ea u d i t d e v e l o p m e n tu r g e n t l yw a i t st ob es o l v e d t h i si se x a c t l yar e s e a r c hf o c a lp o i n to ft h i st h e s i s t h e s i sr e g a r d st h es y s t e mt h e o r ya st h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n ；t h eg o v e m m e n tp e r f o m l a n c e e v a l u a t i o ni n d e xs y s t e mi n c l u d e st h r e es u b s y s t e m s ，i e e v a l u a t i o ni n d e x ，e v a l u a t i o nc r i t e r i o n a n dt h ea p p r a i s i n gm e t h o d t h ee v a l u a t i o ni n d e xh a sl i m i t e dt h er a n g eo fa p p r a i s a l a c o r d i n g t ot h ep u b l i cp r o d u c t st h e o r ya n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tt h e o r y ；t h ee v a l u a t i o ni n d e xw i n w e i g hg o v e m m e n t se x p e n d i t u r ef r o me c o n o m y e f f i c i e n c ya n de f 琵c t i tw i l la n a l v z et h e e x p e n d i t u r ea c t i v i t yo fg o v e m m e n t ，a n dc o n t a i nt h en a t u r ei n d e x ，q u a n t i t a t j v ei n d e x ，f i n a n c e m a n a g e m e n t ，m a t e r i a lo b je c tm a n a g e m e n t ，i n s t i t u t i o n a l i m p r o v e m e n ta n dw o r k i n ge f f i c i e n c y a n dw o r k i n ga t t i t u d eo fp e r s o n ，e t c i tm i s c e l l a n e o u sg o v e m m e n ta c t i v i t y ，i m p l e m e n t st h e a p p r a l s a lo np e o p l ep r o g r e s s i v e l y t h ee v a i u a t i o nc r i t e r i o ni st h ey a r d s t i c ka p p r a i s e d ，g u i d ea n d s t a n d a r d i z eg o v e r n m e n t sb e h a v i o ri nt h ef o 瑚o fl a w sa n dr e g u l a t i o n sa n dt r a d eh i s t o r i c a l s t a n d a r d ，e t c t h et h e s i sh a se x p o u n d e dt h eo v e r a l lt h i n k i n gt h a tt h ee v a l u a t i o ni n d e xs v s t e m c o n s t r u c t s ，h a s e tu pt h ee v a l u a t i o ni n d e x e so fa c t i v i t i e ss u c ha sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ， 1 i 一 j 。 1 ， f r 。f ：；， 1 o a b s t r a c t s p e c i a l f u n d d i s b u r s e m e n t ，e t c ， c o m b i n e da n a l y t i c a p p r o a c h o ft h el e v e lw i t h f u z z y m a t h e m a t i c sa tt h es a m et i m e ；a p p l yt h ea n a l y t i ca p p r o a c ho ft h ef u z z yl e v e lt o a p p r a i s i n g m e t h o d k e y w o r d sp e 怕咖a n c ea u d i t ： e v a l u a t i o ni n d e x ： e c o n o m y ；e f f i c i e n c y ； e 骶c t 1 绪论 1 绪论 1 1 研究背景 2 0 世纪4 0 年代，政府审计领域发生了深刻的变化，绩效审计开始登上了政府审计 的历史舞台，进一步扩展和深化了经济责任的内涵。我国作为一个经济大国，在世界经 济、科技日益发展，、而资源相对减少的情况下，政府担负着对资源进行开发和利用的重 要职责，如何合理、有效地使用好这部分相对有限的资源j 成为人们关注的焦点。随着 我国改革开放和经济建设的不断深入，人民的生活水平不断提高，社会财富逐渐增多， 政府所拥有的公共资源也日益增多，它的公共经济责任也在增大。如何更好地管好、用 好纳税人的资金，少花钱，多办事，办实事，正是政府绩效审计所要解决的问题。我国 在财政财务审计的基础上也开展了一些政府绩效审计工作，但从总体来看，政府绩效审 计在我国进行得比较迟缓，审计署在2 0 0 3 2 0 0 7 年五年审计工作规划中明确指出： 实行财政财务审计与绩效审计并重，逐年加大绩效审计份量，争取到2 0 0 7 年，投入效 益审计力量占整个审计力量的一半左右；实行审计与专项审计调查并重；逐步提高专项 调查的比重，争取到2 0 0 7 年专项调查项目占整个项目的一半左右。由此可见，我国政 府越来越重视绩效审计。2 0 0 2 、2 0 0 3 年深圳审计局开展了绩效审计试点工作，取得了很 好的效果，但从全国审计情况看，绩效审计的开展情况并不尽人意，尤其是与国外相 比，我们的绩效审计所占比重太小，成效也较低，目前很多人对政府绩效审计结论是怎 样得出来的并不清楚。政府绩效审计评价指标体系即可使这一问题清晰化，而且大多数 学者及审计人员也都认为缺乏具体的评价指标体系是阻碍我国绩效审计发展的一个主要 原因，如何建立符合我国国情的政府绩效审计评价指标体系是当前我国审计研究的重 点，也是能否实现五年规划的迫切要求。所以，本文将针对我国政府绩效审计评价指标 体系的构建做一研究。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 一些西方发达国家如美、英等国，他们在政府绩效审计的研究时间上远远早于我 国，而且他们的经济发达程度以及审计体制等也为政府绩效审计的发展创造了条件，所 以他们在政府绩效审计评价指标体系方面的研究也显然比我国成熟。 就世界范围来看，美国的政府绩效审计评价指标体系的建设走在世界的前列。美国 政府早在2 0 世纪4 0 年代就着手构建政府绩效评价体系，并有专门的杂志刊载相关学术 文章，到了6 0 年代，美国审计总署就率先把政府工作的审计重心从经济性审计转向了 经济性、效率性和效果性并重的审计，俗称“3 e 审计 ，后扩展到“5 e 审计 ，即又增 加了对社会效益和环境影响的审计。在1 9 7 2 年，美国政府审计师用于绩效审计的工作 东北林业大学硕士学位论文 量占到了其总工作量的8 6 ，足见绩效审计在美国政府审计中的地位。政府绩效审计已 成为评价政府业绩的核心指标，但由于政府行为的结果包罗万象，不单纯是效率和经济 性的问题，要面面俱到对每一项结果进行评价是不可能做到的。为了避免“3 e 审计 的片面性，美国的政府绩效评价体系由硬性指标和软指标共同构成。硬性指标是由美国 审计总署用以进行政府绩效审计的评价指标，美国政府责任委员会提出政府公共服务的 指标有4 个：投入指标，度量某一个项目消耗的资源，如提供一项服务所花费的资金数 量或雇员小时总数；能力指标，度量某一个机构提供的服务能力；产出指标，反映为服 务对象提供服务的数量和服务内容；结构指标，反映政府公共服务最终所产生的社会经 济效果。软指标是社会公众对政府进行评价所采用的指标，定期发布政府支持率，以增 强政府执政地位的合法性和权威性。美国的公共组织绩效评价以公民为中心，以公民满 意为主要标准，公民是绩效评价的主体。美国民间机构坎贝尔研究所，对政府组织进行 的富有影响的绩效评价有以下5 方面的内容，包括财政管理、领导目标管理、基础设施 管理、人事管理、信息管理。美国的政府绩效审计就是以硬性指标为基础，针对不同被 审计项目；制定不同的评价指标体系，并采用一定的方法如综合评分法进行评价【。 在英国，政府绩效高低与其使用公共资金的合理程度息息相关，国家审计署因而在 评定政府绩效工作中扮演了一个核心角色。英国国家审计署对政府绩效确定了三项标 准：钱是否花的少，尽可能少地耗费人力物力和财力；钱是否花得好，通过比较所投入 资源与所产生效益进行评定：钱是否花的明智，通过比较预期效果与实际效果进行评 估。英国政府绩效审计部门以这三项标准为依据，运用各部门各行业已有的评价指标， 对其经济性、效率性和效果性进行评价。英国在评价方法上也有许多形式，如专家意见 法、问卷调查法、实地考察法、具体评价指标的对比、定性分析、运用统计进行定量分 析等【2 】o ， 澳大利亚对公共支出的效益评价是通过绩效考评指标的实现与否来实现的，其公共 支出绩效考评指标包括：部门事业发展目标绩效指标，反映了部门计划为社会带来的最 终利益，其绩效指标主要是考评事业发展目标有效性的指标；部门产出绩效指标，反映 政府各部门为社会提供的公共产品和服务的数量、质量以及价格，其产出指标有包括联 邦专款绩效指标、部门基本支出绩效指标等。在评价时，先由部门制定发展目标、编制 年度绩效计划，审计部门在综合考虑各方面因素情况下，利用综合评价等方法做出审计 评价【3 1 。 从英美等国的研究和实践结果可以看出：政府绩效审计评价指标体系的设置大部分 来源于审计实践，而且不同国家、不同审计项目应该有不同的评价指标相对应。在审计 评价标准方面，经过几十年的实践探索，目前英美等国各种审计项目的评价标准比较明 确，同时运用计算机等先进的审计方式方法，把复杂的评价方法简化为应用程序。因 此，对我国的政府绩效审计评价指标体系的研究，在充分借鉴国外相关经验的同时，应 该结合我国的具体情况，注重审计实践，并从实践中不断总结，构建出适合我国国情的 政府绩效审计评价指标体系。 1 绪论 1 2 2 国内研究现状 与政府绩效审计评价指标体系有关的研究在国内主要三种，即对政府绩效评价指标 体系的研究、具体项目的评价指标体系研究和审计中对绩效评价指标体系的研究。 对政府绩效评价指标体系的研究主要基于公共财政体制的建立，所以多数研究是以 财政支出或公共财政支出的效益评价为主，所建立的评价指标多数是站在宏观的角度， 如国家人事部中国政府绩效评估研究课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和 方法技术的基础之上，经过深入调查，并组织有关专家论证分析，提出了一套适用于我 国地方政府绩效评估的指标体系，该体系分三层，由职业指标、影响指标和潜力指标组 成，有1 1 个二级指标和3 3 个三级指标。翁惠明在其财政支出效益评价指标体系探 析中将评价指标分为三大类，即通用指标、个性指标和补充指标。，其中，通用指标包 括部门绩效性指标、单位绩效性指标和项目绩效性指标，个性指标是按财政支出的用途 进行细分，包括经济建设支出项目指标、教育支出指标、科学事业支出指标、文化事业 支出指标、社会保障支出指标、行政管理支出指标、公检法司支出指标、农口事业支出 项目指标，补充指标则是根据国家对财政支出管理时效性较强的政策和具体评价项目的 实际需要进行个案选择和确定【4 】。还有的研究则从经济效益、社会效益和生态效益三方 面构建财政支出效益评价指标体系，如王辉、曹健的公共财政支出效益评价指标体系 初探【5 】。从审计的角度来说，这些评价指标的实际利用价值不高，因为现实中审计是 政府绩效评价体系中的一个部门，其主要工作是受托对某些项目的效益进行审计，从而 对政府财政支出的效益进行评价，而不是用来专门评价政府整体的绩效。所以，这种宏 观性的、总括性很强的评价指标体系并不完全适合我国当前政府绩效审计的实践活动。 与宏观的政府绩效评价相反的，是针对具体项目的评价指标体系。如李卫忠等人在 其生态公益林建设效益评价指标体系初探中，建立了生态公益林的综合效益评价指 标体系：设立了三个一级指标，即生态效益指标、社会效益指标和经济效益指标，一级 指标下又设有1 0 个二级指标和4 9 个三级指标【6 】。郝志平在他的高速从，路社会效益评 价指标体系分析研究中1 7 】，将高速公路的社会效益指标分为三级，一级指标从开发效 益、波及效益、传递效益和潜在效益几个方面设置，其中每一方面又下设许多评价指 标。此外，针对教育支出效益、社会保障等也有一些具体的评价指标。这些研究主要是 从具体的某一学科、某一领域出发的，其专业性很强，但并不适合在审计中应用。政府 绩效审计的最终目的是评价政府某些活动的经济性、效率性和效益性，受审计资源的限 制，审计人员在对某一政府投资项目如环境保护工程进行审计时，不可能去计算各项具 体的环境保护效果指标，而只能利用环保中的相关的、综合性的指标，去评价投资效 果。所以，这些具体评价指标体系不能直接应用于政府绩效审计评价中，但在审计中可 以有选择地借鉴其中的一些研究成果。 从效益审计的研究角度来讲，目前对政府绩效审计评价指标体系的研究还不是很 多。主要呈现两方面的研究趋势：一是从近年效益审计实践中总结归纳出来的一些评价 指标，其中关于企业的评价指标较多，而且已经形成一定的评价体系，但针对政府部门 东北林业大学硕士学位论文 的却很少，如杨学华在其论政府采购资金的绩效审计【8 】一文中，设置了“政府采购 预算审核节约率”、“政府采购资金节约率”、“政府采购资金费用率”、“采购功效”等指 标。袁明的环保项目投资效益的指数评价方法【9 】中设置了“项目完成指数”、“投资 完成指数”、“项目质量指数 、“项目投资绩效指数 、“生产效能指数”等用来评价环保 项目投资效益的指标。由德新在其公共部门效益审计评价标准浅析【1 0 】中将公共部门 效益审计评价指标分为五大类，即总体评价类指标、人力资源类指标、经费投入类指 标、资产负债类指标和收入基金类指标。从这些研究成果来看，这些评价指标是依据审 计的实际工作需要而设置的，其利用或应用价值很高，但是同时也存在一些不足。一方 面是有些评价指标主要从财政财务审计的角度而设立，注重资金的评价，实物评价不 足；另一方面是有些评价指标的设置比较笼统，不成体系，不利于实际应用。二是经济 责任审计评价指标的研究。对党政领导干部的经济责任审计是政府绩效审计的一部分， 是对领导人经济责任履行情况的审计，所以所设评价指标亦偏重于人的责任，对政府工 作本身的绩效关注不够。 对于评价方法，现有的评价方法大部分是针对企业部门的，如企业资本金绩效评 价方法。这种评价方法的特点是：评价内容明确，主要基于利润获得的考虑，评价对 象多，有可比对象，比较注重经济效益，模糊因素少，评价清晰，有规律可循。但政府 提供的产品却与一般企业提供的产品不同，具有公共属性，而且效益不易界定，所以对 政府绩效的评价方法不能照搬企业的评价方法，必须以企业绩效评价方法为依托，结合 政府绩效审计的具体情况，研究出一套适用的评价方法。在这方面的研究主要集中于模 糊综合评价和层次分析法上。前者如刘尔烈、戴峙东的模糊综合评价方法在工程项目 社会评价中的应用【1 1 l ，张琳的投资项目社会评价的模糊分析法矿等【1 2 l ，后者如彭国 甫等人的应用层次分析法确定政府绩效评估指标权重研究等【1 3 】。 从我国当前的研究成果来看，目前的绩效评价体系主要以经济效益评价为主，评价 指标中财务指标多非财务指标少，定量指标多定性指标少，结果指标多过程指标少，有 历史指标而无未来价值指标，有综合性指标而少单项指标，有现实指标而无预警指标， 不能涵盖财政资金运行的全部环节，对政府工作人员管理责任的衡量和评价不足。此 外，由于缺乏具体的法律法规，没有硬性的规章作保证，评价指标的选取随意性大，而 且没有经过严格的理论论证，在实施中没有说服力。笼统的评价标准以及杂乱无章的评 价方法也是目前我国政府绩效审计评价中的一个难题。鉴于此，结合我国当前的审计现 实情况，完善政府绩效审计评价指标体系是亟待解决的问题。 1 ，3 研究目的和意义 1 3 1 研究目的 本论文的总体研究目标就是要建立我国政府绩效审计的评价指标体系及评价模型。 具体而言，研究目的包括以下几点：一是构建出政府绩效审计评价指标体系的总体思 想：二是在总体思想的指导下，建立政府采购和专项资金等绩效审计的评价指标体系； 东北林业大学硕士学位论文 2 政府绩效审计评价指标体系设计原理 2 1 政府绩效审计评价指标体系设计的理论基础 设计政府绩效审计评价指标体系应该以审计实践为基础，关注政府工作中不完善之 处，采用系统设计的方式方法，在充分考虑审计监督引导作用的同时注意人和环境的和 谐发展。因此，本文以可持续发展、系统论、委托代理等理论为研究基础。 2 1 1 可持续发展论 政府进行经济干预的目的之一。i 就是要规范资源配置，实现社会的可持续发展，促 进人与自然的和谐发展。 关于什么是可持续发展，联合国关于环境与发展里约宣言指出：“人类应享有 以与自然相和谐的方式，过健康而富有生产成果的生活权利，并满足今世后代在发展与 环境方面的需要，求得实现发展的权利。 但公认的概念是1 9 8 7 年布伦特兰报告提 出的定义，即“既满足当代人的需要，又不损害后代人满足需要的能力的发展。”它有 两个基本点：一是必须满足当代人基本需求特别是穷人的需求，否则他们就无法生存； 二是当代人的发展应该是健康的、节制的，不能损害后代人的利益。即寻求一种最佳的 生活状态，在增加经济利益时不损害生态环境，重视社会利益的实现，提高人类的生活 质量，使人类的生存环境得以持续【1 4 1 。 政府作为宏观经济调控者，在可持续发展方面发挥着重要作用。方面，强调经济 增长是十分必要的，经济的高速增长为人类的福利优化积累财富，但可持续发展不仅重 视经济增长的数量，更关注经济发展的质量。可持续发展要求改变传统的以“高投入、 高消耗、高污染”为特征的生产模式和消费模式，实施清洁生产和文明消费，以提高经 济活动中的效益。另一方面，在经济发展过程中高度重视社会和生态的可持续发展，要 求经济发震与自然承载能力相协调，强调社会公平，关注人类的健康发展。 政府提供的基础设施等公共产品必须以人类的可持续发展为依据，在投资决策时， 充分考虑对环境、人类生存状况的影响。所以，在政府绩效评价中不但要关注经济指标 的实现，更要关注社会效益的预期成果。从经济、社会和生态三方面来考核政府公共支 出的效果，以人们满意为标准，衡量政府活动对当代和后代人的影响，综合评价政府绩 效。 2 1 2 公共产品理论 公共产品是与私人产品相对立的概念，现已广泛应用于经济学领域。但目前对“公 共产品”仍没有统一的定义。考察公共产品理论的发展史，其中具有代表性的当数萨缪 尔森、奥尔森和布坎南三人对公共产品的定义。 萨缪尔森在其经济学( 十四版) 中论述“公共产品是这样一些产品，无论每个 2 政府绩效审计评价指标体系设计原理 人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分割地散布到整个社区里。 奥尔森认为“任何物品，如果一个集团x 。，x ；，x 。中的任何个人x ；能够消费 它，它就不能适当地排斥其他人对该产品的消费。” 布坎南在民主财政论中指出“任何集团或社团因为任何意愿通过集体组织提供 的商品或服务，都将被定义为公共产品。 【1 5 1 虽然对公共产品的论述各不相同，但这些定义都突出了公共产品的两大特性：非排 他性和非竞争性。所谓非排他性是指产品一旦提供出来，就不可能排除任何人对它的不 付代价的消费，即任何人都要消费公共产品，都可以恰好消费相同的数量( 不因个人消 费而减少) 并且任何人不能阻止他人消费。所谓非竞争性是指一旦公共产品被提供，增 加一个人的消费不会减少其他任何消费者的收益，也不会增加社会成本，其新增消费者 使用该产品的边际成本为零。 非排他性和非竞争性是公共产品的两个基本特征，此外，公共产品还具有生产不 分、规模效益大、初始投资大等特点。正是由于公共产品的这些特性，使得市场不能提 供或不能充分提供，必须有政府的介入。 在政府的直接经济活动中，提供公共产品占有较大的比例，所以对政府绩效的审计 评价中也重点对公共产品的投入和产出的经济性、效率性和效果性进行评价。由于公共 产品的社会效益往往要大于经济效益，而且其社会效益的内涵又是多种多样的，如对环 境的影响、可持续发展的影响、社区人民满意程度的影响等，并且大多数社会效益是不 能用货币计量的。所以合理界定社会效益的范围、准确选择评价指标、正确运用评价方 法成为论文论述的重点和关键，而这些都要以公共产品理论为基础，紧紧围绕公共产品 的特性进行。 2 1 3 系统论 钱学森在1 9 8 8 年出版的论系统工程( 增订本) 一书中给出的对系统的描述性定 义：“系统是由相互作用和相互依赖的若干组成部分结合的具有特定功能的有机整体， 而且这个系统本身又是它所从属的一个更大系统的组成部分。”【1 6 】这个定义指出了系统 的四个基本特征：( 1 ) 系统是由若干元素组成的；( 2 ) 这些元素相互作用、相互依赖； ( 3 ) 由于元素间的相互作用，使系统作为一个整体具有特定的功能；( 4 ) 系统具有层 次性，它是更大系统的一部分，这个更大的系统就是系统要考虑的环境。 从政府绩效审计评价指标体系本身来说，它是一个综合的小系统。该系统包含评价 主体、评价客体、评价指标、评价标准以及评价方法等内容。这些内容的有机结合便形 成了一个系统，而且系统中各因素相互联系、相互作用，其有序的结合使评价体系发挥 作用。同时评价指标以及评价标准又是由具体的子指标、子标准组成，针对政府的各种 活动，评价指标是由不同层次、不同范畴的指标所组成，这也体现了该系统的层次性。 政府绩效审计评价指标体系是政府绩效审计的一部分，从属于政府绩效审计。因 此，本文的研究是以政府绩效审计这个“大系统”为起点，逐步细化评价指标体系这个 东北林业大学硕士学位论文 “小系统 。 2 1 4 委托代理理论 委托代理理论是随着财产所有权和经营管理权的分离而产生的。现代意义的委托代 理的概念最早是由罗斯( r o s s s ，1 9 7 3 ) 提出的：“如果当事人双方，其中代理人一方 代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生了。”【1 7 】由于委托人 无法掌握所有的信息，处于信息劣势的地位，而代理人却掌握着经营管理的全部信息， 处于信息优势地位，同时现实中存在的信息不对称、逆向选择以及道德风险等问题，使 得委托人必须借助于绩效评价来掌握代理人履行经营管理责任的状况，以缩小信息差 距。所以，绩效评价的最终目的就是减弱信息不对称的程度，对代理人进行有效监督。 政府和公众之间也是一种委托一代理关系，政府利用人民的授权经营和管理社会公 共财产，这些公共财产的最原始表现形式就是税收。纳税人赋予政府一定职权，相应 地，纳税人也有权利对政府活动的过程进行监督。政府具有优化资源配置和提高民众公 平分配的义务，但是由于政府失灵的存在，使得政府在资源利用、工作效率等方面存在 不合理、不经济、效果不理想的情况，为了有效解决这些问题，必须选择恰当的监督方 式和方法，政府绩效审计评价就是一种有效的办法。对政府绩效进行审计评价必须站在 纳税人的焦度，以委托人的目的为基准，全面考虑公众的需要，以公众利益为出发点， 从不同侧面、不同范围对政府活动进行审计评价。 。 虽然我国的政府审计机关隶属于政府部门，但是在政府绩效的审计评价中要把政府 作为被审计对象来看待，在宏观发展趋势的大环境下，以人民满意为准，构建评价指标 体系，使政府活动透明化、公开化。 2 2 政府绩效审计评价指标体系设计的法律依据 构建政府绩效审计评价指标体系要以相关的法律、法规以及政策为依据，由法律、 法规的普遍适用性和强制实施性来保障评价指标体系的全面应用，实现审计者与被审计 者之间的统上。 我国政府绩效审计起步较晚，目前还没有专门的法律对其进行规范，但是，在已有 的各项法律中我们仍可以找到相关的法律依据。 2 2 1 中华人民共和国宪法中的规定 我国宪法第九十一条明确规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地 方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计 监督。”从中我们可以得到以下结论：第一，我国的政府审计部门隶属于国务院，属于 行政型审计体制。所以审计部门的审计计划、审计范围要受制于国务院，在设置评价指 标时要以国家的宏观经济政策为指导，指标要体现国家宏观调控的方向；第二，审计部 门主要对各级政府的财政收支进行审计监督。评价指标要体现各级政府财政收入和支出 ，的来源和去向，并对其真实性、合法性和效益性进行审查。 ： 2 政府绩效审计评价指标体系设计原理 此外，宪法第八十九条和一百零七条对国务院和县级以上地方各级人民政府的 职权做了明确规定，如县级以上地方人民政府要“管理本行政区域内的经济、教育、科 学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行 政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和惩罚行政工作 人员”。这些是法律赋予政府部门的权力，那么政府部门就要对此负责，也就是说，政 府绩效审计的范围要以政府的职责范围为依据，评价指标当然要对其职权范围内的各项 活动进行归纳和细分，以评价其经济性、效率性和效果性。 2 2 2 中华人民共和国审计法中的规定 - 一 审计法第二条规定“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收 支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定 接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法 进行审计监督 这里明确提出了“真实、合法和效益”情况的审计，结合政府绩效审计 的目标，评价指标既要体现真实合法性也要体现效益性o 第十六条“审计机关对本级各部门( 含直属单位) 和下级政府预算的执行情况和决 算，以及预算外资金的管理和使用情况，进行审计监督”。第二十三条“审计机关对国 家建设项目预算的执行情况和决策，进行审计监督”。第二十四条“审计机关对政府部 门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基 金、资金的财务收支，进行审计监督”等等。这些从审计机关职责的角度，阐述了政府 绩效审计的审查范围，从而间接地说明评价指标要反映政府部门预测、决策的制定和执 行情况、预算外资金及社会基金的管理和使用情况。 2 2 3 其他相关法规政策的规定 除了法律中的规定外，我国在中央和地方法规政策的相关文件中也对政府审计及评 价指标做了相应的规定。如行政单位财务规则中对行政单位财务管理的任务、预算 管理、收入支出和结余管理、资产管理等做了明确规定；国家建设征用土地条例规 定了征用土地的审批权限、各项补偿费用、安置补助费等；国家重点建设项目管理办 法、国家重大建设项目稽查办法、国家重大建设项目投标招标监督暂行办法中对 国家重点建设、重大建设项目的管理、稽查、投标招标工作做相应规定。所有这些法律 法规都为审计工作提供了法律法规依据，审计部门可以此设置和选用评价指标。 2 3 政府绩效审计评价指标体系的设计原则 政府绩效审计的审计内容十分广泛，在设计评价指标时应该遵循一定的原则，从而 使各评价指标相互独立、相互联系、相互制约，形成完整规范的评价指标体系。 2 3 1 全面性原则 政府活动范围广、涉及面宽，任何项活动都会牵扯到方方面面的利益，如基础建 设投资，这一活动既会影响该地区的引资效果和政府投资的拉动效应，也会影响该地区 东北林业大学硕士学位论文 以后的发展前景和发展速度p 所以，在设计和选用评价指标时要全面考虑，力争使指标 的引导作用发挥到最理想的状态。同时，选用的指标应该包括定量指标与定性指标，实 物指标与货币指标，只有这样，才能对政府部门的人、财、物以及经营管理、预测决策 等进行全面的考核和综合分析比较，以便客观地评价政府绩效。 2 3 - 2 重要性原则 全面性原则强调指标设计的数量、形式和范畴，而重要性原则则着重突出指标设计 的质量。不同的指标反映不同的侧面和内容特征，对于评价政府绩效时所起的作用也有 较大差别；同时，指标具有一定的引导性，不同的指标反映不同的政策倾向。所以，在 设计指标时一方面要考虑到我国当前的宏观经济形势，另一方面也要严格划分主次，取 舍得当，突出重点和要点。也就是说，指标的设置不宜过细，要抓住重点和主要矛盾。 2 3 3 可比性原则 有比较才有鉴别。设置评价指标的目的就是要通过比较分析，近而对政府的活动做 出客观、公正地评价。可比性原则是指所设置的指标应该便于纵向和横向比较。虽然政 府的某些活动在国内或某一历史时期内缺少或没有比较对象，如三峡工程，但若把比较 范围扩大一些，就会有比较对象，如印度的“大坝”。不同地区其经济的发展速度、发 达程度不同，因而政府的财力、投资额等都会有所差别，但在设计指标时一定要进行深 入剖析，剔除不可比因素，使各指标的应用范围更广。 2 3 4 成本效益原则 这项原则是从审计主体( 评价主体) 的角度考虑设计的，其含义是在建立政府绩效 审计评价指标体系时，要考虑审计成本和审计效益。建立评价指标体系的目的是便于政 府绩效审计，而不是为设计指标而设计指标。根据这一原则，评价指标的建立既不能过 粗也不能过细。从理论上讲，为了客观和正确地评价政府绩效，评价指标似乎越多越细 就越好，但是这样一来，审计成本( 消耗的人力和时间) 势必会增加，而且由于指标太 多，有的指标的相关性就会很差，尤其是在目前的情况下，一方面审计资源已经十分不 足，而另一方面还要增加审计的负担，这无疑会影响政府绩效审计的工作质量。所以， 设置指标时既要考虑其科学性、规范性，又要考虑其实用性和可操作性。 2 4 构建政府绩效审计评价指标体系应考虑的因素 根据系统管理理论，系统是由相互联系的若干要素组成，同时受周围环境的影响， 并反过来作用和影响环境。基于这样的理念，政府绩效审计评价指标体系也应该按照系 统理论的方法来建立，它要受制于外部环境，并且与审计评价的相关因素相互依存，相 互影响。本节将从分析外部环境出发，论述政府绩效审计评价指标体系设计时应考虑的 因素。 2 4 1 外部环境因素 政府绩效审计评价指标体系是政府绩效审计的一个组成部分，从宏观角度分析，它 2 政府绩效审计评价指标体系设计原理 受影响于政治、经济和法律三大因素。 ( 1 ) 政治环境影响。自2 0 世纪7 0 年代末至8 0 年代初开始，西方各国掀起了一场 声势浩大且旷日持久的政府改革运动，即“新公共管理”运动，该运动直接导致了政府 绩效审计的产生。我国政府绩效审计的产生，一是政府公共支出的日益增加和公营企业 的不断涌现，使得人们对政府部门的支出效益越来越关注；二是民主意识的增强，人们 开始关心公共资源使用的合规性，伴随着民主意识的进一步加强，人们不仅要关心政府 支出的合规性，而且还要关心它的效益性。政府绩效审计的产生恰恰满足了人们的这种 愿望和要求。作为政府绩效审计的重要内容一评价指标体系更是理论和实践中的迫切需 耳疗 ” 3 co 人们一方面要关注政府的绩效，另一方面也要关注绩效衡量手段、程序韵科学性。 不论是政府绩效的评价程序还是政府绩效审计的审计模式，都要求评价方法科学合理， 无疑建立在众多科学理论和技术上的评价指标体系正是评价体系中不可或缺的一部分。 ( 2 ) 经济环境影响。市场经济运行的基本规则就是“等价交换 ，交换的目的是 获取价值，在现实中，“价值 被具体化为“效益”一不仅包括有形的经济效益，也包 括无形的社会效益。既然政府参与到市场经济的运行体系之中，那么，政府的活动也要 受到市场经济运行规律的制约，也要用最少的支出获得最大的效益。 从上世纪8 0 年代以来，人们开始关注国有企业的效益问题，并出台了国有企业 资本金绩效评价规则，近几年，随着民主化进程的加快，关注的焦点又转向了政府绩 效评价，政府绩效审计也在监督中突现了其特殊的地位。资源的有限性和稀缺性决定了 生产的规模和生产方式，在我国经济高速发展的同时，带来的是资源的高消耗，这种 “高投入高产出”的生产模式已经被市场所否定，为了改变这种生产模式，对效益的监 督与评价已经成为一种必然。目前，我国政府正实施扩张性的财政政策，不断增加投资 规模、扩大投资范围，经济也一直保持了高速、稳定的增长势头。这些是经济发展过程 中的必然阶段，同时建立科学的绩效评价体系也是应现实所需。 ( 3 ) 法律环境影响。政府在其