（公共管理专业论文）安徽省农村社会养老保险现状问题与对策研究.pdf

独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得生獭婀或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 了二b 蕾签字日期：j 。7 年细月夕。日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解婆锚姒噌 有关保留、使用学位论文的规定， 硐权休茸开同国豕召夭莒1 5jj 或刀l 祠运欠论又的复印仵和磁盈，冗评论艾祓重测和 借阅。本人授权塑敝墙可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印，缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：涉睁 导师签名：凄l 左( 壅 签字日期如矿一月乡d 日 签字魄 彬年明乡。日 工作单位：寸缘参j f 0 巴砷萋量俄喜甲 通讯地址：参肥辛蝴融吉月眇秘穗毛p 电话：j 3 7 。5 。9 舌7 弓7 邮编： 7 尹，z 安徽大学m p a 硕士学位论文安徽省农村社会养老保险现状问题与对策研究 摘要 农村养老保险制度的建立是农村小康社会的重要内容和重要标志，建立农村社会 保障制度有利于消除农村贫困和防止农民返贫。安徽省二元社会的一个重要方面是城乡 居民社会保障不平等，社会保障向城市居民倾斜，在农村发展社会保障事业有利于改变 这种状况，有利于安定农村社会生活和实现农村社会的政治稳定。十七大报告明确指出 要“探索建立农村养老保险制度 。安徽省作为中部省份，研究安徽省的农村社会养老 保险对于在全国范围内探索建立农村养老保险制度具有借鉴意义。 本文运用公共政策理论，综合运用理论分析和系统研究相结合、规范分析与实证分 析结合以及统计分析和制度分析相结合的方法，通过分析安徽农村社会养老保险现状问 题，着力对策研究。通过分析安徽省现行农村社会养老保险存在的问题与面临的挑战， 尝试从理论上提出解决目前农村社会养老保险存在问题的方法，力图构建一个与新农村 建设相和谐、相匹配的农村社会养老保险制度。 关键词：安徽省农村养老保险农村养老保险制度 a b s t r a c t ：e s t a b l i s h m e n to ft h eo l d - a g ei n s u r a n c es y s t e mi nr u r a la r e a si sap i v o t a l c o n t e n ta n das y m b o lo fr u r a lw e l l o f fs o c i e t y c o n s t r u c t i o no fr u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi s u s e f u lt or e d u c er u r a lp o v e r t ya n dp r e v e n tp o v e r t yb a c k t r a c k i n g a ni m p o r t a n ta s p e c to ft h e d u a l i s t i cs o c i e t yi na n h u ip r o v i n c ei st h ei n e q u a l i t yo fs o c i a ls e c u r i t yb e t w e e nu r b a na n dr u r a l r e s i d e n t s ，a n ds o c i a ls e c u r i t yi sp a r t i a lt ou r b a nr e s i d e n t s t h ee s t a b l i s h m e n to far u r a ls o c i a l s e c u r i t ys y s t e mi sa d v a n t a g e o u st od e a lw i t ht h eu n f a i rp r o b l e m se x i s t i n gi nc o u n t r y s i d e ，a n d i st h eg u a r a n t e eo fs o c i a la n dp o l i t i c a ls t a b i l i t yi nr u r a lr e g i o n t h er e p o r to fl7 t hp a r t y c o n g r e s sp o i n t so u tc l e a r l yt h a t e x p l o r ew a y st os e tu pa no l d a g ei n s u r a n c es y s t e mi nr u r a l a r e a s ”i tw o u l db eo fr e f e r e n t i a li m p o r t a n c ef o rn a t i o n w i d er e s e a r c ho i lt h ee s t a b l i s h m e n to fa r u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mt oa n a l y z et h eo l d - a g ei n s u r a n c es y s t e mi nr u r a la r e a si na n h u i ， o l l eo fs i xp r o v i n c e si nt h ec e n t r ec h i n a b a s e d0 1 1t h ea n a l y s i so fe x i s t i n gp r o b l e m sa n dc h a l l e n g e so ft h eo l d a g ei n s u r a n c e s y s t e mi nr u r a la r e a si na n h u ip r o v i n c e ，t h i sd i s s e r t a t i o ne m p l o y s ，w i t ht h ec o m b i n e d a p p l i c a t i o no fp u b l i cp o l i c yt h e o r y , v a r i o u sm e t h o d ss u c ha sc o m b i n a t i o nt h e o r ya n a l y s i sw i t h s y s t e m i c a l l ys t u d y , n o r m a t i v ea n a l y s i sw i t hc a s es t u d y , t of o c u so np u t t i n gf o r w a r dt h e o r e t i c a l s o l u t i o n s t h i sd i s s e r t a t i o na l s oa t t e m p t st oe s t a b l i s ha no l d a g ei n s u r a n c es y s t e mi nr u r a l a r e a sb yt h es o l u t i o nw h i c hh a r m o n i z e 、杭t l la n da d a p tt on e w c o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o n k e y w o r d s ：a n h u ip r o v i n c e t h eo l d a g ei n s u r a n c ei nr u r a lt h eo l d a g ei n s u r a n c e s y s t e mi nr u r a l 安徽大学m p a 硕士学位论文安徽省农村社会养老保险现状问题与对策研究 1 1 本课题研究的意义 第1 章i 绪论 建立农村社会养老保险制度是中国构建社会主义和谐社会的重要内容，也是一道难 题。我国农村社会养老保险制度1 9 9 2 年正式出台至今1 5 年来，中国农村社会养老保险经 历了大起大落。农村社会养老保险制度在造福百姓，确保占我国人口绝大多数的农村社 会稳定的社会保障体制中占据着非常重要的地位。党的十六大报告指出：“建立健全 同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。”首 次明确提出要在“有条件的地方，探索建立农村养老保障制度。 这是统筹城乡经济社会 发展，努力开创农村工作新局面、构建和谐社会的重要举措。刚刚结束的十七大指出： “加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。社会保障是社会安定的 重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低 生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。刀明确 提出：“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制 度。 而我省是一个农业大省，建立农村养老保险制度对我省的经济发展和社会稳定都 具有重要意义。 1 1 1 建立农村社会养老保险制度是解决我省老龄化社会的现实需要。 按照联合国有关组织的统计，当一个国家或地区6 0 岁以上老龄人口数超过人口总 数1 0 ，或6 5 岁以上老龄人口数超过7 ，就称其为老龄化国家或老龄化地区。锄我国采 用的标准是6 0 岁以上的老年人口达到总人口数的1 0 即进入老龄化社会。“目前，全省 6 0 周岁及以上老年人口达8 7 0 1 万人，占全省总人口的1 3 4 9 ，比我国老龄化社会标准 高出3 4 9 个百分点。 圆对照这两个标准，我省于1 9 9 8 年即进入人口老龄化阶段。据省 老龄委业务处负责入介绍，我省人口年龄结构出现老龄化现象始于上世纪8 0 年代初期， 进入9 0 年代，人口老龄化进程明显加快。根据第五次全国人口普查数据分析，我省是全 国1 2 个较早进入老龄化的省份之一，也是中部地区两个较早进入老龄化的省份之一。目 前，全省6 5 周岁及以上老年人口约有6 0 0 万，据权威部门预测，2 0 1 2 年前后，这个数字 将达n 7 8 0 万。2 0 3 0 年左右，我省将迎来人口老龄化的高峰时期。老龄人口中大部分是 农业人口，由于实行计划生育政策，子女数量减少，靠家庭养老的传统方式已逐步受到 挑战，因此研究农村养老保险制度，切实解决农村养老保险问题就显得非常迫切，具 有极强的现实意义。 回陆宁，李永赢万举 吐韩震：云南省农村社会养老保险制度建设与对策研究 j ，经济问题探索，2 0 0 7 ( 5 ) ，7 9 页。 。我省老年人口比重上升，安徽日报b l 版 n ，2 0 0 5 - 1 0 - - 1 1 安徽大学m p a 硕士学位论文安徽省农村社会养老保险现状问题与对策研究 1 1 2 建立农村社会养老保险制度是调节收入分配，缩小贫富差距，缓和社会矛 盾的重要手段。 随着我省以市场为导向的农村改革不断深入，在带来动力和效率的同时，也带来了 不安定因素，贫富差距逐渐加大。虽说收入拉开易于形成较高的效率和合理的消费梯度， 对经济发展也有一定的积极作用。但从长远看，与国民经济发展战略以及农村经济发展 要求相悖。如果不加以控制，就会造成多方面的严重后果。农村社会养老保险制度作为 农村经济发展的“稳定器 和“调节器，在坚持效率优先的前提下，间接调节其收入 水平，在全社会范围内对国民经济收入进行再分配，正是维护广大群众利益，缩小贫富 差距，缓和社会矛盾，维护社会稳定，消除市场分配不公的重要手段。 1 1 3 建立农村社会养老保险制度是解决全省“三农一问题的重要途径。 安徽是一个经济欠发达的农业省份，“三农”问题一直都是制约我省经济社会持续 健康发展的瓶颈。农业、农村、农民问题是关系我们国家今后建设小康社会是否成功的 关键问题，而农民又是“三农 问题的关键，因此解决好农民问题，首要一点就是农村 要稳定。农村要稳定，而农民又是农村的主体，所以必须首先使农民要稳定。农民稳定 靠什么? 一个很重要的途径就是要建立农村社会养老保险制度，再加上现在农村政策由 减少农民负担的“减负阶段 转向逐步增加对农民补贴的“转移支付阶段 时期，因 而建立农村养老保险制度也是建立有效的“转移支付机制 的最佳政策选择。“可见，创 新地推行农村社会养老保险，解除农民对社会化生产模式下养老风险的忧虑，是当前 破解“三农”问题的重要途径之一。 1 1 4 建立农村社会养老保险制度是社会主义新农村建设的重要组成部分。 中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年( 2 0 0 6 2 0 1 0 年) 规划纲要 ( 以下简称“十一五 规划) 在社会主义新农村篇中指出：“探索建立与农村经济发展水 平相适应、与其他保障措施相配套的农村养老保险制度。有条件的地方要建立农村最低 生活保障制度。完善农村“五保户”供养、特困户生活补助、灾民救助等社会救助体系 。 因此，探索建立安徽省与农村经济发展水平相适应的农村养老保险制度必然成为我省新 农村建设的重要组成部分。 1 1 5 建立农村社会养老保险制度是缓解加入耵o 对农业的冲击。 中国加入w t 0 后，外国农产品由于采用现代化生产，农产品的价格和成本均低于中 国传统农产品生产价格和成本，而中国受w t o 的约束，不能再维护对外国农产品进口的 限制，这样外国农产品势必会挤掉我省农产品的一部分市场，必然会导致我省农民收入 的减少，许多农民生活因此陷入困境。在这种情况下，对农民的保护应体现在最低收入 保障上，但我省没有一套规范的切实可行的农民收入保障制度，农民在生产生活中的固 国陈玲晖：对农村社会养老保险的思考啪，科技信息，2 0 0 6 ( 1 2 ) ，3 7 页。 4 安徽大学m p a 硕士学位论文安徽省农村社会养老保险现状问题与对策研究 有风险无法消除。如果建立完善的农村社会养老保险制度，我省农村贫困人口的比例势 必大幅度降低。 1 1 6 建立农村社会养老保险制度是构建和谐社会的需要。 随着中国城市化进程的加快( 2 0 0 4 年中国城市化达4 1 8 ) ，中国农村人口正在逐 步减少，但是伴随着的是耕地消失的速度比农村人口消失的更快。农村人多地少现象普 遍存在，许多被征地的农民种田无地，就业无岗，保障无份：再加上我省农村老龄化高峰 期即将到来( 农村最早实行计划生育人群目前年龄大致在4 0 , - - , 5 0 岁之间，再过1 0 , - - , 2 0 年，这一批人将成为老龄人口) ，农村出现4 2 1 家庭人口模式或8 2 一l 家庭 人口模式，传统家庭养老模式即将被打破，家庭规模越来越小，众多的农村老龄人口要依 靠自己不稳定的老年劳动收入或积蓄来养老。因此农村社会养老保险问题若不迅速解 决，势必影响农村的社会稳定，也会影响城市的社会稳定，必然会滋生一系列的社会问 题，影响我国提倡的小康社会与和谐社会的构建。 1 1 7 建立农村社会养老保险制度是实现农业现代化的基本前提。 2 0 世纪7 0 年代末我国农村进行了以家庭联产承包责任制为主的生产责任制，但这 种生产责任制由于以小生产为基础，因而与发展社会化大生产为基础的大市场需求不相 匹配，限制了农业经济的商品化、市场化和现代化。我省要想发展农业适度规模经营， 必须使一部分农业劳动人口进入非农业生产，使家庭收入依靠非农业收入。土地是农民 抵御未来风险最信赖的保障。如果没有可靠的社会养老保障解决他们进入老龄后的生 活，这一部分农业人口是不会放弃土地使用经营权的，这都会影响农业规模经营和实现 农业现代化。 1 2 本课题的文献综述 对农村养老问题的研究早在上个世纪8 0 年代中期就开始了。从文献资料可以看出， 近2 0 年来，专家学者们对我国农村现行的养老保险制度的优势与不足进行了分析，对建 立农村社会养老的保障模式、基金筹集及管理方式等问题提出了政策建议。 社会养老保险，是指受保者达到法定老年年龄并从事某种工作达到法定年限后，国 家和社会根据一定的法律和法规为其提供一定的物质帮助，以满足其老年阶段基本需要 的制度。它是社会保险制度的重要组成部分。锄从其基本性质来看，养老保险制度是国 家通过立法形式强制实施的，是以保障年老的社会成员晚年基本生活需求为目的的。一 般说来，受保者年轻时根据国家有关规定按时向社会保险机构缴纳保险费用，履行法定 的义务，为日后养老作资金储备。一旦受保人达到法定退休年龄，并退出了劳动领域， 就可以享受到社会保险机构提供的养老保险金。而农村社会养老保险主要是指国家和社 会依照法律，在农村征收养老保险费，形成专门的农村社会养老保险基金，为因年老而 。洪进，杨辉：社会保障导论 m ，中国科学技术大学出版社，2 0 0 6 安徽大学i v l p a 硕士学位论文 安徽省农村社会养老保险现状问题与对策研究 丧失劳动能力的农村社会劳动者提供一定形式的物质帮助，以保障其基本的生活需求的 社会保险形式。在现行的二元户籍制度下，其保障对象是非城镇户口，包括务农、务工 或经商人员；外来劳务人员，原则上在其户口所在地参加养老保险。投保年龄以参加劳 动获得收入为起点，一般从2 0 岁开始到6 0 岁，6 0 岁起领取养老金。农村社会养老保险 一般具有下列几个特征：一是不以营利为目的，而以保障人民晚年的基本生活为宗旨。 二是由国家制度给予保证，确保资金的安全性。三是以个人缴费为主、集体补助为辅和 国家政策扶持相结合。 对于目前能否建立农村社会养老保险制度，大体上有以下三种观点。 第一种观点是建立统一的农村社会养老保险制度还不合适。持这种观点的学者认 为，在制度方面，建立农村社会养老保险制度的环境尚未完全具备，存在不稳定性，资 金筹集和政府补贴机制还不完善。我国农村就其总体而言，现时期并不具备实施社会养 老保险的基本条件。农村的经济发展和农村居民家庭收入水平比较低，开展农村社会养 老保险还不具备经济条件。第二种观点是在全国建立城乡统一的社会养老保险制度的时 机已经到来。持这种观点的学者认为，我国经济发展进入了工业反哺农业、城市带动乡 村的新阶段，可以在全国建立城乡统一的社会养老保险制度。第三种观点是建立多层次、 多种形式的农村社会养老保险制度。“如何建立一个适合我国国情的农村养老保险体系 呢? 首先必须认清中国的国情不能一刀切。根据不同的地方，因地制宜地建立具体的 农村养老保险体系。 持这种观点的学者认为，由于我国经济发展的区域差异、经济结 构差异、农业人群经济实力等差异，加之农业是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、 基础脆弱， 粮食增产、农民增收的长效机制还没有建立起来，制约农业和农村发展的 深层次矛盾还没有消除：农村地区历史积淀的问题比较复杂，不同地区面临的问题复 杂多样，支持发展的财力要有一个逐步积累的过程。因此，我国农村养老保险不可能 采取同步发展的方式，而是应该结合不同地区的生产力发展水平、不同人群的农村养老 方式、保障水平的不同现实，建立与地区经济增长相协调、相适应的多层次的社会养老 保险制度。笔者认为，这种观点比较适合中国目前的国情，也是比较切实可行的一种方 法。 一直以来，许多学者认为农村社会养老保险制度实行不好的原因主要有两点：一是 认为农村传统的家庭养老方式依然有效；二是认为农民拥有土地，土地就是农民最可靠 的生活保障手段。笔者认为，这是对我国目前农村养老现状的大致描述，反映了农村的 部分情况。应该说，除了这两点外，1 9 9 2 年的县级农村社会养老保险基本方案( 试 行) 制度设计本身的缺陷和在实际执行中出现的各种偏差应是最重要因素。因此，当 前农村社会养老保险制度的建设既要从这两方面入手，即对原制度设计存在的缺陷和实 际执行过程中出现的问题加以改进、完善和创新，又需要坚持一切从实际出发，讲究 嘞海燕：走多样化的解决道路一目前我国农村养老保险问题u ，文教资料，2 0 0 6 年8 月下旬刊，8 1 页。 6 安徽大学m p a 硕士学位论文 安徽省农村社会养老保险现状问题与对策研究 工作的方式方法，充分考虑各地财力和群众的承受能力，尊重各地自然条件、历史文 化和经济基础的差异性，按客观规律办事，区分轻重缓急，不强求一律，既坚定不 移又不拘一格地推进农村养老保险制度建设，以逐步形成一个更加合理和具有可持续发 展的新制度。 1 3 本课题的研究思想、框架与方法 本课题的研究思路是紧紧围绕在我省建立多层次的养老保险体系这一中心内容，提 出了研究本课题的意义，综合运用理论分析和系统研究相结合、规范分析与实证分析 结合以及统计分析和制度分析相结合的方法，从我省农村养老保险改革入手，以分析我 省农村社会保险的现状和存在的问题为重点，进一步分析了存在问题的原因，在此基础 上，提出了完善农村养老保险制度遵循的原则和相关的政策建议。 依此思路，本文共分为四个部分： 第1 章：绪论； 1 1 本课题研究的意义 1 2 本课题的文献综述 1 3 本课题的研究思路、框架与方法 第2 章：安徽省农村养老保险制度的改革； 2 1 新形式下我省农村养老保险制度改革的迫切性 2 2 我国农村养老保险制度的改革过程 2 3 我省农村养老保险制度的改革过程 第3 章：安徽省农村养老保险的现状与问题剖析； 3 1 我省农村养老保险的现状 3 2 我省农村养老保险存在的问题 3 3 我省农村养老保险存在问题的原因分析 第4 章：完善我省农村养老保险制度，推进我省农村养老事业发展。 4 1 完善我省农村养老保险制度遵循的原则 4 2 完善我省农村养老保险制度的政策建议 4 3 结论 7 安徽大学m p a 硕士学位论文 安徽省农村社会养老保险现状问题与对策研究 第2 章：安徽省农村养老保险制度的改革 要想更好的研究我省农村社会养老保险制度存在的问题，必须把它放在全国农村养 老保险改革这样一个大的环境中去，这样，研究起来有一个较好的历史背景，也只有把 它放在大的时代背景里，对它的研究才有可能是准确的。同时，也要结合我省农村社会 养老保险的改革历程以及为什么要对现有的养老保险制度进行改革，笔者认为，只有搞 清了这些问题，我们的研究方向才是正确的，研究的结论才具有相应的价值。 2 1 新形势下我省农村养老保险制度改革的迫切性 在我国社会保障长期以城镇居民为核心，这一方面是中国城乡二元经济结构导致 的结果，与城镇相比，目前农村社会保障无论是保障水平，还是保障项目，还是制 度化等许多方面都明显不如城镇。目前随着城镇社会保障制度的基本框架逐步确立与完 善，城镇大多数居民享受着项目齐全，待遇水平较高，稳定而且制度化的社会保障 的同时，农村大多数居民却几乎没有什么制度化， 稳定的社会保障，只是少数人群 享受国家给予的特殊保障和不确定的社会救济。社会保障体系的城乡二元结构造成的后 果便是社会公平之理想与现实的脱节，人为地拉大了城乡之间的差距。农村保障的欠 缺不仅严重地影响了广大农村居民的生活保障和生活质量问题，造成贫困现象的恶性 循环，而且严重地违背了社会保障应该体现的公平原则，进而直接妨碍着农村和谐社 会的构建。 在我们讨论紧迫性与重要性之前，有两个方面的认识有待统一：一是土地和家庭保 障是否可以解决农民的养老问题。有人说农民没有必要进行养老保险，这是城里人的事， 甚至有的学者认为农民不离开土地，就不能够享受社会保障，没必要给社会保障。可是， 事实上土地的收入在农民收入中所占比例非常低，同时农村的土地只有使用权没有所有 权，农民老了不可能像在国外一样把土地卖掉，或者像在德国那样把土地给下一代继承 从政府那里拿一大笔养老金补助，而且老了没有劳动能力了，有土地也没有用了。 二是目前是否有建立农村养老保险的条件。根据有些专家对欧洲1 3 个国家的调查 和研究，他们把养老保险覆盖到农村时，农业的国民生产总值占1 5 以下，现在我省早 已达到，而且已经进入工业反哺农业、城市带动农村的时候，应该是时候了。当然在全 国普遍开展农村养老保险有一定困难，但应该看到，我省已经具备了这些条件。而且， 要建立一项储备积累的养老保险制度，并使它发挥应有的功能，一般需要2 0 到3 0 年时 间，这时我省将进入老龄化高峰期。所以说，我们从现在开始，时间已经相当紧迫了。 具体表现在以下几个方面： 2 1 1 农村经济体制改革和农业结构的调整，削弱了土地养老的功能。 8 安徽大学m p a 硕士学位论文安徽省农村社会养老保险现状问题与对策研究 近年来农业生产资料价格不断上涨，土地的投入产出比不断下降，加上人均耕地面 积小，形不成规模效应，在许多地方农民种地不仅不能获得维持生活的收入，甚至出现 了亏损。很多农民不愿意种地，土地的转租、转包也存在困难，农民年老丧失劳动能力 后，想依靠土地收入养老风险较大。另外，农村实行联产承包责任制以来，农村人口的 流动性显著增强，大批农业劳动者脱离土地的“非农业化过程 已进行了多年。以上表 明，农村农民所持有的土地保障功能正在弱化。 2 1 2 家庭养老功能逐渐弱化。 工业化和城镇化日益加快的步伐、农村计划生育政策的实施以及人均寿命不断延长 等各种因素使得农村老龄化的趋势尤其明显，不仅农村老年人口的绝对数量大，而且 农村老龄化的程度高于城市、速度快于城市，给经济社会等各种状况尚比较落后的农 村带来了巨大的养老压力。再加上农民收入提高缓慢，农村家庭养老难以满足农民的需 求，使农民的养老可能面临着既缺乏经济支撑，又缺乏家庭保障的“双重困难 。我省 农村目前仍然坚持以家庭养老为主、社会养老为辅的制度模式，但是随着人口老化和 市场经济的发展，传统的家庭养老制度在农村遭遇了强烈的冲击和挑战，家庭的养老 功能逐渐弱化，因此，积极探索新形势下的农村养老保险制度不仅十分必要，而且 非常紧迫。 2 1 3 传统养老方式解构，迫切需要建立农村养老保险制度。 随着人口老龄化日益加重，家庭养老功能弱化、土地保障功能降低，传统的农村 养老保障模式已不足以保障农村老人的晚年生活，在农村地区迫切需要建立社会养老 保险制度。在国家制定统一的农村养老保险制度的条件成熟之前， 安徽省因地制宜地 对农村社会养老保险进行制度构建，不仅可以为国家统一制度的出台积累经验，做好 制度上的准备，而且可以把农村养老问题可能带来的各种社会风险在区域内提早得到 控制。 2 1 4 国家政策调整， 为农村养老保险制度建立提供契机。 胡锦涛同志在党的十六届四中全会上提出了“两个趋向 的重要论断， 表明我国 经济发展进入了工业反哺农业、城市带动乡村的新阶段。2 0 0 6 年初，为了促进农村经 济的发展，国家决定两年内全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费以及在全国范围 内彻底取消农业税。党的十六届五中全会又做出了建设社会主义新农村的重大战略决 策，中央政府也将在“十一五一期间加大对农村、农业建设的投入。安徽省是农业大 省，国家反哺农业的政策将为安徽省农村各项事业的发展提供良好的契机。为此，安 徽省应该抓住机遇加快农村社会养老保险制度的构建工作，将农民社会化养老以制度 的形式固定下来。 2 1 5 农村居民生活水平提高，消费增加，商品性支出增大。 。姜莹： 论我国农村社会养老保险体系的建立和完善 j ，时代经贸，2 0 0 7 ( 5 ) ，嬲页。 9 安徽大学m p a 硕士学位论文 安徽省农村社会养老保险现状问题与对策研究 农民收入提高，消费尤其是商品性支出的增加，改变了老年人供养以实物支付为主 的传统方式，子女对老年人的供养主要表现为货币支出。自给性消费向商品性消费的转 变使老年人经济供养来源对市场的依赖性加大，老年人供养状况直接受子女货币收入的 影响，缺乏稳定性并隐藏着风险。 2 1 6 大批农村青壮年劳动力向城市转移加重了家庭养老的困难。 我省目前正处在工业化快速发展的历史时期，在工业化和城市化进程中，必然伴随 着大量农村人口，特别是农村中具有较高文化程度的青年人日趋向城市的转移。同时， 随着城镇户籍制度和劳动用工制度的变革，更促进了农村劳动力向城镇的流动。其结果 是农村人口结构老化，农村老年人缺乏年轻一代的赡养。 2 2 我国农村养老保险制度的改革过程 养老保险是工业化的产物，其保障范围随着国家工业化程度的提高而逐步扩大。 从世界各国的经验来看，农村社会保障一般都迟于城市社会保障。如美国的社会保障体 系建立于1 9 3 5 年，但其农业人口到1 9 5 6 年才享有社会保险。德国于1 8 8 3 年制定了职 工疾病保险法，但其农业人口到了1 9 5 7 年才纳入该法案。我国农村社会养老保险也经 历了一个不断形成和发展的过程。 2 0 世纪五六十年代，我国虽然原则上规定了在农村建立社会保险和生活福利制度， 但由于生产力水平低下，同时由于以传统的家庭养老为主，因此，大多数农村只对鳏寡 孤独的老人实行具有社会救济性质的“五保户制度，即保吃、保住、保穿、保医、保 葬。 实行改革开放政策以后，随着农村经济体制改革深化、市场经济的发展、计划生 育国策和贯彻执行，家庭养老功能不断受到冲击和削弱。这主要表现在：( 1 ) 家庭联产 承包责任制实行后，农村剩余劳动力大量出现。( 2 ) 由于社会经济发展、生活方式改变 和计划生育政策的实行，家庭规模缩小，核一t m , 家庭迅速的速度加快。( 3 ) 城市化和工 业化进程的加快，农村人口跨地区或城乡迁移的速度加快、规模不断扩大，使得生活方 式和价值观念不断改变，维系家庭关系的以孝为核心的传统伦理道德观念逐渐淡化，重 经济利益，轻血缘关系，代际距离拉大，也削弱了家庭养老的功能。( 4 ) 受土地制度、 土地收入和土地数量的限制，农民的土地收入增长缓慢，无法保障老年的基本生活需求。 于是，传统的家庭养老保障已经不能满足农村老人养老的实际要求，越来越需要建立起 社会性的养老保险保障。 正是在这一背景下，从2 0 世纪8 0 年代中期开始，我国部分经济比较发达的地区 开始探索建立农村社会养老保险制度。农村社会养老保险的发展大致经历了四个阶段： ( 一) 试点阶段 1 0 安徽大学m p a 硕士学位论文安徽省农村社会养老保险现状问题与对策研究 根据国家七五计划的要求，民政部于2 0 世纪8 0 年代中期开始要求各地探索建立 农村社会保障新体制。1 9 8 6 年，民政部在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工 作会议 ，会议决定在经济比较发达的农村地区，发展以社区( 乡、镇、村) 为单位的 农村养老保险，一些地区根据民政部选择北京大兴县、山西左云县进行县级农村社会养 老保险试点，两县试点确立了以自我保障为主，辅之以集体、国家的必要支持，个人、 集体、国家三方合理负担的基本原则。两县试点的具体方案设计奠定了后来的农村社会 养老保险基本方案的基础。到1 9 8 9 年6 月，全国有1 9 个省( 自治区、直辖市) 进行了 养老保险试点，参加人数达9 0 多万人，积累资金4 1 0 0 万元，已有2 1 6 万农民开始领 取养老金。 1 9 9 1 年1 月，国务院决定选择一批条件的地区开展建立县级农村社会养老保险制 度的试点。同年6 月，民政部制定了县级农村社会养老保险基本方案( 草案) ，并确 定了以县级为单位开展农村社会养老保险的原则。1 9 9 1 年1 0 月，民政部选定山东牟平、 龙口等5 县、市为首批农村社会养老保险试点单位。试点地区根据民政部拟定的县级 农村社会养老保险基本方案( 草案) 进行试点。试点中初步确定了制定农村社会养老 保险方案的基本思想；从农村实际出发，坚持以保障老年人基本生活为目的；坚持以农 民的自我保障为主，社会互济为辅，社会养老保险与家庭养老保障相结合。 ( 二) 推广阶段 在总结山东5 县市试点的基本做法和经验的基础上，1 9 9 2 年，民政部正式出台了 县级农村社会养老保险基本方案( 试行) ，并推广山东等地经验。县级农村社会养 老保险基本方案( 试行) 从我国农村当时实际出发，一是坚持低标准，以保障老年人 基本生活为目的；二是坚持资金个人缴纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持；三 是坚持建立个人账户，采取自助为主、互济为辅、储备积累的保险方法；四是坚持社会 养老保险与家庭养老保障相结合；五是坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老 保险制度一体化的方向。此后，民政部陆续下发了有关管理办法、制度、业务操作流程、 规范化管理规程等一系列文件，规范农村社会养老保险工作。 1 9 9 2 年1 2 月，民政部在江苏省张家港市召开了“全国农村养老保险工作会议 ， 重点总结推广了江苏省在全省全面推进农村社会养老保险的经验，系统地总结了建立中 国特色的农村社会养老保险制度的基本经验。到1 9 9 2 年底，农村社会养老保险试点工 作在全国9 5 0 多个县、市展开，其中，1 6 0 多个县、市基本建立了农村社会养老保险制 度。 从1 9 9 3 年开始，农村社会养老保险的覆盖范围不断扩大。在扩大范围、增加基金 积累的同时，各级农村社会养老保险管理部门积极改善和加强管理工作，促进农村社会 养老保险的稳定发展。这些管理工作包括：进一步明确民政部门的主管职能，理顺工作 关系；制定一系列与县级农村社会养老保险基本方案( 试行) 相配套的业务管理方 安徽大学m p a 硕士学位论文安徽省农村社会养老保险现状问题与对策研究 面的规章制度，逐步规范农村社会养老保险的业务操作和基金管理；逐步建立各级行政 和基金管理机构，提高管理人员的专业素质。 ( 三) 整顿阶段 1 9 9 8 年，国务院进行机构改革，将原来由民政部负责的农村社会养老保险职能划 入新成立的劳动和社会保障部，农村社会养老保险方面的政策仍保持不变。这个阶段农 民参保人数下降，基金运行难度加大，一些地区的农保工作甚至陷入停顿状态。1 9 9 9 年7 月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有 的业务实行清理整顿，停止接受新业务，提出有条件的地区向商业保险过渡。 ( 四) 恢复阶段 十六大以后，中央逐步加大了解决“三农”问题的力度，十六届三中全会提出了以 “五个统筹 为核心的科学发展观，2 0 0 4 - - 2 0 0 5 年，更是在事隔1 8 年后连续两年以党 中央、国务院的名义下发了关于农村问题的第六、第七个一号文件。在这种大背景下， 东部地区一些地方渐渐恢复了探索建立农村社会养老保险的努力。到2 0 0 3 年底，全国 共有五个省、自治区、直辖市不同程度地开展了农村社会养老保险，参加农村社会保险 的农村人口5 0 0 0 多万人，农村劳动力的覆盖率为1 2 ，基金累积达到2 6 0 亿元，1 4 0 万人领取养老保险金。按照劳动和社会保障事业发展“十一五 规划纲要( 国发 2 0 0 6 3 5 号) 关于“探索建立与农村经济发展水平相适应，与其他保障措施相配套的农 村社会养老保险制度 的要求，劳动和社会保障部于2 0 0 6 年1 月选择北京市大兴区、 山东省烟台招远市、荷泽市牡丹区、福建省南平市延平区、安徽省霍邱县、山西省柳林 县、四川省巴中市通江县、云南省南华县等8 个县市区，启动了新型农村社会养老保险 制度建设试点工作。到目前为止，全国已有3 1 个省、自治区、直辖市的1 8 7 0 个县( 市、 区、旗) 不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5 4 0 0 多万农民参保，积累保险基金 3 0 0 多亿元，2 0 0 多万参保农民领取养老金，在一定程度上解决了部分参保农民的养老 问题。 2 3 我省农村养老保险制度的改革过程 1 9 9 1 年1 月，国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定( 国发 1 9 9 1 3 3 号) 文件，明确农村社会养老保险工作由民政部负责。同年，经国务院批准，民政部在全国 选择2 0 个县试点，后迅速增加到1 2 0 个县。通过试点，在确定建立我国县级农村社会 养老保险制度的指导思想和基本原则基础上，民政部于1 9 9 2 年1 月制定了县级农村 社会养老保险基本方案。方案从我国农村当时实际出发，一是坚持低标准，以保障 老年人基本生活为目的；二是坚持资金个人缴纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶 持；三是坚持建立个人账户，采取自助为主、互济为辅、储备积累的保险方法；四是坚 持社会养老保险与家庭养老保障相结合；五是坚持农村务农、务工、经商等各类人员社 1 2 安徽大学m p a 硕士学位论文安徽省农村社会养老保险现状问题与对策研究 会养老保险制度一体化的方向。此后，民政部陆续下发了有关管理办法、制度、业务操 作流程、规范化管理规程等一系列文件，规范农村社会养老保险工作。 我省农村社会养老保险工作风雨兼程1 5 年来，其工作历程可以概括为，三年起步， 四年发展，五年整顿规范。回 我省农村社会养老保险( 以下简称农保) 于1 9 9 1 年6 月开始筹备，从9 月民政部 批准我省繁昌县为试点县起，我省农村社会养老保险工作正式起步。1 1 月、1 2 月，民 政部又先后批准我省原滁州市( 现琅琊、南谯两区) 、怀宁县参加全国统一试点。从此， 我省农村社会养老保险大致经历了以下五个阶段： ( 一) 由点到面。1 9 9 2 年，在强化试点的基础上，随着全国试点规模的扩大，我省 有2 2 个县、区参加全国农村社会养老保险统一试点。同年1 0 月，省政府下发关于加 快发展农村社会养老保险事业的通知( 皖政 1 9 9 2 8 1 号) ，并在怀宁县召开了全省农村 社会养老保险工作现场经验交流会。这次会议总结了试点县经验，提出了我省农村社会 养老保险发展目标，有力地推动了这一事业的发展。当年，怀宁县被民政部授予“全国 农村社会养老保险先进县”称号。1 9 9 2 年1 2 月1 8 日，省政府批准成立“安徽省农村社 会养老保险办公室 ( 此前，这项工作一直由省民政厅社会福利事业处承担) 。到1 9 9 4 年，我省省、市、县三级农保机构全部成立，乡镇工作同步展开，我省农村社会养老保 险工作进入全面启动期。 ( 二) 、阶段性发展高潮。经过3 年多的试点、扩面、覆盖后，大约从1 9 9 5 年起， 我省农村社会养老保险工作与全国大多数省市基本同步，进入农村社会养老保险事 业发展的高潮期。1 9 9 5 年1 0 月，国办5 1 号文件强调：“实践证明，在农村群众温饱问 题已经基本解决、基层组织比较健全的地区，逐步建立农村社会养老保险制度，是建立 健全农村社会保障体系的重要措施，对于深化农村改革、保障农民利益、解决农民后顾 之忧和落实计划生育基本国策、促进农村经济发展和社会稳定，都具有深远意义。各级 政府要切实加强领导，高度重视对农村养老保险基金的管理和监督，积极稳妥地推进这 项工作。 同月，民政部在杭州召开全国农村社会养老保险工作会议，会议确定了农村 社会养老保险工作指导思想，明确了今后发展的主要任务。国办5 1 号文件和杭州会议 标志着我国农村社会养老保险开始进入健康发展的新阶段。到1 9 9 6 年底，我省农保基 金规模也由试点阶段的一千多万元增加到近四个亿。同时培养了一大批农保业务骨干， 也涌现了一批先进单位和先进个人。在这个阶段，农保工作受到省政府和省民政厅的高 度重视，列为民政各项工作之首、重中之重，政府及省民政厅主要考核目标之一。1 9 9 6 年，适应全省农村社会养老保险规模不断扩大的需要，按照政事分开的原则，省政府又 批准在省民政厅设立了“农村社会保险处 ，负责全省农村社会养老保险工作；原“安 。汪峰：我省农村社会养老保险历史与现状，h t t p ：w w w a h l d t g o v e r d s e r v l e t r e a d p r i n t f i l e s e r v l e t _ a h ? i d = 15 6 0 。 1 3 安徽大学m p a 硕士学位论文安徽省农村社会养老保险现状问题与对策研究 徽省农村社会养老保险办公室 更名为“安徽省农村社会养老保险资金管理中心 ，负 责代管资金的运营等方面工作。 ( 三) 遭受冲击。正当全国农村社会养老保险工作再掀高潮、我省农村社会养老保 险工作发展势头强劲时，由于体制等方面的原因，农村基层组织对农民的各种乱摊派、 乱收费，导致农民的普遍不满，引起中央的重视。1 9 9 7 年省政府成立了“减轻农民负担 办公室。为了解决农民负担过重的问题，也因为我们一些基层单位在执行农保有关 政策方面过于偏激的原因，一段时间里，减负部门把保障老年基本生活的农村社会养老 保险工作，强行纳入增加农民负担范围，并在一些地方广而告之。加之农保方面的政策 和宣传没有跟上，导致一些地方的农保工作受到不同程度的冲击。尽管这个过程只发生 在1 9 9 7 年的一段时间里，时间不算长，但对我省农村社会养老保险工作后来的发展负 面影响很大，一些地方为了回辟矛盾干脆停止了农保扩面发展工作，我省轰轰烈烈的农 村社会养老保险工作开始呈下滑趋势。 ( 四) 职能划转。1 9 9 8 年3 月，九届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方 案，决定将民政部管理的农村社会养老保险划入新成立的劳动和社会保障部，实行全 国社会保险的统一管理。1 9 9 8 年6 月，民政部农村社会保险司随职能划转移交到劳动和 社会保障部。我省农村社会养老保险职能于2 0 0 0 年1 0 月正式划入省劳动和社会保障厅， 并批准保留了原设立的“农村社会保险处 。2 0 0 2 年l o 月，“省农村社会养老保险资 金管理中心”也由省民政厅移交到省劳动保障厅。目前，全省市、县两级机构改革正在 进行当中，据了解，全省除无为、和县两县明确留在民政外，其他地方的“三定”方案 都明确规定将农村社会养老保险职能划入劳动保障部门。由于从国家到地方职能移交的 时间跨度过大，使得农保工作一度处于两个部门都不便管的尴尬境地，给工作的开展、 队伍的稳定造成了一定的困难。 ( 五) 整顿规范。1 9 9 7 年1 1 月，中央发出1 9 号文件，决定整顿金融秩序，并成立 了1 2 个清理整顿小组，农村社会养老保险是保险业整顿的对象之一。1 9 9 9 年7 月，国 务院下发的1 4 号文件提出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民 政系统原来开展的农村社会养老保险，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况， 妥